Partes: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12

O Objectivo Central do plano estratégico da cidade de Aveiro, tem uma visão mais ampla e aposta na inovação do seu tecido produtivo e institucional, sem descurar a qualidade de vida dos seus habitantes. Apresenta, pois, uma visão explícita de futuro tendo como meta a sustentabilidade urbana. O caso de Viseu, tem presente um rumo com vista a recuperar o tempo perdido, apostando na qualificação urbanística, na abertura dos seus habitantes, empresas e instituições, nas múltiplas dimensões, onde o resultado e o instrumento do desenvolvimento é a aposta numa nova cultura da inovação. Contudo, esta ambição não se traduz nas medidas formuladas.

A meta da Guarda é a mais árdua e, ao mesmo tempo, ambiciosa, pois é a cidade que parte de uma posição menos privilegiada, historicamente isolada, novas oportunidades se lhe abriram na última década, de forma que as palavras chave da sua estratégia de desenvolvimento são a solidariedade, a competitividade e o desenvolvimento endógeno, baseado no aproveitamento dos próprios recursos, bem como a aposta numa maior cooperação transfronteiriça. O objectivo central do PEC-CB é bastante genérico, mas visa, em última instância, apostar na competitividade e na cooperação com outras cidades do Arco Urbano do Centro Interior (nomeadamente com as cidades da Guarda, Covilhã, Fundão e Portalegre ).

A aposta do eixo urbano de Leiria-Marinha Grande e do Sistema Urbano da Alta Estremadura (englobando ainda a Batalha, Porto de Mós e Ourém), é na articulação das suas localidades constituintes, com vista a criar uma aglomeração urbana coesa e competitiva, que, através das economias de aglomeração, seja uma alternativa à Área Metropolitana de Lisboa.

Por tudo isto, a visão estratégica necessita de ser temperada com realismo, mas também deve ser audaciosa e inovadora, baseada na história, carácter e potencialidades da cidade. Essa visão deve ser financeiramente exequível, ter o apoio da comunidade e ser concebida com base em recomendações de profissionais.

As Linhas Estratégicas (também designadas por Metas fundamentais/Domínios estratégicos de intervenção/Ideias de desenvolvimento/Vectores estratégicos) correspondem aos caminhos a percorrer para conduzir uma cidade da situação actual até aos horizontes ambicionados, ou seja, às vias escolhidas para as transformações que terão de ser realizadas para tornar a cidade mais competitiva e solidária. Esquematicamente, podemos agrupar as Linhas Estratégicas dos planos da seguinte forma:

 

Aveiro	Viseu	Guarda	Castelo Branco	Leiria / MG
1- Aveiro, cidade de serviços qualificados 2- Aveiro, cidade atractiva e solidária 3- Aveiro, cultural e desportiva 4- Ria, espaço de identificação e diferenciação territorial de Aveiro 5- Aveiro, rótula regional 6- Aveiro, um projecto colectivo para o século XXI	1- Melhoria da qualidade do meio urbano 2- Reforço da coesão intra-regional 3- Reforço da integração supra-regional	1- Melhorar a qualidade de vida urbana 2- Guarda, cidade sem barreiras e sem fronteiras 3- Modernizar a base económica da cidade 4- Guarda cidade saudável, de turismo e de desporto	1- Reforçar a coesão social e urbana de Castelo Branco – uma cidade solidária 2- Promover a dinamização do espaço urbano tradicional e consolidar as novas áreas de expansão – uma cidade atractiva para viver 3- Criar as condições necessárias à sustentação da base económica – uma cidade com uma economia dinâmica e aberta 4- Promover a integração e a solidariedade regional – uma cidade capital regional 5- Modernização dos serviços municipais na óptica do utilizador – uma Câmara moderna e eficiente	1- Reestruturação e modernização do sistema urbano 2- Promoção e revitalização económica dos centros urbanos 3- Reforço da inserção nacional e internacional dos centros urbanos 4- Promover a requalifi-cação e melhoria do ambiente urbano e reforço da coesão económica e social das cidades 5- Melhorar a eficácia das intervenções sobre o terri-tório e promover a coope-ração inter-institucional 6- Salvaguardar o património construído

Nos planos estratégicos cada linha estratégica consta de vários objectivos, sendo estes divididos em sub-objectivos, correspondendo-lhe os projectos/acções respectivos para a sua implementação.

 

A maioria dos objectivos estratégicos presentes nos planos possui um carácter algo generalizado, onde predominam as temáticas do ambiente urbano e da melhoria da qualidade de vida, por um lado, e a promoção da imagem da cidade, por outro, pois são objectivos bastante genéricos e com elevado grau de transversalidade.

Com um carácter mais específico surgem os objectivos relacionados com a acessibilidade e a melhoria das condições de circulação e do trânsito. Além disso, não são de desprezar os objectivos de planeamento e gestão urbana, de revalorização dos tecidos urbanos consolidados e a qualificação das áreas de expansão mais recente.

Em termos de promoção da economia urbana, são de destacar os objectivos inerentes ao desenvolvimento das actividades económicas, nomeadamente no que se refere à captação de capital externo à região ou, ainda, à potencialização dos recursos endógenos (recursos naturais, turismo, etc.).

Contudo, na formulação de objectivos, os planos estratégicos deveriam procurar incluir objectivos que ultrapassem o carácter vago e generalista das preocupações com a "melhoria da qualidade de vida", a "melhoria da qualidade do ambiente" ou "preparar a cidade para o século XXI", ramificando-se em objectivos mais específicos e sectoriais.

A indeterminação dos objectivos impossibilita, deste modo, a avaliação do sucesso posterior do plano. Deste modo, os seus objectivos deverão ser bastante específicos e determinados de forma que se dirijam às necessidades ou problemas que o plano visa resolver.

Fazendo interagir as possibilidades e as vulnerabilidades com os obstáculos, apoios e riscos que os concorrentes levantam à consecução das metas de longo prazo, definem-se os objectivos: possibilidades e apoios a explorar, vulnerabilidades a corrigir, obstáculos a superar (vencer ou contornar), ameaças actuais a vencer e ameaças potenciais a neutralizar no futuro. As ameaças actuais a vencer e as ameaças potenciais a neutralizar no futuro vão conduzir aos objectivos estratégicos básicos [LOUREIRO DOS SANTOS, 1983].

Os objectivos de curto prazo devem ser comparados com os objectivos de longo prazo, a fim de detectar qualquer distorção existente e confirmar a sua conjugação. Além disso, a análise dos objectivos visa a sua hierarquização e a determinação das contradições entre si a fim de as resolver. Estas contradições dos objectivos entre si constituem fraquezas do próprio processo de planeamento estratégico, sob pena de ineficácia e, ao mesmo tempo, poderão ser aproveitadas pelos concorrentes.

Além disso, na determinação dos objectivos é necessário, adaptar os meios aos fins no que respeita aos objectivos de longo prazo e, por outro lado, a adaptação dos fins aos meios no que respeita aos objectivos de curto prazo. Ou seja, estes são os objectivos alcançáveis com os meios imediatamente disponíveis – ou disponíveis em prazos compatíveis –, cuja definição e prossecução é um caminho para atingir os objectivos de longo prazo (ou metas).

