Todavia, nos casos analisados, algumas das estratégias formuladas nos planos ou são pouco ambiciosas ou mostram poucas ligações às realidades sociais e económicas e ao contexto político e institucional local. Além disso, frequentemente se negligencia a avaliação dos seus impactes, assistindo-se a uma ausência de medidas de controlo dos resultados, bem como à sua integração. Acrescente-se, ainda, que poucas cidades conceberam os exercícios de planeamento como um processo cíclico e contínuo, sujeito a retroacções e revisões constantes. Pois, a elaboração dos planos estratégicos, sendo fundamental na concepção de linhas de orientação estratégica e na definição de acções e projectos estruturantes, deve ser encarada como o desencadear de um processo que tem de prosseguir durante a fase de implementação, numa óptica de acompanhamento e avaliação. Quando se inicia um processo de planeamento estratégico, jamais deve acabar. É imprescindível planear a longo prazo, visando o futuro, mas também gerir quotidianamente a cidade por forma a atingir as metas da longa duração.

Desta forma, qualquer estratégia de desenvolvimento para as cidades de média dimensão deve atender à afirmação destas cidades como entidades sustentáveis, promover as suas complementaridades com outras cidades e integrar os territórios envolventes, por forma a diminuir o efeito de marginalização e reforçar a sua centralidade, devendo as mesmas atingirem limiares urbanos em termos de qualidade de vida, apostando, para tal, em especificidades locais e em estratégias inovadoras de valorização da sua imagem num espaço cada vez mais global, promovendo as actividades económicas e o emprego, envolvendo as autarquias num projecto comum com associações, empresários e habitantes.

O sucesso de cada estratégia depende, para além da identificação dos interesses e da capacidade de relacionar os agentes, da mobilização dos agentes. Esta mobilização implica não só a concretização das orientações estratégicas, mas também, e principalmente, o sentimento de responsabilização. É este sentimento que se irá traduzir posteriormente, em decisões e acções sustentadas e que promoverá a aplicação do plano. Para tal, devem ser estabelecidas parcerias desde o início do processo, assumindo-se que é preferível estabelecer compromissos e cumprir acordos em vez de enveredar por um processo conflituoso, consumidor de tempo e de recursos e criador de hostilidades.

Assim, para que o plano possa passar do papel para a acção, é necessário primeiro ser selectivo nas apostas de desenvolvimento e, posteriormente, desenvolver mecanismos concretos de promoção e implementação das acções. No entanto, em Portugal ainda não se perdeu a prática de considerar o planeamento como uma actividade estritamente institucional, consistindo na formulação de planos por parte dos agentes públicos, ou equipas técnicas externas à autarquia, com ausência de participação dos agentes locais responsáveis pela construção da cidade, constituindo, assim, uma maior preocupação pelo controlo da expansão urbana do que propriamente pela sua promoção e desenvolvimento. Esta prática de planeamento justificava-se num contexto de crescimento urbano, onde o seu objectivo era o de regular a ocupação do solo, fixando orientações de longo prazo da organização dos espaços, tentando coordenar as intervenções territorializadas.

Qualquer política de desenvolvimento das cidades de média dimensão deve ir para além do médio prazo e ter em conta, dentro de uma visão prospectiva, nomeadamente, os seus problemas específicos e as mutações económicas, sociais e culturais em curso. Por outro lado, a definição de estratégias de desenvolvimento para as cidades localizadas em áreas até aqui perdedoras, como são grande parte das cidades de média dimensão portuguesas, deve articular o desenvolvimento urbano com o desenvolvimento rural, considerando a região envolvente e a sua inserção no contexto global, onde a participação dos cidadãos e a concertação com actores representativos permitirão um clima de abertura, consciencialização, envolvimento cívico, gestão eficiente e um equilíbrio de necessidades e de interesses, permitindo a mudança dentro de um clima de estabilidade.

Embora cada exercício de planeamento seja único atendendo a cada contexto específico, todavia, as diversas experiências de planeamento estratégico implementadas, sofreram uma deturpação nos seus princípios, que se justifica, além da ausência de tradição em planeamento, pelo objectivo primordial que levou à formulação dos planos: o cumprimento dos requisitos de candidatura aos programas de financiamento da administração central ou a promoção de algum executivo municipal, através do inerente marketing político, em detrimento da necessidade de definir uma estratégia viável de desenvolvimento a médio e longo prazos.

Por isso, seria desejável que este processo não surgisse directa e imediatamente associado a nenhum programa de financiamento específico, mas, em vez disso, inserido numa lógica de intervenção estratégica, integrada e de longa duração, adoptando uma atitude pró-activa de desenvolvimento, aproveitando recursos endógenos e mobilizáveis do exterior, visando a criação de um novo relacionamento entre os agentes através da constituição de arenas e fóruns de reflexão com vista à definição e consensualização de iniciativas para o desenvolvimento das cidades.

