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Esta última corrente de pensamento pode conduzir à incompatibilidade entre ambiente e desenvolvimento, e só dificilmente pode ser perfilhada por sociedades organizadas e em evolução contínua.
Restará assim, a primeira opção; o Homem é o único ser dotado de personalidade jurídica, individualmente ou em grupo, tendo o direito de dispor dos recursos do mundo em que vive mas, ao mesmo tempo, obrigado ao dever natural de garantir a continuidade dos recursos de que depende a vida em geral, e a da espécie humana em particular.
Na mesma linha de pensamento, o Homem, detentor de valores espirituais, tem também o dever de garantir a preservação န ou a memória န dos bens intangíveis, de valor cultural ou histórico, desde que tal dever seja compatível com o anterior.
Terá de ser com base nestes princípios fundamentais do direito que as sociedades podem construir os seus modelos de organização, salvaguardando a durabilidade dos recursos naturais e a evolução do conhecimento, a fim de possibilitar a permanente extensão dessa durabilidade. A construção deste modelo durável compete à sociedade em geral, não sendo privilégio ou obrigação exclusiva de qualquer das suas partes.
Numa sociedade organizada, compete ao Estado a defesa do bem comum e da salvaguarda dos interesses de prazo mais alargado, através da produção de legislação ou de normas de actuação para as quais terá de assegurar a aplicação, através das competências de fiscalização. O Estado tem, no entanto, de se assegurar também da aplicabilidade das leis, a fim de evitar que possa existir um cómodo refúgio na impossibilidade, mesmo que temporária, de cumprimento de alguma da legislação. Sobre esta questão, Estado e Indústria, pela sua dimensão, não podem permitir tal situação, que induz sempre custos finais acrescidos.
Os princípios de audição prévia e da avaliação do impacte económico das medidas legislativas são essenciais para que se atinjam resultados ambientalmente positivos e, na medida em que possa existir alinhamento de esforços e de actuações, que estes sejam consistentes, reconhecidos e duráveis.
Em Portugal, e no que importa à relação indústria/ambiente, à medida que aquela se moderniza, vão sendo respeitados de modo crescente os factores ambientais, mas, por outro lado, à medida que as exigências ambientais crescem, são também introduzidas limitações à implantação e à expansão industrial. Portugal ainda não se desvinculou totalmente da sua anterior posição de «país em desenvolvimento» no que diz respeito ao ambiente, conforme o prova a consciência da dimensão das questões ambientais face aos recursos financeiros disponíveis e às carências em infra-estruturas colectivas, públicas ou privadas.
O presente trabalho constitui o relatório final da componente prática da disciplina de Transferência e Uso Avançado de Tecnologia do Mestrado em Inovação e Políticas de Desenvolvimento, ministrado no Departamento de Ambiente e Ordenamento da Universidade de Aveiro, tendo como objectivo o enquadramento jurídico dos resíduos. Sendo, para isso, necessário inserir a problemática dos resíduos no conjunto interdisciplinar que se dedica ao seu estudo, estando na encruzilhada da protecção do ambiente, com o ordenamento do território e com contribuições directas de ciências tão distintas, como seja a Física, a Química, a Economia, o Direito, etc.
Assim, para se proceder ao estudo da legislação existente em Portugal referente à problemática dos resíduos será necessário que nos debrucemos sobre este fenómeno no seu conjunto, categorizando-o.
No entanto, a produção científica no domínio dos resíduos é bastante recente, sendo a maioria a partir da segunda metade da década de 1980, pois anteriormente, o fenómeno dos resíduos não atingia as dimensões actuais. Mas a partir do inicio da década de 1980 esta situação altera-se enormemente e, assim começa-se a estudar a sua problemática e vários autores cada vez mais vão propondo medidas de atenuar os efeitos dessa calamidade.
No que concerne à legislação sobre resíduos, através da consulta dos diplomas legais e regulamentares directa ou indirectamente ligados àquela temática, tenta-se fazer a sua caracterização nos seus múltiplos aspectos, desde os organismos e entidades com competências na gestão dos resíduos, à gestão dos vários tipos de resíduos (industriais, urbanos, hospitalares, etc.), passando pelos preceitos legais ligados à prevenção e recuperação de áreas poluídas. Neste domínio passa-se o mesmo em relação ao que se disse anteriormente, sendo somente no início dos anos 80 que aparece legislação mais específica no domínio dos resíduos, nomeadamente no que respeita à sua gestão de forma a permitir um melhor conhecimento da situação existente e um maior controlo dos resíduos produzidos.
No entanto, devido à própria posição de Portugal na Europa e no Mundo, não se esqueceu de dar especial relevância à legislação comunitária neste domínio, pois Portugal sendo Estado membro da União Europeia tem que coadunar a sua legislação nacional com as directivas e regulamentos comunitários e, ao ser membro signatário de várias convenções internacionais no domínio da conservação da natureza não se pode deixar menosprezar a sua importância e especial relevância para a protecção do ambiente contra os resíduos.
Convém, ainda, considerar alguns aspectos metodológicos. Após a definição do tema em estudo, procedeu-se à recolha bibliográfica existente sobre esta temática, que neste caso consiste, essencialmente, na legislação existente (em vigor) publicada no Diário da República (I e II séries), assim, seguindo uma ordem cronológica, começámos por consultar os Diários da República dos mais recentes para os mais antigos, abrangendo o período que vai de 2000 a 1985, limitando-nos à recolha dos instrumentos normativos e regulamentares em vigor e com mais interesse para a temática em estudo. Foi necessário delimitar o campo de estudo, pois esta área «resíduos» é muito abrangente e à medida que se ia recolhendo material e este se ia avolumando ia-se chegando à conclusão que muitos aspectos haviam sido já regulamentados, por isso apresentar-se-á uma listagem de toda a legislação existente e dentro desta, aquela que julgamos mais relevante será aprofundada de forma a mostrar o conteúdo desses instrumentos. No entanto, apesar de todo o nosso esforço é provável que existam falhas, lacunas e deficiências, pois a legislação é difusa e os diplomas apresentam-se de forma dispersa, embora em grande quantidade, e com a limitação de tempo. Esta foi uma das condicionantes na realização deste trabalho, pois toda a compilação e tratamento da legislação existente levaria muito mais tempo ou o empenhamento de maiores recursos. Assim, o nosso objectivo é apresentar a legislação que julgamos mais relevante e apresentar uma listagem da legislação existente sobre resíduos e outros diplomas reguladores de actividades complementares ou conexas com a temática dos resíduos, servindo esta de ponto de partida para novas investigações.