Os objectivos a atingir deverão surgir de uma forma natural durante a discussão dos participantes. A sua definição, não só fornece uma estrutura geral do plano, mas também ajuda na sua avaliação futura. De facto, o planeamento por objectivos força o decisor a pensar de forma explícita acerca dos fins desejados, confrontar os valores básicos e antecipar o futuro com a perspectiva de longo prazo [NICHOLS, 2002: 8].

Nesta etapa os participantes poderão não concordar com os objectivos do plano. Se tal acontecer poder-se-á criar uma situação de tensão e dissensão no grupo de planeamento. Se possível, é neste ponto que essas diferenças de opinião necessitam de ser trabalhadas de forma que o plano seja coerente. Contudo, à medida que o plano vai sendo implementado e monitorizado, os objectivos e finalidades poderão ser alteradas.

Em planeamento estratégico, as estratégias constituem o caminho mais rápido e eficaz para atingir os objectivos formulados. Esta fase corresponde à escolha dos meios e processos capazes de atingir cada objectivo estratégico.

A partir da análise das estratégias de desenvolvimento urbano dos planos estratégicos, é possível vislumbrar os domínios prioritários de desenvolvimento de cada cidade considerada. Verifica-se que, ao nível da distribuição das estratégias pelos vários domínios de actuação, existe uma valorização daquelas que abrangem as questões do planeamento urbano e da circulação, bem como do aumento da competitividade e de afirmação regional da cidade. De resto, estas questões mereceram, igualmente, destaque no respeitante à sub-secção dos objectivos.

Na sua maioria, as estratégias visam corrigir os estrangulamentos apontados na definição dos pontos fracos e das ameaças. A requalificação urbana das periferias e a valorização das áreas urbanas mais antigas são frequentemente citadas por diversos planos estratégicos, ou seja, a erradicação dos 3 «D»: despovoamento, desvitalização e degradação, que afectam o centro das cidades. Estratégias de descentralizar a cidade (dotar as periferias de infra-estruturas e equipamentos que lhe confiram uma maior urbanidade) e de valorização do património histórico, são exemplos da procura de um modelo urbano mais equilibrado.

De facto, a sustentabilidade exige o aproveitamento e reciclagem dos terrenos urbanos e a reconstrução da cidade sobre ela própria em vez de prosseguir a sua expansão periférica [AVRIL et al., 1998: 5]. No entanto, esta política de requalificação, frequentemente, contraria os argumentos económicos, por isso, só poderá ser empreendida através de uma intervenção pública. O estado deve desempenhar o papel de animador e de impulsionador para desenvolver instrumentos adaptados, velar pela sua boa utilização, mobilizar os profissionais e os operadores, favorecer a inovação e a troca de experiências.

Por outro lado, as estratégias relativas ao tráfego e circulação dentro da cidade salientam a melhoria da rede viária, bem como o aperfeiçoamento do sistema de transportes públicos, a melho-ria dos percursos pedonais e cicláveis, e ainda a questão do estacionamento no centro da cidade.

Quanto à economia urbana, são focadas estratégias ligadas ao turismo e à promoção de actividades económicas específicas.

Outras menções prendem-se com a promoção de actividades produtivas tradicionais e relacionadas com a valorização dos recursos naturais, a inovação tecnológica, a deslocalização das actividades industriais das áreas de expansão urbana, etc.

Assim, como forma de melhorar as vantagens comparativas das cidades, fomentando os factores de atractividade, os planos estratégicos tiveram como opções estratégicas, principalmente a melhoria da acessibilidade através da construção de infra-estruturas, bem como a melhoria das condições de vida, através da construção de equipamentos diversos.

Todavia, na maioria das vezes não são avaliadas as reais capacidades dos actores em termos de recursos humanos, capacidade organizativa e financeira, assim como a sua predisposição em colaborarem e participarem no desenvolvimento urbano ou regional. Por isso, definem-se estratégias e acções sem tomadores.

Por outro lado, define-se um leque extenso de estratégias e de acções, sem indicação de prioridades, e não se salientam os reais projectos estruturantes e inovadores (salvo Aveiro). De resto, na formalização das estratégias descurou-se o que é estruturador e o que faz a diferença, a especificidade e melhoria da competitividade. Pois, a proposta de uma estratégia de desenvolvimento urbano não deverá ser nunca um somatório de interesses, mas sim a resultante de um conjunto de estratégias emergentes, delineada de forma coerente e avaliada considerando a capacidade de acção dos agentes de intervenção urbana.

Assim, os projectos de cidade apresentados são pouco integrados e estruturados. Aumentar a sustentabilidade das cidades médias passa por uma maior mobilização das populações em torno de ideias fortes e estratégicas e projectos estruturadores, evitando as exaustividades desnecessárias e as generalidades.

A componente de participação e de intervenção da sociedade civil tem fraca expressão na definição de estratégias, o que compromete a coesão social e territorial. A participação é uma componente fundamental do planeamento estratégico, mas os documentos de estratégia foram elaborados em períodos demasiado curtos para permitirem uma auscultação das populações. Por outro lado, participação em Portugal tem, sobretudo, significado aprovação a posteriori e não um trabalho real de conversação e negociação com as populações, como anteriormente salientámos.

Os planos funcionam como processo estruturante de deliberação de estratégias e definição de prioridades, mas não garantem uma resposta organizada com vista à sua implementação. As capacidades financeiras e a estrutura organizativa das instituições não foram avaliadas de forma a preverem as capacidades de implementação e monitorização das estratégias e acções propostas.

Além disso, continuam-se a valorizar os investimentos materiais, sem preocupações de integração estratégica e de promoção dos investimentos imateriais, privilegiando mais o número de projectos dependentes das fontes de financiamento existentes do que a selecção do que é estratégico. Assim, a dependência e a aposta em não perder fontes de financiamento a fundo perdido têm dominado de forma caótica as prioridades locais. Em vez disso, as estratégias, deveriam ter sido definidas a partir de um processo de análise, em que as avaliações exaustivas deveriam dar lugar às avaliações estratégicas.

Acrescente-se que, a construção do futuro está, muitas vezes, demasiadamente ancorada ao presente e mostra poucas ligações às realidades sociais e económicas ou ao contexto político e institucional da cidade em causa. Além disso, se a definição das linhas de estratégia é construída a pensar no longo prazo, negligencia a avaliação dos respectivos impactes e da sua relação com as dinâmicas sócio-económicas e territoriais.

Ao negligenciar a avaliação dos impactes das estratégias propostas, assiste-se a uma ausência de medidas de controlo dos resultados. De facto, conquanto seja generalizada a ideia do plano estratégico como processo que exige constante acompanhamento e monitorização, de uma maneira geral, os objectivos e estratégias são definidos de forma muito genérica, consequentemente de difícil monitorização, e raramente são explicitadas e estudadas as relações de compatibilidade e sinergia existentes entre os diferentes objectivos e medidas avançados.

Além disso, assiste-se a uma ausência de relações claras entre as acções e os objectivos e destes entre si, e o facto de na maioria dos casos o acompanhamento dos planos não ser uma função imputada a uma estrutura técnica concreta dificulta a possibilidade de se proceder a um acompanhamento que ultrapasse a simples constatação das medidas e acções que são postas em marcha. Deste modo, na definição das estratégias há que ter em conta a sua capacidade de controlo. Pois, se se introduzirem propostas não controláveis, elimina-se a viabilidade de todo o plano, visto que a responsabilidade e exequibilidade deixam de ser os elementos centrais.