Por tudo aquilo que foi referido anteriormente, o planeamento estratégico, embora não tenha princípios teóricos e metodológicos consensualizados, pode ser entendido como um processo mobilizador que, considerando as especificidades locais, tenta conduzir as intervenções públicas e privadas à escala urbana através da introdução de novas arenas e novos participantes, construindo um ambiente mais ou menos generalizado de confiança reciproca e de mobilização para um propósito e visão comuns.

Este tipo de planeamento, dotado de uma abordagem integrada, sistémica e prospectiva, combina o planeamento físico com o planeamento económico onde foi buscar muita da sua doutrina. Desta forma, o planeamento estratégico visa ser complementar e não suplantar o planeamento urbano tradicional, pois, a utilização conjunta de ambos os tipos de planeamento integra diferentes actividades, mas assegura uma finalidade comum, que é o desenvolvimento sustentado do tecido urbano.

Por isso, o planeamento estratégico é um instrumento que visa não só planear, no sentido restrito e tradicional do termo, mas também fomentar a inovação e a mudança organizacional com vista a melhor gerir a incerteza e a aproveitar as oportunidades presentes e emergentes. Ou, por outras palavras, o planeamento estratégico visa preparar o futuro, evitar as tendências pesadas e o marasmo, mas sim, através de uma atitude interventiva alterar o rumo que a prazo levaria à decadência (secção 2.1.3).

Todavia, o planeamento estratégico, como instrumento de desenvolvimento, tem regras ou premissas que devem ser tidas em consideração sob pena de se tornar ineficaz. Além disso, também requer uma certa flexibilidade na sua aplicação às realidades locais, pois senão cai nos mesmos erros do planeamento burocratizado (secção 2.2). Por isso, antes de mais, deve ser um método implementado intrinsecamente à comunidade, com a orientação de peritos na matéria, onde a coordenação das operações de desenvolvimento urbano estão a cargo e são moldadas pelos próprios agentes interessados, sendo indispensável a confiança na cooperação activa entre os actores públicos e privados locais. Nesta concepção, o planeamento é encarado como um processo de aprendizagem social [FRIEDMAN, 1987], no qual os actores participantes aprendem a cooperar uns com os outros, a identificar interesses comuns e a respeitar-se mutuamente.

Desta forma, os planeadores têm o papel de pedagogos ao promoverem a aprendizagem mútua. O conhecimento, em tais processos, é construído com base em análises profissionais bem como na experiência vivida dos participantes. Todavia, quanto mais agentes são envolvidos e os objectivos são mais ambicio-sos o processo de tomada de decisões torna-se mais complicado [KANGAS e STORE, 2003].

Ao contrário dos planos normativos, o plano estratégico não é para cumprir escrupulosamente, mas sim, adaptar-se às circunstâncias, se estas o exigirem. Pois, se o futuro é incerto, este não evolui linearmente, mas sim através de rupturas, de ciclos, de choques, de acontecimentos inesperados, onde a previsão perde eficácia e relevância científica. Onde um mundo de limpas certezas não existe já mais. Assim, aqui fica demonstrada a falácia de um plano para cumprir escrupulosamente.

Deve ser sim um instrumento dotado de visão e adaptabilidade ao contexto de mudança. Mas para tal, a sua estrutura organizativa deve criar formas de acompanhar, não só a sua execução, mas também a evolução do contexto mundial e nacional.

A sua metodologia tem evoluído, tendo passado de um tipo de planeamento tecnocrático (nos anos 1980), cujos valores de referência eram os da eficácia e da rendibilidade, para concep-ções mais participadas e colaborativas (na actualidade), visando a sustentabilidade à escala urbana.

O processo de planeamento deve iniciar-se com um estudo prospectivo das tendências gerais do sistema urbano, procurando um efeito global de condução das transformações da cidade e orientando as escolhas e acções de todos os agentes. No entanto, para ter eficácia, deve ser restringido o âmbito de intervenção, focar-se naquilo que é essencial e prioritário, para isso, é necessário analisar criticamente e de forma prospectiva o contexto interno e externo da cidade por forma a definir um plano de acção que vise o curto, mas também o longo prazo, que tenha em consideração os recursos disponíveis e mobilizáveis, para tal deve envolver o maior número de parceiros (públicos e privados) durante todo o processo de formulação e formalização das políticas. Assim, o planeamento estratégico urbano é adequado para resolver problemas complexos onde os vários agentes são mutuamente dependentes, onde nenhum deles tenha a exclusividade do domínio sobre os outros, pois todos estão constrangidos pelas relações de poder que os envolvem, sejam elas de ordem financeira, política, judicial ou cognitiva.

