Por seu lado, as suas atribuições também apresentam um leque bastante variado:

• Recolha, sistematização e difusão de informações sobre as cidades e as suas dinâmicas;
• Concertação e negociação entre os principais agentes, bem como a representação e negociação com agentes externos;
• Coordenação das actividades e das intervenções dos vários agentes;
• Monitorização do processo de planeamento após a elaboração do plano;
• Realização de um relatório de avaliação por forma a estabelecer a viabilidade e visibilidade das acções, o ponto de situação dos contactos e negociações, o grau de aceitação/penetração do plano e as condições da sua realização (financeiras, institucionais, etc.);
• Orientação da revisão do plano estratégico.

Ou seja, estes órgãos desenvolveram, no âmbito das suas atribuições, sobretudo funções de acompanhamento da elaboração, discussão e aprovação dos planos estratégicos. Complementarmente, e em menor grau, desenvolveram outras actividades de divulgação e promoção da cidade e do planeamento estratégico. Estas actividades são, contudo, residuais, facto indiciador dos Gabinetes de Cidade se terem, na sua maioria, circunscrito à fase de formulação e aprovação do plano, não assumindo outro tipo de funções, designadamente ao nível da sua implementação, contrariando as expectativas criadas inicialmente.

Por outro lado, as soluções estratégicas de longo prazo requerem o desenvolvimento de valores globais aceites pelos intervenientes, como tal, é necessário que os participantes interajam de forma mais estreita e num período de tempo mais longo, pois, a governância envolve a clara articulação de valores, a identificação de interesses, a negociação das opções que realizem aqueles valores e a implementação de medidas que os transformem em realidade.

Entendendo a participação como um processo de informação, consulta e envolvimento, sobre as decisões a tomar pela administração e que foram desenvolvidas pelos especialistas, este processo deveria ir além do ‘pensamento’ onde se imagina como seria desejável o futuro da cidade, e visar a ‘imaginabilidade’ [REMESAR, 2000], ou seja, a capacidade em concretizar as ideias em resultados formais.

Verifica-se, pois, que as cidades estudadas se caracterizam por um certo ‘défice institucional’. HIRSCHMAN [1958, cit. em HENDERSON e MORGAN, 1999], salientava que em termos de processos de desenvolvimento, "a deficiência básica em organização" e, nomeadamente, "a componente cooperativa do empreendedorismo, que entre outras coisas envolve a arte de alcançar acordos, resolução de conflitos e a actividade de encadear a cooperação" [HENDERSON e MORGAN, 1999: 5], têm mais influência do que a escassez de recursos convencionais [ROSA PIRES, 2001].

É notória a falta de condições institucionais por forma a promover processos de cooperação e contratualização. Tal facto deve-se, não só à falta de sensibilização por parte do tecido institucional, das vantagens do planeamento estratégico urbano, mas também da ausência de uma sociedade civil organizada e participativa.

Podendo acrescentar-se, desde já, a fraca liderança das autarquias em todo o processo, não se empenhando o suficiente com vista ao seu sucesso, visto que também não foi criado, na orgânica municipal, um órgão com atribuições e competências em matéria de planeamento estratégico, de forma que promovesse o processo, mas também integrasse as intervenções sectorializadas do município.

Na definição da estrutura organizativa é imprescindível incluir os actores com mais relevância e dinamismo na vida económica e social da cidade e que sejam representativos dos diferentes interesses, opiniões e sensibilidades, criando mecanismos de mobilização e participação dos mesmos, mas também envolver as entidades públicas pertencentes aos vários níveis (do local ao nacional), para em conjunto serem capazes de produzir uma reflexão estratégica sobre a cidade, por forma a criarem um espírito colectivo de cidade em torno de um projecto comum, capaz de garantir a conjugação de esforços durante a fase de implementação.

Por outro lado, na concepção do modelo organizativo deveria atender-se à máxima representação dos cidadãos, através de formas de participação directa e indirecta com vista à compreensão da situação presente e dos desafios emergentes.

Além disso, o Gabinete de Cidade para além de ser largamente participado deveria acompanhar o processo de planeamento estratégico ao longo de todas as suas etapas, mas não só, pois, deveria constituir-se como um fórum multidisciplinar de reflexão dos problemas da cidade para possibilitar o contínuo enriquecimento do plano e assegurar a sua adequação às necessidades da comunidade em geral. Além disso, este Gabinete deveria ter uma sede física, com um espaço para reuniões, uma estrutura de apoio técnico e administrativo, um gabinete de recepção e atendimento a todas as formas de participação e contributos que os agentes envolvidos no processo de desenvolvimento entendessem prestar, ampliando, desta forma, o espectro de actividades desenvolvidas.

Quadro IV.7 – Entidades Em suma, a criação dos Gabinetes de Cidade constituiu o início de uma nova abordagem na área do planeamento de cidades de média dimensão, consubstanciada no processo de reflexão estratégica. No entanto, a participação da sociedade civil na concepção e implementação dos projectos foi ainda muito incipiente ou ausente. Após a elaboração e aprovação dos planos estratégicos, alguns Gabinetes continuaram a reunir.

Esta realidade perspectiva a necessidade de institucionalização e de racionalização da intervenção pública, articulando melhor as iniciativas municipais, os meios financeiros disponíveis e a prática da consensualização e contratualização entre os vários agentes urbanos. Contudo, este órgão deveria ter sido criado logo no início do processo, articulando-se com a equipa técnica, envolvendo e responsabilizando os agentes nas decisões tomadas e ter-se reunido mais vezes para discutir e aprovar as suas distintas fases: do diagnóstico à monitorização e avaliação, passando pela definição de objectivos, linhas estratégicas, elaboração e síntese de estratégias e redacção do plano.

De qualquer forma, a experiência de constituição e actividade dos Gabinetes de Cidade traduzindo, em grande parte dos casos, uma vontade política de refazer a cidade, representa um salto qualitativo face a situações de partida em que predominava (e continua a predominar) uma relação administrativa, burocrática e descendente entre a autarquia e a sociedade civil.

