Embora, na sua globalidade, os objectivos do Programa POLIS (Programa de Requalificação Urbana e Valorização Ambiental das Cidades), tenham um carácter diferente dos do PROSIURB, as preocupações quanto à importância das cidades de média dimensão e do planeamento estratégico para a organização e equilíbrio do sistema urbano nacional continuam evidentes, nomeadamente em algumas das suas componentes e linhas de intervenção.

Este programa, integrado nas intervenções operacionais consagradas no III QCA (2000-2006), tem como objectivo principal "melhorar a qualidade de vida nas cidades, através de intervenções na vertente urbanística e ambiental, melhorando a atractividade e competitividade de pólos urbanos que têm um papel relevante na estruturação do sistema urbano nacional" [MA, 2001: 1].

Este instrumento deverá permitir aos municípios, através de parcerias com o governo, desenvolver projectos de requalificação urbana, contemplando a multi-funcionalidade, a melhoria do ambiente urbano e novas formas de circulação pedonal e viária. As acções exequíveis estão sintetizadas em dez princípios orientadores dos quais, pela sua especificidade em relação à temática em estudo, se destacam dois: a "requalificação de cidades de média dimensão com pujança económica mas com uma vida urbana de pouca qualidade" e a "valorização de cidades do interior ou raianas que podem constituir pólos de desenvolvimento regional" [MA, 2001: 2].

Este programa surge igualmente como um instrumento através do qual se pretende tirar partido, em matéria de requalificação urbana, da experiência da EXPO’98, adaptando-a a outros tecidos urbanos, assumindo que as questões ambientais e urbanísticas se revestem de crescente interligação.

Apesar de abranger igualmente outros centros, o Programa POLIS evidencia através da sua componente 1 (operações integradas de requalificação urbana e valorização ambiental), a importância que continua a ser atribuída às cidades de média dimensão para o reordenamento e consolidação do sistema urbano. Além disso, este programa continua igualmente a valorizar a importância do planeamento estratégico na abordagem da problemática da organização dos sistemas urbanos territoriais. Com efeito, é explicitamente exigido que as operações integradas da componente 1 do Programa POLIS sejam, face à escala e natureza multifacetada dessas intervenções, baseadas e enquadradas por um plano estratégico, a elaborar pelos promotores, no qual serão referenciadas todas as intervenções a executar e identificadas as especificações que a sua implementação exigirá, quer em termos das fontes de financiamento, quer em termos dos instrumentos de intervenção urbanística aplicáveis (planos de urbanização e/ou planos de pormenor), garantindo que as iniciativas a considerar tenham um carácter integrado e eficaz.

Neste âmbito, as principais fontes de financiamento são os fundos comunitários, em particular a Intervenção Operacional do Ambiente e as Intervenções Operacionais Regionais, permitindo assim desenvolver iniciativas de maior impacte local e regional. Este programa conta ainda com a possibilidade de financiamento empresarial público ou privado, sendo os níveis de comparticipação diferenciados consoante as linhas de intervenção.

Concluindo, este programa continua a reflectir a importância que o planeamento estratégico urbano e a valorização do papel que as cidades de média dimensão assumem na organização do sistema urbano e nas políticas de desenvolvimento.

No capítulo seguinte aprofundaremos estas temáticas cingindo-nos a uma escala mais restrita, tendo seleccionado para tal algumas experiências de planeamento estratégico, dando especial relevância ao caso do processo empreendido na cidade de Aveiro.

Com este capítulo pretendem-se analisar os processos de planeamento estratégico realizados em algumas cidades de média dimensão e opinar da sua eficiência. Assim, analisam-se os processos de elaboração e implementação dos planos estratégicos das cidades de Aveiro, Castelo Branco, Guarda, Leiria/Marinha Grande e Viseu. Ou seja, de todas as cidades capitais de distrito da Região Centro possuidoras de plano estratégico aprovado.

Por isso, ao longo deste capítulo procura-se obter resposta para questões que se prendem com o processo de planeamento estratégico e como estas cidades resolveram metodologicamente os seus pressupostos e (tanto quanto possível) se os resultados finais correspondem aos objectivos propostos inicialmente. Não se pretendendo traçar um quadro negativo da experiência de planeamento estratégico, mas sim, identificar e compreender os aspectos menos positivos desse processo, com a perspectiva de serem corrigidos por forma a melhorar a capacidade de intervenção.

Deste modo, procedeu-se à análise crítica dos planos estratégicos, nomeadamente da metodologia da sua elaboração, focando também os aspectos concernentes ao acompanhamento e avaliação e, ainda, no sentido de confirmar a coerência dos diferentes objectivos, estratégias e medidas com os princípios teóricos apresentados na I Parte, detectar áreas que deveriam ser contempladas para que o processo pudesse, de facto, ser eficaz e corresponder aos princípios teóricos apresentados.

Posto isto, passam-se a expor, as etapas fundamentais do processo, a sua contextualização, os actores e agentes envolvidos, suas atribuições e competências formais e informais, formas de intervenção, resultados desejados e conseguidos.

Com a mudança profunda dos contextos económicos e perante novas realidades de ordem social e política, os instrumentos de planeamento normativo revelaram-se obsoletos por forma a lidar com o acréscimo de incertezas verificadas à escala urbana. Urgia assim, implementar métodos que tratassem de forma mais racional a incerteza e que promovessem o desenvolvimento local e regional. Além disso, pressupunha-se que para fomentar o desenvolvimento regional era imprescindível qualificar as cidades de média dimensão como forma de atenuar as assimetrias na ocupação do território e a macrocefalia urbana.

Desta forma, para cada aglomeração era imprescindível dotá-la de uma ideia de cidade procurando apetrechá-la para as realidades do presente e os desafios do futuro, apostando, também, na concertação interurbana, nomeadamente no caso das cidades geograficamente próximas. A formulação articulada dessas intervenções foi feita através do ‘plano estratégico de cidade’.

A obrigação imposta pelo PROSIURB foi a mola que despoletou a realização alargada destes planos desde 1994. Sendo documentos elaborados por iniciativa dos municípios, definiam as estratégias de desenvolvimento futuro, para tal, identificavam os projectos e acções cuja implementação reforçaria a capacidade atractiva e competitiva das cidades de média dimensão. Para além daquela motivação, os planos estratégicos foram uma forma de se definirem linhas orientadoras e estratégias de desenvolvimento, num sentido mais amplo, embora nem sempre alcançado. Pois, na maioria dos casos o esforço desenvolvido não teve continuidade.

Alguns planos estratégicos, ultrapassam mesmo os objectivos estritos da candidatura a financiamentos proporcionados pelo PROSIURB, ou o âmbito de intervenção e competências exclusivos da Autarquia, pois, envolveram e implicaram os principais agentes económicos e sociais com intervenções no tecido urbano.