2. Enquadramento dos resíduos no ordenamento jurídico português
3. O ordenamento jurídico por áreas temáticas em termos de análise sectorial dos resíduos
3.2. Planeamento, ordenamento do território e protecção do ambiente
3.3. Gestão de resíduos
3.4. Resíduos urbanos
3.5. Resíduos hospitalares
3.6. Resíduos Industriais
3.7. Licenciamento de estabelecimentos destinados à eliminação de resíduos
3.8. Aspecto repressivo e sancionatório
3.9. Os resíduos no âmbito do sistema jurídico da União Europeia
3.10. Principais convenções internacionais no domínio dos resíduos
A não existência no país de um tratamento adequado dos resíduos industriais conduziu a práticas ambientalmente inadmissíveis, como, por exemplo, à sua deposição em lixeiras.
Conforme estabelece a União Europeia, a hierarquia de preferência para os destinos dos resíduos baseia-se:
Portugal produz cerca de 2.500.000 ton/ano de resíduos industriais, dos quais 125.000 ton/ano são classificados como resíduos perigosos.
Apesar da entrada do país na CEE em 1986 e da existência de Fundos Estruturais, até à data o país não foi capaz de desenvolver e implementar um sistema global para o tratamento dos resíduos industriais perigosos e não perigosos.
Tal significa que estes resíduos vão sendo acumulados de ano para ano, a maior parte das vezes em situação inadequadas, estando a causar impactes, em muitos casos significativos, em termos de saúde das populações e ambiente, neste último caso em particular por contaminação de solos, de cursos de água e de aquíferos.
Decidiu o Governo através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 98/97, de 25 de Junho, que sem prejuízo e necessidade de várias outras iniciativas: "ဦo Governo opta pela solução da co-incineração em unidades cimenteiras nacionais, como forma preferencial de tratamento dos resíduos industriais perigosos incineráveis".
De acordo com os últimos estudos disponíveis do Ministério do Ambiente, são produzidos no país cerca de 16.000 ton/ano de resíduos industriais perigosos incineráveis.
A correcta gestão dos resíduos, com especial relevo para os resíduos perigosos, tem sido nos últimos anos e a nível mundial, uma das grandes preocupações de natureza ambiental. Em Portugal, a preocupação com a gestão de resíduos é relativamente recente, datando de 1985 o diploma que estabelece pela primeira vez as bases desta gestão. As ameaças à saúde pública e à qualidade de vida dos cidadãos provocadas pela deficiente gestão de resíduos continuam, no entanto, a ser uma realidade que não é mais aceitável.
É sabido que, por falta de sistemas de tratamento adequados, a maior parte das indústrias armazenam ou depositam os seus resíduos em situações muito precárias, sem qualquer segurança e controlo ambientais ou, pior ainda, fazem despejos ilegais e selvagens nos solos e nas linhas de água. Se é difícil quantificar o risco desta situação, gerada pelas enormes quantidades de resíduos industriais sem controlo, será, no entanto, legítima a questão de saber por quanto mais tempo poderão aguentar os rios e os solos sem que se dê um acidente sério de contaminação causado pela deposição incontrolada destes resíduos, como aconteceu há bem pouco tempo na Roménia.
As soluções existentes para fazer face à gestão dos resíduos perigosos produzidos no nosso país são muito escassas, não existindo ainda as infra-estruturas necessárias para a sua correcta eliminação/valorização. Actualmente, as indústrias produtoras de resíduos para gerirem correctamente os seus resíduos têm à sua disposição, salvo raras excepções (ex. aterro de Sines e Estação de Tratamento de Resíduos Industriais de Águeda), apenas o recurso à exportação ou ao armazenamento temporário dos resíduos, ou nas suas próprias instalações, ou nas instalações da Quimitécnica ou da Lobbe, únicas empresas licenciadas para o efeito.
A legislação sistemática referente especificamente aos resíduos em Portugal é relativamente recente. Na verdade, o quadro jurídico da gestão dos resíduos foi pela primeira vez definido entre nós pelo Decreto-Lei n.º 488/85, de 25 de Novembro, que seria revogado 10 anos depois, pelo Decreto-Lei n.º 310/95, de 20 de Novembro, o qual transpôs as Directivas n.os 91/156/CEE, de 18 de Março e 91/689/CEE, de 12 de Dezembro.
Desde a publicação do Decreto-Lei n.º 488/85, de 25 de Novembro, que consagrou a gestão de resíduos em Portugal como uma política prioritária, grandes esforços foram desenvolvidos no sentido de munir o país de um quadro legislativo que não transpusesse simplesmente para o direito nacional os diplomas comunitários mas que criasse diplomas legislativos que, adaptados à realidade nacional, permitissem um maior conhecimento da situação existente e um maior controlo dos resíduos produzidos.
A Resolução do Conselho de Ministros n.º 98/97, de 25 de Junho, que veio definir uma nova Estratégia de Gestão dos Resíduos Industriais, defende a co-incineração nas cimenteiras nacionais como forma preferencial de tratamento dos resíduos industriais perigosos incineráveis e coloca a cargo de empresas privadas a construção/exploração de aterros para resíduos industriais.