O nível urbano ou municipal é um nível de suma importância em matéria de desenvolvimento:

• Os municípios pela sua proximidade aos problemas e aos cidadãos são mais adequados para gerir e/ou executar competências, funções e programas que têm correspondido aos níveis superiores do Estado;
• Os municípios são actores de desenvolvimento com um papel determinante devido aos seus poderes reguladores e à sua legitimidade representativa, bem como um papel de actor-animador de consensos e de estratégias de mudança;
• Os municípios têm um importante papel de coordenação, pois, frequentemente, são os únicos organismos com capacidade para juntar todas as partes ao nível local.

A autarquia local deveria deixar de ser uma simples instituição burocrática para a gestão de determinados actos administrativos e desempenhar um papel de instituição promotora que adquirisse um papel mais activo no desenvolvimento do território. Deixar de ter uma atitude reactiva perante a inevitabilidade das tendências gerais, mas que actua activamente na potenciação dessas tendências.

No entanto, as políticas actuais de contenção do défice público e a escassez endémica de recursos dificultam aquelas operações, ou, ainda, num futuro próximo, a possível perda dos fundos estruturais como resultado da ampliação da União Europeia, donde a importância cada vez maior de uma gestão eficaz, de uma maior articulação público/privado através da criação de parcerias, associações, consórcios, etc., ou ainda, uma maior autonomia financeira dos municípios.

Desta forma, os municípios devem promover as relações entre os agentes sociais com capacidade de acção e transformação, de aproveitar ao máximo as sinergias entre os diferentes elementos do ‘ecossistema’ económico e social local. No entanto, as fórmulas de gestão empresarial aplicadas ao sector público não devem esquecer que a lógica e o discurso da realidade do tecido social não é igual à da empresa. Torna-se essencial optimizar os recursos e de os gerir adequadamente sem esquecer que o âmbito do trabalho se desenvolve com pessoas, e que a rentabilidade destes processos só é visível a médio e longo prazos [CABALLO VILLAR, 2001].

Assim, aos municípios, em matéria de promoção do desenvolvimento, cabe:

• A promoção da cidade no exterior desenvolvendo uma imagem forte e positiva apoiada numa oferta de infra-estruturas e de serviços que atraia investidores, visitantes e utilizadores [BORJA e CASTELLS, 1997];
• A concertação com outros níveis da administração pública, com outras autarquias e a cooperação público-privado [SANTACANA e CAMPRECIÓS, 1999]. A concertação e a cooperação requerem iniciativa política, inovação legal e financeira e consenso entre os cidadãos;
• A promoção interna na cidade para dotar os seus habitantes de ‘patriotismo cívico’, de sentido de pertença, de vontade colectiva de participação e de confiança e ilusão no futuro da cidade. Esta promoção interna deve apoiar-se em obras e serviços visíveis, tanto os que têm um carácter simbólico como aqueles destinados a melhorar a qualidade dos espaços públicos e o bem estar das populações [WILHEIM, 1999];
• A inovação político-administrativa para gerar múltiplos mecanismos de cooperação social e de participação dos cidadãos [De FORN e PASCUAL, 1995]. O papel promotor da autarquia local consiste, em grande medida, em estimular e orientar as energias da população para o bem estar colectivo e a convivência cívica;
• Além disso, devem importar, estudar e implementar "boas práticas" ocorridas em outros países nesta matéria.

Resumindo, se se quer mudar o rumo da cidade de maior competitividade, para enfrentar melhor a incerteza e a mudança, as mudanças devem começar antes de mais pela própria estrutura do município. É inconcebível que se conceba um plano estratégico, mas depois, dentro da própria câmara municipal se desconheça o conteúdo do mesmo, bem como a avaliação da sua realização. Assim se explicam tais comportamentos: a ignorância conduz à recusa, à prepotência, à desconfiança, noutros casos à passividade e à indiferença.

Assim, em relação à passagem de um modelo de planeamento hierarquizado para um modelo participado, poderiam ter sido dados os primeiros passos, mas foram experiências frustradas. As razões são várias, como se tem vindo a esboçar. Pois o processo de democratização efectiva ainda não chegou ao poder local. Podemos falar de uma democracia representativa, mas na prática, nem sempre se verifica isso, pois está-se muito aquém da representação do interesse geral dos cidadãos eleitores. É aqui que se deve implementar a democracia participativa. Ora este tipo de democracia, atendendo ao contexto actual, nunca pode partir da iniciativa da administração pública. Devendo sim, serem os cidadãos através da mobilização colectiva a auto-organizarem-se para fazerem valer os seus direitos. Aqui os planeadores pela sua consciência ética têm um importante papel na melhoria da sociedade.

A administração local não pode renunciar ao seu papel regulador e impulsionador da transformação e da coesão dos tecidos urbanos. Não se visa impor o seu domínio sem debate nas funções limitadas sobre as quais tem competência exclusiva, nem seguir obstinadamente as dinâmicas do mercado ou condenar-se a não decidir escutando uns e outros sem tomar qualquer posição. Em vez disso, o governo local deve ter um projecto para a cidade a partir do qual se possam debater as diferentes propostas e interesses.

Ou seja, ultrapassado o período do estado-providência, é necessário, não só salvar o Estado, mas fazê-lo progredir, permitir a sua transformação. É necessário salvar o Estado porque existem forças poderosas que são susceptíveis de concorrer com ele, de o complementar e, talvez mesmo, de o substituir pura e simplesmente. É necessário fazer progredir o Estado, torná-lo mais eficaz, mais transparente, mais próximo dos cidadãos, graças às TIC, podendo prestar melhores serviços a um preço menor.

Permitir-lhe associar os cidadãos às grandes decisões, publicando-as sistematica-mente na internet, explicando-lhas e aceitando a expressão directa através de fóruns de discussão. O sector público deve agir agora sob a sua própria iniciativa e funcionar como agente de mudança.

A resistência à mudança é, por vezes compreensível, mas olvidá-la conduz ao imobilismo da sociedade. A condução da mudança deve ter em consideração os obstáculos e as resistências, buscar um acordo sobre a constatação da razão da mudança e permitir a sua apripriação pelos actores. Deve ser feita com método, rigor, mas igualmente com reactividade [LA COSTE, 2003]. Visa-se que aqueles que vão ser afectados pelas profundas alterações as compreendam, as aceitem, as desejem e ajudem a construí-las.