Exemplo disso é o caso de Aveiro cujo plano previa a criação de um Gabinete de Cidade e Conselho do Planeamento Estratégico, uma Agência de Desenvol-vimento Local, um Gabinete para a coordenação e promoção de eventos e realizações culturais e desportivos, a reorganização dos serviços do município, bem como a criação de um centro de negócios para a cidade e outros projectos de dinamização cultural e desportiva [CMA, 1997].

À semelhança do plano estratégico da cidade de Aveiro, a elaboração do plano estratégico da cidade de Castelo Branco (PEC-CB), foi de iniciativa da Câmara Municipal e procurou mobilizar a participação dos agentes urbanos, num processo aberto aos diversos grupos organizados da socie-dade civil. O plano foi enriquecido através da participação de algumas entidades ‘representativas’ dos diferentes interesses em jogo através de análises, comentários e sugestões [CMCB, 1996].

O Plano Estratégico para o Eixo Leiria-Marinha Grande e o Sistema Urbano da Alta Estremadura surgiu, em primeiro lugar, como uma oportunidade e uma necessidade de desenvolver uma estratégia de intervenção concertada para o sistema urbano. Além disso, a oportunidade deste plano decorreu também do condicionamento já citado de candidatura aos fundos do PROSIURB [CEDRU/AMAE, 1995].

A reflexão estratégica da cidade da Guarda existe sob a forma de um relatório de 109 páginas, realizado entre Setembro de 1994 e Setembro de 1995, sendo posteriormente publicado pela Câmara Municipal da Guarda (CMG), em Maio de 1996, destacando-se pela sua qualidade gráfica e estética, tendo sido elaborado por uma equipa técnica externa (Manual - Estudos de habitação, urbanismo e arquitectura, Lda.) [MANUAL/CMG, 1996]. Um dos seus méritos é a revelação dos factores, processos e acções que perspectivam novos horizontes e oportunidades para o desenvolvimento da cidade, do concelho e da região, pois, para qualquer cidade localizada numa área em perda de população e de dinamismo económico, as suas estratégias de desenvolvimento terão de se articular com o desenvolvimento regional (articulação desenvolvimento rural/desenvolvimento urbano), e o PECG não deixa de considerar esta premissa.

O plano estratégico da Cidade de Viseu também foi realizado por iniciativa da Câmara Municipal, aglutinando um conjunto de instituições representativas da cidade, de modo a discutirem e estabelecerem as linhas mestras, estruturantes e orientadoras de uma estratégia para a cidade. Este documento elaborado pelo próprio município, resultou da acção concertada da Câmara Municipal com as várias entidades convidadas, intervenientes nos vários grupos de trabalho, de que resultaram alguns tópicos e preocupações [CMV, 1995]. É um breve documento que pretende identificar as linhas perspectivadoras que devem estruturar o desenvolvimento da cidade. De uma forma geral, comparativamente aos outros documentos analisados, é muito elementar, pois o diagnóstico revela bastantes lacunas e as estratégias estão um pouco desgarradas da realidade, pois, insistentemente e de forma passadista se acentuam os aspectos da ruralidade.

Em suma, a formulação dos planos estratégicos analisados inscreve-se num contexto onde as motivações mais imediatas foram a candidatura aos fundos financeiros do PROSIURB e, em segundo lugar, a vontade das câmaras municipais disporem de instrumentos para a gestão e o desenvolvimento das cidades, os quais constituíssem um referencial para as suas actividades operacionais e para a negociação de programas e financiamentos junto das entidades públicas e privadas. Além disso, e em menor grau, visava ainda a criação de um novo relacionamento entre as autarquias e as cidades e a constituição de um fórum de reflexão para a concepção e consensualização de ideias, propostas e iniciativas para o desenvolvimento.

No entanto, embora os planos estratégicos sejam uma ferramenta adequada de análise prospectiva capaz de ajudar a tomar decisões e de conduzir com eficácia as mudanças desejadas, resolvendo problemas organizativos e melhorando o funcionamento das instituições, devem ser formulados atempadamente e serem exercícios voluntaristas que tentam, através da concertação entre todos os intervenientes na vivência da cidade (instituições e sociedade civil), obter consensos quanto ao diagnóstico dos problemas e soluções que devem ser implementados, de modo que a cidade inteira tome como suas as decisões e actue concertadamente.

O pressuposto básico da elaboração dos planos estratégicos deveria partir da resposta às seguintes perguntas: que futuro se deve promover? Para o efeito, que ameaças ou obstáculos é necessário conjurar?

Na definição da área de intervenção dos exercícios de planeamento, o território foi definido a priori, nomeadamente considerando, as freguesias urbanas, a área do município, ou a área intermu-nicipal (no caso dos eixos urbanos) e os agentes aí fixados, no entanto, em planeamento estratégico é a adesão ao projecto que faz o território e não qualquer zonamento de tipo administrativo.

De facto, os planos estratégicos ao serem elaborados em períodos de tempo muito curtos ou pelo facto de se gerir mal o tempo disponível, não permitiram uma participação efectiva das instituições e da sociedade civil e o facto de terem sido elaborados por equipas externas que cessaram a sua actividade após a entrega dos documentos finais, teve como consequência serem documentos técnicos em que as instituições e o poder político, frequentemente, têm grande dificuldade em se reverem. Por outro lado, esse documento nunca deve ser a meta a atingir, mas simplesmente o ponto de partida. Pois, o planeamento estratégico é uma prática quotidiana e não se pode resumir a um documento acabado, devendo ser pensado em termos de ‘inputs’, ‘throughputs’ e ‘outputs’ [KETTNER, MORONEY e MARTIN, 1990, cit. em NICHOLS, 2002].

O planeamento deverá ser uma prática processual, dando prioridade à organização institucional e à implementação, em relação à elaboração do conteúdo das políticas; onde os esforços de planeamento se baseiam nas ‘capacidades relacionais’ dos territórios, nas redes e alianças verticais e horizontais. Pois, a principal preocupação do planeamento deve ser fortalecer a capacidade e competências da comunidade local para, em primeiro lugar, perceber os desafios do seu próprio desenvolvimento e, em segundo lugar, se auto-organizar por forma a responder a tais desafios [ROSA PIRES, 2001].

De facto, o contexto organizacional onde a prática de planeamento ocorre é importante, quer seja realizado através de um organismo independente quer seja através de um modelo participativo no qual os cidadãos afectados pelo programa ou projecto são envolvidos.