Aquela estratégia, para além de reafirmar o princípio, já consagrado, da responsabilidade do produtor dos resíduos pelo destino a dar aos mesmos, hierarquiza as opções da sua gestão defendendo uma política de prevenção, que permite evitar ou reduzir, tanto quanto possível, a própria produção ou nocividade dos resíduos, e dá ênfase à necessidade de separação e triagem dos diferentes tipos de resíduos, tendo em vista a sua correcta valorização/eliminação. A Resolução do Conselho de Ministros, ao evidenciar a necessidade de ajustamentos legislativos para a sua correcta implementação conduziu à publicação, a 9 de Setembro, do Decreto-Lei n.º 239/97, que estabelece as regras a que fica sujeita a gestão de resíduos e veio, nomeadamente:
De salientar que, de acordo com o estipulado neste Decreto-Lei, as operações de gestão de resíduos, à excepção da recolha, estão sujeitas a autorização do Ministério do Ambiente estando, no caso concreto das operações que requeiram AIA, sujeitas a autorização do Ministro do Ambiente, devendo o processo ser instruído pelo Instituto dos Resíduos.
Especial referência deverá ser feita à Portaria n.º 818/97, de 5 de Setembro, que aprova a lista harmonizada, que abrange todos os resíduos, designada por Catálogo Europeu de Resíduos (CER), a lista de resíduos perigosos e a lista de características de perigo atribuíveis aos resíduos.
Considerando que para uma melhor definição da estratégia a adoptar para a gestão de resíduos era imprescindível o conhecimento real da sua produção, sua origem, classificação e destino, e considerando que para o cumprimento das directivas comunitárias em vigor se teriam de obter dados comparáveis com os dos outros Estados-membros, foi publicada a Portaria n.º 792/98, de 22 de Setembro, que aprova os novos modelos de mapa de registo de resíduos industriais e revoga a Portaria n.º 189/95.
Paralelamente, numa tentativa de organizar e tornar mais eficaz a fiscalização e controlo das transferências de resíduos dentro do território nacional, por forma a corresponder à necessidade de proteger e melhorar a qualidade a qualidade do ambiente e a saúde pública, e considerando necessário fixar as regras do transporte interno dos resíduos, foi publicada a Portaria n.º 335/97, de 16 de Maio. A Portaria determina as entidades que podem proceder ao transporte de resíduos e obriga a que este transporte se fará acompanhar por uma guia, que deve ser preenchida/assinada por, e ficar na posse de, todos os intervenientes neste processo န produtor/transportador/destinatário န e, estabelece igualmente, que o produtor e o detentor se devem assegurar que o destinatário está autorizado a receber os resíduos transportados, bem como o cumprimento, por parte de todos os intervenientes no processo, do Regulamento Nacional do Transporte de Mercadorias Perigosas por Estrada sempre que se transportem resíduos abrangidos pelos critérios de mercadorias perigosas.
De relevância ainda, é o Regulamento (CEE) n.º 259/93, de 1 de Fevereiro, relativo à fiscalização e ao já referido controlo do movimento transfronteiriço de resíduos. Ao abrigo deste Regulamento todos os movimentos transfronteiriços de resíduos destinados a eliminação, bem como os movimentos de resíduos destinados a valorização e constantes dos anexos III e IV do Regulamento ficam sujeitas à instrução de processos de notificação. O Instituto dos Resíduos é a autoridade competente portuguesa para a fiscalização e controlo de todos os movimentos transfronteiriços de resíduos.
O Regulamento (CEE) n.º 259/93, prevê a aplicação do princípio da proximidade e da auto-suficiência, quer comunitária, quer nacional, estando proibidas as exportações de resíduos, destinados a eliminação, para os países não pertencentes à União Europeia, com excepção dos da EFTA.
A aplicação do princípio da auto-suficiência nacional por parte dos países da UE poderá, a curto prazo vir a ser bastante preocupante para Portugal se não for capaz de instalar as necessárias infra-estruturas de gestão de resíduos industriais (perigosos e não perigosos).
Contudo, em Portugal, o quadro legal ao serviço dos resíduos é, quer do ponto de vista quantitativo, quer qualitativo, perfeitamente suficiente para assegurar a sua correcta gestão.
O principal obstáculo, é que o elevado número de dispositivos legais e regulamentares não pressupõe, antes dificulta, uma correcta articulação e complementaridade entre eles; o principal defeito do quadro legal português sobre os resíduos é a sua enorme dispersão, designadamente ao nível organizatório, que torna difícil um conhecimento exacto e preciso dos preceitos em vigor, bem como um tratamento sistemático e teleologicamente orientado do ordenamento jurídico referente ao tema em causa.
A abordagem sobre a problemática dos resíduos é pluridisciplinar, e, em termos jurídicos, está na encruzilhada entre o direito do ordenamento do território e o direito do ambiente. Uma vez que em relação ao ambiente, é evidente que a sua defesa e promoção passa também pela luta contra a poluição e pela protecção do solo, das águas e do ar.
Seguidamente, estudar-se-ão os resíduos sob as suas várias vertentes, nomeadamente, os aspectos inerentes ao seu aspecto organizatório, isto é a apresentação e análise das entidades, públicas e privadas, com competências na área dos resíduos, utilizando como instrumento a legislação existente para o efeito. Ao estudo daqueles organismos, segue-se toda a problemática relacionada com a gestão dos resíduos, onde se apresentam algumas considerações sobre este assunto e se referem as normas legais e regulamentares actualmente vigentes.
Uma das medidas preventivas e dissuasórias, é o aspecto sancionatório da legislação, contudo, o Direito é muito mais do que sanção e coacção, tem um decisivo papel a desempenhar na organização da Sociedade e da Administração Pública (que serve os interesses dos cidadãos) e a sua vertente preventiva não pode ser desvalorizada, particularmente num tema como o da gestão dos resíduos, onde muito mais importante do que sancionar os responsáveis pela delapidação do ambiente, é evitar que ocorram situações que culminem em poluição. Mais do que desenvolver instrumentos de reacção aos atentados ao ambiente importa aqui eliminar ou reduzir as próprias causas da sua degradação.
