Uma vez desenvolvidos os programas de actuação prioritários e concebido o plano de acção, pode considerar-se que se finalizou a elaboração propriamente dita do plano estratégico e é, então, quando começa a fase de execução do mesmo. Este é o momento crucial da execução das propostas formuladas, no qual se evidenciará a oportunidade das mesmas. Para evitar que o plano se limite a um mero esforço pontual de reflexão e, pelo contrário, aproveitar que se converta num verdadeiro processo de transformação estratégica da cidade, é preciso abordar as tarefas de difusão, implementação e avaliação do mesmo com tanto esforço e dedicação como aquele despendido nas fases de formulação.

Ainda que ao longo de todo o processo de planeamento se deva realizar uma estratégia de comunicação e participação para manter vivo o interesse pelo plano, ao iniciar a sua execução há que arremeter um esforço diferenciado de difusão da visão estratégica formulada para a cidade.

Além de descrever os resultados directos do processo de planeamento, esta comunicação tem como objectivos adicionais disseminar a cultura estratégica, transmitir a importância e alcance do plano e salientar os esforços investidos no mesmo, assim como os acordos produzidos pelos principais agentes sociais e económicos da cidade, de forma a reforçar o envolvimento e adesão ao projecto por parte das empresas, instituições, líderes de opinião, residentes – actores, em suma –, de forma a criar uma consciência colectiva, envolvendo para tal os diversos meios de comunicação na difusão do processo de planeamento.

Os instrumentos de comunicação que se podem utilizar para difundir os resultados do plano estratégico de uma cidade podem ser numerosos, estando só limitados pela criatividade e a disponibilidade de recursos dos seus responsáveis. Em qualquer caso, convém destacar alguns dos instrumentos mais habitualmente utilizados: publicação de documentos técnicos; organização de jornadas sobre planeamento estratégico; montagem de exposições; realização de vídeos promocionais; desenvolvimento de campanhas de publicidade; publicação de boletins informativos; divulgação nos meios de comunicação social; redacção de artigos em publicações especializadas; apresentações a agentes seleccionados com capacidade de decisão; etc. Para que tenha eficácia é necessário que seja emitida por alguém suficientemente significativo, que se solicite a participação activa de todos os agentes sociais e económicos da cidade, devendo facilitar um amplo consenso social e político sobre os problemas e as soluções-chave, e que se indiquem as grandes metas temporais da execução do plano estratégico.

No entanto, há que reconhecer a dificuldade em organizar de forma eficaz este exercício de marketing urbano. Dado o carácter intangível e o alcance a longo prazo de muitas propostas estratégicas, em algumas ocasiões é difícil comunicar os benefícios do plano de forma eficaz a um conjunto de pessoas que normalmente espera realizações materiais a curto prazo. Não obstante, esta mesma dificuldade supõe um desafio que deve estimular a criatividade do comunicador. BORJA e CASTELLS [1997] defendem um plano de comunicação e de marketing faseado como condição prévia para a realização e implementação do plano estratégico. NETO [1999] e SOUTO GONZÁLEZ et al. [2001], salientam a importância da segmentação e direccionamento claro para públicos-alvo específicos como garante da sua eficiência.

Deste modo, a divulgação do plano estratégico, através de uma estratégia de marketing urbano ou territorial (quando aplicado a entidades territoriais mais amplas do que a própria cidade), é crucial para assegurar a participação e cooperação de todos os agentes públicos e privados. Procurando oferecer aos diferentes agentes com interesses efectivos e potenciais no território uma descrição das potencialidades desse território, quer seja para aí viver, trabalhar, investir ou o visitar.

Assim, o marketing urbano significa, por um lado, um conjunto de acções de comunicação e de esforço dirigido para a promoção no exterior, por parte da cidade, mas também a criação de uma identidade cívica dos seus habitantes. A implementação de estratégias de marketing urbano surge, sobretudo, com o objectivo de atrair novas actividades económicas e novas populações, bem como, de as influenciar nas suas decisões de localização.

A sua finalidade é, por um lado, gerir de forma eficaz o território e os seus ‘produtos territoriais’, incrementando a cidadania, a democraticidade e a qualidade de vida, de acordo com as reais necessidades dos cidadãos, respondendo, para tal, às necessidades e expectativas dos indivíduos e organizações aí localizadas. Por outro lado, visa melhorar a curto e longo prazos a qualidade e a competitividade global da cidade. Neste sentido, o marketing urbano surge como um processo de gestão territorial, de descentralização de poder e busca de desenvolvimento local, assumindo-se como integrador das vantagens competitivas do lugar com o seu desenvolvimento sócio-económico e territorial.

O marketing urbano é um dos elementos fundamentais do planeamento estratégico que considerando as especificidades de um local, o projectam e integram nos espaços globais para que está mais vocacionado, promovendo a sua afirmação e desenvolvimento. Do mesmo modo, ao nível da promoção do desenvolvimento interno, numa perspectiva de comunicação motivadora, é o conjunto de políticas que permite o desenvolvimento de processos como a cidadania, a consciência de base territorial, o envolvimento dos actores em projectos comuns e a dinamização de processos de afirmação e emancipação territorial de base local. Neste contexto, os actores de um território e as suas estratégias passam a ser um dos recursos mais importantes para o desenvolvimento local, tanto mais quanto conseguirem concertar acções e salvaguardar recursos.

Sob esta perspectiva, ganham importância a comunicação interna e externa, bem como a construção de uma imagem coerente e consensual sobre o território para a mobilização dos actores locais e para a atracção dos externos. Assim, o marketing urbano é visto como uma parte fundamental do planeamento, mais direccionado e segmentado, requerendo uma maior flexibilidade nas abordagens e uma perspectiva pró-activa em vez de reactiva.