Desta forma, devem ser envolvidos, também, especialistas das ciências sociais formando equipas pluridisciplinares, permitindo enriquecer a percepção dos problemas urbanos considerando melhor a sua diversidade, a necessidade de integrar as imposições resultantes da dialéctica entre decisões públicas e privadas e, sobretudo, a referência à duração como modalidade essencial da eficácia das acções.

Como os mecanismos do desenvolvimento são complexos, o acesso ao conhecimento é indispensável, pois quem tiver o conhecimento adequado, estará confiante nas suas próprias visões. Ter acesso ao conhecimento e aprender por si próprio através de processos de tentativa e erro e, assim, construir a confiança é um aspecto importante do planeamento estratégico.

Além disso, deve-se apostar na valorização da autoconfiança de todos os agentes, evitando discursos derrotistas. Isto significa que a comunidade confia nas suas próprias possibilidades, nos seus habitantes, nos seus recursos, no seu conhecimento e no seu sistema social. Só assim poderá mobilizar os seus recursos e agentes e captar investimento exógeno.

Um clima de confiança apresenta inegáveis benefícios [HENDERSON e MORGAN, 1999]: os agentes economizam tempo e esforço, porque confiam na palavra uns dos outros; estão melhor posicionados para enfrentarem com êxito a incerteza, porque a confiança reduz o risco e revela possibilidades para a acção que de outro modo seriam impossíveis; permite uma grande capacidade de aprendizagem porque os agentes têm acesso aos fluxos de informação.

A construção da confiança requer, por esta razão, um diálogo constante entre as partes, só assim os interesses e as percepções podem ser melhor ajustados. O diálogo permite, em simultâneo, a compreensão daquilo sobre que se conversa e com quem se conversa. Desta forma, o diálogo é o caminho de reconhecimento da realidade e do outro agente. É, também, o método de realização e de socialização e a realidade apresenta-se, por seu lado, como um mundo partilhado. No diálogo manifesta-se uma dimensão hermenêutica (entendimento mútuo) e ética (reconhecimento recíproco dos interlocutores) [HABERMAS, 1991], pressupondo que os participantes falam com sinceridade, correcção, inteligibilidade e legitimidade.

Ou seja, o diálogo autêntico entre os actores pressupõe reciprocidade, deve permitir um relacionamento aberto entre todos de forma informada acerca dos seus interesses e pontos de vista e deve assegurar que todos são ouvidos e considerados de forma séria [BOOHER e INNES, 2002], por forma a permitir a aprendizagem e criatividade.

No entanto, na prática de planeamento, as situações de diálogo são raras, de forma que numa óptica mais realista convém falar, antes, em concertações ou discussões e em processos de elaboração de acordos, isto, porque as relações de poder são desiguais e assimétricas, as oportunidades para a reciprocidade são escassas e a informação mais importante não é divulgada, pois o ‘conhecimento é poder’ [Francis Bacon, cit. em FLYVBJERG, 1998: 2]. Para atingir esses acordos, o processo de planeamento necessita de um elemento motor por forma a coordenar e promover o processo, dotando-o de um carácter integrado. Função esta que pode ser desempenhada pela equipa de planeadores ou pela autarquia.

A consensualização obtida também pode ser o reflexo de comportamentos menos éticos, pois as heterogeneidades são apagadas e as diferenças de opinião e de valores não são consideradas, e, deste modo, não são permitas inovações. Dito por outras palavras, o desejo de consenso poderá transformar-se em obsessão totalitária que poderá limitar a liberdade de expressão. Por isso, o consenso deve ser o resultado de um longo processo onde os dissentimentos se vão reduzindo, e não um dado a priori. De qualquer forma, os agentes devem, de forma pragmática, renunciar a alguns dos seus interesses particulares, reconhecer os direitos dos outros, pois, só assim todos se porão de acordo. Requerendo, então, na prática, um esforço cooperativo para que o acordo expresse a vontade conjunta. Para tal, é necessária a argumentação que conduza os intervenientes a um entendimento entre os vários sujeitos no qual cada um fique convencido.

Assim, é necessária razoabilidade, um espírito de equidade e de compromisso, uma disposição para chegar a acordos com os demais, uma disposição em cooperar para que todos possam aceitar publicamente as decisões. Desta forma, o consenso é alcançado através da persuasão, convencendo mediante razões e argumentos. Por outro lado, se para os defensores do planeamento colaborativo a finalidade última da acção comunicativa é a busca do consenso baseado na compreensão mútua, no entanto, o processo de planeamento não deverá terminar com o seu alcance.