Segundo aquele autor, as condições a ultrapassar são múltiplas: investigar as causas dos obstáculos e das hesitações, fazer compreender o projecto, encontrar um lugar para cada um no processo, precaver o futuro, valorizar a mudança enquanto contribuidor de progresso, anular as reacções destinadas a preservar as baronias (posições cativas e imutáveis).

Durante o processo de planeamento estratégico, nas cidades objecto de estudo, a concertação e participação limitou-se à cooperação entre a equipa técnica e agentes públicos ou privados, que se traduziu essencialmente na emissão de pareceres e opiniões por parte dos agentes, quando solicitados pela equipa técnica, ou ainda na participação no Gabinete de Cidade, cuja constituição representou a única discussão existente do plano, e destinou-se à emissão do parecer final do mesmo. Além disso, estes Gabinetes foram acusados de um certo secretismo, pois subsistem dúvidas quanto aos critérios que presidiram à escolha das entidades que os integraram.

A realidade dos processos de planeamento nas cidades de média dimensão portuguesas revela a ausência de um verdadeiro debate público, antes, durante e após a realização dos planos. Pois a participação existente manifestou-se insuficiente para a criação de um ‘espírito colectivo de cidade’, uma vez que, mesmo assim, pontualmente, só existiu discussão do plano na sua fase terminal, sendo a restante participação pontual e pouco representativa. Ou seja, valorizou-se a informação em detrimento da participação.

De qualquer forma, num país com fraca tradição em termos de democracia participativa, é positivo o alargamento da discussão em torno da definição de estratégias de desenvolvimento urbano. O facto de se reunirem os vários actores que protagonizam esse desenvolvimento, deve ser interpretado como um sinal de mudança que deveria ter continuidade. É importante envolver os cidadãos no processo de planeamento, mas também é necessário que os dirigentes aceitem os seus contributos aquando da tomada de decisões, devendo estar dispostos a ouvir e a aprenderem. Pois, o que leva os cidadãos a participar é o desejo de evitarem um futuro pior, por isso, as pessoas necessitam de sentir que a sua participação fará a diferença.

O processo de participação deve-se afastar das intrigas político-partidárias, por isso, devem ser peritos com experiência a empreendê-lo e regulá-lo, sob pena de perder eficácia e ser consumidor de tempo e recursos desnecessariamente. Estes processos de comunicação entre o município e os cidadãos devem basear-se em poder partilhado (participação ou o direito em ser ouvido), participação representativa (grupos de interesse) e num processo comunicativo que possa permitir a aprendizagem comum [PLØGER, 2001], devendo ser respeitados os pontos de vista de todos os participantes, mas onde os compromissos e as soluções têm que ser reforçados pelo uso do poder.

A comunidade deve ser engrenada no processo desde o início, só assim se mobiliza o capital público e privado por forma a disponibilizar recursos que valorizem essa comunidade, para tal há que buscar o consenso entre os promotores.

Muitos projectos falham, ou seja gastam tempo e recursos financeiros, quer em litígios, quer em ganhar o apoio da comunidade, porque os canais de comunicação essenciais não foram estabelecidos no início. A comunicação edifica a compreensão e a confiança evitando oposições por parte da sociedade civil. No entanto, nos casos estudados, o envolvimento da sociedade civil, limitou-se, quanto muito, à concepção de campanhas de imagem a jusante da formulação dos planos. Todavia há que agir mais a montante, ou seja, conhecer primeiro as necessidades diversificadas das populações para de seguida encarar os meios para as satisfazer.

O plano estratégico constitui um dos principais instrumentos de participação da sociedade civil no processo de adaptação da cidade ao seu ambiente [KAISERGRUBER, 2001]. Trata-se de implicar a sociedade e de a incitar a assumir responsabilidades relativas à definição do seu próprio futuro. O objectivo fundamental é então de comprometer o conjunto dos actores através de um processo de trabalho e de diálogo, a fim de abordar melhor as evoluções do ambiente, mas também as mudanças de valores, de hábitos e de comportamentos. Um aspecto importante é a questão da cidadania. A cidadania não é dada a priori mas sim adquirida: os cidadãos deverão ser formados em todas as idades (nas escolas, nas igrejas, nos sindicatos, nas associações, nos governos, etc.). Uma cidadania sólida e consolidada servirá bem a democracia a longo prazo.

Neste sentido, existe a necessidade em focar as qualidades dos cidadãos em vez de encarar somente as qualidades dos líderes. De facto, a participação é um processo que gere informação e efeitos de formação, que faz evoluir as opiniões, que transforma os actores em verdadeiros sujeitos políticos, responsabilizando-os e que deve levar os responsáveis pela elaboração de políticas a reverem os seus programas, projectos e acções.

Esta acção deve considerar os cidadãos como sujeitos activos e responsáveis pelas decisões políticas, podendo exprimir as suas recomendações e críticas, assim como o seu conhecimento do meio, e não como indivíduos submetidos passivamente às exigências dos peritos, em que estes recolhem a sua opinião [De CARLO, 1996]. A democracia participativa implica, não só que o cidadão tem o "direito de falar", mas também, o "direito em ser ouvido". A democracia deliberativa implica, primeiro, que se forneçam às pessoas os factos, os argumentos e as opções, sendo encorajadas a discutirem umas com as outras o tópico em questão [KESKINEN, 1999]. É-lhe dado algum tempo para reflectirem para posteriormente contribuírem com os seus pontos de vista de forma cuidada – deliberação –. A finalidade é alcançar uma decisão estratégica onde todos ganhem em vez do resultado mais corrente do "jogo de soma zero".

Como a maioria dos seres humanos não são calculadores frios, à medida que os indivíduos se socializam mutuamente, a probabilidade da sua cooperação aumenta drasticamente [MÄNTYSALO, 2000]. Por isso, quanto mais visitantes temporários houver no processo de planeamento, maior é a probabilidade de escolha de estratégias não-cooperativas por parte dos participantes. Contudo, a alternativa de encetar um exercício fechado é bem pior, resultando num planeamento corporativo que provavelmente desenvolverá as suas próprias estratégias através das quais explorará a restante comunidade urbana que ficou de fora.