No entanto, o fenómeno dos resíduos, tem conexões com o ordenamento do território, na medida em que este o engloba e transcende, por isso teve-se em conta a apresentação de alguns aspectos referentes a esta problemática, no que se refere ao planeamento e ordenamento do território.
3.1 - Aspecto organizatório
Existe uma série de diplomas destinados à criação de organismos e atribuição de competências, uns dedicados exclusivamente à gestão de resíduos, outros relativos à concessão de poderes a autoridades já existentes, à revisão e extensão de competências anteriormente atribuídas e à articulação das actividades desenvolvidas por estes entes e organismos.
Neste subcapítulo visa-se, fundamentalmente, discriminar as competências das entidades intervenientes em todo o sistema de gestão de resíduos, por forma a conseguir-se a melhor coordenação de esforços e a mais eficiente utilização dos meios disponíveis. De facto, a eficácia do sistema depende em grande parte do empenho que todas as entidades colocarem na assumpção das suas responsabilidades, sendo legítimo esperar que a participação activa, interessada e coordenada das mesmas proporcione as melhores condições de defesa do ambiente e da saúde humana.
3.1.1 - Instituto dos Resíduos
O INR é uma entidade colectiva pública, dotada de autonomia administrativa e integrada no Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território. As atribuições do Instituto dizem respeito à execução da política nacional no domínio dos resíduos e ao cumprimento das normas e regulamentos técnicos em vigor.
Compete ao INR elaborar o Plano Nacional da Gestão de Resíduos e dos respectivos Planos Sectoriais (dos resíduos urbanos, agrícolas, industriais e hospitalares). Cabe também ao Instituto aprovar as operações de gestão de resíduos, acompanhar os circuitos da gestão de resíduos de embalagens, participar no licenciamento de actividades geradoras de resíduos e promover a investigação no sector dos resíduos.
O Instituto dos Resíduos foi criado pelo Decreto-Lei n.º 142/96 de 23 de Agosto e a sua estrutura orgânica definida pelo Decreto-Lei n.º 236/97 de 3 de Setembro.
3.1.2 - Instituto Nacional do Ambiente
O Instituto Nacional do Ambiente foi criado pela Lei n.º 11/87, de 7 de Abril (Lei de Base do Ambiente), sendo um organismo dotado de personalidade jurídica e autonomia administrativa e financeira.
O Instituto Nacional do Ambiente é um organismo não executivo destinado à promoção de acções no domínio da qualidade do ambiente, com especial ênfase na formação e informação dos cidadãos e apoio às associações de defesa do ambiente, integrando a representação da opinião pública nos seus órgãos de decisão.
São atribuições do Instituto Nacional do Ambiente:
A gestão do Instituto Nacional do Ambiente é assegurada por um presidente e por um vice-presidente, com funções delegadas pelo conselho directivo.
O Instituto Nacional do Ambiente dispõe de um conselho directivo, a quem compete fixar os princípios a que deve subordinar-se a elaboração do seu plano de actividades e orçamento, bem como acompanhar a sua gestão e funcionamento.
O plano de actividades do Instituto Nacional do Ambiente incluirá, obrigatoriamente, os critérios de atribuição dos apoios financeiros previstos na Lei de Bases do Ambiente e demais legislação complementar.
O conselho directivo do Instituto Nacional do Ambiente é composto por:
a) O presidente do Instituto Nacional do Ambiente, que presidirá;
b) Três cidadãos de reconhecido mérito, designados pela Assembleia da República;
c) Dois representantes das associações de defesa do ambiente com representatividade genérica;
d) Dois representantes do movimento sindical;
e) Dois representantes das confederações patronais;
f) Dois representantes da Associação Nacional de Municípios Portugueses;
g) Dois representantes das universidades portuguesas que ministrem cursos no domínio do ambiente, ordenamento do território e património natural e construído.
O Instituto Nacional do Ambiente deverá ter delegações regionais.
3.1.3 - Inspecção-Geral do Ambiente
O Decreto-Lei n.º 230/97, de 30 de Agosto, criou a Inspecção-Geral do Ambiente, como um serviço central do Ministério do Ambiente, e estabeleceu no seu artigo 13.º as bases gerais da competência deste organismo.
Através do Decreto-Lei n.º 296/97, de 24 de Outubro, foi definido o regime de instalação, prevendo-se a existência de uma comissão instaladora, a quem se atribuiu a responsabilidade pela elaboração do projecto de lei orgânica e do respectivo quadro de pessoal.
O Decreto-Lei n.º 549/99, de 14 de Dezembro, dota a Inspecção-Geral do Ambiente de um quadro institucional indispensável para a execução das tarefas que lhe são atribuídas na senda das orientações que se vêm formando no espaço comunitário sobre a implementação do direito ambiental e o papel dos sistemas inspectivos no reforço da execução desse ramo do direito.
A Inspecção-Geral do Ambiente é o organismo central de inspecção do Ministério do Ambiente, sendo dotado de autonomia técnica e administrativa e funciona da dependência directa do Ministro do Ambiente. São atribuições da IGA garantir o cumprimento das normas jurídicas com incidência ambiental e da legalidade administrativa no âmbito dos serviços dependentes do Ministério do Ambiente.
Compete à Inspecção-Geral do Ambiente:
Compete ainda à Inspecção-Geral do Ambiente, a solicitação do Ministro do Ambiente:
a) Realizar estudos que visem a harmonização de práticas administrativas de serviços dependentes do Ministério, nomeadamente em matéria de licenciamento;
b) Elaborar o diagnóstico de situações de vulnerabilidade ambiental e de medidas de natureza preventiva para fazer face às mesmas;
c) Elaborar estudos de natureza jurídica que visem a coerência e a racionalidade dos vários diplomas com incidência ambiental.