Por seu lado, a confiança conduz à cimentação do capital social e do capital institucional. Qualquer processo de desenvolvimento evita abordagens estritamente relacionadas com o liberalismo económico ou com o dirigismo de Estado (dicotomia), mas sim, uma forma onde o sector público, o sector privado e o terceiro sector (voluntário, associativo e mutualista) cooperam através de redes e parcerias (tricotomia). No entanto, o funcionamento em rede é propício à ocorrência de situações de oportunismo, por isso, o grau de sucesso deste tipo de planeamento está muito dependente da existência ou da capacidade de potenciação do capital social [PUTNAM, 1993], referente às formas de organização social, nomeadamente os aspectos da confiança ou do capital institucional.

Além disso, é necessário um pluralismo racional (onde são aceites as múltiplas verdades) e uma ética comunicativa, que raramente é realizada na prática, pois, os actores urbanos não compreendem (ou pelo menos não actuam nesse sentido) que os seus interesses são interdependentes das acções de outros agentes, e que, ao colaborarem uns com os outros, no final, todos poderão ganhar.

Por isso, a disponibilidade de informação acerca do comportamento dos outros agentes é necessária para manter a interdependência. Só assim, pode haver confiança entre os participantes se souberem que os outros não estão a infringir as normas. Como tal, a confiança, é sempre um processo longo, presencial, onde os participantes avaliam a sinceridade uns dos outros, requerendo tanto interacções formais como informais.

Por isso, os participantes deverão sentir-se seguros ao expressarem honestamente os seus pontos de vista [BOOHER e INNES, 2002: 230].

O capital institucional aumenta os benefícios do investimento, sendo uma condição indispensável para o desenvolvimento, sendo constituído pelas várias conexões tangíveis e intangíveis entre um dado agente e o seu meio, bem como, as características ou capacidades regionais únicas ou específicas [SALET, 2002], fomentando normas de reciprocidade conduzindo à confiança. Segundo PUTNAM [1993], a confiança lubrifica a vida social. O nível de confiança e os valores partilhados criam o espírito de uma comunidade necessário à democracia. As normas, regras e valores regem a acção dos actores e as relações que estabelecem entre si, contribuindo para gerar uma ética reguladora entre comportamentos concorrentes e solidários. Além disso, as redes de envolvimento cívico e os laços sociais densos também facilitam a coordenação e a comunicação, amplificam a confiança dos outros indivíduos, facilitam as concertações e permitem a mobilização rápida e respostas flexíveis e ajustadas. Neste sentido, as relações informais são tão importantes quanto as relações formais. Assim, quando os acordos políticos e económicos estão incorporados em redes densas de interacção social, os incentivos para atitudes oportunistas são reduzidas. No entanto, os processos de envolvimento cívico ou de participação dos cidadãos implicam que os seus participantes sejam responsáveis pelas consequências dos seus actos e dos seus discursos.

Além das questões de ordem material, deverá existir, então, uma preocupação com os aspectos imateriais, ou, por outras palavras, sem prejuízo das acções de implementação de equipamentos e infra-estruturação do território, há que fazer uma aposta clara na mobilização da capacidade institucional e na organização da coordenação territorial das intervenções.

Ao contrário das medidas apresentadas nos planos estratégicos das cidades analisadas, onde se acentuam as acções de cariz material sem preocupações de integração estratégica e de promoção de investimentos imateriais, privilegiando mais o número de projectos dependentes das fontes de financiamento existentes do que a selecção do que é estratégico. O desenvolvimento territorial pressupõe uma estratégia de actuação integrada e multi-sectorial, não bastando a territorialização de políticas de carácter sectorial, por isso, a aposta deve-se centrar no fomento da iniciativa, da organização e da capacidade de mobilização local e na gestão territorial das políticas.

Os meios inovadores põem em funcionamento os recursos humanos, materiais e imateriais com especificidades locais e onde a inovação de técnicas e processos se desenvolve pelo relacionamento cooperativo dos agentes. Neste sentido, deverá existir um novo quadro de relacionamento (entre os vários níveis do sector público, entre o sector público e o sector privado, entre o Estado e os cidadãos, etc.), visões partilhadas, estratégias definidas conjuntamente e programas de acção concertados. De facto, a capacidade de organização das comunidades, a arte de alcançar acordos, resolver conflitos e mobilizar para a cooperação, são recursos escassos e não dados a priori, que é necessário criar e desenvolver.

Neste sentido, o papel do Estado e das políticas públicas deve ser o de mediar conflitos, estabelecer conversações e criar condições [MORGAN, 1996], de forma a estimular a capacidade de aprendizagem, de confiança e de entendimento de todos os agentes com interesses no tecido urbano e que limite o oportunismo e o individualismo. Para tal deve assumir um papel de demonstração, de apoio e de mobilização de parcerias com as autarquias e os agentes locais.