As estruturas de participação, bem como os problemas que lhe estão associados, variam consoante a forma como os objectivos foram definidos e os métodos utilizados. Entre os problemas estão o baixo número de participantes, planos restritivos, a escassez de recursos, a existência de conflitos, a gestão do feedback recebido e o facto de os pontos de vista dos participantes nem sempre serem representativos da opinião geral. Para estes e outros problemas serem resolvidos, o planeamento participativo requer novos canais de participação e disseminação de informação permitindo aos novos grupos e participantes serem alcançados eficazmente e rapidamente.

A disponibilidade de ligações à Internet e a utilização das redes de dados também fornecem muitas oportunidades para a sua exploração em processos de planeamento e de tomada de decisões. De facto, a Internet pode servir como um canal bidireccional rápido de disseminação de informação facilitando o contacto com os decisores, como por exemplo nos projectos que envolvam a sociedade, e como fórum de discussão com os cidadãos facilitando a troca de pontos de vista em questões sociais.

A Internet pode servir como um canal de comunicação interactiva e bidireccional, permitindo difundir ideias e conduzir à mobilização. Este instrumento possibilita a ‘teledemocracia’ [LONDON, 1995; KESKINEN, 1999; KANGAS e STORE, 2003], "ciberdemocracia" [LEVY, 2002], "hiper-república" [LA COSTE, 2003], "e-democracia" ou a "democracia electrónica" [MCDONOUGH, 1999]. Podendo ser entendida como uma forma de remediar muitas das limitações da democracia representativa, ao ampliar a participação dos cidadãos na tomada de decisões fornecendo novas ferramentas para a expressão da opinião pública, nomeadamente as NTIC. Desta forma, reduzem-se os custos com a distância e permite registar de forma rápida numerosas opiniões, com vista a dar mais transparência e eficiência aos actos públicos e empossar as populações. Ou seja, visa transformar as democracias representativas em democracias mais participativas [KESKINEN, 1999] ou deliberativas, baseadas no diálogo racional e consistente (ou na racionalidade colectiva).

No entanto, esta democracia electrónica não pode substituir outras formas e canais de participação pública. Podendo, todavia, ser utilizada para apoiar e complementar os canais tradicionais de participação. Contudo, existem, ainda, vários obstáculos que dificultam a realização da teledemocracia. Entre estes, podem-se mencionar o fraco grau de cobertura pela ligação à Internet em Portugal, o seu custo excessivo, a lentidão das redes, a natureza convencional das formas actuais de democracia e a falta de interesse da população. Existe também o risco que a participação poderá concentrar-se nas mãos dos mais activos, que é, claramente, um problema associado com qualquer forma de participação.

Principais argumentos a favor da participação através da internet ou de outras formas de telecomunicação interactiva:

• Estas ferramentas fomentam a participação cívica no processo democrático, uma vez que permite o diálogo a partir de diferentes locais, quer sincronicamente (por exemplo, a uma dada hora) quer assincronicamente (por exemplo, um grupo de conversação contínuo); utilizar a internet permite encontrar, com relativa facilidade, outras pessoas que partilhem pontos de vista, além de que permite envolver cidadãos que de outra forma não teriam oportunidade para participar. Uma ligação directa entre os cidadãos e as administrações assegura a responsabilização e a representatividade [LONDON, 1995];
• Permitem um feedback rápido acelerando os processos de consulta e fornecendo formas inovadoras de informar e educar a população nas principais questões da coisa pública;
• A inexistência de mediadores ou intermediários permite aos cidadãos estarem em contacto uns com os outros e com os líderes respectivos, facilitando os mecanismos plebiscitários ou a comunicação directa entre cidadãos e decisores;
• Estas novas tecnologias podem processar enormes quantidades de informação de forma quase instantânea, sendo instrumentos excelentes para ajudarem na concepção de instrumentos de planeamento;
• Podem garantir igual acesso à informação da parte de numerosos cidadãos (basta ter os meios tecnológicos e as competências para lhe aceder).

Contudo, existem algumas limitações que há que considerar aquando da utilização das NTIC em exercícios participativos:

• Embora as comunicações através da internet facilitem a distribuição da informação, necessariamente não garantem a representatividade dos contributos. Além disso, os dispositivos plebiscitários não permitem discutir e debater as questões uma vez que se solicita uma escolha entre várias alternativas.
• As oportunidades para conversações sincrónicas são escassas, procedendo-se, antes a uma compilação de opiniões. Acrescente-se que a informação disponível na WWW aparece "indiscriminadamente, dirigida a ninguém em particular, desconectada de teoria, sentido ou propósito" [POSTMAN, 1992, cit. em LONDON, 1995]. Ou seja, por vezes apresenta um discurso ‘sociável’, imediato ou espontâneo, desconhecedor e irreflectido. Além disso, segundo LIPPERT [1997], grande parte da comunicação electrónica, representa para a maioria das pessoas, uma forma de diversão dos problemas reais da sua vida social.
• A rede tende a segmentar os utilizadores em pequenas comunidades com interesses bem definidos. Assim, os visitantes de um dado sítio tendem a ser bastante homogéneos. Neste sentido, não são "democráticos" pois não encorajam o debate entre pessoas com diferentes pontos de vista.
• Normalmente as discussões são pouco participadas e tende-se a obter um número escasso de respostas, uma vez que os temas podem ser muito técnicos, muito específicos ou com implicações muito localizadas. Os debates activos e as largas discussões só ocorrem quando os moderadores são deliberadamente provocadores.
• A tecnologia atomiza os indivíduos e a velocidade das novas tecnologias é inimiga da deliberação democrática [LONDON, 1995]. Além disso, os processos de consulta são onerosos e consumidores de tempo, exigindo elevada literacia, podendo mesmo ser ineficazes, uma vez que nega aos cidadãos um sentido de propriedade e de iniciativa. Por outro lado, como afirma Habermas, a comunicação é um fenómeno socialmente ‘embutido’, e como tal, o conhecimento provém principalmente das experiências vividas.