Além disso, o plano estratégico deve ser dotado de uma certa flexibilidade, por forma a enfrentar acontecimentos inesperados, onde a monitorização e o acompanhamento de todo o processo assume uma grande importância, na medida em que validará as etapas desde a sua formulação até à sua execução, sempre numa perspectiva de antecipação e previsão.

O objectivo final da actividade de planeamento deve ser a satisfação das necessidades humanas numa sociedade e visar uma boa qualidade de vida aos membros dessa sociedade [VOOGD e WOLTJER, 1999: 839]. Por isso, a actividade de planeamento deve visar a eficácia através da qualidade dos resultados, porque qualquer actividade de planeamento deve visar mudar algo no meio, e a qualidade do processo, nomeadamente incluir princípios democráticos.

Desta forma, no planeamento participativo, os intervenientes são colocados no centro do processo de planeamento. O processo participativo pode ajudar a capacitar os participantes bem como ensinar-lhes (e a outros membros da equipa de planeamento) a tomar decisões, a ter capacidades válidas de comunicação e de pesquisa, entre outras, enquanto altera a estrutura de um modelo descendente (‘top-down’) para uma abordagem colaborativa. Os programas que se ajustam às necessidades, anseios e experiências individuais terão mais sucesso em atraírem e manterem os participantes. Através da participação, os participantes têm uma melhor compreensão da estrutura do programa e reduzem-se os conflitos.

O planeamento participativo também pode fortalecer o potencial avaliativo dos programas. Envolvidos nas etapas de planeamento, os avaliadores e os participantes podem incorporar medidas de avaliação na implementação e administração do programa. Finalmente, uma abordagem participativa de planeamento fornece um forte fundamento através do qual os programas podem incorporar tomadas de decisão e avaliações participadas no seu funcionamento quotidiano [NICHOLS, 2002: 2].

Na avaliação comparada dos planos estratégicos, procedeu-se, em primeira instância, a uma abordagem da metodologia adoptada na elaboração dos planos, através de uma leitura atenta dos vários documentos disponíveis, assim como através de contactos informais realizados junto de algumas Câmaras Municipais, as quais, assumiram a liderança dos respectivos processos de planeamento.

Desta forma, analisam-se os planos individualmente, considerando a metodologia da sua elaboração, bem como a metodologia prevista de acompanhamento e monitorização do processo de planeamento estratégico. No entanto, ao longo desta análise deparámos com dificuldades relacionadas com a indisponibilidade de alguns agentes em prestarem informações.

Este facto veio induzir, naturalmente, diferenças em termos de aprofundamento no tratamento dos casos e das temáticas analisadas. Contudo, e a despeito da heterogeneidade verificada, e até porque o silêncio tem o seu significado, pois pode corroborar as hipóteses iniciais quanto ao funcionamento da administração pública e ao clima de mudança e inovação que o processo de planeamento estratégico foi incapaz de implementar, nomeadamente no relacionamento com a sociedade civil em sentido lato, foi possível tirar as conclusões possíveis e propor algumas recomendações.

Por outro lado, no que respeita à análise dos planos, encontrou-se uma diversidade de situações quanto à metodologia adoptada na sua elaboração. Enquanto alguns manifestam, inclusive, preocupações na descrição do enquadramento teórico do planeamento estratégico, outros documentos não revelam nenhuma indicação da metodologia adoptada durante o mesmo processo.

A diversidade de metodologias de elaboração e formatos finais dos diversos planos estratégicos dificulta uma análise comum, de forma que se procedeu à elaboração de uma estrutura que enquadre vários pontos de análise, que implícita ou explicitamente estejam presentes nos planos.

Partindo das considerações teóricas apresentadas no Capítulo 2, propõe-se uma via ordenada de forma escalonada referente à ordem cronológica de elaboração dos planos e de todo o processo de planeamento, partindo das considerações referentes ao contexto institucional que levou à urgência de definição de todo o processo de planeamento estratégico, até à avaliação das acções e medidas concretas, passando pela formulação e implementação dos planos.

O processo de planeamento estratégico, iniciou-se com a adjudicação pelas câmaras municipais da realização dos planos a empresas de consultoria (excepto Viseu, cujos profissionais da autarquia realizaram o plano), através de um concurso limitado a um número restrito delas. Cada empresa seleccionada constituiu uma equipa de composição pluridisciplinar, com vista à análise interna e externa, constituintes do diagnóstico, tendo procedido à recolha de dados, mediante a consulta de documentos anteriores de planeamento, nomeadamente os PMOT para a caracterização da cidade em causa.

Posteriormente, por forma a definir estratégias de intervenção, e utilizando metodologias diversas, procederam a um processo de participação das instituições e agentes julgados relevantes e com maior dinamismo para a vivência da cidade através de entrevistas, reuniões ou pedidos de pareceres. Os agentes mais solicitados foram as associações empresariais, as delegações da administração central, as associações de municípios, os estabelecimentos de ensino superior e as associações culturais e sociais. Contudo, só raramente se procedeu a debates temáticos em torno da elaboração dos planos estratégicos.

De uma forma geral, nos processos de planeamento estratégico das cidades da Guarda, Aveiro e Castelo Branco, houve algum envolvimento dos principais agentes económicos, sociais, culturais e administrativos, quer na selecção e discussão das questões-chave que afectavam as cidades, quer na concertação das ideias, estratégias e acções adequadas à construção do futuro das mesmas.

Para a elaboração da proposta de Plano Estratégico da Cidade da Guarda (PECG), produziram-se sete documentos intercalares (Quadro IV.1) e realizaram-se reuniões globais e sectoriais ao longo de doze meses. Numa primeira fase, para além da recolha de informação e documentação junto dos serviços municipais e dos organismos estatísticos, efectuaram-se entrevistas às principais entidades e agentes da cidade [MANUAL/CMG, 1996].

Entre Setembro de 1994 e Janeiro de 1995 elaborou-se o Diagnóstico do Estado da Cidade e do Município, que na sua versão preliminar, foi discutido com os Serviços Municipais, com a Vereação e em reuniões temáticas com os principais agentes. Posteriormente, em Março de 1995, para além da versão definitiva daquele documento, apresentou-se a Síntese de Diagnóstico Estratégico, em documento destinado à discussão pública e para a selecção das questões-chave em torno das quais se foram organizando e reunindo, os grupos de trabalho sectoriais para aprofundamento dos diagnósticos e formulação das propostas [MANUAL/CMG, 1996].

Fonte: MANUAL/CMG (1996).