Assim, muito poucas cidades, antes de iniciarem o processo de planeamento, foram capazes de estabelecer uma estratégia de desenvolvimento que reconhecera o princípio de que o planeamento estratégico é um processo cíclico e contínuo, sujeito a retroacções e revisões constantes. Em vez disso, a maioria das estratégias foram implementados mediante projectos pontuais e isolados.

Segundo ROSA PIRES [2001], existe ainda a ideia prevalecente de que uma estratégia de desenvolvimento deve estar ligada à dimensão económica e aos projectos físicos emblemáticos. A necessidade de considerar a exclusão social, as questões ambientais ou valorizar a identidade da comunidade como sendo preocupações centrais de uma estratégia de desenvolvimento é ainda uma novidade para muitos agentes locais.

Existem, pois, deficiências de análise e de estratégia sobretudo nas componentes ambientais, culturais e sociais dos planos, devido a estruturas técnicas incipientes. Todavia, em alguns planos a definição de estratégias é possível salientar alguns aspectos positivos:

• Crescente importância dos sectores económicos, infra-estruturais de apoio das actividades económicas e de acções territoriais que criem as bases para incrementar a competitividade, em vez da aposta exclusiva em infra-estruturas viárias (embora esta seja dominante em algumas cidades devido às carências existentes neste domínio);
• Aposta no desenvolvimento dos serviços avançados às empresas e de outras medidas de cariz imaterial;
• Criação de alianças territoriais que ultrapassem as divisões administrativas. Como consequência deste facto, os planos deixam de ter uma abordagem isolada, mas sim de conexão com o exterior (no caso dos sistemas e eixos urbanos);
• Consideração dos cenários de desenvolvimento futuro, não como um guia para o desenvolvimento das forças endógenas, mas sim como um elemento chave para a sua orientação (consideração do cenário internacional, europeu, ibérico e nacional);
• Aposta na qualidade da administração pública e dos serviços prestados por esta. O fomento das sinergias público-privado exige que os serviços das autarquias consigam os mesmos níveis de excelência que se prevêem para o conjunto da economia.

De uma forma geral, as estratégias de desenvolvimento para as cidades de média dimensão deverão ser encaradas segundo três objectivos:

• A afirmação das cidades como entidades sustentáveis (em termos populacionais, económicos, ambientais, culturais, de conhecimento e saber);
• Promoção das complementaridades entre elas;
• A integração dos territórios envolventes, diminuindo o efeito de marginalização, através do estabelecimento de novas parcerias.

Em termos mais específicos, as estratégias de desenvolvimento para as cidades de média dimensão devem:

• Buscar um equilíbrio entre tradição e inovação (onde existam saberes-fazeres locais, património, cultura como potencialidade);
• Apostar na inovação e na busca de novos mercados (por parte das empresas);
• Para facilitar a criação de empresas e a sua implantação local é necessário desenvolver a actividade de ‘guichet único’ (tipo ‘loja do empresário’) e prosseguir a reforma da simplificação administrativa. Esta iniciativa deverá contribuir para aumentar a atractividade do território e assim reforçá-la perante os investidores externos;
• Apoiar a criação de empresas e de as acompanhar na montagem do seu projecto e na primeira fase do seu desenvolvimento quando são mais vulneráveis;
• Desenvolver sinergias entre empresas, centros de investigação e universidades, para favorecer a difusão de inovações, criando uma cooperação flexível e eficaz;
• Visar uma maior integração entre o sistema de ensino, o sistema de formação e o mundo do trabalho;
• Construir a ‘cidade digital’: melhorando a eficiência e a qualidade dos serviços da administração pública destinados às empresas e aos cidadãos.

Há, então, que reforçar a centralidade das cidades face aos seus territórios envolventes e no quadro do sistema urbano, devendo as mesmas atingirem limiares urbanos em termos de qualidade de vida, apostando em especificidades locais e em estratégias inovadoras de valorização da sua imagem e do reforço da sua visibilidade exterior, consolidando um relacionamento bidireccionado das cidades com o seu território de proximidade, capitalizando para as cidades as dinâmicas positivas desse território e, impulsionando, a partir daquelas, a valorização das potencialidades que ele possui, promovendo as actividades económicas e o emprego, envolvendo as autarquias num projecto comum com associações e empresários e valorizar a sua componente lúdica e cultural como forma de atrair novos públicos e reforçar a participação dos habitantes.

Metodologicamente, na fase de formulação de estratégias (ou estudo da situação estratégica), devem-se determinar os processos exequíveis para actuar sobre os pontos sensíveis dos concorrentes e dos cooperantes atendendo aos meios disponíveis. Corresponde à estratégia ofensiva (o que, e onde, podemos atacar e como?), ou seja, uma definição geral das modalidades de acção que podem ser adoptados para atingir os pontos sensíveis ou fraquezas dos concorrentes. Num segundo momento analisam-se os nossos meios perante as ameaças externas, definindo uma estratégia defensiva (o que há a proteger, contra quem e como?). É necessário, também, considerar as alianças territoriais efectuadas ou a efectuar.

Na definição de estratégias é útil desenvolver cenários com possíveis curso de acção, resultando uma apreciação sobre a viabilidade e eficiência de cada linha de acção, seus reflexos e repercussões e possíveis restrições ou condicionamentos de natureza política e operacional. Ao tomar a decisão estratégica devem-se escolher as linhas de acção e os meios mais rendosos e prever variantes fazendo face a outras actividades previsíveis.

4.1.4.1.3 - Programas, projectos e acções a desenvolver

Com frequência se apresenta o planeamento estratégico como uma forma de enfrentar as ameaças da globalização situando as cidades, que apliquem esta metodologia, à cabeça de uma corrida na qual as que se situem na cauda seriam cidades perdedoras e, portanto, sem capacidade de oferecer melhores condições de vida aos seus cidadãos. Esta abordagem levou à crítica mais frequente de que os planos estratégicos são excessivamente economicistas, de que só pretendem a competitividade a todo o custo.

No entanto, a realidade dos planos estudados não é essa, nem deveria sê-lo, pois como foi referido no ponto anterior, ainda são abordados, genericamente, temas muito tradicionais. Pecando, então, alguns destes planos pela sua falta de arrojo, ao não incluírem medidas inovadoras para resolverem problemas antigos e emergentes.

Por outro lado, em alguns planos não é perceptível o salto entre objectivos e a selecção e priorização das acções. Também a passagem do que são os resultados do diagnóstico para a selecção de objectivos não é clarificada.

Desta forma, foi concebida uma matriz de avaliação das acções, que permite uma análise comparada de todas as situações. Classificaram-se as medidas com incidência sectorial, territorial, e quanto ao grau de materialização.