A utilização da internet em exercícios de participação pública exige atender a algumas considerações [KANGAS e STORE, 2003; INSTITUTE ON GOVERNANCE, 1998]:

• Toda a população deve ter acesso ao uso da internet antes que seja utilizado como único canal de comunicação em qualquer aplicação de democracia participativa;
• A utilização da internet deve ser bastante facilitada de forma a permitir possibilidades iguais de participação;
• A informação deve ser colocada na rede imediatamente após a sua divulgação pública;
• A administração deve assegurar-se da transparência dos propósitos;
• Os grupos de conversação na internet deverão ter mediadores qualificados nas temáticas objecto de discussão;
• As consultas através da internet funcionam melhor se o grupo a ser consultado é pequeno e estiver relativamente bem informado. Por outras palavras, a rede pode ser uma ferramenta excelente para envolver determinadas comunidades políticas mas não o público em geral;
• Importância em integrar as actividades em linha e as de forma convencional ("off-line") em qualquer processo de participação, com vista a alcançar um ajuste razoável entre ambas. Uma vez que a comunicação virtual não substitui o desejo dos cidadãos interagirem frente-a-frente entre eles e com as instituições.

Em suma, os políticos eleitos, por forma a decidirem de forma ponderada e informada, e para credibilizarem e legitimarem as suas decisões finais, terão que implicar os cidadãos através de processos de participação pública, podendo recorrer às novas tecnologias.

Nos casos em estudo, as estruturas criadas caracterizaram-se pelo formalismo e fraco pragmatismo, descuidando que o planeamento deve ser concebido como um processo envolvendo uma pluralidade de actores e que o desenvolvimento regional e local é uma aproximação de racionalidades. Donde, a importância de soluções consensualizadas, envolvendo um leque alargado de actores com a mediação da esfera pública local e de técnicos qualificados, baseadas em princípios de equidade social e territorial e de forma que as medidas não surgissem desgarradas dos anseios, recursos e realidades locais, por forma a fazer convergir as acções mais ou menos isoladas que darão coerência ao conjunto e que será neste caso o projecto de cidade formalizado no plano estratégico.

Como os níveis de participação e mobilização da sociedade civil durante o processo de formulação dos planos estratégicos urbanos, foram muito reduzidos, também as formas de contratualização público/privado ou de responsabilização dos agentes privados pela concretização de acções ou projectos integrados nesses planos foram escassos. Pois, na maioria das cidades estudadas, não foram criadas quaisquer parcerias entre os actores institucionais, sendo as únicas formas de contratualização, relativamente aos projectos integrados no plano, efectuadas entre agentes públicos, facto que se poderá justificar em parte pela limitação imposta pelo PROSIURB ao definir como destinatários da comparticipação dos fundos apenas os municípios ou instituições sem fins lucrativos, o que restringiu a integração de acções e projectos da iniciativa privada.

Ao não serem constituídas parcerias entre o sector público e o sector privado, e os actores privados ao não serem responsabilizados pela realização das medidas que lhes competiam, tem sido a administração pública a implementar a maioria das medidas, facto que está a ocorrer de uma forma muito pontual.

Para evitar isso, a natureza do processo estratégico, e a sua adequação ao contexto económico e sócio-cultural, requerem a adopção de uma filosofia de planeamento que garanta uma série de negociações entre diversos actores e agentes da cidade, públicos, privados e sem fins lucrativos e a adopção de um processo de planeamento integrado capaz de dar resposta às oportunidades e desafios que se colocam.

Se o planeamento estratégico é um exercício de conjugação de vontades entre parceiros que terão de possuir uma margem de intersecção de interesses suficientemente sólida para progredir em conjunto, em Portugal, não havendo uma tradição de participação e de acção conjugada suficientemente consolidadas, dificilmente processos de planeamento estratégico serão bem sucedidos se não ocorrerem mudanças. Pois, as dinâmicas de participação e concertação dos agentes urbanos não são inatas, criam-se, desenvolvem-se e cimentam-se, e, não existindo de partida, uma tradição explícita de formação de redes de concertação e de estruturas que expressem as diferentes formas de encarar a cidade, seria pouco realista que a simples determinação normativa (ainda que importante) permitiria ultrapassar a inexistência de uma cultura de concertação, onde os vários actores discutem e actuam na estruturação do território urbano.

Deste modo, as políticas de desenvolvimento serão influenciadas por uma nova cultura baseada no princípio da partilha de responsabilidades, uma cultura estratégica de concertação, negociação e contratualização entre um leque alargado e representativo de actores e na inovação.

O sector privado é crucial para financiar as acções e dispõe de conhecimento técnico necessário para essa realização. Mas só investe se tiver benefícios. Além disso, por forma a minimizar os riscos de investimento pode recorrer a parcerias.

As parcerias possuem alguns aspectos menos favoráveis, pois ao funcionarem ao nível da partilha de poderes na tomada de decisões, corre-se o risco de perda de identidade institucional [BALSAS, 2002: 27], já que as decisões são tomadas de forma partilhada entre os vários parceiros. Por outro lado, pode ocorrer uma grande dificuldade em obter consensos, pois os objectivos dos vários parceiros poderão ser divergentes. Todavia, segundo BALSAS [2002: 28-29] a realização de parcerias poderá ter as seguintes vantagens:

• Evita-se a duplicação de gastos e de esforços e a competição pela obtenção de investimentos;
• Elevam a auto-estima própria da comunidade e aumentam a coesão sócio-económica;
• Possibilitam a atracção e retenção de investimentos;
• A partilha de fundos para projectos e programas de desenvolvimento garante melhores resultados do que a realização de investimentos isolados;
• Os programas de colaboração aumentam a sua credibilidade perante investidores externos;
• A partilha de tarefas e responsabilidades por várias entidades leva a que os projectos sejam executados mais rapidamente e com melhor qualidade.