Tenta-se promover a cidade enquanto produto (conjunto de recursos, empresas já instaladas, populações, qualidade de vida e de atmosfera económica) e enquanto factor produtivo. Sob a forma de análise do ambiente e do território, o marketing urbano pode ser útil para a prática democrática, contribuindo para aproximar decisores e eleitores, fazedores e utilizadores urbanos, vendedores e consumidores de produtos territoriais. É uma perspectiva que pressupõe a comunicação bidireccional em vez da transmissão de informação unidireccional.

Contudo, este instrumento pode ser utilizado como forma de manipulação e legitimação dos poderes emergentes que condicionam a população a aceitar as grandes acções de reestruturação e de mudança. Entendido desta forma, o marketing urbano poderá não passar de um instrumento de manipulação e de limitação da cidadania.

Na óptica racionalista a implementação é a sequência inevitável da opção escolhida. Aos responsáveis pela implementação não é reconhecido poder para influenciar as decisões: o seu cumprimento acontece porque se identificam com os objectivos em causa, ou porque lhe são impostos, dado que dependem hierarquicamente das entidades que definem a acção. Além disso, nesta óptica, quaisquer desvios ao modelo formulado são sinónimo de fracasso, já que o êxito se circunscreve à conformidade plena entre o que se propõe e o que se executa.

Na perspectiva estratégica, a implementação converte em realidade as opções escolhidas onde os conceitos de negociação e de acordo ganham projecção. A negociação converte-se num meio para obter resultados, sacrificando mesmo alguns objectivos iniciais, num processo caracterizado como "a arte do possível" [PEREIRA, 1994]. A negociação e o acordo surgem, assim, como formas de resolver conflitos ou de ultrapassar resistências, ficando a política formulada sujeita a modificações. Desta forma, o conflito de interesses é passível de desaparecimento pela via negocial, onde a ideia de consenso se sobrepõe à de aceitação e envolve um processo interactivo de acordos, negociações e compromissos, num contexto de relações de poder e de influência entre os agentes.

Nesta fase do processo de planeamento estratégico, trata-se de estimular e convencer os agentes competentes e implicados em cada projecto para a sua realização de acordo com as linhas e os conteúdos previstos e defendidos pelo plano. Um plano estratégico é um plano de acção e não deve limitar-se a uma simples reflexão teórica sobre o futuro da cidade. Por isso, o compromisso das instituições que apoiaram a sua realização deve ser também o compromisso para a sua implementação [De FORN e PASCUAL, 1995]. Desta forma, o êxito do plano não reside tanto na sua realização, mas sim, na formalização. Por isso, quanto maior tenha sido o nível de mobilização dos agentes e do nível de consenso e compromisso alcançados na etapa de elaboração do plano, mais fácil será a sua implementação. Contudo, esta condição é necessária mas não suficiente. A participação dos principais agentes locais deve continuar durante a fase de implementação com a finalidade de manter vivas as estratégias e de coordenar o maior número possível de acções [Ibid.].

Nesta fase é imprescindível conseguir a implicação de todos os agentes, bem como de outros que a priori não se tinham comprometido. Além disso, a credibilidade do plano ver-se-á reforçada pela capacidade em comunicar/informar a sua realização.

Para tal, é necessário manter a mesma estrutura organizacional de funcionamento que tenha sido criada no início do processo, reforçar o compromisso das principais instituições e manter uma atitude crítica e construtiva sobre a evolução da cidade. Além disso, a capacidade de execução da entidade promotora de um processo de planeamento estratégico não é muito importante, uma vez que, em geral é muito limitada em recursos humanos e económicos.

Em vez disso, tem um importante carácter congregador e coordenador de esforços dos diferentes agentes que actuam na cidade. Neste sentido, as principais responsabilidades da entidade encarregada de implementar o plano devem ser as de exercer lobby entre os principais agentes, estimular outros organismos ou empresas a executarem as actuações propostas no plano e coordenar as acções de diversos agentes [ARANA, 1999].

Em último lugar, há que destacar a resistência à mudança que oferecem os sistemas urbanos, fenómeno que dificulta extremamente a implementação de qualquer tipo de políticas de desenvolvimento. Esta resistência é causada, em parte, pela estabilidade inerente aos sistemas territoriais, a qual implica que para provocar mudanças significativas é preciso que se persigam políticas consistentes e focalizadas durante largos períodos de tempo. Mudanças frequentes nos objectivos de tais políticas tendem a cancelar-se umas às outras e a impedir compromissos de longo prazo para o desenvolvimento urbano. Por isso, os objectivos seleccionados devem ser capazes de conseguir o apoio continuado dos sucessivos governos locais, devendo ser em número reduzido, facilmente comunicáveis e amplamente apoiados. Existem, então, variáveis exógenas e endógenas que influenciam a implementação de qualquer plano estratégico.

Assim, um plano terá mais possibilidades de alcançar os seus fins desejados se satisfazer as seguintes condições de êxito [De FORN e PASCUAL, 1995]:

• Estabelecer objectivos claros e consistentes e identificar os principais factores e conexões causais que os afectam;
• O processo estruturar-se de forma que os agentes implementadores actuem com vista a alcançarem as metas desejadas;
• Os líderes das entidades executoras possuírem capacidades políticas e de gestão e estarem comprometidos com a finalidade do plano;
• O plano ser apoiado activamente por entidades ao longo de todo o processo de execução;
• A consistência dos objectivos do plano e o apoio público não serem minados com o decorrer do tempo pelo aparecimento de políticas públicas conflituosas ou por mudanças relevantes nas condições sócio-económicas.