Embora seja difícil isolar cada uma das restantes, pois a implementação de qualquer uma trará efeitos de arrastamento que as influenciará, as medidas ou acções concretas a implementar distinguem-se por vários domínios sectoriais (Figura 4.5):

• Governância urbana: dentro desta categoria englobam-se as acções concernentes ao governo e administração da cidade e da potencialização de sinergias entre o sector público e os sectores privado e associativo, nomeadamente os projectos que visem criar ou fomentar a imagem da cidade; a implementação de redes interurbanas, intercâmbios, geminações; a potenciação e promoção da cidade através de acções de marketing; a concertação de interesses através da participação dos actores locais, ou ainda, a constituição de parcerias ou consórcios que envolvam agentes públicos e privados; restringindo à administração da cidade, consideram-se, também, acções de reorganização dos serviços municipais, ou a criação de novas estruturas orgânicas, que visem a celeridade, a eficiência e a eficácia, através da descentralização ou da desconcentração;
• Ordenamento e acessibilidades: consideram-se os projectos e acções relativos à construção de infra-estruturas viárias; planeamento e ordenamento do espaço urbano; renovação e reabilitação do tecido construído, preservação do património, e ainda; a mobilidade intra e inter-urbana;
• Qualidade de vida e do ambiente urbano: agrupam-se as acções relativas à promoção do ambiente urbano; a construção de equipamentos sociais; projectos relacionados com a habitação, lazer, desporto, cultura, saúde, educação, formação profissional e acesso à informação; bem como as acções que visem a coesão social;
• Fomento das actividades económicas: nomeadamente através de projectos que visem a construção de infra-estruturas e equipamentos de apoio às actividades produtivas; acções conducentes à modernização e inovação do tecido produtivo; serviços avançados às empresas e à população; apoio a sectores económicos específicos e emergentes; realização de feiras e exposições.

Figura 4.5 – Projectos/acções a implementar (Fonte: Planos estratégicos urbanos).

Os planos estratégicos de Leiria/Marinha Grande e da Guarda consideram as acções referentes à governância urbana como sendo exteriores ao âmbito das acções a implementar, uma vez que, no segundo caso, este parâmetro é transversal a todas as etapas do processo de planeamento estratégico, desde a definição da estrutura orgânica até à monitorização das acções.

Em outros casos, como em Viseu e Aveiro, constituem cerca de um quinto das acções definidas, embora se admita, desde já, as limitações desta classificação, pois muitas medidas ou são transversais, ou a sua execução terá implicações imediatas ou indirectas em outras categorias. Existe, pois, uma consciência de interdisciplinaridade e complementaridade entre as várias acções. Por exemplo, a promoção da imagem da cidade está intrinsecamente ligada ao património, ao turismo, às acessibilidades, à cultura, ao ensino, ao marketing, entre outros.

Embora as cidades de média dimensão possuam condições favoráveis à oferta de uma boa qualidade de vida, a grande fatia das acções foi para este domínio, uma vez que "o sucesso ou a qualidade de vida urbana decorre de uma harmoniosa conjugação de dois factores: por um lado serem capazes de dispor dos equipamentos colectivos dum escalão acima da sua verdadeira dimensão e, por outro lado, serem (ainda) capazes de dispor da tranquilidade de um escalão abaixo da sua verdadeira dimensão" [VIEGAS, 1995].

O conceito de qualidade de vida é bastante controverso, pois conjuga componentes quantitativas com apreciações subjectivas, nomeadamente o nível de vida e o bem estar individual (englobando o acesso à saúde, à educação, à cultura, ao lazer e a segurança), bem como a qualidade do ambiente que rodeia o indivíduo.

Embora as grandes cidades exerçam um poder atractivo, pelas oportunidades de empregos mais bem remunerados e um melhor acesso à cultura e ao lazer, apresentam, também, aspectos repulsivos, como a não satisfação de algumas necessidades incluídas naqueles aspectos mais subjectivos, em que por definição própria variam de indivíduo para indivíduo.

Desta forma, é nas cidades de média dimensão que, de uma forma geral, essas necessidades são alcançadas com melhor grau de satisfação. No entanto, estas cidades têm que potencializar estas vantagens, no que respeita, nomeadamente, aos melhores níveis de segurança e de qualidade ambiental. É assim que a grande maioria das acções previstas nos planos estratégicos se inserem neste domínio.

Quanto à qualidade ambiental, as linhas de estratégia presentes orientam-se preferencialmente para a gestão dos recursos ambientais (criação de parques urbanos, investimentos na rede de saneamento e de abastecimento de água, recolha de resíduos sólidos, arranjos paisagísticos, etc.). No entanto, os planos basearam-se mais na tónica do controlo reactivo das situações mais problemáticas do ponto de vista do ambiente urbano e menos no seu controlo pró-activo, apostando na prevenção, considerando o ambiente como factor contribuinte do desenvolvimento.

Em menor grau são contempladas as componentes relativas ao fomento da economia urbana e regional (Figura 4.5). A eficiência económica privilegia a optimização dos recursos internos (estrutura comercial, estruturas de ensino, formação e investigação e serviços existentes na cidade), desvalorizando as implicações da globalização da economia. Em menor grau, algumas medidas estão orientadas para as questões da internacionalização e inovação, mas demonstram fraca sensibilidade aos impactes destas opções.

A equidade social é abordada de uma forma pouco integrada e direccionada para elevados investimentos materiais (intervenções nos domínios da habitação, saúde, educação e investimentos em equipamentos). O ordenamento territorial está presente em quase todos os planos, mas só ao nível dos investimentos materiais (investimentos de carácter físico: rede viária, reabilitação física de edifícios, etc.), uma vez que as medidas de animação e integração urbana são debilmente abordadas.

Quanto à escala territorial, a integração regional, supra-regional e internacional, mais concretamente o posicionamento de cada cidade relativamente ao seu território regional, o seu posicionamento no sistema urbano nacional e a integração em espaços mais alargados (trans-fronteiriços, comunitários ou outros), é abordada, na maioria das vezes, de uma forma demasiado abrangente, sobressaindo mais uma lista de boas intenções do que estratégias de integração e intensificação de relacionamentos entre os vários territórios.

Figura 4.6 – Grau de materialização dos projectos/acções (Fonte: Planos estratégicos urbanos).

Quanto ao grau de materialização, distinguimos as medidas de cariz material (construção de infra-estruturas e equipamentos, ...), das imateriais (programas de sensibilização, promoção, divulgação, utilização dos equipamentos e das infra-estruturas,...). No entanto, a sua distinção é difícil, pois umas acções de ordem material têm como consequência outras de ordem imaterial (por exemplo, a construção de uma biblioteca ou de uma escola, …).

No entanto, os projectos estão orientados, fundamentalmente, para investimentos materiais em infra-estruturas básicas e construção de equipamentos (Figura 4.6). (Note-se que, normalmente, os projectos de cariz material são mais onerosos do que os de cariz imaterial, pelo menos a curto prazo).

Dos planos estratégicos analisados, só os planos de Aveiro e Guarda tinham explícitos os agentes encarregues de implementar as medidas, bem como as fontes de financiamento (Fig. 4.7).

Figura 4.7 – Agentes envolvidos na realização das acções previstas dos planos estratégicos (por acção) (Fonte: Planos estratégicos urbanos).

Figura 4.8 – Fontes de financiamento das acções previstas nos planos estratégicos (por acção, e não pelo montante global do financiamento) (Fonte: Planos estratégicos urbanos).