Em Portugal, ao contrário de outros países europeus mais desenvolvidos, o papel das autarquias continua a ser controlador, a população quando participa no planeamento, limita-se a ser informada, de forma que quando existem reclamações estas só raramente são tidas em conta. Fazem, pois, falta forças organizadas mobilizadoras da sociedade que contrabalancem os poderes e interesses instalados, por forma a democratizar a sociedade.

Serão, desta forma, possíveis processos instituidores de realidades sustentáveis onde os cidadãos se possam sentir implicados e responsáveis. Só assim se mudarão as práticas de planeamento, em primeiro lugar, como foi dito, se se criarem grupos de pressão formados por cidadãos com interesses específicos (só que nem sempre são os mais oportunos) ou grupos de cidadãos que aparentemente defendem o interesse geral, ou quando surja uma situação aguda de crise económica e social, em que o sector público para fazer face às dificuldades que enfrenta, solicita ou anui a participação da sociedade civil e dos agentes económicos no processo de planeamento e desenvolvimento da cidade. Estão, neste caso, os exemplos das dificuldades das finanças públicas (como sejam os défices no orçamento, diminuição nas receitas devidos a problemas demográficos e de competitividade), ou problemas sociais e demográficos de diversa ordem, como sejam a insegurança, o desemprego, o envelhecimento da população, que a médio prazo colocarão em risco a posição da cidade no sistema urbano.

Por outro lado, o planeamento estratégico deve visar a responsabilização dos indivíduos, susceptível de assegurar no longo prazo o desenvolvimento durável do tecido social. Trata-se assim de formar comunidades de habitantes com cultura empreendedora (entendida como valor de responsabilidade individual), pela implementação de um dispositivo complexo de participação no processo de transformação da imagem da cidade. Integrando os indivíduos, as estruturas de representação devem assim contribuir para afastá-los de uma certa cultura de ‘assistencialismo’. De facto, as próprias cidades devem, através da formação, transformar hábitos culturais perniciosos e visões tradicionais tornadas inadequadas. Em muitos casos, são os próprios habitantes que é necessário reconverter [KAISERGRUBER, 2001: 16].

Neste caso, o tecido associativo tem um papel primordial, pois o movimento de cidadãos, constituído por associações de moradores, associações culturais ou laborais, é o germe de uma nova cultura territorialmente adstrita. De facto, a identidade territorial, assim como o consenso e a participação dos agentes sociais é fundamental para o êxito do processo de planeamento [SOUTO GONZÁLEZ et al., 2001: 25]. Deste modo, é imprescindível a presença de associações diversas e uma coordenação das principais forças políticas e sindicais nos debates da formulação dos planos. Todavia, este modo de participação não é suficiente para permitir uma mudança de fundo com carácter didáctico a toda a população, donde a importância da implementação de um exercício de marketing urbano internamente orientado para a difusão das novas ideias.

Este exercício consistirá num processo de definição das potencialidades da cidade que possam ser apreendidas e avaliadas pelos cidadãos e num processo que implique a participação dos agentes sociais organizados. Uma participação dos agentes institucionais, das empresas privadas, dos poderes públicos que sejam capazes de criar as condições de uma nova fase de crescimento, que tenha os seus alicerces nos desafios da globalização e da sustentabilidade, nomeadamente a aposta nas novas tecnologias e na sociedade/economia do conhecimento.

Assim, desde logo é necessário estabelecer um processo de concertação com os principais parceiros, ou seja, os agentes cuja cooperação e envolvimento são necessários para a posterior implementação do plano. Alguns autores falam em ‘diálogo’, no entanto, os vários agentes e parceiros não estão todos no mesmo plano de igualdade, que é o principal pressuposto para ocorrer o diálogo. Assim, devido às relações de poder assimétricas convém, em vez disso, falar em concertação e processos de elaboração de acordos. Para atingir esses acordos, o processo de planeamento estratégico necessita de um elemento motor, por forma a coordenar e promover o processo, dotando-o de um carácter integrado. Função esta que pode ser desempenhada pela equipa técnica ou pelo município.

Neste sentido, o processo de desenvolvimento deve basear-se na promoção de novos laços de solidariedade e cooperação numa óptica que concilie a eficácia económica com a coesão social, a preservação ambiental e a democracia deliberativa.

4.1.4 - O processo de elaboração dos planos estratégicos

Após a análise dos aspectos metodológicos e organizativos do processo de planeamento estratégico, neste ponto procede-se à descrição e comparação da estrutura e conteúdo dos planos estratégicos, na medida do possível através da sua leitura, das principais premissas, diagnósticos (realidades e perspectivas das cidades) e dos objectivos, estratégias, medidas e acções que nortearam a experiência de planeamento estratégico em cidades de média dimensão.

Num tema como o presente poder-se-ia optar por múltiplas formas de analisar os planos estratégicos. No entanto, devido à escassez de tempo, há que centrar a análise naquilo que parece indispensável e esteja mais indicado para um trabalho desta natureza. Desta forma, optámos por efectuar uma análise crítica dos planos no que respeita à coerência da sua estrutura (pois as questões preliminares do que deve ser um plano estratégico, a terminologia, os mecanismos de acompanhamento e a metodologia adoptados, já foram tratados nas secções anteriores), bem como o grau de realização das medidas.

Assim, nesta abordagem, os planos são analisados de forma individual, e quando possível e necessário, os dados estão estruturados de forma a comparar e apresentar um raciocínio coerente. Para tal, elaborou-se um quadro analítico que procura traçar as diferentes considerações incluídas em cada uma das divisões que constituem os planos estratégicos.