Em suma, entende-se que uma implementação eficaz mantém o processo de planeamento em marcha, identifica novos temas críticos e estratégias, quando surjam, e começa novos projectos, segundo a disponibilidade de recursos e de tempo. Tudo isto leva-nos a justificar a necessidade do seguinte passo: a monitorização e avaliação do processo de planeamento estratégico.

Os planos podem ser utensílios estruturadores que ajudam a conhecer para onde se caminha, para guiar as acções presentes e futuras. Também são necessários para coordenar as acções. O simples acto de posicionar as intenções, assim permitindo aos outros reagir acordadamente, é o primeiro passo para alcançar tal coordenação.

Entende-se a avaliação como um exame independente e objectivo do quadro de partida, dos objectivos, dos resultados, das actividades e dos meios utilizados. Detectando, para tal, o grau de concretização das medidas propostas, bem como os desvios ocorridos e os efeitos não esperados. Desta forma, permite conhecer as melhores condições para o relançamento de novas intervenções e buscar ensinamentos com a experiência acumulada que possam ser aplicáveis de forma mais ampla, pois, os planos não podem ser avaliados somente em termos de adequação entre os objectivos formulados e os resultados finais. De facto, mesmo com os planos que falharam se pode aprender algo, por isso, controlar os resultados não é a única razão para elaborar planos. Contudo, medir a eficácia dos planos é um exercício difícil e, por isso, raramente efectuado.

A avaliação, em planeamento estratégico, consiste numa avaliação num dado momento, ou seja, o acompanhamento das várias medidas do plano, com vista ao reajustamento do processo, e não uma avaliação final do processo (ex-post), pois, o planeamento estratégico é concebido como um processo contínuo, o qual se vai reajustando com o tempo, e por isso, sendo o final indeterminado, dificilmente se poderão avaliar os objectivos da situação de partida devido aos contributos de que foi alvo.

O acompanhamento ou monitorização do plano tem como objectivo permitir tomar as medidas necessárias com vista a corrigir ou aprofundar o processo de implementação, para tal, analisam-se as mudanças que devem introduzir-se nas acções em execução para assegurar que o processo seja equilibrado e se adapte ao objectivo central do plano. Este tipo de avaliação deve realizar-se periodicamente tendo em conta a visão global para a cidade e consta das seguintes acções específicas:

• Avaliação das possíveis mudanças do contexto externo. É preciso realizar um acompanhamento dos factores externos geopolíticos, económicos, sociais e tecnológicos que possam afectar o desenvolvimento da cidade. Esta avaliação permitirá estar alerta sobre a possível ocorrência de uma série de mudanças que deixem obsoletos os fundamentos sobre os quais se elaborou o plano estratégico.
• Avaliação das transformações da cidade. Trata-se de avaliar a situação actual da cidade em relação ao modelo de futuro que pretendia o plano estratégico e que configurou o objectivo central. A avaliação deve assinalar as tendências de cada variável para conhecer as perspectivas de uma maior adequação ou inadequação em relação ao modelo de cidade.
• Avaliação do grau de cumprimento dos objectivos do plano. Os objectivos do plano relacionam-se com a evolução da cidade e, portanto, a avaliação do seu grau de cumprimento explicará as mudanças produzidas e as diferenças entre a situação de partida, a actual, e a futura e desejável, e elucidará acerca dos conteúdos concretos (objectivos e medidas) para a reprogramação do plano, por forma a efectuar a sua concretização.

Uma das considerações em qualquer processo de planeamento estratégico surge sobre a questão de quando é conveniente rever e alterar a estratégia. Em todo o plano estratégico, fazem-se muitas especulações acerca do futuro e nem todas elas resultam correctas com o decorrer dos acontecimentos, aparecendo novas oportunidades ante as quais se necessita de mais tempo e recursos que os previstos para alcançar os objectivos propostos de início.

Portanto, os planos estratégicos devem ser continuamente controlados e actualizados, enquanto que a atribuição de recursos deve adaptar-se para assegurar a resposta às condições em mudança. Para tal devem ser formuladas uma série de questões que sintetizem o esforço de avaliação [SANTACANA, 1993]: "O que foi feito em cada uma das medidas concretas? O que não foi feito e que medidas perderam vigência? O que não foi feito, mas continua vigente? Que novas propostas parecem convenientes? Consolidou-se a cidade no sistema urbano? A cidade ganhou dinamismo económico? Melhorou a qualidade de vida? Prosperou o equilíbrio social? etc.".

É durante a implementação do plano que se deve dotar o processo de planeamento dos mecanismos de controlo flexíveis que possibilitem uma resposta rápida às mudanças que experimentam os cenários de partida ou as modificações que se produzam nas acções esperadas dos restantes poderes públicos e dos agentes sociais [WILHEIM, 1999]. Assim, a flexibilidade não deve entender-se como sinónimo de irresponsabilidade em relação às previsões, mas simplesmente como um mecanismo que permita a adequação do plano às transformações detectadas.

Perante os resultados obtidos na avaliação e se as mudanças produzidas modificaram substancialmente as condições de partida é necessário propor a revisão em profundidade do plano. Se isto for assim, haverá chegado o momento de abordar um novo processo de planeamento estratégico que contemple os novos elementos do contexto e estabeleça um novo conjunto de estratégias para a cidade. Pois, os projectos que não foram implementados entre 2 e 4 anos após a aprovação do plano e não mostrem sinais de ser implementados a curto prazo, devem ser considerados inviáveis [GODET, 1993; De FORN e PASCUAL, 1995].

Na sequência da exposição dos fundamentos teóricos e das questões metodológicas fundamentais do processo de planeamento estratégico aplicado às cidades, convém proceder a uma sistematização sucinta dos elementos fundamentais dos exercícios de reflexão estratégica.