A primeira versão da Matriz Preliminar do PECG foi apresentada em Abril do mesmo ano e evoluiu, por aproximações progressivas (três versões), para o Anteprojecto do PECG, apresentado ao Gabinete de Cidade em Julho. Este documento continha os Objectivos, as Estratégias e as Acções para o desenvolvimento, de médio e longo prazos, da cidade. Os debates tiveram a participação do Presidente de Câmara e dos Vereadores destacados para o acompanhamento do plano, bem como dos principais responsáveis e técnicos municipais.

Foi a partir desse processo que se elaborou o Projecto do Plano Estratégico da Cidade da Guarda, documento submetido, em Setembro, à apreciação e parecer do Gabinete da Cidade e à aprovação da Assembleia Municipal.

Fonte: CMCB (1996)

O processo de elaboração do PEC-CB foi elaborado em várias etapas (Quadro IV.2). A primeira edição do plano estratégico foi precedida de uma primeira etapa onde se procedeu à instalação da equipa e se definiu a estrutura de trabalho, de seguida procedeu-se à recolha e tratamento da informação, inventariando-se os projectos e acções.

Posto isto efectuaram-se entrevistas com os agentes e redigiu-se o Diagnóstico preliminar. Numa segunda etapa elaborou-se a Matriz Preliminar do PEC-CB, começando por ser apresentado um documento de trabalho em reunião realizada com o Gabinete de Cidade, posteriormente e por ordem cronológica procedeu-se à definição dos temas e objectivos estratégicos, foram propostas as linhas de desenvolvimento e seleccionaram-se as acções e projectos de investimento. Posto isto, procedeu-se à redacção da primeira versão do PEC-CB. Sendo esta discutida e alterada, sucedendo-lhe uma segunda edição, ou plano definitivo.

No caso do processo de formulação do plano estratégico de Leiria/Marinha Grande e Sistema Urbano da Alta Estremadura, só na última fase dos trabalhos é que foi realizado o debate com os agentes institucionais, económicos e sociais locais sobre as linhas orientadoras do desenvolvimento do sistema urbano e projectos de alcance estratégico a implementar, de forma que o processo de concertação foi muito limitado.

Assim, por circunstâncias diversas, ocorreram dificuldades ao longo do processo, nomeadamente, o prazo definido para a elaboração dos planos ser bastante limitado (10 meses a um ano) (ou devido à má gestão do tempo disponível), com vista à produção de documentos técnicos rigorosos e a uma maturação progressiva do processo de concertação, participação e empenhamento dos agentes. Por outro lado, ao constituir uma novidade, ainda se verificava um grande desconhecimento sobre os objectivos e a metodologia do planeamento estratégico. Também não existiam hábitos de concertação e de participação que permitissem desenvolver as premissas essenciais do processo de planeamento estratégico. Por isso, muitas vezes o plano foi elaborado pela equipa técnica, com a aprovação da autarquia e de alguns agentes mais influentes e com maior capacidade de intervenção.

Em suma, o processo de formulação dos planos assumiu um encadeamento de acções que se iniciou pela realização de um exercício de diagnóstico, onde nem sempre é possível discernir a avaliação externa da avaliação interna; posteriormente procedeu-se à sensibilização e validação por parte do município do diagnóstico; os agentes locais foram contactados por forma a avaliar as suas estratégias e testar o diagnóstico; a partir do diagnóstico foram detectadas as especificidades e capacidades competitivas da cidade e definidas as apostas estratégicas. Além disso, foram fixados os objectivos estratégicos e definidas as linhas de intervenção que contribuíram para a operacionalização do plano.

Embora a metodologia adoptada na elaboração de alguns planos difira do que são normalmente os modelos de planeamento estratégico, não tendo em atenção o carácter dinâmico do processo, bem como os valores dos diferentes actores. De facto, em muitos casos, este processo regeu-se mais por um modelo hierárquico do que por um modelo participativo, em que a Câmara Municipal encomendou o plano a uma equipa externa e foi ‘imposto’ à cidade.

Mesmo nos casos em que houve concertação, fica a dúvida das razões da selecção dos actores representativos. Neste contexto, o ‘planeamento estratégico’ não passou de um processo de selecção das ‘forças vivas’, dos actores mais influentes, com capacidade de exercerem pressão e funcionarem como lobbies com interesses nem sempre claros. Em vez disso, a elaboração dos planos estratégicos de cidade deve corresponder a um processo de interacção entre realidades técnicas e vontades políticas que importa compatibilizar. Desta forma, na concepção de um processo de planeamento estratégico que seja eficaz necessita de incluir técnicas de prospectiva, pois o planeamento estratégico pressupõe que o futuro é incerto, aplicar uma abordagem sistémica, uma vez que deve ser capaz de absorver umdanças e adaptar-se rápida e eficazmente a novas situações. Por outro lado, deve desenvolver uma participação operativa, pois o esforço de planeamento requer o envolvimento dos agentes chave da comunidade no processo, assegurando que a sua participação tem lugar no momento adequado.

Concluindo, embora já desde os anos 1970 se caminhe para um novo modelo de planeamento, os antigos métodos de planificar a cidade ainda continuam inscritos nas ideias e nas atitudes dos seus responsáveis. Urge, desta forma, alterar o papel e o modo de pensar dos planeadores, que ao considerarem as mutações em curso deverão combinar a sua vocação de peritos com atitudes de mediação.

Visa-se nesta secção identificar e caracterizar os agentes envolvidos, as estruturas e as formas de concertação e participação pública nas várias experiências de planeamento estratégico, e ainda, tecer algumas considerações sobre as mesmas. Neste sentido, procedeu-se a uma análise da estrutura organizativa adoptada com vista à elaboração, acompanhamento e implementação dos planos estratégicos. No entanto, enfrentaram-se várias condicionantes, uma vez que vários planos consultados não fazem recomendações nesta matéria, e os que as fazem apresentam pouca diversidade de soluções e recomendações, pois foram elaborados quase todos pela mesma equipa ou coordenados pelos mesmos técnicos.

Assim, a estrutura organizacional adoptada na elaboração dos planos estratégicos estudados enquadra-se no tipo de ‘solução externa com uma contribuição municipal significativa’. De acordo com o referido no Capítulo 2, este tipo de solução facilita a aplicação de processos de participação e representa menores riscos de insucesso do plano.

De facto, o contributo inicial da Câmara Municipal é importante, nomeadamente quando a tradição de participação é bastante incipiente, como acontece em Portugal. Desta forma, foi dito na primeira secção deste capítulo (4.1.1.) que enquanto algumas autarquias encararam o plano estratégico como um requisito para obterem fundos, outras encararam-no de forma a consolidarem uma estratégia de desenvolvimento para a cidade. Para estas, mais do que a resposta a um imperativo legal, a autarquia estava interessada em aproveitar a oportunidade de relançar a cidade e, sobretudo, despertar iniciativas adormecidas.