No entanto, em Portugal, não tem havido forças mobilizadoras da sociedade. O papel das autarquias continua a ser dirigista (continuando a ser vistas como ‘autoridades’ e não como ‘agentes’ ou ‘actores’), a população quando participa nos processos de planeamento, limita-se, quanto muito, a ser informada, de forma que quando existem reclamações estas só raramente são tidas em consideração.

Essa informação só é disponibilizada após a concepção do plano ou projecto. Desta forma, a realidade estudada demonstra a reprodução das estruturas de poder existentes limitando, ao mesmo tempo, a entrada de novos participantes no processo de planeamento, uma vez que a participação existente foi limitada na sua amplitude e selectiva quanto aos actores envolvidos.

Além disso, as instituições e a sociedade em geral, da realidade estudada, são caracterizadas pela fragmentação, faltando-lhe conexões às fontes de poder e de conhecimento e capacidade de mobilização para organizarem o seu próprio futuro. Assim, importaria ultrapassar esta situação, fomentando a cultura colaborativa entre todos os agentes alargando o seu âmbito para fora das tradicionais elites políticas, reconhecendo o conhecimento da realidade local através da experiência vivenciada dos próprios agentes e construindo redes sociais ricas, fomentando o capital institucional das comunidades urbanas através do qual novas iniciativas podem ser adoptadas rapidamente e de forma legítima, dotando, desta forma, o processo de planeamento de transparência, partilhando mais o poder.

No contexto actual, o Estado incapacitado por problemas fiscais, pelas pressões ideológicas neoliberais e pelo aumento das pressões de melhoria da qualidade ambiental e social, vê-se incapaz de ser ele próprio o motor do desenvolvimento, procedendo, umas vezes, a privatizações, fragmentando e descentralizando muitas actividades e envolvendo o sector privado e instituições diversas no financiamento, desenvolvimento e execução de políticas, bem como a adopção de uma atitude empresarial por parte dos vários níveis da administração pública; no pior dos casos adopta uma atitude de inércia institucional, com efeitos drásticos para os territórios e população que governa. Assim, deve apostar em novas formas de governância, nomeadamente, a parceria e colaboração entre parceiros.

Estas parcerias e processos colaborativos simbolizam uma diluição dos limites entre os sectores público e privado, entre o Estado, o mercado e a sociedade civil. Partilhar custos e benefícios é a essência de qualquer acção de concertação, uma vez que, o envolvimento do sector privado, dos parceiros sociais e dos cidadãos em geral, torna possíveis projectos que de outro modo teriam um custo proibitivo.

Por outro lado, o aumento das preocupações com os problemas ecológicos e da equidade social, exige a participação da sociedade civil. Esta ao se organizar em associações com interesses específicos, contesta os projectos preparados pelos especialistas e pelos políticos eleitos, tornando-se, por vezes, parte activa do sistema decisório. O objectivo chave destas práticas de participação nos assuntos locais, ao envolver os cidadãos e vários grupos de interesse, permite encontrar novos pontos de vista e dar a conhecer os seus anseios, aumentando, desta forma, a confiança nas instituições públicas, bem como gerir conflitos.

Os extremos da acção participativa poderão ser a atribuição do poder total de decisão aos participantes e, por outro lado, – no pior cenário – a sua mera manipulação. A "ordem democrática, bem longe de representar o resultado necessário duma evolução moral da humanidade, é qualquer coisa de frágil, que jamais está adquirida definitivamente e onde importa reconhecer o carácter improvável e incerto. É uma conquista que está sempre a ser defendida, pois não existe ‘limiar de democracia’ que uma vez transposto, seja para sempre garantido" [MOUFFE, 1998], de facto, a democracia constitui um equilíbrio instável e frágil, que deve ser constantemente regulado, sob pena de se cair nos seus extremos: tirania e anarquia, constituindo ambas duas formas de opressão.

Democracia e eficiência, são, então, as principais razões da introdução de métodos participativos no planeamento. No entanto, a participação não visa suplantar a responsabilidade dos órgãos representativos eleitos na condução dos processos de planeamento, mas sim, melhorar a qualidade das decisões, torná-las mais eficientes, justas e transparentes. Não é, pois, um mecanismo de atribuição de mais poder às populações. Estas deverão ser envolvidas de forma institucionalizada e regulada.

Estas inovações, nomeadamente, as parcerias público-privado e as formas de participação da sociedade civil na definição do desenvolvimento de um futuro comum, têm conduzido à substituição da concepção restrita de ‘governo’ pela concepção participada de ‘governância’ ou ‘governação’. De facto, uma cidade criativa e inovadora evita exclusões, pressupondo o reconhecimento da criatividade de todos os agentes e de cada cidadão individualmente.