O planeamento estratégico, entendido como uma nova forma de planear o território, especialmente o urbano, consiste numa nova geração de planos e projectos cujo objectivo é o desenvolvimento económico local e regional de forma sustentada.

Apesar da existência desse corpo teórico e metodológico, é necessário advertir que não se pode falar propriamente de uma metodologia padrão a aplicar nos diferentes processos de planeamento estratégico, mas há que ter em conta as especificidades de cada cidade.

Tem como cenário uma abordagem mais vasta, sistémica e prospectiva do que o planeamento físico de ocupação e uso do solo. Mesmo que os planos urbanísticos se preocupem fundamentalmente em localizar os usos do solo e planificar as infra-estruturas urbanas, o objectivo último do plano estratégico é alcançar uma maior competitividade económica e uma melhor qualidade de vida dos habitantes. Dito de outra forma, um plano estratégico pretende encontrar modelos de desenvolvimento local ultrapassando a dimensão linear do planeamento físico e considerando a complexidade sócio-económica e política da comunidade analisada, minimizando as contradições e fracturas operativas habituais do planeamento sectorial.

Pois, nos últimos anos tem-se argumentado que o desenvolvimento urbano já não pode ser controlado pelos instrumentos clássicos (os planos físicos de ocupação e uso do solo e os planos sectoriais de fomento económico), devido aos problemas decorrentes da recessão e do aumento do desemprego (e dos problemas relacionados com a instabilidade e a insegurança da reestruturação económica), como tal, os planos físicos estáticos perderam eficácia, uma vez que não resistem a ocorrências imprevistas. No entanto, apesar das diferenças entre ambos os tipos de planeamento, o planeamento estratégico visa ser complementar e não substituir o planeamento urbano tradicional, porque os planos directores continuam a fornecer o quadro legal para o uso do solo, mas não são apropriados para darem uma visão geral da cidade e pouco adequados para fornecer linhas de orientação precisas por forma a desenhar a qualidade necessária para os espaços públicos e pouco flexíveis para incorporar mudanças programáticas.

Por paradoxal que possa parecer, o planeamento estratégico, é um tipo de planeamento pragmático, realista e viável, não se limitando a fazer sugestões, mas identifica recursos para a sua execução e envolve os responsáveis nas decisões, embora os defensores da componente participativa ou colaborativa visem alcançar um horizonte inatingível, mas pelo qual é necessário diligenciar, a sociedade ideal. Sendo por isso, ao mesmo tempo pragmático quanto aos meios e dotado de uma certa utopia quanto à finalidade.

Quanto às suas características fundamentais, sinteticamente, podemos afirmar que o planeamento estratégico parte de três princípios: a definição de objectivos a partir das dinâmicas em curso; a dialéctica permanente entre objectivos-projectos-impactes; a concertação de agentes públicos e privados em todas as fases do processo de elaboração e execução. Independentemente da condição de moda, o pensamento estratégico introduz uma coerência própria ao nível da reflexão sobre a gestão pública, actuando em contextos sócio-económicos fortemente extrovertidos e competitivos.

Deste modo, os planos e projectos estratégicos de desenvolvimento são flexíveis e mais vocacionados para a demonstração das potencialidades de um dado lugar do que para um programa exacto, e mais vocacionados para a comunicação de ideias do que para a regulação do uso do solo. Neste sentido, o planeamento estratégico é, além de um elemento ordenador de prioridades e de definição de rumos e de acções, um instrumento de política e de cultura municipais. Como tal, exige uma nova cultura da administração, tanto dos políticos como dos técnicos, mais motivada e qualificada, evitando burocracias e descentralizando competências. Além disso requer um novo tipo de relacionamento entre o sector público e o sector privado.

Esta metodologia aplicada às cidades de média dimensão, pretende adoptar um processo de planeamento integrado, orientado para objectivos estratégicos que respondam a desafios e oportunidades, e garantir uma estrutura negocial e de participação dos actores locais que dê coerência ao projecto de cidade, necessitando, para tal, de inovação de carácter organizacional. Neste sentido, esta abordagem de planeamento valoriza as questões relativas à cidadania, demo-cracia, preservação da identidade e a solidariedade interna e externa.

Quanto ao processo, é uma abordagem sistémica, prospectiva e qualitativa, que permite avaliar a componente de concorrência territorial e que se consolida nas perspectivas de gestão territorial e empreendedorismo, decorrendo através de um conjunto de fases e acções que pretendem o debate, a negociação e a criação de consensos entre os diversos actores. Sujeito à auto-avaliação sistemática, está constantemente aberto à introdução de alterações ditadas pelas necessidades identificadas e negociadas na rede de actores locais [SOUTO GONZÁLEZ et al., 2001: 79]. É um processo inacabado e cíclico, em constante reformulação. CABRAL e MARQUES [1996], defendem que este modelo de planeamento promove uma visão para a cidade fundamentada num diagnóstico prospectivo e numa gestão de longo prazo. Procura interpretar as dinâmicas internas e externas e a integração dos diferentes componentes do sistema, identificando interdependências e áreas críticas de mudança. Constrói uma ideia de planeamento como lugar de convergência da sociedade civil, do estado e do mercado, promovendo a participação, as iniciativas em parceria e a descentralização do processo de decisão e a adopção do princípio da subsidiaridade.

A descentralização permite uma maior aproximação ao cidadão e a sua implicação na vida da cidade, favorecendo a execução de intervenções integradas, abandonando a sectorialização das políticas. Deste modo, aposta-se em programas horizontais e interdisciplinares, necessitando de criar mecanismos de participação que permitam um planeamento concertado; um planeamento partilhado que ajude a criar consciência na comunidade das possibilidades de desenvolvimento, assim como das responsabilidades a assumir por cada um. Neste sentido, os planos estratégicos, como instrumentos que condensam propostas transportadas de diferentes ângulos e disciplinas, convertem-se em peça fundamental da potenciação dos territórios.