De qualquer forma, na fase de arranque de um processo de planeamento estratégico é importante a participação municipal por forma a conferir a credibilidade necessária para aumentar a confiança dos investidores privados. Mas as autarquias, ao liderarem os processos de concertação devem criar uma estrutura relacional horizontal em vez de piramidal.

Perante a situação de crise de receitas da administração pública e a necessidade de redução do défice público, bem como a perspectiva de redução dos fundos estruturais resultante do futuro alargamento da União Europeia, uma das primeiras premissas do planeamento estratégico deve ser a aposta na inovação organizativa.

Trata-se de garantir, em primeiro lugar, que a Câmara Municipal seja mais eficiente em satisfazer as necessidades prementes da população que administra e representa, apostando, assim, numa forma organizativa mais eficiente, que resolva eficazmente e com conhecimento dos problemas da vida quotidiana. Além disso, deve envolver mais o sector privado nos projectos de desenvolvimento. Só que esta forma organizativa choca frontalmente com a tradição de uma organização hierárquica e rígida que impede a inovação.

Os planos estratégicos consultados sugerem a constituição, após a sua conclusão, de dois tipos de estruturas organizativas: uma estrutura principal, permanente, composta pelas entidades mais representativas da cidade, nos mais variados domínios e, normalmente, organizadas em grupos de trabalho temáticos, em torno das principais apostas do plano, assumindo designações diferentes, consoante as cidades: Gabinete de Cidade, Gabinete do Eixo Urbano, Conselho do Plano Estratégico e/ou, uma estrutura complementar à estrutura principal [OLIVEIRA DAS NEVES, 1998], com um carácter provisório, com um mandato específico, incumbida de tratar de questões relevantes para a cidade, assumindo um papel, em articulação com a estrutura principal, de mobilização dos agentes locais e de implementação das medidas e acções propostas (por exemplo: Gabinete de Coordenação e Promoção Cultural e Desportiva, Agência de Desenvolvimento Local, Gabinete Municipal do Planeamento Estratégico) [CMA, 1997].

Alguns planos estratégicos (nomeadamente o da Guarda e o de Castelo Branco) sugerem ainda a elaboração de um dispositivo de comunicação, articulando vários agentes, com vista à elaboração de um projecto de comunicação e divulgação de imagem junto da opinião pública dos objectivos e importância do plano estratégico para o futuro colectivo, bem como a concepção de uma estratégia de promoção da cidade no exterior [MANUAL/CMG, 1996; CMCB, 1996].

Concluindo: "(…) não existe um único modelo organizativo e de intervenção óptimo para qualquer realidade, mas a sua validade depende da adequação à evolução e maturidade social, política, cultural e económica de cada comunidade" [CABALLO VILLAR, 2001: 199].

No contexto actual, a cidade pode entender-se como uma rede de interesses dinâmica, onde os distintos actores urbanos são interdependentes uma vez que não podem alcançar os objectivos por si mesmos, necessitando dos recursos e da colaboração dos demais. Ou seja, nenhum actor tem poder suficiente para determinar por si próprio a estratégia de uma cidade e, por este motivo, gera-se uma complexa interacção caracterizada por relações de intercâmbio, de negociação e de colaboração. Servindo o planeamento estratégico para permitir e fomentar este funcionamento em rede num "mundo de poder partilhado" [HEALEY, 1997b], através do controlo das agendas, da informação e poder de persuasão. O poder também pode ser entendido como a capacidade de mobilizar, influenciar e organizar a acção ou a resistência [GRAY, 1989, cit. em MARGERUM, 2002: 249]. Por isso, a formulação de planos estratégicos deve ser pensada antes de mais como um processo social em vez de um exercício técnico.

Segundo MARGERUM [2002: 238], o planeamento colaborativo envolve a interacção sob a forma de parcerias durante todo o processo de construção do consenso, de concepção do plano e da sua implementação. É um processo de longo prazo que requer a tomada de decisões concertadas. Os seus participantes devem ser indivíduos com um interesse particular no resultado a atingir, sejam eles representantes dos organismos públicos, grupos de interesses ou da sociedade civil. Além dos parceiros (‘stakeholders’), ou seja, os indivíduos implicados no processo de planeamento que representam organizações ou grupos de interesses, também a sociedade civil é envolvida, embora os seus interesses sejam mal definidos.

Todavia, o sector associativo, nomeadamente, as organizações não governamentais (ONG) fornecem os maiores contributos na formação da opinião pública acerca de determinados problemas e a necessidade de os resolver [SAMPFORD, 2002]. Encontradas as soluções, estes organismos, podem criar pressão pública para adoptar tais soluções e pressionar os agentes que impeçam a actuação. Além disso, as ONG podem ajudar a informar os participantes e a facilitar o diálogo entre os agentes públicos e os cidadãos.

Por outro lado, se a nível europeu, de uma forma geral, as últimas experiências de planeamento têm levado ao desaparecimento do planeador como o único agente dominante nos processos de planeamento [MOTTE, 1997b], nos casos em estudo continuam a ter um papel preponderante. No entanto, o seu papel num processo institucional deveria ser a integração dos vários interesses. Neste contexto, os agentes envolvidos no processo de realização dos planos estratégicos bem como as funções por eles desempenhadas podem ser explicitadas sinteticamente como consta no quadro seguinte:

Em quase todos os casos analisados, a incumbência de proceder à elaboração dos planos estratégicos foi atribuída a uma equipa técnica externa pluridisciplinar, que assumiu um papel fundamental em todo o processo de formulação do plano estratégico que se baseou, essencialmente, na cooperação com as câmaras municipais.

Sendo criados, também, grupos de trabalho organizados segundo os programas de actuação definidos, visando o aprofundamento dos objectivos e linhas estratégicas bem como das propostas de acções e projectos, como foi o caso de Castelo Branco.

No entanto, a capacidade em produzir uma reflexão estratégica sobre o desenvolvimento das cidades foi fortemente condicionada pelo facto de, em algumas cidades, o Gabinete de Cidade só ter sido criado após a elaboração do plano. Desta forma, a estrutura organizacional adoptada, aparece pouco representativa dos interesses e perspectivas.

Além disso, o facto de os clientes serem as câmaras municipais e não as cidades levou ao insucesso na implementação das propostas contidas nos planos estratégicos. Um plano estratégico, se se quer que seja partilhado e assumido por toda a cidade precisa de integrar na sua organização o máximo número de pessoas, especialmente daquelas que têm capacidade para criarem opinião. Recolher informação muito técnica, muitas vezes pode melhorar os estudos, mas é contrapro-ducente em relação ao nível de assunção dos resultados (se se delegar somente nos técnicos, o plano passará a ser um estudo prospectivo de boas intenções em vez de um instrumento pró-activo).