Como se pode concluir a partir da análise das figuras anteriores, grande parte das acções constantes dos planos estratégicos foram ou serão executadas pela autarquia (tanto em Aveiro, como na Guarda), mas serão financiadas pela Administração Central, donde a importância das candidaturas ao PROSIURB, na formulação dos planos.

Assim, as capacidades financeiras e de organização institucional não foram avaliadas na maioria dos planos, fazendo-se depender a implementação das acções da possibilidade de financiamento oriundo do Estado central, fomentando a manutenção da prática habitual de candidatar todos os projectos que sejam admitidos, independentemente da sua pertinência. Contra esta prática de planeamento, que exigiria uma concretização e selecção mais precisa de projectos estruturantes, não são previstos mecanismos alternativos de financiamento, nem exploradas parcerias com os sectores privado e sem fins lucrativos.

De qualquer forma, como condição de elegibilidade às candidaturas de financiamento de projectos, era conveniente que todos os municípios fossem obrigados a possuir planos integrados de desenvolvimento, ou seja, planos estratégicos, e fazer depender a sua aceitação do grau de pertinência do respectivo projecto.

De uma forma geral, a prioridade das acções resulta de uma reflexão conjunta produzida pelos grupos de trabalho e pelas equipas que realizaram os planos. Alguns planos estratégicos propõem, como prioridade imediata a realização de alguns Projectos Estratégicos, ou Projectos Estruturantes, contendo as acções de prioridade «1*», em Aveiro, onde são anunciados os seguintes projectos estruturantes: «centro de negócios», «bolsa de terrenos», «urbanização da zona central», «parque urbano ribeirinho», «pavilhão multi-usos», «eixos estruturantes», «placa logística» [CMA, 1997].

Figura 4.9 – Prioridade das acções dos planos estratégicos (por acção) (Fonte: Planos estratégicos urbanos).

 

 

No caso de Castelo Branco, consideram-se de prioridade «1» (Fig. 4.9) as acções a desencadear a curto prazo (horizonte de 2/3 anos – ainda que a sua concretização definitiva ultrapasse esse período –) e de prioridade «2», as acções a desenvolver até 2003 [CMCB, 1996].

Concluindo, relativamente aos projectos e acções propostos nos planos de Aveiro, Guarda e Castelo Branco, estes abarcam a generalidade dos objectivos estratégicos definidos, pois abrangem sectores fundamentais à vida das populações e ao desenvolvimento da cidade, a priorização de projectos emblemáticos da cidade, além de projectos relacionados com a reconversão de actividades económicas tradicionais e de promoção e marketing dos recursos regionais, bem como um esforço de concertação interurbana.

Nos outros planos existem aspectos menos positivos que convém destacar: a preocupação demasiado pragmática na descrição de acções a realizar em detrimento da enunciação de orientações estratégicas para o desenvolvimento das cidades (por vezes multiplicam-se projectos e acções em detrimento de uma racionalização rigorosa); a falta de priorização dos projectos permitindo a distinção entre as medidas de curto prazo e as medidas de longo prazo; exagerada acentuação da listagem de acções de curto prazo em detrimento das medidas de médio/longo prazos. Por outro lado, as potencialidades e estrangulamentos detectados no diagnóstico dos planos raramente se reflectem em políticas integradas e de alteração da cultura existente.

De uma forma geral, as acções e medidas a implementar surgem como extensas listagens organizadas por domínios de intervenção ou objectivos a atingir, não havendo um direccionamento para um projecto estruturante claro. Em parte a desarticulação entre objectivos e acções e a prioridade dada a acções materiais, prende-se com a tentativa de maximizar as possibilidades de financiamento previstas no PROSIURB.

Por tudo isto, a abordagem do planeamento estratégico, ao contemplar a complexidade das dimensões económicas, sociais, culturais e de infra-estruturas que corporizam as opções de futuro, deve contribuir assim para a reabilitação do planeamento espacial, fornecendo a ferramenta de referência para pôr cobro a uma administração fragmentada do território, assegurando a compatibilização dos interesses gerados pelas dinâmicas autónomas de operadores públicos, agentes privados e cidadãos em geral.

Para tal, o plano estratégico deve conter alguns projectos estruturantes e atractivos, previamente definidos e capazes de figurar no imaginário dos habitantes, integrando um leque alargado de iniciativas e projectos urbanos de significativa envergadura num projecto global de cidade. Pois, o planeamento estratégico, sendo uma tentativa de definição de prioridades, pressupõe que é impossível executar todos os projectos ao mesmo tempo, servindo como um instrumento de controlo dos processos de desenvolvimento urbano. Sendo necessária, portanto, uma racionalização dos projectos para evitar a concorrência entre eles ou com as iniciativas de outros agentes e permitir um financiamento mais eficaz.

4.1.4.2 - Considerações gerais acerca da formulação dos planos estratégicos

A elaboração dos planos estratégicos, sendo fundamental no desenho de linhas de orientação estratégica relativas ao desenvolvimento futuro das cidades e na definição de acções e projectos estruturantes, deve ser encarada como o desencadear de um processo que, para ser eficaz, tem de prosseguir durante a fase de implementação, numa óptica de acompanhamento e avaliação, envolvendo o maior número possível de actores.

O plano nunca é um ‘produto acabado’, mas sim o ponto de partida. Deverá ser assumido localmente e continuamente melhorado a adaptado. Por outro lado, deve ser feito com tempo e com uma ampla participação das instituições e da sociedade civil.

A sua formulação deve visar o desenvolvimento de uma percepção global dos problemas e das oportunidades que a cidade enfrenta. Esta percepção deve ser informada tecnicamente e sedimentada socialmente [ROSA PIRES, 2001]. Ou seja, o processo de planeamento deve estimular uma ampla participação de forma a estabelecer uma apreciação e compreensão comuns do conjunto dos desafios enfrentados e promover um sentido de construção colectiva de uma visão de longo prazo para a cidade. Posto isto, há que seleccionar um número restrito de questões estratégicas e conceber mecanismos e procedimentos para a implementação, avaliação e revisão do plano estratégico.

Ora, os mencionados ‘planos estratégicos’ não passam de simples formalizações de estratégia e dinâmicas emergentes, confrontadas com as dinâmicas externas que esses territórios enfrentam. Deste modo, o processo de formulação de alguns planos, não conduziu à elaboração nem de um plano de acção no qual deveria ser estabelecida uma calendarização da execução das acções, indicando recursos a disponibilizar e meios a mobilizar, bem como a responsabilidade pela sua execução, nem de um plano de financiamento, no qual deveriam constar os montantes de inves-timento relativos a cada acção ou projecto e as respectivas fontes de financiamento.

Além disso, um plano estratégico de cidade pode dar origem quer à realização e operacionalização de planos de médio prazo, quer a planos estratégicos sectoriais, devidamente enquadrados pelo primeiro.

Por outro lado, na maior parte dos casos a elaboração dos planos estratégicos não foi encarada como um projecto de cidade, mas sim como um mero instrumento para fundamentar melhor o acesso a recursos financeiros acrescidos, esvaziando de conteúdo as potencialidades associadas a um processo de reflexão estratégica.