No entanto, estes novos planos, têm um cariz visionário sem estatuto formal. Além disso, o planeamento estratégico é uma forma apartidária de planeamento, pois tem uma visão de longo prazo e um carácter pluri-legislativo.

O planeamento e gestão estratégica entendem-se como práticas indivisíveis de um mesmo processo de construção de políticas de alcance integrador.

Por outro lado, o plano estratégico deve ser um instrumento de enquadramento dos grandes projectos urbanos de transformação da cidade, dando-lhe coerência territorial e económica e garantir que servem para desenvolver a articulação do conjunto do espaço urbano-regional, e que é garantido o seu carácter multidimensional. Contudo, o planeamento estratégico apresenta riscos de ineficácia se a participação for insuficiente, se a definição de objectivos ou a selecção de projectos forem incorrectas e se não houver capacidade suficiente para assegurar a concretização dos projectos ou a sua eficaz promoção.

Em suma, os exercícios de planeamento estratégico para as cidades de média dimensão devem: (1) valorizar os traços distintivos da cidade, pretendendo uma gestão equilibrada do território entre competitividade, socialização, qualidade ambiental e patrimonial, democracia participativa e uma visibilidade externa positiva que reforce o seu relacionamento com outros territórios e actores externos; (2) ser capazes de dinamizar as cidades e regiões envolventes, transformando-as em ‘meios inovadores’; (3) valorizar a cooperação com os territórios envolventes, promovendo o desenvolvimento de sistemas regionais multipolares fortes.

II. ESTUDO DE CASO

A segunda parte desta dissertação, constitui o estudo dos exercícios de planeamento estratégico de algumas cidades da Região Centro (Aveiro, Castelo Branco, Guarda, Viseu, Leiria e Marinha Grande), por forma a tentar esboçar uma caracterização das estratégias e resultados, e assim confirmar a hipótese inicial, se de facto, estas práticas conseguiram cimentar um novo modelo de planeamento, mais holístico, integrado e participativo. Ou seja, verificar se os instrumentos de promoção do desenvolvimento tiveram aplicabilidade prática e resultados palpáveis.

No entanto, antes de proceder ao estudo de caso propriamente dito, inicia-se esta segunda parte com um breve capítulo onde são esboçadas as políticas urbanas e os instrumentos de planeamento que directa ou indirectamente influenciaram e condicionaram o processo de desenvolvimento das cidades de média dimensão em Portugal nas últimas décadas.

No quarto capítulo, procede-se, então, ao estudo de caso propriamente dito, com a análise dos processos de planeamento estratégico realizados pelas cidades supra-citadas.

O sistema de planeamento em Portugal encontra-se pouco desenvolvido [NEWMAN e THORNLEY, 1996], conquanto, de uma forma geral, a sua evolução, embora com algum atraso, devido a condicionalismos de ordem política e sociocultural, seja semelhante à dos modelos gerais observados nos outros países europeus. Por outro lado, o processo de planeamento tem sido lento [ROSA PIRES, 2001] e centralizado, de forma que a nova legislação só muito paulatinamente é implementada.

Seguidamente procede-se à apresentação de uma súmula da caracterização geral dos vários instrumentos de planeamento, urbanismo e desenvolvimento urbano, produzidos em Portugal.

O Plano Geral de Melhoramentos (de 1864), constituiu a primeira tentativa de ordenar o território, visou regular a implementação de infra-estruturas viárias por forma a estruturar os loteamentos para construção, tinha como objecto as principais cidades e vilas, mas era apenas obrigatório para Lisboa e Porto, dando ênfase aos aspectos da higiene e da circulação e limitava-se a condicionar o alinhamento das construções, a altura dos edifícios e as servidões.

Durante a década de 1930 foi criado formalmente o planeamento regional e urbano, nomeadamente através da instituição, em 1934, do Plano Geral de Urbanização, que visava avaliar e hierarquizar as necessidades dos aglomerados e as condições da sua expansão. O plano demarcava o solo rústico do urbano, apontava usos dominantes por zonas, traçava as vias principais e reservava os espaços para os equipamentos colectivos, sendo obrigatório para os aglomerados com mais de 2500 habitantes, as sedes de concelho e as localidades com zonas de interesse turístico, recreativo, terapêutico, espiritual ou histórico. A actuação dos particulares subordinava-se às regras da administração: a possibilidade de construir deixa de ser um direito intrínseco à posse da propriedade e converte-se numa concessão arbitrária do poder político.

As bases do planeamento urbano são redefinidas em 1944. A promulgação do novo diploma, relativo ao Plano Geral de Urbanização e Expansão introduz alterações no domínio fundiário, pois as expropriações por utilidade pública só ocorrem quando em conformidade com um plano aprovado e os municípios podem exigir contrapartidas aos proprietários dos terrenos beneficiados com o plano. Durante a década de 1950, o Estado altera a sua postura: de protagonista do processo urbano passa a fiscalizador da actividade dos detentores da propriedade. Ainda durante esta década, procedeu-se a uma maior preparação dos técnicos urbanistas e a passagem do conceito inicial de embelezamento para conceitos com maior fundamentação racional e funcional.

Nos anos 1960 acentua-se a consciência dos problemas de gestão, denunciando-se a perversidade de planos desconectados no tempo e isolados territorialmente pela sua incidência pontual à volta dos aglomerados existentes. Começa a substituir-se o Plano de Urbanização pelo então chamado Plano Concelhio de escala mais abrangente, no entanto, não se tratando de uma figura legal e de elaboração e implementação obrigatória, os resultados práticos foram quase nulos.