Por outro lado, deveriam ter recolhido um leque variado de opiniões, quer sobre os problemas que afectam cada uma das entidades visadas, quer sobre as medidas e recomendações que permitiriam resolvê-los. Considerando estas opiniões, estes anseios, a equipa técnica teria a tarefa facilitada em formular o documento de intervenção. Só assim existiria uma identificação colectiva com o plano.

O plano estratégico deve ser assumido, antes de mais, como um instrumento de aprendizagem e de consciencialização. Por isso, nunca pode estar desgarrado da realidade local e deve ser um plano para toda a cidade, isto é, para todos os seus actores e não só para a câmara municipal, mobilizando o debate e procurando conceber projectos que envolvam um leque alargado de actores (locais e com implicações na cidade), por isso, "(…) a perspicácia estratégica e a capacidade de mobilização de forças são atributos a considerar nos planeadores" [SALET, 2002]. Desta forma, é necessário um novo papel para os planeadores, pois, estes "têm que ter um conhecimento abrangente e estar preparados para falar com vários tipos de peritos" [INNES, 1998].

Segundo Andreas FALUDI [1976], como a acção dos planeadores é baseada em escolhas racionais, os políticos fazem escolhas políticas, contrapondo o papel de ‘fazedores de decisões’ dos planeadores, ao papel de ‘tomadores de decisões’ que compete aos políticos. Pois, de acordo com este autor, as escolhas políticas devem completar o conhecimento analítico onde este não seja suficiente para se poder tomar uma decisão final. Defendendo, então, a colaboração entre políticos e planeadores mesmo durante a formulação de objectivos.

No modelo racionalista, num contexto de crescimento económico e de expansão urbana, o papel dos planeadores era maximizar o bem estar colectivo e resolver problemas [HEALEY, 1998a], onde se pressupunha que a neutralidade dos planeadores era possível [INNES, 1998], por isso, a definição dos objectivos era efectuada através da análise formal, onde os planeadores, os cidadãos e os políticos eleitos tinham papéis distintos e entravam no processo de planeamento em etapas diferentes. A questão principal era como organizar o processo de crescimento e de racionalizar convenientemente a forma de desenvolvimento.

Assim, a procura de soluções era a principal tarefa da equipa técnica, onde esta tinha um papel de perito neutral na prestação de informações e definição de alternativas. Por outro lado, o relacionamento dominante entre agentes era de carácter técnico, dedicado à procura da melhor solução [MOTTE, 1997b].

Desta forma, eram os planeadores que concebiam as estratégias e os instrumentos de forma a alcançar os resultados esperados. Assim, o planeador era apresentado como "um homem racional operando à distância de um braço do mundo confuso da política" [INNES, 1995: 184]. Ao contrário, no paradigma pós-moderno, o planeamento é apresentado como "uma actividade interactiva e comunicativa e [os planeadores] como profundamente envolvidos no tecido, políticas e tomada de decisões públicas locais" [INNES, 1995: 183], por forma a lidar com a crescente fragmentação e aumento da incerteza, onde se misturam etapas e papéis [INNES, 1998].

Além disso, são introduzidos novos agentes e participantes, onde estes não aceitam mais a neutralidade de qualquer perito, valorizando sim o conhecimento obtido pela experiência, intuição e relatos, procedendo-se, então, à discussão dos problemas considerados fundamentais. Desta forma, os cidadãos e todos os actores que constróem a cidade deverão ser parte da solução desses problemas. Por outro lado, também se têm desenvolvido relações flexíveis sociais e políticas horizontais entre os agentes e instituições [MOTTE, 1997b]. O estabelecimento de relações flexíveis permite aos seus participantes uma resposta rápida às mudanças e serem capazes de influenciar estas mesmas mudanças, moldando o futuro, por forma a restringir o clima de incerteza. A comunicação é uma forma de acção e a sua forma e conteúdo têm importância porque alteram a postura e cultura dos participantes e agentes.

O objectivo deste planeamento participativo é estabelecer conexões entre agentes, onde este processo acarreta por si um conjunto de mudanças. Esta aprendizagem conjunta altera as ideias e os comportamentos e pode produzir abordagens inovadoras. Visa-se, então, encontrar afinidades e convergências de pontos de vista num ambiente social e político fragmentado, onde impera o individualismo e o culto da diferença. De forma pragmática permite aos participantes a realização de negociações e celebração de acordos por forma a resolver problemas e conflitos que aparentemente se apresentam como irresolúveis.

Seguindo este raciocínio, HEALEY [1997c: 309] clama por uma "maior relação interactiva entre peritos e os grupos de interesses que servem", para os planeadores actuarem como "um mediador de conhecimento e intermediário" ou como "um amigo crítico" [FORESTER, 1989; HEALEY, 1997c; INNES, 1995], cuja tarefa principal é ocupar-se da ‘má informação’, a fonte da distorção na comunicação. Esta tarefa consiste na antecipação e neutralização da ‘má informação’, clarificando, elucidando as opções políticas e suas implicações e desafiando a sub-representação e os apelos dissimulados à legitimidade [INNES, 1995].

Existe o pressuposto que os planeadores agirão ou serão forçados a agir democraticamente, ou pelo menos a apoiarem o crescente pluralismo democrático progressista, baseado na ética comunicativa. Eles gerem o acesso ao debate e as suas rotinas. Estão atentos ao raciocínio dos participantes, alternadamente minimizam ou sublinham a importância de certos aspectos, conduzem os participantes nos julgamentos e nas reclamações justificadas e validadas, medeiam e negoceiam resultados.

São, então, mediadores e agentes de conhecimento, servem-se da sua compreensão de peritos acerca dos procedimentos, política, instituições e normas de governo [HEALEY, 1992] para reunirem os recursos necessários e fomentarem o diálogo. Têm um importante papel ao explorarem e mediarem múltiplas e contestadas reclamações, que é praticado no contexto de reconhecida ambiguidade e assimetria de poder. Têm um trabalho interpretativo que está relacionado com julgamentos éticos, e ao mesmo tempo prático, político e técnico. Assim, nesta prática de planeamento, os planeadores são ao mesmo tempo árbitros de padrões normativos e protectores de valores [MCGUIRK, 2001]. Eles reconhecem e manipulam as relações de poder, resistindo a algumas formas de poder e exercendo outras.