Por um lado, a análise foi constituída por aquilo que se pode considerar como denominador comum da estrutura dos planos estratégicos das diversas cidades objecto de estudo, embora com estruturas diferentes, apresentam um conjunto de pontos em comum, os quais divergem, muitas vezes, apenas na sua designação. Deste modo, a análise fundamentou-se na seguinte divisão da estrutura dos planos estratégicos:

• Diagnóstico – avaliação da situação actual das cidades, constando de um exercício de avaliação externa das perspectivas de desenvolvimento da cidade, com vista à identificação das principais ameaças (perspectivas de evolução que sejam prejudiciais para a cidade) e oportunidades (perspectivas de evolução que se apresentem potencialmente vantajosas) que se colocam a esse desenvolvimento; um exercício de avaliação interna das mesmas perspectivas de desenvolvimento futuro, realizado com base na identificação dos principais pontos fracos (debilidades consideradas como obstáculos ao desenvolvimento) e pontos fortes (características da cidade consideradas como potencialidades para o desenvolvimento urbano) revelados pela cidade para combater e aproveitar eficazmente as já mencionadas ameaças e oportunidades suscitadas pelas tendências de evolução mais recente;
• Objectivos – definição em abstracto dos resultados a atingir;
• Estratégias – linhas de acção prioritárias que visem atingir os objectivos definidos para a cidade;
• Projectos/Acções – propostas de realizações efectivas.

Por outro lado, a análise dos projectos/acções é efectuada através de um conjunto de temas, que foram divididos pelos sectores englobadores, nomeadamente: governância urbana; ordenamento/acessibilidade; qualidade de vida/ambiente urbano; fomento das actividades económicas (economia urbana). Contudo, nesta divisão encontraram-se, devido à natureza integrada de algumas acções, diversos casos em que a mesma referência abrange várias categorias.

Neste ponto tenta-se encetar uma análise comparada dos vários planos estratégicos, caracterizando para tal a sua estrutura. Esta avaliação pretende, por um lado examinar a adequabilidade dos planos à realidade concreta e, por outro, tecer algumas considerações quanto ao conteúdo expresso dos mesmos.

No processo de planeamento estratégico, o diagnóstico estratégico identifica oportunidades e ameaças (ou estrangulamentos), os pontos fortes e os pontos fracos que caracterizam as realidades sócio-económica, urbana e territorial de uma cidade, de forma que se definam as linhas estratégias de intervenção que são concretizadas na prática, através de medidas e acções. Pensa-se a cidade como o resultado de uma multiplicidade de vectores que mutuamente se influenciam e, nesse movimento, podem atenuar debilidades reconhecidas e valorizar recursos e potencialidades existentes e/ou mobilizáveis.

Quase todos os documentos de estratégia analisados contêm um diagnóstico das potencialidades e debilidades da cidade (e às vezes do município e da região, ou ainda do sistema urbano), os estrangulamentos que têm condicionado o progresso e afirmação da cidade e estratégias de intervenção por forma a enfrentar o futuro com sucesso.

De uma forma geral, não é distinguida com rigor a análise interna (pontos fortes e pontos fracos) da análise externa (oportunidades e ameaças), sendo preferida, com frequência, a distinção entre potencialidades e debilidades que a cidade apresenta ou se apresentam à cidade.

Grosso-modo, o território português caracteriza-se por acentuadas assimetrias regionais (litoral congestionado e interior despovoado) e uma bi-macrocefalia urbana (materializada no contraste entre as duas áreas metropolitanas e o restante território). À escala europeia, as cidades estudadas situam-se numa região periférica, caracterizadas por uma debilidade e desequilíbrio da urbanização, com uma população residente compreendida entre os 20.000 e os 50.000 habitantes (Figura 4.4). Nas últimas décadas foram afectadas por novos problemas, que são referidos nos diagnósticos, sendo o resultado de dinâmicas territoriais que alteraram não só a sua dimensão e a sua estrutura interna como as relações com o território envolvente. Estas transformações configuram uma série de oportunidades e riscos para o desenvolvimento de cada cidade e para o reforço da sua capacidade competitiva e de atracção.

Todavia, como a elaboração destes planos foi enquadrada pelo PROSIURB, programa que valorizou os aspectos físicos e infra-estruturais das cidades, e por serem planos ainda de iniciativa das Câmaras Municipais, entidades responsáveis, na cidade, por esses mesmos aspectos, as questões de ordem infra-estrutural apresentam um carácter mais evidente, pois as questões do fomento da economia urbana e outras de cariz imaterial, como, por exemplo, as vertentes de ordem social, cultural e institucional apresentam um diagnóstico muito limitado.

Todavia, como a maioria dos Gabinetes de Cidade integrava representantes de associações empresariais, poderiam ter potenciado e incrementado a discussão em torno de assuntos relativos ao desempenho dessas actividades, abordando esta questão de forma mais ampla.

Por outro lado, o diagnóstico de áreas sectoriais como sejam o saneamento básico, a recolha de resíduos sólidos, o abastecimento de água, a circulação e os transportes, sendo domínios, em grande parte, da competência das autarquias, deveriam ter sido tratadas de forma mais cuidada e, posteriormente, objecto de soluções estratégicas mais inovadoras.

No seu conteúdo, o diagnóstico dos planos analisados, aparece, na maioria dos casos, sob a forma sectorializada, onde os domínios de análise adoptados coincidem com os habitualmente tratados nos PMOT (demografia, economia, acessibilidades, infra-estruturas, equipamentos, etc.), mas abordados, de uma forma geral, mais em termos de diagnóstico do que de caracterização.

Sendo, posteriormente, sintetizado em uma grelha de oportunidades/pontos fortes e de ameaças/pontos fracos, ou, mais sinteticamente em uma grelha de oportunidades e estrangulamentos. Outros planos abordam temas mais inovadores como sejam a gestão municipal, o contexto institucional e administrativo, as questões de imagem da cidade e do ambiente urbano, ou ainda o contexto económico. No entanto, de uma forma geral, nos diagnósticos foi dada maior importância à identificação das potencialidades/oportunidades, menosprezando-se o conhecimento das debilidades/ameaças (ou pelo menos a sua divulgação). Deveria ter-se procedido à hierarquização das ameaças com base na probabilidade da sua ocorrência e na sua perigosidade.

Além disso, seria útil, durante esta etapa, efectuar uma avaliação do meio político local. Em muitos casos, formular um novo plano é um acto político e, deste modo, é impossível ignorar o ambiente político. Compreender o contexto político e os pontos de vista da sociedade em sentido amplo poderá fornecer uma indicação de como o público e a comunidade aceitarão e apoiarão o plano. Para avaliar o contexto político, os grupos de planeamento, poderão determinar: os actores, as motivações, as crenças, os recursos e o território.