Mas as realidades estudadas demonstraram uma reprodução das estruturas de poder existentes que pouco fizeram para resolver a desconfiança pública e recrutar novos participantes e agentes para o processo de planeamento. De uma forma geral, foram seleccionados os grupos que tradicionalmente desempenham um papel activo nos assuntos locais, sendo, então, uma ‘partici-pação selectiva’. Pois, com insistência, os planos estratégicos fazem apelo à ‘participação’, no entanto, durante a sua realização buscou-se a participação de alguns agentes institucionalizados da sociedade civil ou dos actores considerados ‘representativos’, mas não com a população em geral.

Transparece, neste caso, que foram seleccionadas as ‘forças vivas’, os actores mais influentes, aqueles que tiveram poder e capacidade para exercerem pressão e funcionarem como lobbies com interesses nem sempre transparentes. Além disso, não houve um comprometimento sério dos poucos actores privados, uma vez que os tomadores das medidas não foram vinculados à sua execução. Por outro lado, as equipas técnicas que procederam à formulação dos vários planos adoptaram uma metodologia muito ‘fechada’, pois, os próprios clientes (as câmaras municipais ou as associações de municípios) tiveram dificuldade em se reverem nos próprios planos. Sendo, então, mais um modelo hierárquico do que um modelo participativo (secção 4.1.3).

Acrescente-se que os organismos de concertação foram constituídos, normalmente, após a formulação dos planos, condicionando fortemente a capacidade de reflexão estratégica nas cidades e ficando o processo amputado de credibilidade pela falta de transparência quanto aos critérios de selecção dos participantes.

Consequentemente, durante a formulação dos planos, o debate foi pouco conclusivo, uma vez que se baseou em considerações de carácter muito geral. Além disso, os agentes revelaram uma visão muito parcelar das cidades. Assim, o planeamento estratégico deveria ser encarado como um processo de mobilização política e social, através do qual novas ideias e novos processos são activamente elaborados, indo mais além da simples formulação técnica de estratégias. Seria então, um processo de planeamento comunicativo e colaborativo, onde as questões surgem, são analisadas e debatidas por forma a negociar e resolver conflitos de interesses.

No entanto, o meio institucional português ainda é caracterizado por um forte antagonismo, desconfiança e falta de coordenação e organização. Desta forma, a estrutura organizacional adopta-da, aparece, assim, pouco representativa dos interesses e perspectivas das cidades (secção 4.1.3.2).

Por outro lado, as parcerias e outras formas de contratualização, na sua maioria, foram celebradas entre actores públicos (contrato de cidade), facto justificável pela limitação imposta pelo PROSIURB ao definir como destinatários do seu financiamento apenas as autarquias municipais e as instituições sem fins lucrativos, o que restringiu a integração de acções e projectos da iniciativa privada nos planos, sendo a sua maioria da iniciativa da autarquia, ou desta em colaboração com outras instituições públicas.

Acrescente-se, ainda, que não ocorreram transformações significativas em termos de governância urbana, pois os municípios raramente aprofundaram a democracia local, entendida esta como a descentralização de tomada de decisões ao nível das freguesias, quer através de um maior envolvimento de indivíduos, empresas e instituições, fomentando uma cultura cívica, fomentadora de progresso. No entanto, a descentralização também corre o risco de conduzir à debilitação do interesse nacional (ou municipal) a favor de interesses muito localizados, restritos e divergentes. Por isso, há que evitar comportamentos oportunistas e ‘egoístas’, pois, o desenvolvimento é uma forma de empreendimento colectivo.

Se a metodologia baseada na participação apresenta vantagens, nomeadamente ao melhorar a qualidade das decisões, ao criar um espírito colectivo de cidade e ao difundir o pensamento estratégico, também apresenta algumas limitações, como sejam a possibilidade de reprodução das estruturas de poder existentes dificultando a inovação organizativa, a actuação ‘teleológica’ dos participantes ao agirem estrategicamente escondem as verdadeiras intenções, ou ainda, a supressão do conflito e a busca do consenso, na prática, tende a reflectir os interesses dos participantes mais poderosos com desvantagens para os participantes com menos poder e influência.

Todavia, mesmo que um determinado território seja dominado por um ambiente de desconfiança e de oportunismo, sendo parco em capital social e institucional, as políticas de desenvolvimento e processos de planeamento deverão, antes de mais, proceder à sua criação através da implementação de processos de diálogo e de consensualização de políticas. Pois, o capital institucional e o capital social podem ser alterados e moldados.