Em 1971 foi reformulada a legislação urbanística: o Plano Geral de Urbanização foi recuperado e foram criadas figuras de âmbito supra-municipal (Plano de Área Territorial) e âmbito intra-urbano (Plano Parcial de Urbanização e Plano de Pormenor). Com estes diplomas foi possível iniciar alguns estudos de âmbito supraconcelhio.

Passou-se a época conturbada do ‘pós-25 de Abril’ em que se desenvolveram acesos debates no domínio das atribuições e competências do poder político, de forma que o Poder Local foi consagrado na Constituição da República de 1976 e a Lei das Atribuições e Competências das Autarquias atribui-lhe um maior protagonismo no ordenamento do território e aponta o Plano Director Municipal como instrumento basilar da gestão autárquica, embora só seja regulamentado em 1982.

O Plano Director Municipal (PDM) introduz um conjunto de inovações fundamentais: o âmbito espacial coincide com o perímetro administrativo do município; o conteúdo, para além de uma concepção integrada do desenvolvimento, prevê dois instrumentos operativos inéditos (o programa de realizações e o plano de financiamento); a consulta da população, ao longo do processo, com o intuito de conseguir um maior envolvimento dos cidadãos nas decisões; a forma de aprovação, que compete à assembleia municipal. O Governo limita-se à sua ratificação, tendo força de lei após publicação em Diário da República.

No entanto, persiste o planeamento normativo, pois os planos são muito reguladores e não permitem a flexibilidade [NEWMAN e THORNLEY, 1996]. A sua pouca validade enquanto orientador na construção do espaço urbano decorre, fundamentalmente, da conjugação de três aspectos: a desarticulação entre as propostas aprovadas pelo poder político e os meios que este disponibiliza para a sua implementação; a não vinculação das entidades públicas às propostas consagradas; os mecanismos legais que permitem aos particulares ultrapassar as regras fixadas. Por isso, em termos práticos, as normas e regulamentos publicados tiveram fraca aplicabilidade.

No final da década de 80, os estudos de âmbito concelhio ganham uma dinâmica nova. Em 1987, no âmbito do Quadro Comunitário de Apoio, é imposta a existência de PDM ratificados para a celebração de contratos-programa com a administração central e as candidaturas aos fundos comunitários. Ainda que, indirectamente, o Governo compele as autarquias a elaborarem planos concelhios. No entanto, a adesão verificada não foi a tradução de maiores preocupações de ordenamento do território, mas sim as razões de ordem financeira.

Contudo, até 1990 permanece em vigor a legislação urbanística de 1971. Naquele ano foram redefinidas e concertadas as figuras de plano da responsabilidade municipal, sob a designação genérica de Plano Municipal de Ordenamento do Território (PMOT). De facto, até à publicação do Decreto-Lei n.º 69/90, de 2 de Março, o quadro de ordenamento jurídico das diferentes tipologias de plano encontrava-se distribuído por diversos diplomas, produzidos em momentos e contextos diferentes, apresentando por vezes difícil articulação entre si.

De qualquer forma, com a publicação deste diploma insiste-se em definir os planos como simples regulamentos administrativos, esquecendo-se de lhes proporcionar condições eficientes de gestão com meios e instrumentos apropriados.

É a confirmação do conceito de plano sem planeamento. Além disso, um dos problemas para o planeamento é a forma como as responsabilidades estão dispersas entre os vários organismos sectoriais. Além disso, as autarquias, desorientadas ou usando as estruturas existentes para fins de jogo político, não instalam um processo que legitimaria falar de planeamento, onde o plano mais não deve ser do que uma peça eficiente, embora necessária, para o exercício da participação e para estabelecer compromissos entre administradores e administrados, que é um dos fundamentos do planeamento estratégico.

Estes instrumentos de forma directa ou indirecta marcaram a evolução das cidades portuguesas. Ainda durante a década de 1980, para além da regulamentação da legislação sobre os planos municipais, reforçou-se o protagonismo dos Planos Regionais, onde se beneficia a posição das cidades de média dimensão pois, preconizam para estas um reforço do seu papel de pólos estruturantes das regiões em que se inserem.

Em Portugal, até à aprovação do PROSIURB, em 1994, não houve nas políticas nacionais referência explícita às cidades de média dimensão. Contudo, os modelos de desenvolvimento regional delineados em finais dos anos 60 contavam com as cidades não metropolitanas para se obter um território mais equilibrado, tanto em termos demográficos como económicos.

As primeiras referências ao desenvolvimento regional remontam ao III Plano de Fomento (1968 a 1973), visando-se corrigir os desequilíbrios regionais, através da reorganização da rede urbana e da desconcentração da indústria e serviços, criando ‘pólos de crescimento’. Embora nesse documento não fosse feita qualquer referência directa às cidades de média dimensão, reconhecia-se a necessidade de reforçar a funcionalidade de outras cidades não metropolitanas, para o que se propunha o desenvolvimento ou a criação de centros urbanos com equipamentos sócio-económicos compatíveis com a hierarquia da rede urbana.

Em 1974 as autarquias foram dotadas de novas atribuições e competências em diversos domínios, passando a assumir um papel relevante na condução dos processos de desenvolvimento local e regional. Por outro lado, a adesão à CEE em 1986, marcou o início de um outro período nas políticas de planeamento e desenvolvimento regional e urbano. Os programas e iniciativas enquadrados nos QCA, ao mesmo tempo que reforçaram a componente sectorial dos investimentos, reorientaram a política regional e urbana.