Segundo PLØGER [2001], o aspecto mais importante do planeamento não é a comunicação como tal (o modelo emissor-receptor), mas o seu conteúdo. O facto de os planeadores incorporarem o poder discursivo político e institucional continua a ser a fonte principal de comunicação distorcida, por isso, este autor defende que só quando os próprios planeadores se consciencializarem, forem introspectivos e auto-críticos, para com os mecanismos de poder, será então possível desenvolver uma solidariedade comunicativa. De acordo com FORESTER [1989], a tarefa do planeador deverá ser ‘equilibrar’ as forças de poder, estabelecendo uma neutralização comunicativa racional. Ou seja, o planeador deve ver-se a ele próprio não só como um agente de poder político-institucional, mas também como "parte e parcela de reforma e melhoria da sociedade" [YIFTACHEL, 1997: 2, cit. em PLØGER, 2001: 221]. Segundo FLYVBJERG [2002], o conhecimento pode ser tão importante que os indivíduos em posições poderosas tentam reprimi-lo, ou, estes produzirem o conhecimento que melhor sirva os seus objectivos.

Para HEALEY [1997c], o planeamento deve desenvolver uma arena para conversações entre ‘iguais’ num sentido normativo construídos sobre oportunidades e direitos argumentativos iguais. De forma a assegurar esta equidade, os planeadores e outros peritos, por um lado, necessitam de trabalhar na concepção de procedimentos de redução de poder e, por outro lado, têm que ser constantemente críticos da sua própria prática de diálogo e das suas formas institucionais. HABERMAS [cit. em PLØGER, 2001], introduz a ética do discurso como uma pré-condição para desenvolver regras e formas de julgamento intersubjectivas comunmente aceites baseadas em princípios morais em como comunicar democraticamente.

Esta prática comunicativa de equilíbrio de poder é assegurada através de princípios e julgamentos comunmente aceites, que, de acordo com Habermas devem ser a inteligibilidade, integridade, legitimidade e autenticidade das afirmações [KHAKEE, 1998]. Segundo este autor, os planeadores podem utilizar estes critérios de forma a contribuírem para uma prática de planeamento progressista que ao mesmo tempo desafia as classes mais poderosas.

Desta forma, o diálogo são conversações reflexivas, serenas e abertas a um grupo alargado de testemunhos e respeitadores dos diferentes pontos de vista [SAGER, 2002: 367]. As recomendações de planeamento efectuados através do diálogo são baseadas na força intelectual dos argumentos atribuindo posições razoáveis às várias alternativas. O diálogo limita a amálgama de argumentos de acordo com critérios democráticos assegurando a ‘racionalidade comunicativa’ do processo e a legitimidade das recomendações.

O equilíbrio e a ponderação dos argumentos evita a arbitrariedade na tomada de decisões. No entanto é necessário criar ‘uma situação ideal do discurso’ onde os participantes ‘ouçam, tomem a palavra e respeitem’ os outros, de forma a prevalecer o melhor argumento. Assim, os resultados desta prática de planeamento não estarão orientados para a prossecução de interesses instrumentais ou estratégicos individuais [MCGUIRK, 2001]. Estes interesses poderão ser identificados através da argumentação e rejeitados com base na sua parcialidade. Em vez disso, interesses imparciais generalizados devem ser obtidos colectivamente através da discussão visando estabelecer novas tendências de valores colectivos e uma nova "linguagem partilhada" [HEALEY, 1998].

Em última análise, um novo discurso político consensual pode moldar as acções, estratégias específicas de planeamento e decisões reguladoras. Consequentemente, o processo comunicativo transforma-se em um "processo social intenso de fazer sentido em conjunto" [FORESTER, 1989: 119], onde se visa criar "formas consensuais de pensar, de avaliar e de agir" [HEALEY, 1997: 29]. A partir de outra perspectiva ALBRECHTS e DENAYER [2001, cit. em WIGMANS, 2001], argumentam que o planeamento comunicativo, baseado no reconhecimento da pluralidade e diferença de estilos retóricos, significa que os planeadores devem ter competências especializadas para lidarem com as ‘diferentes verdades’, mas também que os planeadores não podem deixar de levantar questões acerca dos seus valores e da legitimização das suas acções profissionais que se intersectam com a ‘sua verdade’. Assim, o planeador deve ser capaz de reunir os conflitos e as discordâncias e alterar o equilíbrio de poder a favor das pessoas por quem fala ou age. Isto, contudo, é precisamente o ponto de vista criticado e abandonado pelo pós-modernismo. Eles concluem que na literatura actual em planeamento comunicativo, o planeador aparece como um entendido e espectador de uma meta-linguagem, que, segundo o pós-modernismo não existe. Assim, sem homogeneidade nos valores e nas opiniões, o consenso tradicional (e ideal) tem de ser questionado, pois, o consenso é um horizonte que nunca é alcançado [LYOTARD, 1989]. De facto, o consenso e o compromisso para a acção serão alcançados com facilidade somente em situações onde se atinja o ‘óptimo de Pareto’, ou seja, a situação ideal onde exista vantagem para alguns, mas, onde ninguém seja prejudicado. No entanto, haverá sempre ganhadores e perdedores.

A busca do consenso apaga a diferença como ideal político a favor da homogeneidade social, desencorajando a diversidade cultural. Por isso, como a busca do consenso se pode prolongar indefinidamente [SAGER, 2002], após a apresentação dos argumentos poder-se-á recorrer à democracia maioritária, referendando as várias opções. Por outro lado, sem a ocorrência de um debate prévio facilmente se caminha para a ‘ditadura da maioria’.

Por tudo isto, o processo de planeamento pressupõe um envolvimento da equipa técnica em todas as etapas [ROSA PIRES, 2001]. O seu trabalho deveria começar por efectuar um trabalho de gabinete, por forma a conceber vários relatórios sobre o contexto local e a sua capacidade de inovação [HENDERSON e MORGAN, 1999]. Posteriormente proceder-se-ia à realização de encontros ou fóruns de discussão com representantes das instituições representativas dos vários interesses em presença. O objectivo deste procedimento seria encorajar conversações e desenvolver o diálogo acerca das principais questões e tendências de desenvolvimento, bem como identificar potenciais soluções para os problemas mais prementes.

Estes debates seriam mantidos de forma franca e amigável por forma a evitar antagonismos e rivalidades, tendo como objectivo a aprendizagem social. Em algumas questões particulares, também se poderia consultar a população em geral, ou os principais visados.

Além disso, seria útil a realização de um encontro com peritos internacionais em matéria de desenvolvimento urbano, com vista a evitar visões demasiado limitadas e paroquiais. Este encontro serviria, também, para estabelecer redes de apoio informal entre os presentes, permitindo-lhes apurar progressos e trocar experiências.