Mas, normalmente, é um processo longo e que exige práticas contínuas. De facto, as dinâmicas de participação dos agentes urbanos não são inatas, criam-se, desenvolvem-se e cimentam-se. Portugal, sendo um país com fracas tradições cívicas e não havendo uma tradição de participação e de acção conjugada através de redes de concertação suficientemente consolidadas, seria pouco realista que a simples determinação normativa, ainda que importante, permitiria ultrapassar a inexistência de uma cultura de concertação, onde os vários actores discutem e actuam na estruturação do território urbano. Deste modo, a metodologia adoptada no processo de planeamento estratégico deveria suscitar formas de cooperação entre os vários actores públicos e privados, de forma a criar um projecto comum capaz de convergir em torno dos desafios e problemas que se colocavam ao desenvolvimento das cidades.

Para mobilizar os agentes é necessário difundir informação e potenciar o conhecimento da situação actual e ameaças futuras. Normalmente as situações de crise são as mais fecundas para iniciar processos de planeamento estratégico, uma vez que representam um forte potencial para a inovação e empreendimento, constituindo o móbil para a consciencialização e mobilização dos agentes, por forma a enfrentarem as dificuldades e ameaças sentidas.

Estas ameaças que poderão conduzir a uma situação de crise poderão ser um elemento mobilizador e congregador especialmente se forem sentidas pela maioria dos agentes, sendo então alertados para mudarem comportamentos e desenvolverem novas acções, por forma a minorarem os seus efeitos negativos.

Além disso, é necessário haver uma consciencialização e interiorização dessas ameaças por todos os agentes, o que envolve a implementação de um amplo programa de divulgação e sensibilização para, posteriormente, se proceder à definição de uma visão estratégica comum. Para tornar real essa visão há que definir um programa de acção, definindo estratégias e priorizando medidas de intervenção. Estes programas de acção poderão ser realizados, em primeiro lugar, por grupos temáticos sectoriais e, posteriormente, por grupos inter-sectoriais que darão um carácter transdisciplinar às estratégias de desenvolvimento e definirão as áreas de intervenção prioritárias. Durante essas reuniões deve ser dada ênfase à aprendizagem dos próprios participantes e da criação de capital relacional.

Os desafios para os planeadores urbanos na actualidade são não só aproveitar o capital institucional, mas construí-lo, nomeadamente através de processos de participação. Por isso, a perspicácia estratégica e a capacidade de mobilização são qualidades a considerar nos planeadores, devendo apostar na inovação organizativa, onde a formulação de planos deve ser pensada como um processo social e não só como um exercício meramente técnico, desaparecendo o planeador como agente único nos exercícios de planeamento.

Todavia, mesmo assim, este profissional deverá ter um papel preponderante ao integrar os vários interesses, uma vez que detém o conhecimento técnico e científico que lhe permite integrar as várias dimensões da sustentabilidade urbana, ao envolver agentes, facilitar o fluxo de informação, a construção da confiança e da reciprocidade, representar interesses, mobilizar acções e ao modelar os procedimentos e os processos.

Desta forma, a formação dos planeadores deve ser mais exigente no âmbito da ciência política, no desenvolvimento de capacidades de comunicação e de colaboração; deve ser baseada na flexibilidade [CASTELLS, 1998] e na multidisciplinaridade e no desenvolvimento de capacidades de expressão oral e escrita, nomeadamente a retórica, a dialéctica, as capacidades de mediação, gestão, organização e negociação e a aprendizagem de línguas (nomeadamente o inglês); deverão, também, ser capazes de manusear eficazmente os sistemas de informação, ser mais críticos na sua actuação e a agirem eticamente [BOOHER e INNES, 2002: 233].

Estes profissionais deverão ter um conhecimento abrangente e serem capazes de falar com uma diversidade de agentes. Serão, parcialmente, burocratas, jogadores políticos e profissionais com responsabilidade por um julgamento independente [INNES, 1998], necessitando de uma aprendizagem contínua para trabalharem com as diferenças de forma construtiva.

Como tal, o planeamento estratégico deve ser assumido como um processo de aprendizagem e de consciencialização que desmonte barreiras culturais obsoletas e crie uma cultura mais favorável ao desenvolvimento e à inovação. Por isso, mesmo que não se realizem todas as medidas propostas no plano, mas desde que seja capaz de fomentar esta alteração, o processo não fracassará totalmente.

Uma simples extensão das políticas do passado não pode resolver os novos problemas, devendo ser injectados novos elementos no sistema para activar os velhos elementos rumo à direcção desejada. Sendo a inovação entendida como ‘destruição criativa’ (Shumpeter), esta constitui uma chave para o sucesso, pois as cidades que não inovam estagnam.