3.1.4 - Direcção-Geral da Indústria
A DGI é um organismo dotado de autonomia administrativa, responsável pela concepção, execução e avaliação da política industrial, promovendo a modernização e o desenvolvimento sustentado da competitividade das actividades industriais, numa perspectiva de alargamento das respectivas cadeias de valor, tendo ainda um papel determinante na gestão da articulação da política industrial com outras políticas públicas relevantes e em particular com as outras políticas sectoriais desenvolvidas pelos outros organismos do Ministério da Economia.
Compete-lhe igualmente, estimular a criação e melhoria contínua de um ambiente favorável à inovação e ao desenvolvimento tecnológico das empresas industriais, nomeadamente através da consolidação de infra-estruturas técnicas e tecnológicas. Finalmente, compete-lhe apoiar o Governo nas negociações nas instâncias internacionais envolvendo a política industrial, em particular, no quadro da União Europeia, com vista à defesa dos interesses fundamentais da política económica nacional.
3.1.5 - Direcção-Geral de Energia
A Direcção-Geral de Energia (DGE) é o órgão do Estado Português responsável pela administração energética. À DGE compete, designadamente:
3.1.6 - Comissão de Acompanhamento da Gestão de Embalagens e Resíduos de Embalagens
Através do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 366-A/97, de 20 de Dezembro, foi criada a Comissão de Acompanhamento da Gestão de Embalagens e Resíduos de Embalagens (CAGERE), presidida por um representante do Ministério do Ambiente, a quem cabe zelar pelo cumprimento das disposições daquele diploma (referentes à gestão de embalagens e resíduos de embalagens).
A CAGERE é uma entidade de consultadoria técnica que funciona junto dos membros do Governo responsáveis pelo licenciamento das entidades responsáveis pela gestão dos resíduos de embalagens, competindo-lhe elaborar o seu regulamento interno, preparar as decisões a adoptar superiormente, bem como dar parecer em todos os domínios de aplicação daquele diploma em que seja chamada a pronunciar-se, assegurando a conexão entre as autoridades públicas e os diversos agentes económicos.
A CAGERE é composta pelos seguintes membros:
3.1.7 - Instituto de Conservação da Natureza
A Lei orgânica do Instituto de Conservação da Natureza foi aprovada pelo Decreto-Lei n.º 193/93, de 24 de Maio, sendo uma pessoa colectiva pública dotada de autonomia administrativa e financeira, tutelada pelo Ministro do Ambiente (ver organigrama seguinte).
A autonomia financeira reconhecida ao ICN mantém-se enquanto for efectuada a gestão dos fundos comunitários que lhe estão atribuídos.
O ICN é o instituto responsável pelas actividades nacionais nos domínios da conservação da natureza e da gestão das áreas protegidas.
São atribuições do ICN:
Compete ainda ao ICN colaborar:
a) No ordenamento e gestão das espécies de Fauna selvagem cinegéticas e piscícolas, de modo a serem respeitados os princípios da conservação da natureza.
b) Na gestão das áreas florestais administradas pelo ICN, especialmente no que diz respeito à prevenção e combate a incêndios florestais, à florestação compatível com as características naturais e garantia de manutenção da biodiversidade.
c) Em auditorias ambientais relativas a processos de avaliação de impactos ambientais.
d) No Conselho Nacional da Reserva Agrícola (RAN), Comissão Nacional Especializada de Prevenção de Fogos Florestais, Conselho Nacional da Água, Conselho Nacional da Caça e Comissão Nacional de Protecção Civil.
e) Com Instituições Públicas ou privadas nacionais ou internacionais, ou autarquias locais, no âmbito das atribuições do ICN.
3.1.8 - Organismos de Protecção Civil
As Bases da Protecção Civil foram estabelecidas pela Lei n.º 113/91, de 29 de Agosto.
A protecção civil é a actividade desenvolvida pelo Estado e pelos cidadãos com a finalidade de prevenir riscos colectivos inerentes a situações de acidente grave, catástrofe ou calamidade, de origem natural ou tecnológica, e de atenuar os seus efeitos e socorrer as pessoas em perigo, quando aquelas situações ocorram.
3.1.8.1 - Estrutura, serviços e agentes de protecção civil
3.1.8.1.1 - Serviços de protecção civil
Integram o sistema nacional de protecção civil, o serviço nacional (SNPC), os serviços regionais e os serviços municipais. Nos distritos haverá delegações do serviço nacional de protecção civil (SNPC).
No espaço sob jurisdição da autoridade marítima a responsabilidade inerente à protecção civil cabe aos serviços dependentes daquela autoridade.
Aos serviços de protecção civil cabem, em geral, funções de informação, formação, planeamento, coordenação e controlo nos domínios gerais de actividade da protecção civil.
3.1.8.1.2 - Agentes de protecção civil
Exercem funções de protecção civil, nos domínios do aviso, alerta, intervenção, apoio e socorro, de acordo com as suas atribuições próprias: o Serviço Nacional de Bombeiros; as forças de segurança; as Forças Armadas; os sistemas de autoridade marítima e aeronáutica e o Instituto Nacional de Emergência Médica.
A Cruz Vermelha Portuguesa exerce, em cooperação com os demais agentes e de harmonia com o seu estatuto próprio, funções de protecção civil nos domínios da intervenção, apoio, socorro e assistência sanitária e social.
Especial dever de cooperação com os agentes de protecção civil mencionados anteriormente impende sobre: os serviços e associações de bombeiros; os serviços de saúde; as instituições de segurança social; as instituições com fins de socorro e de solidariedade social subsidiadas pelo Estado; os organismos responsáveis pelas florestas, parques e reservas naturais, indústria e energia, transportes, comunicações, recursos hídricos e ambiente; os serviços de segurança e socorro privativos das empresas públicas e privadas, dos portos e aeroportos.
Segundo o n.º 5 do artigo 275.º da Constituição da República Portuguesa, as Forças Armadas podem colaborar, nos termos da lei, em tarefas relacionadas com a satisfação das necessidades básicas e a melhoria da qualidade de vida das populações, inclusivamente em situações de calamidade pública que não justifiquem a suspensão do exercício de direitos.