Formalmente, com a aprovação da Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e de Urbanismo, foi dado um passo para o processo de ordenamento do território português e para a consolidação de um sistema urbano mais equilibrado. A referida lei enumera como objectivo principal "assegurar uma adequada organização do território nacional, na perspectiva da sua valorização, designadamente no espaço europeu, tendo como finalidade o desenvolvimento económico, social e cultural integrado, harmonioso e sustentável do País, das diferentes regiões e aglomerados urbanos" (Artigo 1.º). No entanto, o desenvolvimento não se alcança só por decreto. Outro passo foi dado com a aprovação, em 1994, do PROSIURB que vigorou até finais de 2001.

O programa de governo, em 1991, fixava como vertente essencial de orientação da política de ordenamento do território o reforço das cidades de média dimensão, por forma a garantir uma rede urbana mais equilibrada capaz de funcionar como instrumento estruturante de um modelo de desenvolvimento territorialmente equilibrado [J. REIS, 1995].

Operacionalmente, o PROSIURB foi concebido como um dos instrumentos dessa política visando ampliar efeitos de mudança, acelerar processos em curso por forma a optimizar resultados pela integração de projectos a realizar nas cidades. A intervenção dos poderes públicos dirigia-se, nomeadamente, para o aumento da atractividade, melhoria das acessibilidades e outras redes de infra-estruturas e equipamentos, bem como pela promoção de políticas que contrariassem assimetrias territoriais e diluíssem fenómenos de marginalização e exclusão social, proporcionando aos diferentes territórios iguais oportunidades de desenvolvimento.

De facto, os despachos que criaram o PROSIURB, em 1994, estabeleceram como finalidade do programa, "apoiar, especialmente, o desenvolvimento de centros urbanos que desempenhem um papel estratégico na organização do território nacional, dotando-os de equipamentos e infra-estruturas de apoio ao dinamismo económico e social", no sentido de renovar as cidades e promover a sua qualidade de vida. Verifica-se claramente a importância dada neste momento às cidades de média dimensão como pólos de desenvolvimento, no sentido de reestruturar o território nacional e numa tentativa de travar as assimetrias territoriais.

Considerando as profundas transformações do território, havia que repensar a estrutura do sistema urbano. Foi desta forma que a filosofia do planeamento estratégico urbano começou depois das experiências de Lisboa e de Évora. Havendo então, a necessidade de construir mecanismos de concertação das acções com maior incidência territorial, bem como processos de negociação público-privado.

Com este programa visava-se definir uma estratégia para dirigir a política urbana a médio e longo prazos, bem como, a colaboração dentro de quadros institucionais e complementaridade entre sistemas e eixos urbanos que estruturam áreas regionais.

O Programa era concebido como um elemento de articulação e coerência, em cada aglomerado elegível, entre programas regionais e sectoriais, investimentos nacionais e locais, administração central e local. A sua natureza integradora promoveria complementaridades e sinergias entre as diversas instituições e agentes. O período de vigência foi inicialmente fixado até 31/12/1999, ano em que se celebraram os últimos contratos. No entanto, e por forma a viabilizar a execução física de todas as intervenções, o PROSIURB viria a ser prolongado até 31/12/2000 [Gabinete Coordenador do PROSIURB, 2000a]. Contudo, passado este prazo e tendo presente que o prazo de execução do II QCA ocorria até final de 2001, o Programa foi novamente prolongado para efeitos de pagamentos, cessando contudo funções o Gabinete Coordenador do PROSIURB e as estruturas regionais de acompanhamento nomeadas para o efeito (Gestores Regionais).

Constituído por dois subprogramas (o subprograma 1, referente à valorização das cidades médias, e o subprograma 2, referente à valorização dos centros urbanos da rede complementar; este abrangia os restantes centros urbanos elegíveis – cidades e vilas sedes de concelho e, excepcionalmente, outros aglomerados urbanos de dinamismo económico e demográfico relevante), o PROSIURB determinou a obrigatoriedade da elaboração de planos estratégicos como condição de acesso ao subprograma 1, bem como a constituição de um Gabinete de Cidade (um corpo consultivo relacionado com a preparação, aprovação e monitorização do plano), e um contrato de cidade (entre departamentos do MPAT, autoridades locais, instituições envolvidas e outros ministérios que fornecessem ajuda financeira para as medidas propostas no plano estratégico).

Como até essa data só Lisboa e Évora tinham iniciado a elaboração do seu plano estratégico, o Despacho 7/94, de 10 de Janeiro, define os termos em que o plano estratégico deveria ser elaborado, determinando que a sua preparação era da responsabilidade dos municípios e que devia definir "um quadro coerente de intervenções que [viabilizassem] uma estratégia de desenvolvimento de médio e longo prazos".

Neste sentido, os objectivos gerais do plano estratégico deveriam ser: "analisar o papel que o centro urbano poderá vir a desempenhar no quadro do sistema urbano nacional e na estruturação do desenvolvimento da região em que se insere e identificar as opções estratégicas, de âmbito municipal, que daí decorrem; identificar as áreas de vulnerabilidade e estrangulamentos e as potencialidades e possibilidades de desenvolvimento do centro urbano; identificar os projectos e acções necessários à viabilização da estratégia de desenvolvimento do centro urbano; propor um quadro de articulação e compatibilização das intervenções da administração central e local e da iniciativa privada e os meios adequados à sua concretização".

O Gabinete de Cidade deveria ser constituído pelas entidades que a autarquia entendesse como as mais representativas e intervenientes na vivência e na dinâmica do centro urbano, valorizando as lógicas de consensualização de perspectivas e de interesses.

O Despacho MPAT 55/94, de 27 de Maio, definiu o universo das cidades médias. Algumas delas, pela sua proximidade e interacção, foram organizadas em eixos e sistemas urbanos. No entanto, estes não foram verdadeiramente assumidos e operacionalizados, carecendo de estímulos e enquadramento institucional próprio.