A arte e ciência de gerir as cidades com todos os actores requer inovações institucionais através da criação de novas metodologias e novas estruturas organizacionais que facilitem novas práticas sócio-territoriais, criando novos processos de desenvolvimento, permitindo aos vários agentes urbanos se adaptarem às mudanças.

Assim, as políticas de desenvolvimento requerem uma inovação reflexiva e permanente, pois, as realidades são dinâmicas, evolutivas e, portanto, não suportam conceitos, ideias e concepções rígidos [BAPTISTA, 1999]. Com o avanço da globalização, as mudanças podem ser letais para as instituições que não inovam, enquanto a sustentabilidade requer inovações que melhorem o potencial dos recursos, capacidades e oportunidades limitadas. No entanto, quanto mais estabelecida estiver uma organização mais difícil é mudar. A disciplina, hierarquia e conformismo são os inimigos da mudança, e a resistência aumenta quando as inovações afectam os principais interesses das instituições.

Enquanto o adágio das burocracias é ‘nunca fazer nada pela primeira vez’, a inovação mais difícil é alterar uma prática estabelecida, por isso mesmo: "é fácil mudar as leis, é menos fácil mudar as instituições e é muito mais difícil mudar as pessoas – a sua mentalidade e os seus hábitos" [REGULSKI e KOCAN, 1994, cit. em NEWMAN e THORNLEY, 1996]. Assim, embora as instituições tenham efeitos benéficos, podem tornar-se gradualmente inflexíveis e acabam por ser obstáculos à mudança. De facto, o sucesso de hoje pode transformar-se em fracasso: "os vínculos que unem tornam-se vínculos que cegam" [GRABHER, 1993, cit. em CCE, 1999], portanto, torna-se indispensável reformar periodicamente as instituições, devendo estas ser melhoradas em vez de substituídas. Pois, a interacção entre instituições não significa resignadamente seguir regras fossilizadas, gravadas no tempo, mas sim, uma interpretação activa e dinâmica, sendo, então, uma actividade que deixa muito espaço para a inovação.

Como tal, as instituições devem ser abertas, pois, na definição das políticas e estratégias é necessário confrontar as representações de uns com as representações de outros, uma vez que, qualquer explicação ou qualquer decisão só considera uma parte da realidade. Deste modo, a diversidade de agentes permite a inovação. Pois, os vários elementos interagem e de forma adaptativa ocorre a mudança como resultado dessas interacções. Além disso, essa diversidade fornece os nós de ligação por forma a encontrar novas soluções.

Mas essa diversidade também dificulta a obtenção do consenso, pois está-se perante desigualdades em termos de poder e ao nível ideológico e dos valores. No entanto, muitos autores defendem que o consenso não é necessário. Pois a regra da unanimidade pode levar a que um determinado grupo seja refém de um membro mais inflexível e mais exigente: a unanimidade completa exige que os participantes atribuam valor igual a todas as opções [MARGERUM, 2002: 250].

Mas deve haver racionalidade na colaboração, ou seja, os intervenientes só colaboram, se este for o meio mais eficaz de atingir o objectivo final, ao maximizar os resultados ou minimizar os custos. Assim, quando a cooperação possa conduzir a um uso mais eficiente dos meios, esta torna-se a estratégia mais racional.

Mas isso requer algum grau de certeza. Cada agente deve ter em consideração que os interesses dos outros agentes também requerem a sua cooperação continuada. Deste modo, a construção de condições de reciprocidade, reputação e confiança pode ajudar a resolver as fortes tentações para os indivíduos actuarem somente em função do seu próprio interesse a curto prazo. Por isso, para manter a estabilidade e a confiança a longo prazo as infracções deverão ser punidas e os incentivos à participação não deverão desaparecer.

Uma cidade sustentável recusa a exclusão (seja ela, política, social ou económica). Por isso, é muito importante a cooperação entre os vários sectores, complementando a democracia representativa com a democracia participativa. Só actuando conjuntamente se podem criar condições para proporcionar elevada qualidade de vida nas cidades de média dimensão. No entanto, embora as experiências de planeamento estratégico estudadas visassem criar condições favoráveis para o desenvolvimento económico futuro, o processo de planeamento continuou a ser reactivo, pois constituiu uma resposta aos imperativos da concorrência económica e não pró-activo, ao prevenir a afectação pelas próprias ameaças. Assim, as cidades terão que encontrar formas inovadoras e empreenderem estratégias alternativas. Além disso, os responsáveis urbanos, perante uma situação indesejada, têm que se consciencializar que o futuro não deve ser a continuação linear do passado, devendo adoptar uma atitude estrategicamente pró-activa e mobilizadora.

Referências bibliográficas