Concumitantemente, pode-se afirmar que a componente integradora, que o próprio PROSIURB advoga e descreve nos seus objectivos gerais («Melhorar a eficácia das intervenções sobre a organização do território e promover a cooperação entre os diversos níveis institucionais em acções de desenvolvimento urbano»), embora não esteja contemplada ao nível do poder central, é solicitada às autoridades locais, onde essa integração e cooperação se torna mais difícil.

Ou seja, a integração e compatibilização das políticas que regem o ordenamento do território é requerida às instâncias locais, enquanto que a concertação é negligenciada ao nível central, onde existe o poder de decisão sobre todas as matérias que afectam directa e indirectamente o espaço urbano.

Assim, pode-se afirmar que o processo de planeamento estratégico implementado nas cidades em estudo, não foi capaz de contribuir para a remodelação das relações institucionais entre os vários agentes, públicos e privados, que operam o desenvolvimento destes centros urbanos. Ora, o objectivo final do planeamento estratégico, deverá esboçar caminhos, empreender linhas de acção, os quais, uma vez moldados por uma meta comum orientadora das intervenções individuais de cada entidade, salvaguardem a concordância entre as aspirações dos vários protagonistas da vivência urbana.

É, precisamente, neste ponto, que o planeamento estratégico se destaca do planeamento tradicional, ou seja, ao invés de comandar, regulamentar e fiscalizar as acções, o plano deverá assentar o caminho comum e incidir na operacionalização e implementação dos programas considerados estratégicos para o desenvolvimento urbano.

No entanto, alguns dos planos estratégicos em estudo, também traduzem uma estrutura mais tradicional de planeamento, uma vez que privilegiam áreas de intervenção como as infra-estruturas e as acessibilidades, em detrimento de áreas como a valorização do tecido produtivo associadas a um tipo de planeamento mais inovador que procure atrair investimentos e produzir externalidades.

Quanto ao seu conteúdo, os planos estratégicos apresentam uma enorme variedade de medidas. No entanto, julga-se, porém, que alguns deles, beneficiariam com uma abordagem mais cuidada em termos de diagnóstico, pois este é fundamental na medida em que possibilita a caracterização da situação de partida, do mesmo modo que fornece uma plataforma de comparação aquando da avaliação do processo de implementação. Por isso, o diagnóstico deverá, por um lado, permitir um adequado conhecimento da realidade que se pretende transformar e, por outro, dotar o plano de indicadores, passíveis de actualização, que possibilitem a monitorização e a avaliação das tendências que se querem controlar.

Há, ainda, a salientar que alguns objectivos definidos nos planos estratégicos têm um âmbito muito geral, pelo que não são delineadas metas concretas para direccionar as actuações. Além disso, existe uma falta de objectividade, tanto na análise diagnóstica, como na definição dos objectivos ou aspirações do plano. Estas duas fases do processo de planeamento estratégico – diagnóstico e formulação de objectivos – deveriam iterativamente percepcionar, por um lado, as grandes questões do desenvolvimento da cidade, e por outro, uma pormenorização das questões sectoriais mais pertinentes para o futuro da cidade.

Além disso, estes documentos deveriam ser elaborados com especial cuidado, uma vez que devem atrair os cidadãos para o debate. Deste modo, não deverão apresentar uma linguagem demasiadamente técnica. Por outro lado, os documentos posteriores, nomeadamente os planos de médio prazo e os planos estratégicos sectoriais, deverão ser de natureza contratual, de forma a clarificar e estabelecer os papéis desempenhados pelos diferentes parceiros e formalizar o compromisso para o programa acordado.

4.1.5 - Estruturas de gestão, acompanhamento, avaliação e divulgação do processo de planeamento

A elaboração dos planos estratégicos, sendo fundamental no desenho de linhas de orientação estratégica e na definição de acções e projectos estruturantes, deve ser encarada como o desencadear de um processo que, por forma a ser eficaz, tem de prosseguir durante a fase de implementação, numa óptica de acompanhamento e avaliação. Assim, a fase de elaboração dos planos estratégicos é, tão somente, o desencadear de um processo que, para ser eficaz, tem de prosseguir durante a sua formalização.

Desta forma, a implementação das acções será a fase mais importante do ciclo de planeamento estratégico. Além disso, durante esta fase, a avaliação e a monitorização dos resultados das acções recolhem importantes informações sobre os efeitos provocados pela sua implementação. Informações essas que servirão para avaliar o sucesso ou os problemas que poderão surgir com a execução das acções.

4.1.5.1 - Execução e implementação dos planos estratégicos

De facto, um plano estratégico se não for implementado não ‘vale o papel em que está escrito’ ou o tempo e os recursos investidos na sua preparação [ALBRECHTS, 1999]. Pois, o resultado do plano estratégico não é uma norma mas um contrato político entre as instituições públicas e a sociedade civil. Por isso, o processo posterior à aprovação do plano, o acompanhamento e implementação das medidas ou actuações, é tão ou mais importante quanto o processo de elaboração e aprovação.

Contudo, raros são os planos que apresentam uma referência explícita aos instrumentos de execução. No entanto, o plano estratégico de Castelo Branco propõe formas de articulação entre as políticas emanadas do plano estratégico e o planeamento urbanístico e define mecanismos que assegurem a transmissão das orientações estratégicas do plano aos instrumentos de gestão convencional (Planos de Actividade e orçamentos) [CMCB, 1996]. Visando, desta forma, coordenar investimentos e a localização de equipamentos e serviços, devendo as orientações do plano estratégico ser transpostas para o Plano de Actividades que é o instrumento por excelência de gestão municipal. Além daquele, o PECG pressupõe, também, uma articulação com os restantes instrumentos de gestão municipal, nomeadamente o PDM, o Plano de Actividades Municipal, o Orçamento Municipal e os Planos Plurianuais [MANUAL/CMG, 1996].

"Enquanto o planeamento estratégico se desenvolve numa ‘esfera’ dita ‘superior’ chegando a elaborados objectivos, decisões e conceitos, a orçamentação desenrola-se, anualmente, a um nível bem mais ‘inferior’ (mas bem mais real), com base nas disponibilidades financeiras, chegando àquilo que muito concretamente se pode efectuar.

Ambos os trabalhos caem no vácuo. O planeamento estratégico não se materializa em acções; o orçamento não é feito em função de objectivo; as coisas não correm bem e há recriminações mútuas (os responsáveis por ambos acusam-se mutuamente de ineficácia). Verifica-se uma luta entre os responsáveis pelas áreas, procurando cada um impor-se ao outro: o planeamento, sem atender aos condicionamentos orçamentais; o orçamento, ignorando os objectivos. Como a realidade palpável é que prevalece, a actividade da organização é simplesmente orientada pela acção contabilista anual da feitura do orçamento sem que existam ideias, finalidades, sentido de futuro. A solução reside na ligação do planeamento estratégico com a orçamentação" [LOUREIRO DOS SANTOS, 1983: 291].