3.1.8.2 - Serviço Nacional de Protecção Civil
A organização, atribuições, competências, funcionamento, estatuto e as estruturas inspectivas do Serviço Nacional de Protecção Civil foram estabelecidas pelo Decreto-Lei n.º 203/93, de 3 de Junho.
O sistema nacional de protecção civil compreende a nível nacional o SNPC, a nível regional os serviços regionais de protecção civil (somente nas Regiões Autónomas) e a nível municipal os serviços municipais de protecção civil. O SNPC, tem sede em Lisboa e exerce a sua actividade em todo o território através de delegações distritais.
3.1.8.2.1 - Serviços municipais de protecção civil
Os municípios dispõem de Serviços municipais de protecção civil, aos quais incumbe a prossecução dos objectivos e o desenvolvimento das acções de informação, formação, planeamento, coordenação e controlo nos domínios gerais de actividade da protecção civil.
3.1.8.2.2 - Serviço Nacional de Protecção Civil န natureza e atribuições
O SNPC, é um serviço dotado de autonomia administrativa e financeira e património próprio, depende do Primeiro-Ministro, com faculdade de delegação no Ministro da Administração Interna.
São atribuições do SNPC orientar e coordenar a nível nacional todas as actividades de protecção civil, incumbindo-lhe, na prossecução dos objectivos fundamentais de protecção civil:
3.1.8.2.3 - Delegações distritais de protecção civil
Nos distritos haverá delegações distritais de protecção civil, estruturadas de acordo com as necessidades resultantes dos riscos naturais e tecnológicos existentes na respectiva área territorial e dirigidas por um chefe da delegação distrital.
Estas Delegações são serviços desconcentrados do SNPC aos quais compete, em estreita colaboração com o respectivo governador civil:
Na iminência de acidente grave, catástrofe ou calamidade que afecte áreas que envolvem mais de um município, a delegação distrital de protecção civil actua na dependência directa do governador civil, que assume a direcção e controlo das operações através do centro distrital de operações de emergência de protecção civil.
3.1.8.2.4 - Equipas móveis de intervenção rápida
As Equipas móveis de intervenção rápida (EMIR), estão sob a direcção da respectiva delegação distrital de protecção civil, sendo constituídas por acordo entre os serviços municipais de protecção civil do distrito a fim de garantir que, no caso de acidente grave, catástrofe ou calamidade, possam ser desencadeadas de imediato as mais urgentes medidas de socorro.
As EMIR são constituídas por pessoal técnico especializado, seleccionado de entre o pessoal de outros serviços ou de associações de voluntários, devendo ser operacionais em meio terrestre, aéreo ou aquático, sendo a sua instrução, de carácter permanente, assegurada pelo SNPC no sentido de possibilitar a sua utilização imediata e eficiente.
3.2 - Planeamento, ordenamento do território e protecção do ambiente
A gestão adequada de resíduos é um desafio inadiável para as sociedades modernas. Com efeito, a complexidade e a gravidade dos problemas relacionados com a gestão de resíduos revestem-se hoje de uma tal magnitude que não é já possível ao Estado corresponder à tarefa fundamental que a Constituição lhe confia, no sentido de defender a natureza e o ambiente, ou de preservar os recursos naturais, sem estruturar uma consistente política de resíduos em lugar de destaque de uma mais vasta política de ambiente. É certo, porém, que este desafio, sendo das sociedades modernas, não pode ser apenas do Estado. Na verdade, se todos têm direito a um ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado, têm também o dever de o defender. É natural, portanto, que a ideia de co-responsabilidade social inspire tanto as opções políticas como o regime jurídico em matéria de gestão dos resíduos e que a Lei de Bases do Ambiente tenha consagrado o princípio da responsabilidade do produtor pelos resíduos que produza န princípio conforme, aliás, com a legislação comunitária.
Segundo a alínea e) do artigo 9.º da CRP, proteger e valorizar o património cultural do povo português, defender a natureza e o ambiente, preservar os recursos naturais e assegurar um correcto ordenamento do território, são algumas das tarefas fundamentais do Estado.
No artigo 66.º da CRP (Ambiente e qualidade de vida), se afirma que, todos têm direito a um ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado e o dever de o defender. Incumbe ao Estado, por meio de organismos próprios e por apelo e apoio a iniciativas populares:
Uma das incumbências prioritárias do Estado é a de adoptar uma política nacional de energia, com a preservação dos recursos naturais e do equilíbrio ecológico, promovendo neste domínio, a cooperação internacional (artigo 81.º da CRP).
3.2.2 - Princípios da política de ambiente
Segundo a Lei de Bases do Ambiente, nos artigos 2.º e 3.º, todos os cidadãos têm o direito a um ambiente humano e ecologicamente equilibrado e o dever de o defender, incumbindo ao Estado, por meio de organismos próprios e por apelo a iniciativas populares e comunitárias, promover a melhoria da qualidade de vida, quer individual, quer colectiva. Assim, a política de ambiente tem por fim optimizar e garantir a continuidade de utilização dos recursos naturais, qualitativa e quantitativamente, como pressuposto básico de um desenvolvimento auto-sustentado.