Um dos objectivos desta dissertação é analisar os planos estratégicos, comportando simultaneamente uma avaliação das ambições do PROSIURB: como foram realizados os planos, que paradigmas foram assimilados no que respeita às políticas urbanas, reflectir sobre a sua aplicabilidade; transparecendo, desde já algumas críticas à forma como todo este processo foi desenvolvido, outras serão desenvolvidas em secções posteriores.

Constata-se, desde já, que o PROSIURB introduziu (em Portugal) algumas inovações em matéria de política urbana. A primeira foi a vulgarização do conceito de ‘sistema’ e de ‘eixo urbano’, alertando para a importância das relações de complementaridade entre as cidades. Outro aspecto inovador do PROSIURB, consistiu na introdução do plano estratégico à escala urbana, de elaboração obrigatória para todas as cidades candidatas ao subprograma 1. No entanto, as ideias e as práticas de formulação e formalização destes planos continuaram a seguir os trâmites do planeamento tradicional. Importante foi, também, a criação de ‘Gabinetes de Cidade’, nos quais participaram várias entidades locais. Além disso, estabeleceram-se contratos-programa, distribuí-dos por cinco eixos de actuação. Contudo, face à amplitude de objectivos definidos pelo progra-ma, o PROSIURB não mobilizou montantes financeiros proporcionais aos que se exigiam para cumprir os objectivos preconizados, carecendo de capacidade de intervenção em vários domínios.

A distribuição regional dos investimentos mostra que as intervenções do PROSIURB nas cidades do litoral incidiram em infra-estruturas básicas, para colmatar as carências ainda existentes neste domínio. A grande fatia dos investimentos realizados no interior destinou-se à reabilitação e renovação urbana, o que demonstra por um lado, um esforço de reabilitar e património histórico mas também, a renovação dos centros históricos e a recuperação do parque habitacional do centro das cidades [Gabinete Coordenador do PROSIURB, 2000a].

No entanto, este programa, sendo pensado para proceder à dinamização das cidades de média dimensão, representou um passo decisivo para dotar o planeamento das cidades de um carácter mais pragmático, que, faltava aos planos físicos de ocupação e uso do solo.

Concluindo, o PROSIURB teve um orçamento bastante reduzido e foi concebido como um programa de financiamento complementar (ajuda adicional no financiamento de investimentos de larga escala incluídos no QCA); complementaridade funcional e financeira (apoio às medidas que não eram suficientemente apoiadas por outros programas), e complementaridade na programação das medidas (gestão coordenada de um grupo de medidas multissectoriais e estruturantes para serem suportadas em cada cidade). Assim, o PROSIURB foi pioneiro nos seus objectivos, na sua concepção e na introdução de novas metodologias e práticas.

Simultaneamente, promoveu intervenções significativas em numerosas cidades e vilas. Além disso, foi institucionalizado o planeamento estratégico urbano, com tudo o que isso acarretou de divulgação de metodologias e de reflexões, a definição de objectivos comuns e, mais genericamente, a sensibilização para uma cultura de transformação urbana. Radicando esta na convicção da necessidade de intervir sobre as condições do desenvolvimento urbano e não só sobre as suas consequências. No entanto, a elaboração dos planos estratégicos não ocorreu nas melhores condições (técnicas e institucionais) por falta de liderança e/ou motivação de algumas autarquias.

Embora de natureza distinta do programa PROSIURB, foi lançado, em 1998, o Programa das Cidades Digitais. Este programa consiste num conjunto articulado de projectos na área da Sociedade da Informação centrado, numa primeira fase, em cidades e regiões pré-seleccionadas e actualmente já aberto a todas as cidades do país. Trata-se de projectos demonstrativos cujas aplicações têm como objectivos a melhoria da qualidade de vida urbana, o combate à exclusão social, o combate à interioridade e a melhoria da competitividade de alguns sectores económicos. Considera-se que a utilização das NTIC pode contribuir para a melhoria da qualidade de vida e para o reforço da competitividade económica e do emprego, ao nível das diferentes regiões.

Na primeira fase do programa foram lançados projectos em Aveiro, Marinha Grande, Guarda, Bragança, Alentejo, Castelo Branco, Trás-os-Montes e Alto Douro. Decorre ainda um projecto na área da Grande Lisboa e Setúbal que visa contribuir para a integração de minorias étnicas. O Programa Cidades Digitais possivelmente irá dinamizar novas iniciativas em importantes direcções, nomeadamente a produção e utilização de conteúdos de uso cultural e educativo, a criação de clubes de internet, a generalização de endereços individuais de correio electrónico e o apetrechamento das escolas com equipamento informático e a sua ligação à internet.

No entanto, o conceito de cidade digital é algo vago e pode incluir desde a automação de procedimentos à distribuição de programas de televisão interactiva. Qualquer que seja a sua forma, existe um número de condições que deverão ser cumpridas: a administração local deve adoptar uma postura inovadora e estar disponível e ser capaz de mudar a sua organização; as necessidades e interesses da comunidade devem ser assegurados pela participação tanto dos actores públicos como dos actores do sector privado; a procura deve ser encorajada de forma a equilibrar as necessidades públicas e privadas através da utilização de serviços telemáticos verdadeiramente úteis; os estabelecimentos de ensino devem ser capazes de perceberem a mudança na sociedade e no mercado de trabalho e devem enfrentar estas mudanças de forma pragmática; por último, mas não de menor importância, é necessário definir um conjunto claro de regras, normas e mecanismos através dos quais se possa proteger quem queira investir na sociedade da informação.