Assim, para a implementação dos planos estratégicos é imprescindível criar estruturas, mais ou menos formais, que promovam a sua discussão e geram consensos em torno dos projectos de maior importância para as cidades (nomeadamente estruturas do tipo Gabinete de Cidade). Como a implementação do plano está intrinsecamente relacionada com a lógica da sua realização, essas instituições são directamente responsáveis pela sua aplicação, centrando a sua atenção nas orientações estratégicas prioritárias, encurtando o ciclo de vida entre as propostas e a sua realização, consciencializar-se que a implementação das propostas individuais imbuídas de uma sinergia conjunta apresentam um valor acrescentado muito substancial em relação às situações de execução individualizada e inserir a cultura das instituições que actuam na cidade na cultura da cidade que propõe o plano e vice versa. Por disso, durante a implementação do plano há que considerar alguns critérios básicos [De FORN, 1995]:

• Todas as medidas do plano são, por definição, estratégicas e respondem às decisões adoptadas unanimemente durante a própria aprovação do plano, portanto, há que implementá-las;
• No entanto, as medidas do plano não são homogéneas, pois a sua prioridade é variável, assim, para garantir a eficácia do plano não se podem implementar todas as medidas ao mesmo tempo, havendo que prever uma calendarização diferenciada para cada medida;
• O planeamento deve ser entendido como um processo aberto, por isso, durante a implementação podem ocorrer alterações por forma a responder a novas necessidades ou mudanças não previstas anteriormente.

Além disso, a execução do plano exige determinadas condições:

• Em primeiro lugar, a consciência de crise, pois se não houver consciência de crise dificilmente se pode encontrar um consenso público-privado, e como tal, os desacordos sobre o imediato impõe-se sobre o acordo de fundo;
• Em segundo lugar, um compromisso prévio, incorporando as estratégias dos actores, mas estes actores têm que assumir que as suas estratégias se modificarão uma vez pactuada a estratégia da cidade.

Considerando esses critérios, o processo metodológico da implementação do plano inicia-se com a ordenação das medidas de maneira que facilite a sua aplicação. Esta ordenação é feita de acordo com uma análise detalhada das fichas elaboradas para cada medida no processo de descrição e agregação dos projectos estratégicos (responsável, custo, financiamento, periodização, impacte, consequências estratégicas, etc.).

Facto nem sempre presente nos planos estratégicos analisados. Além disso, deve-se ter em conta os seguintes indicadores: urgência, efeitos da não realização, existência de um agente executor e grau de maturidade da medida. Aspectos que só foram considerados para algumas medidas dos planos estratégicos de Aveiro e do Eixo Leiria-Marinha Grande.

 

De facto, nos casos em que os gestores da implementação dos planos estratégicos só se preocupam em encontrar recursos para financiar projectos, rapidamente se chega ao fracasso e se contagia o desânimo e a inoperância. Ao contrário, as situações com êxito encontram-se quando ao plano se aplicam técnicas de intervenção na rede de agentes urbanos, já que isso é o que realmente mobiliza recursos latentes.

Como objectivo imediato destas técnicas destaca-se o fortalecimento da rede de intercâmbios orientado para gerar cultura urbana, gerir conhecimento, aumentar o grau de confiança entre os agentes, melhorar a auto-estima dos actores, etc.

Assim, para que o plano possa passar do papel para a acção, é necessário primeiro ser selectivo nos objectivos/apostas de desenvolvimento para que estes possam ser correctamente assimilados e depois desenvolver mecanismos/formas concretas de promoção, implementação e comunicação do plano.

4.1.5.2 - Acompanhamento e avaliação da execução do plano

A moda e o interesse pela avaliação, das políticas públicas territoriais, são relativamente recentes. A avaliação deve ocorrer durante todo o processo de planeamento (da avaliação ex-ante à avaliação ex-post), devendo ter, também, uma componente formativa, permitindo ‘aprender com os erros’. Uma avaliação que vise apreciar a implementação bem como os resultados do processo de planeamento fornece aos seus membros certezas acrescidas de que devem ser feitos ajustamentos se o plano inicial não estiver a alcançar os resultados ou a cumprir os objectivos formulados.

A avaliação pode ser diversa: técnica, pela confrontação dos objectivos com os resultados reais com a ajuda de indicadores financeiros ou quantitativos; institucional, pelo recurso a actores independentes; política, pela instauração de debates públicos e de procedimentos de concertação; cultural, pelo grau de adesão da comunidade aos valores do projecto; etc.

A monitorização é entendida como um acompanhamento regular da implementação e dos seus impactes em termos de objectivos alcançados. Constituindo um processo capaz de gerar alternativas de acção, com uma melhor fundamentação das decisões, representando-se como um instrumento de aprendizagem colectiva. Por isso, o exercício da avaliação deverá ser contínuo.

Este processo de avaliação é tanto mais importante quanto maior a complexidade e diversidade de variáveis a considerar, nomeadamente no planeamento estratégico. Deste modo, deveriam ser concebidas estruturas organizativas que acompanhassem o desenrolar dos trabalhos de execução dos planos atendendo às seguintes considerações:

• Análise dos instrumentos concebidos para a gestão dos projectos, acções e programas ou áreas de actuação incluídos nos planos estratégicos (designadamente quanto aos objectivos e missões, recursos, critérios de gestão e orçamentação, composição de parceiros públicos e privados envolvidos e áreas-chave de concertação ensaiadas);
• Análise das transformações no comportamento dos actores da cidade ao longo do ciclo estratégico (no domínio das relações com a administração municipal, das relações entre si, da formulação e modos de concretização das suas próprias estratégias, da evolução das respectivas missões e dos resultados conseguidos) [NEVES, 1996];
• Análise de realizações concretas (por exemplo, no domínio da captação de novos investimentos ou da modernização de iniciativas económicas já existentes, em resultado de acções ou programas de actuação inscritos no plano estratégico de cidade).

Neste âmbito, o PECG propõe a constituição do Conselho do Planeamento Estratégico da Guarda (CPEG), a partir do Gabinete de Cidade. O CPEG, é alargado aos membros dos grupos temáticos que participaram regularmente nos trabalhos e aos responsáveis dos principais organismos locais da Administração Central (40 a 50 membros), funcionando como um órgão consultivo do Presidente da Câmara e estruturado por Secções Temáticas permanentes, correspondentes às principais áreas de implementação do plano (qualificação urbanística, centro histórico, saúde, desporto, actividades económicas e qualificação profissional, turismo e juventude) e realizaria uma reunião pública de informação e debate sobre a execução do plano [MANUAL/CMG, 1996].

De igual forma, o PEC-CB, propõe a criação de um Conselho Geral da Cidade, que substitui o Gabinete de Cidade, embora com novas atribuições e competências, nomeadamente: emitir pareceres sobre documentos preparatórios do Plano de Médio Prazo e dos Planos de Actividades anuais; emitir pareceres sobre programas sectoriais de actuação municipal; fazer recomendações ao executivo municipal em domínios de actuação que possam convergir para a promoção do desenvolvimento urbano; estimular consensos tendentes a materializar acções de contratualização entre a Autarquia e outras entidades, tendo por objectivo a concretização de projectos e iniciativas constantes do PEC-CB ou outras identificáveis no futuro; desenvolver iniciativas de ‘lobbying’ junto das diferentes tutelas da administração pública, central e regional, visando a promoção da cidade, nomeadamente no domínio de atracção do investimento e da fixação de recursos de excelência [CMCB, 1996].