Assim, aquele princípio geral implica a observância dos seguintes princípios específicos:
3.2.2.1 - Objectivos e medidas da política de ambiente
No artigo 4.º apresentam-se os objectivos e as medidas da política de ambiente, de forma a existir um ambiente propício à saúde e bem-estar das pessoas e ao desenvolvimento social e cultural das comunidades, bem como à melhoria da qualidade de vida, visando:
a) O desenvolvimento económico e social auto-sustentado e a expansão correcta das áreas urbanas, através do ordenamento do território;
b) O equilíbrio biológico e a estabilidade geológica com a criação de novas paisagens e a transformação ou a manutenção das existentes;
c) Garantir o mínimo impacte ambiental, através de uma correcta instalação em termos territoriais das actividades produtivas;
d) A manutenção dos ecossistemas que suportam a vida, a utilização racional dos recursos vivos e a preservação do património genético e da sua diversidade;
e) A conservação da Natureza, o equilíbrio biológico e a estabilidade dos diferentes habitats nomeadamente através da compartimentação e diversificação das paisagens, da constituição de parques e reservas naturais e outras áreas protegidas, corredores ecológicos e espaços verdes urbanos e suburbanos, de modo a estabelecer, um continuum naturale;
f) A promoção de acções de investigação quanto aos factores naturais e ao estudo do impacte das acções humanas sobre o ambiente, visando impedir no futuro, ou minimizar e corrigir no presente, as disfunções existentes e orientar as acções a empreender segundo normas e valores que garantem a efectiva criação de um novo quadro de vida, compatível com a perenidade dos sistemas naturais;
g) A adequada delimitação dos níveis de qualidade dos componentes ambientais;
h) A definição de uma política energética baseada no aproveitamento racional e sustentado de todos os recursos naturais renováveis, na diversificação e descentralização das fontes de produção e na racionalização do consumo;
i) A promoção da participação das populações na formulação e execução da política de ambiente e qualidade de vida, bem como o estabelecimento de fluxos contínuos de informação entre os órgãos da Administração por ela responsáveis e os cidadãos a quem se dirige;
j) O reforço das acções e medidas de defesa do consumidor;
l) O reforço das acções e medidas de defesa e recuperação do património cultural, quer natural, quer construído;
m) A inclusão da componente ambiental e dos valores herdados na educação básica e na formação profissional, bem assim como os incentivos à sua divulgação através dos meios de comunicação social, devendo o Governo produzir meios didácticos de apoio aos docentes (livros, brochuras, etc.);
n) A prossecução de uma estratégia nacional de conservação;
o) A plenitude da vida humana e a permanência da vida selvagem, assim como dos habitats indispensáveis ao seu suporte;
p) A recuperação das áreas degradadas do território nacional.
3.2.2.2 - Instrumentos da política de ambiente e ordenamento do território
Os instrumentos da política de ambiente e ordenamento do território são os seguintes:
l) A regulamentação selectiva e quantificada do uso do solo e dos restantes recursos naturais;
m) O inventário dos recursos e de outras informações sobre o ambiente a nível nacional e regional;
n) O sistema nacional de vigilância e controlo da qualidade do ambiente;
o) O sistema nacional de prevenção de incêndios florestais;
p) A normalização e a homologação de métodos e aparelhos de medida;
q) As sanções pelo incumprimento do disposto na legislação sobre o ambiente e ordenamento do território;
r) A cartografia do ambiente e do território;
s) A fixação de taxas a aplicar pela utilização de recursos naturais e componentes ambientais, bem como pela rejeição de efluentes.
Relativamente ao aspecto específico dos compostos químicos, resíduos e efluentes, estes são focados nos artigos 23.º e 24.º.
No que respeita ao combate à poluição derivada do uso de compostos químicos, esta processa-se através:
a) Da aplicação de tecnologias limpas;
b) Da avaliação sistemática dos efeitos potenciais dos compostos químicos sobre o homem e o ambiente;
c) Do controlo do fabrico, comercialização, utilização e eliminação dos compostos químicos;
d) Da aplicação de técnicas preventivas orientadas para a reciclagem e reutilização de matérias-primas e produtos;
e) Da aplicação de instrumentos fiscais e financeiros que incentivem a reciclagem e utilização de resíduos;
f) Da homologação de laboratórios de ensaio destinados ao estudo do impacte ambiental de compostos químicos;
g) Da elucidação da opinião pública.
Relativamente aos resíduos sólidos, estes, poderão ser reutilizados como fontes de matérias-primas e energia, procurando-se eliminar os tóxicos pela adopção das seguintes medidas:
a) Da aplicação de «tecnologias limpas»;
b) Da aplicação de técnicas preventivas orientadas para a reciclagem e reutilização de produtos como matérias-primas;
c) Da aplicação de instrumentos fiscais e financeiros que incentivem a reciclagem e utilização de resíduos e efluentes.
Os resíduos e efluentes devem ser recolhidos, armazenados, transportados, eliminados ou reutilizados de tal forma que não constituam perigo imediato ou potencial para a saúde humana nem causem prejuízo para o ambiente.
A descarga de resíduos e efluentes só pode ser efectuada em locais determinados para o efeito pelas autoridades competentes e nas condições previstas na autorização concedida.
As autarquias locais, isoladamente ou em conjunto, poderão proceder à constituição de planos reguladores de descargas de resíduos e efluentes e sua recuperação paisagística.
Em território nacional ou sob jurisdição portuguesa é proíbido lançar, depositar ou, por qualquer outra forma, introduzir nas águas, no solo, no subsolo ou na atmosfera efluentes, resíduos radioactivos e outros e produtos que contenham substâncias ou microorganismos que possam alterar as características ou tornar impróprios para as suas aplicações aqueles componentes ambientais e contribuam para a degradação do ambiente.
São objecto de regulamentação especial:
1 - O lançamento para a atmosfera de quaisquer substâncias, seja qual for o seu estado físico, susceptíveis de afectarem de forma nociva a qualidade do ar e o equilíbrio ecológico ou que impliquem risco, dano ou incómodo grave para as pessoas e bens (artigo 8.º);
2 - O lançamento nas águas de efluentes poluidores, resíduos sólidos, quaisquer produtos ou espécies que alterem as suas características ou as tornem impróprias para as diversas utilizações;
3 - O transporte, a manipulação, o depósito, bem como a reciclagem e deposição de quaisquer produtos susceptíveis de produzirem poluição;
4 - A definição dos limites de tolerância admissível da presença de elementos poluentes na atmosfera, água, solo e seres vivos, bem assim como as proibições ou condicionamentos necessários à defesa e melhoria da qualidade do ambiente.