Posto isto, seria produzido, distribuído e amplamente difundido um relatório consultivo, que esboçasse com algum detalhe as prioridades possíveis e os projectos. Este documento deveria circular pelas instituições, empresas e população em geral, ao que estas poderiam dar o seu parecer e propor alterações de pormenor. Assim, este relatório deve ser tecnicamente sólido e comunicativo para uma audiência técnica e cientificamente não informada. Além disso, deve simultaneamente reflectir explicitamente tanto quanto possível as contribuições relevantes dos vários participantes, de forma que eles se possam identificar com o relatório [ROSA PIRES, 2001]. A sua preparação é uma tarefa exigente pois é necessário dominar um leque alargado de temas.

Por outro lado, a participação pública exige uma maior preparação da equipa técnica (é por isso que muitos se opõe a processos de participação pública, uma vez que não estão preparados para aceitarem críticas e reparos). É pois um processo exigente em tempo e recursos, mas que requer também capacidades relacionais para lidar com personalidades diferentes.

Assim, seria definido um número restrito de áreas prioritárias de intervenção (podendo estas ser de cariz material ou imaterial), cada uma com um projecto estruturante, dando-se início à sua implementação num prazo curto [HENDERSON e MORGAN, 1999].

Embora a ideologia comunicativa ou colaborativa de planeamento relativize o papel do conhecimento técnico e científico possuído pelos planeadores, parece-nos que estes são indispensáveis em qualquer processo de planeamento tendo um papel de árbitros e reguladores dos interesses colectivos, assegurando uma abordagem ética e equilibrada.

A negação desse conhecimento científico é perigosa e contraproducente (até para os próprios planeadores), pois põe em causa os próprios fundamentos da sociedade moderna que investe na formação e na investigação científica. Embora o envolvimento de peritos profissionais não deva ser um fim em si mesmo, a recusa do contributo científico nos processos de planeamento que pode fundamentalmente ser decisivo para o futuro é irresponsável e nega o valor das contribuições científicas de muitos peritos (sociais e técnicos) [VOOGD e WOLTJER, 1999], mesmo que se considere que "encontrar soluções nunca foi, nem nunca será, uma questão puramente técnica" [SAMPFORD, 2002: 79].

Por isso, os planeadores deverão continuar a ser os defensores do melhor interesse público ou colectivo, nas medidas formuladas deve estar sempre uma ética subjacente que inclua a preservação da qualidade ambiental, da coesão social, da eficácia ou uso eficiente dos recursos utilizados. Ou seja os planeadores deverão ser os garantes do desenvolvimento sustentável. Ora, a ideologia comunicativa defende uma desvinculação às atribuições básicas do planeamento que são a correcção das limitações do mercado e assegurar justiça social, por isso, os planeadores devem ser críticos quanto à utilização das práticas colaborativas. Não obstante, o planeamento colaborativo pode ser tão ineficaz e ineficiente quanto o planeamento tradicional. Tal facto não nega que o planeamento tradicional também não funcionasse idealmente, pois os planeadores não podem simplesmente tomar as decisões sozinhos.

Com a abordagem de planeamento colaborativo a ganhar terreno, a questão acerca de que papel é deixado para o conhecimento de profissionais e peritos é claramente importante. Por isso, parece-nos importante o ponto de vista de KAISER et al. [1995: 29, cit. em VOOGD e WOLTJER, 1999], segundo o qual, "os planeadores (…) devem desenvolver (…) capacidades (…) entre estas estão a visão, compreensão, competência técnica, equidade, construção de consenso e inovação". Em complemento, saliente-se que as tarefas de análise e síntese das informações recolhidas no diagnóstico devem seguir cânones estritamente profissionais.

Se o planeador representa os interesses colectivos, tais como o desenvolvimento sustentável, o empenho pela equidade social, o uso eficiente dos recursos colectivos, a protecção de interesses minoritários, etc., é óbvio que, excepto as comunidades pequenas, a maioria das sociedades é muito complexa para envolver representações de todos os indivíduos na tomada de decisões.

É por esta razão que a racionalidade comunicativa nunca pode ser o único modelo de referência na tomada de decisões. Por outro lado, a única contribuição do conhecimento de peritos não é desejável. Além disso, os cidadãos ou grupos de interesse nem sempre têm um melhor conhecimento local do que os peritos. Consequentemente, o processo de planeamento deve incluir o conhecimento ‘comum’ mas não obstar os peritos profissionais de contribuírem com o seu conhecimento e informações.

Concluindo, têm aparecido novos desafios para os planeadores à medida que um número de grupos de interesse se tornaram mais organizados e se transformaram em jogadores activos nas decisões de planeamento e à medida que a confiança nos poderes públicos diminuiu. Assim, embora os planeadores não sejam já capazes de moldarem a cidade nem de preverem os efeitos das acções implementadas, no entanto, são actores chave nos processos de planeamento, pois, detém o conhecimento que auxiliará os outros actores a tomarem decisões e servem de mediadores por forma a atingir a sustentabilidade à escala urbana. Por isso, os resultados do processo de formulação do planeamento estratégico – planos ou projectos – têm encontrado exigências de qualidade cada vez maiores. Ou seja, o nível de ambição do que se considera um ‘bom planeamento’ aumentou. No entanto, quando reparamos para os casos concretos estudados verificamos que ficaram muito aquém da situação ideal.

As entidades que integraram o Gabinete de Cidade que acompanhou a elaboração do plano albicastrense distribuíram-se por um conjunto de áreas sectoriais diversificadas, com um número de participantes variável (Figura 4.2).

A análise do tipo de entidades que constituem os Gabinetes de Cidade, revelou uma representação bastante diversificada, destacando-se: as funções centrais da administração pública, designadamente de âmbito social e económico; o movimento associativo, designadamente nas áreas da assistência social, da cultura e do desporto, lazer e imprensa regional; a representação autárquica; os principais agentes económicos e respectivas organizações patronais, sindicatos, departamentos sectoriais e institutos públicos; as associações ligadas ao ordenamento do território e ao ambiente (Figura 4.1).

Assim, de uma forma geral, na maioria das cidades, a composição do Gabinete de Cidade procurou assegurar a participação e representação dos principais agentes locais, desde logo numa óptica de representação do leque de sensibilidades existente, mas também na perspectiva da constituição futura de uma rede de parcerias.

Embora os critérios de selecção dos seus ‘representantes’ raramente sejam explicitados. Se a finalidade é institucionalizar o processo, é importante a questão da representatividade. Os objectivos das actividades de envolvimento devem ser realistas. Por isso, assegurar a convergência entre expectativas e resultados ajudará a sustentar o interesse no processo de envolvimento.

No que diz respeito ao modo de funcionamento, a maioria das cidades optou pela realização de reuniões plenárias, ou pela constituição de grupos de trabalho envolvendo os representantes de cada área de intervenção (caso de Castelo Branco).