A posição de cada um destes factores como limitações ou como recursos necessitam de ser contemplados. Em áreas onde existe fraco apoio é necessário despender mais tempo e esforço para ajudar a construir os recursos e apoios políticos. Uma discussão destas barreiras potenciais durante a fase de planeamento pode ajudar a preparar o grupo de planeamento para qualquer problema que possa surgir na obtenção de fundos, publicidade, facilidades ou outros recursos, bem como, fornece conhecimento a áreas de apoio não identificadas previamente no processo de planeamento.

Além disso, o diagnóstico deve abordar o estudo das possibilidades actuais e futuras, as vulnerabilidades (nomeadamente as de ordem estrutural), o estudo dos concorrentes actuais, compará-los entre si e classificá-los, determinar os obstáculos possíveis, os apoios e os riscos (actuais e potenciais) que outras cidades poderão levantar para a consecução das nossas metas de longo prazo.

A etapa de diagnóstico merece uma atenção especial no planeamento estratégico, cujo processo se pretende pragmático e com resultados concretos. Uma vez que, evitando a análise exaustiva dos assuntos, pela sua envergadura, a etapa diagnóstica deverá ser eficiente na detecção das questões com maior relevância para o desenvolvimento da cidade.

Assim sendo, o diagnóstico deverá concentrar os esforços quer nos pontos mais fracos, quer nos aspectos mais positivos. No entanto, além de salientar os aspectos mais prementes, deve servir como observatório da cidade, nomeadamente através da recolha sistemática e actualizada de dados que poderiam ser arquivados em base informática e disponibilizados aos interessados.

Por forma a mobilizar os agentes é necessário produzir e transmitir conhecimento sobre as condições diagnosticadas. Neste caso, as ameaças poderão ter uma força bastante unitária e mobilizadora [AMDAM, 1999], pois se forem sentidas alertarão os intervenientes para a urgência em agirem.

Desta forma, é crucial que os problemas e as suas causas sejam definidos não só pelos planeadores, mas também pelas pessoas mais afectadas, de forma a minimizar a probabilidade do plano falhar. Frequentemente o fracasso do plano deve-se ao facto de os planeadores não considerarem as situações das pessoas afectadas.

Os participantes, nesta etapa, podem ser activamente envolvidos quer contribuindo com as suas perspectivas nas questões que necessitam de ser respondidas, bem como na ponderação do grau da necessidade das medidas.

A definição das necessidades é um importante começo do planeamento participativo porque é uma das primeiras oportunidades onde os participantes e stakeholders apreendem as múltiplas facetas do problema. Como resultado desta componente, os membros do grupo de planeamento devem ser capazes de ver como os factores estruturais contribuem para a existência de tais problemas. O envolvimento na definição das necessidades ou desafios bem como na finalidade do programa/projecto também permite à equipa de planeamento compreender abertamente os limites do programa e aprender a lidar com novos desafios que possam ser barreiras futuras ao seu sucesso.

Todavia, a parte mais difícil em implementar esta componente é decidir quais as necessidades ou problemas que o programa deve considerar. Cada stakeholder e participante envolvido no processo poderá ter uma ideia diferente. Resolver estas diferenças leva tempo e possivelmente múltiplas reuniões. Contudo, resolver estas diferenças logo na primeira fase do processo de planeamento ajudará a definir claramente a finalidade do programa.

Não é necessário um acordo completo nas necessidades e finalidade do programa nesta etapa, pois os passos subsequentes ajudarão a melhor definir e aperfeiçoar estas ideias. Conquanto, neste ponto, os mediadores devem ser transparentes com os participantes acerca de qualquer limitação existente ou parâmetros que sejam adicionados ao processo de planeamento e/ou no programa a ser desenvolvido.

Além da avaliação das necessidades e problemas dos participantes é necessário considerar os seus recursos e potencialidades. Neste contexto inicia-se com os recursos possuídos e controlados pelos participantes. Posteriormente consideram-se os recursos que estão fora do seu controlo (tais como os fundos de financiamento). Um inventário dos recursos disponíveis para a implementação do programa é um passo importante na determinação do que existe e em evitar a sua duplicação.

Tendo presente o balanço de condicionantes e oportunidades que constitui o quadro de referência de evolução actual e futura da cidade (diagnóstico), os planos estratégicos apresentam um conjunto de linhas estratégicas de desenvolvimento, onde são fixados os Objectivos/Metas /Linhas de Estratégia/Apostas Estratégicas/Eixos Estratégicos (a terminologia é variada e de uma forma geral pouco consistente, aparecendo objectivos em determinados planos que são linhas de estratégia ou até medidas para outros), onde são apresentadas as condições gerais para implementar um rumo de mudança.

Atendendo a que a economia mundial está concentrada num sistema urbano de grandes áreas metropolitanas da denominada ‘tríade’ (UE, EUA e Japão), que se interligam formando uma rede densa de relações económicas. As cidades consideradas neste estudo situam-se numa clara posição periférica, pelo que a estratégia fundamental deverá melhorar a sua ligação ao sistema urbano europeu, devendo encontrar mecanismos de resposta perante a concorrência económica global. Dentro dos limites institucionais, as cidades têm que encontrar formas de se tornarem mais inovadoras e empreenderem estratégias alternativas, ao demonstrarem recursos e potencialidades de localização de actividades económicas que lhe permitam competir no mercado mundial.

Necessitam de articular curto e longo prazos numa mesma dialéctica. O tempo longo é o da estratégia, do processo de transformação urbana. O tempo curto é aquele que deve responder às aspirações legítimas dos habitantes, no que concerne às melhorias imediatas.

No entanto, este deve inscrever-se numa estratégia de longo prazo, dar um sentido ao projecto global, fomentar novas potencialidades de transformação e de evolução. A exigência da continuidade supõe a existência de um acompanhamento perene e estruturado, como adiante se defenderá.

No plano estratégico, o Objectivo Central, representa a síntese do Projecto de Cidade, ou a meta a alcançar. Esta meta é definida a partir da ideia de cidade já formulada. Desta forma, os objectivos centrais dos planos analisados são:

(*) O objectivo geral não está explícito no plano.