Assim, os mecanismos de monitorização e avaliação dos planos, as raras vezes que são previstos, são vagos ou são remetidos para os gabinetes de cidade (ou estruturas afins) sem contudo se especificar o que deve ser monitorizado e avaliado. Assiste-se a uma concepção generalizada de que a implementação do plano se resume à execução das acções previstas, o que, não satisfeitas as expectativas de financiamento, faz com que o plano seja olvidado. Urge passar a assumir-se um papel mais activo por parte do município, na procura de alternativas e parceiros de investimento, desenvolvendo para o efeito formas de contratualização e de fazer chegar aos interessados a infor-mação. O marketing é, neste campo, uma ferramenta a aproveitar.

Recomenda-se, também, a criação de um ‘órgão de acompanhamento’, que garanta a constante monitorização e avaliação dos impactes de implementação dos planos, de modo a que estes se possam ir reajustando às transformações não previstas, entretanto ocorridas no território, garantindo-lhes, assim, a flexibilidade e dinâmica associadas à abordagem estratégica.

Quanto à avaliação propriamente dita, é um processo difícil porque envolve valores cuja mensurabilidade não é simples, sobretudo na definição de orientações estratégicas de desenvolvimento onde se consideram variáveis como, a qualidade do meio urbano, a atractividade, a coesão, a integração, entre outras. Há uma diversidade de campos de análise que mesmo que se consigam medir, é necessário agregar os resultados, adicionar as evoluções observadas nos diferentes domínios, tarefa que também não é imediata nem simples. Por outro lado, o processo participativo inclui no plano medidas de carácter genérico, expressões de boa vontade que nunca chegarão a converter-se em projecto e menos ainda a encontrar financiamento e execução. Pareceria normal que se executasse um plano, mas não é um efeito imediato na tradição das políticas públicas. Só a implicação de todos os actores supõe uma certa garantia de cumprimento de um plano que se define obrigatoriamente como pró-activo.

 

Além disso, a resolução dos conflitos que frequentemente ocorrem quando se lida com grupos heterogéneos requer muito tempo e atenção da parte dos avaliadores [GREENE, 2000, cit. em NICHOLS, 2002: 1]. Por isso, tentar determinar as metas e equilibrar os múltiplos pontos de vista daquilo que é considerado como ‘sucesso’ do programa ou projecto é muitas das vezes um grande desafio. Este aspecto combinado com testemunhos e registos inadequados e a dificuldade em aceder aos dados pode apresentar muitos obstáculos aos avaliadores.

Muitos destes problemas podem ser eliminados se abordados quando os projectos foram planeados num clima onde as partes interessadas e os participantes se vêem uns aos outros como parceiros assegurando o sucesso dos projectos.

Além disso, no acompanhamento, o tratamento das medidas deve ser diferente segundo o grau de realização em que se encontram. Para as medidas em execução, o objectivo principal é assegurar a sua vinculação e orientação em função do objectivo central do plano e garantir que avancem ao ritmo previsto. Para as medidas em estudo, trata-se de definir a viabilidade e o significado das medidas por meio da recolha da informação em falta, encarregar peritos da elaboração de estudos ou relatórios e aprofundar o debate público sobre estas medidas e a sua aplicação.

Uma crítica levantada aos planos estratégicos é que mesmo que tenham um efeito impulsionador e de fomento da cooperação entre todos os agentes urbanos, os seus resultados são a racionalização da evidência ou do que se realizará num prazo imediato [De FORN, 2002]. Portanto, são instrumentos muito úteis para concertar investimentos entre administrações públicas, mas ao contrário têm pouco efeito inovador. Ou seja, servem para fazer bem o que se há-de fazer, mas ao contrário não introduz factores claros de inovação, convertendo-se num consenso do óbvio e de afirmações muito generalistas.

Concluímos, pois, que o processo de acompanhamento e avaliação é muito mais difícil, tanto pelo carácter imaterial dos temas, como pela necessidade de um processo profundo de definição do esquema de financiamento dos diferentes projectos. Além disso, normalmente é um exercício oneroso e onde os dados faltam. No entanto, é imprescindível que se avaliem as políticas, controlando os investimentos e as actuações, avaliando os impactes globais, tanto do ponto de vista económico como da sustentabilidade (ambiental e social).

A sua avaliação pode ser realizada por quem conduz o processo participativo. Nesta acção, os avaliadores agem como mediadores e organizadores do processo ou como parceiros. Deverão ter capacidades de mediação, de escuta, de entrevista e de formação [AYERS, 1987, cit. em NICHOLS, 2002] e que sejam vistos como dignos de confiança por todos os membros do grupo. Estes mediadores devem, também, estar comprometidos e convencidos da importância de incluir participantes no processo de planeamento e serem criativos na determinação do melhor uso das capacidades e contributos de todos os membros do grupo.

Durante todo o desenvolvimento do programa o grupo de planeamento (onde se incluem todos os actores envolvidos) necessita de uma evidência consistente que o mediador os conduza através de um processo útil e legítimo. Se os membros do grupo não verem como cada componente de planeamento está a contribuir para o desenvolvimento do programa, estarão menos dispostos a participar em exercícios futuros.

É importante que os avaliadores tenham o poder e a autoridade para dirigirem o processo e que os grupos ou indivíduos externos não ignorem o trabalho do grupo.

Todavia, se a exactidão do papel do avaliador não é reconhecido pode aparecer confusão, conflito e desequilíbrio na avaliação final do programa. Se tal ocorrer, após a implementação do programa, é sugerida a utilização de um avaliador externo. No entanto, é importante que o avaliador conheça através da experiência, devendo estar inteirado e presenciar o desenrolar do processo. Este conhecimento, assim obtido, permitirá o desenvolvimento de futuros exercícios de planeamento.

Além disso, se existir uma definição pouco clara da finalidade, dos objectivos e da teoria do plano ou programa, bem como uma inadequação das medidas, frequentemente, dificulta a concepção adequada e implementação eficaz de programas de avaliação. Os programas, frequentemente, são concebidos num vácuo, esquecendo a larga comunidade e o contexto político que, se tidos em consideração, podem fornecer contributos importantes. Acrescente-se que quando os avaliadores tentam conduzir avaliações participadas, muitas vezes, têm problemas ao juntarem vários stakeholders que nunca trabalharam em conjunto no passado.

4.1.5.3 - Mecanismos e estruturas de divulgação dos planos e processos de planeamento

Após a aprovação de um plano estratégico, os responsáveis pela sua implementação, devem, desenvolver as acções necessárias de comunicação, sensibilização e projecção para dá-lo a conhecer à cidade.

Os instrumentos de divulgação devem traduzir-se num plano de comunicação e marketing urbano, visando os munícipes, devendo o plano ser apropriado pela própria população da cidade, e o exterior, nomeadamente as regiões vizinhas, divulgando informação sobre a atractividade e potencialidades da cidade para efeitos de deslocalização de investimentos e de atracção de visitantes. Por outro lado, na perspectiva da afirmação e consensualização da cidade é fundamental assegurar, tanto na fase da elaboração do plano, como na fase da execução das propostas e acções, a circulação da informação produzida. Neste sentido este plano de marketing urbano deve ter como objectivos gerais fomentar, por um lado, a cidadania e a participação e, por outro, a promoção da cidade e região no exterior, a partir da criação de programas de animação e desenvolvimento de curto, médio e longo prazos.

 

 
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