3.2.2.3 - Crimes e contra-ordenações
Além dos crimes previstos e punidos no Código Penal, que serão abordados mais adiante, serão ainda considerados crimes as infracções que a legislação complementar vier a qualificar como tal de acordo com o disposto na Lei de Bases do Ambiente.
As restantes infracções à Lei de Bases do Ambiente serão consideradas puníveis com coima, em termos a definir por legislação complementar, compatiblizando os vários níveis da Administração em função da gravidade da infracção.
Se a mesma conduta constituir simultaneamente crime e contra-ordenação, será o infractor punido a título de crime, sem prejuízo das sanções acessórias previstas para a contra-ordenação.
Em função da gravidade da contra-ordenação e da culpa do agente, poderão ainda ser aplicadas as seguintes sanções acessórias:
A negligência e a tentativa são puníveis.
3.2.2.4 - Obrigatoriedade de remoção das causas da infracção e da reconstituição da situação anterior
Os infractores são obrigados a remover as causas da infracção e a repor a situação anterior à mesma ou equivalente, salvo se, em caso de não ser possível a reposição da situação anterior à infracção, os infractores ficam obrigados ao pagamento de uma indemnização especial a definir por legislação e à realização das obras necessárias à minimização das consequências provocadas.
Se os infractores não cumprirem as obrigações no prazo que lhes for indicado, as entidades competentes mandarão proceder às demolições, obras e trabalhos necessários à reposição da situação anterior à infracção a expensas dos infractores.
3.2.3 - Objectivos no âmbito do Plano Nacional de Desenvolvimento Económico e Social 2000-2006 (PNDES) no âmbito do ambiente
O Plano Nacional de Desenvolvimento Económico e Social 2000-2006 (PNDES), apresenta como linhas estratégicas no que toca aos quatro objectivos prioritários da política do ambiente:
1 - A gestão sustentável dos recursos naturais;
2 - A protecção e valorização ambiental do território;
3 - A Conservação da natureza e protecção da biodiversidade e da paisagem;
4 - A integração do ambiente nas políticas sectoriais e de desenvolvimento local e regional.
Para cada um destes grandes eixos, discriminam-se os seguintes objectivos:
1.ª linha mestra န Gestão sustentável dos recursos
Objectivo 1A
Promoção da coexistência de fases distintas e complementares de desenvolvimento: infra-estruturação básica, prevenção e redução da produção e da perigosidade, aumento das taxas de reutilização e reciclagem.
Objectivo 1B
Programação da fase de infra-estruturação básica, precedida de encerramento de lixeiras insalubres, com base na co-incineração, para resíduos perigosos, e na gestão integrada para os resíduos banais (recolha, tratamento e destino final em aterro).
Objectivo 1C
Programação da fase relativa à prevenção, com elaboração e implantação do Plano Nacional de Prevenção dos Resíduos Industriais (PNAPRI).
Objectivo 1D
Promoção do incremento das taxas de reutilização e reciclagem.
2.ª linha mestra န Valorização ambiental
Objectivo 2A
Programação de melhoria do ambiente urbano e das periferias, mediante a supressão de focos de perturbação e do desenvolvimento de novos modelos de gestão dos resíduos industriais.
Objectivo 2B
Intervenção em áreas críticas, nomeadamente em perigo de contaminação de solos e de desertificação, através da realização de programas de acção.
Objectivo 2C
Promoção de acções de sensibilização, educação e informação ambiental na área da gestão dos resíduos industriais.
3.ª linha mestra န Conservação da Natureza e protecção da paisagem
Objectivo 3A
Combinação de actividades inerentes à gestão sustentável dos resíduos industriais com a implantação da Rede Natura 2000.
Objectivo 3B
Programação de actividades geradoras de novos empregos no domínio das operações de gestão de resíduos industriais.
4.ª linha mestra န Integração nas políticas sectoriais
Objectivo 4A
Programação de estudos e acções de compatibilização da actividade do sector industrial com a preservação do ambiente.
Objectivo 4B
Construção de modelos de definição do impacte dos resíduos industriais nos elementos susceptíveis do ambiente e da paisagem, com o surgimento de indicadores de pressão ambiental e de processos e métodos de monitorização.
3.2.4 - Planos de ordenamento do território
Com a publicação de legislação sobre Planos Regionais de Ordenamento do Território (PROT), e Planos Municipais de Ordenamento do Território (PMOT), e ainda a legislação sobre a Reserva Agrícola Nacional (RAN) e a Reserva Ecológica Nacional (REN), que prevêm as suas delimitações município a município, surgiram os primeiros instrumentos legais visando o ordenamento do território န planeamento da ocupação do espaço pela sociedade e pelos sectores económicos que devem procurar relações de compatibilidade espacial, de coerência e de articulação.
Os principais instrumentos de ordenamento do território န os PROT e os PMOT, e de entre estes concretamente os PDM, ao avaliarem o território quanto às suas potencialidades determinam a classificação do solo em classes de uso, nas quais se incluem os Espaços Florestais e eventualmente os Espaços Naturais.
3.2.4.1 - Planos Regionais de Ordenamento do Território
O Decreto-Lei n.º 176-A/88, de 18 de Maio, revogando o Decreto-Lei n.º 338/83, de 20 de Julho, revê o regime jurídico dos Planos Regionais de Ordenamento do Território (PROT).
Os PROT, são instrumentos de carácter pragmático e normativo visando o correcto ordenamento do território através do desenvolvimento harmonioso das suas diferentes parcelas pela optimização das implantações humanas e do uso do espaço e pelo aproveitamento racional dos seus recursos.
Os PROT abrangem áreas pertencentes a mais de um município, definidas quer pela sua homogeneidade em termos económicos, ecológicos ou outros, quer por representarem interesses ou preocupações que, pela sua interdependência, necessitam de consideração integrada.
Os PROT têm por objectivo:
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