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Em Cuiabá esses programas de urbanização em áreas informais, estão sendo implementados, menos pautado em infraestrutura e prestação de serviços públicos, mais sim, exclusivamente como política de legalização fundiária.
Com isso tem-se frequentemente, reproduzindo formas mais amplas de informalidade, com prejuízo a uma maior integração espacial. Exigindo, assim, uma maior participação social principalmente por urbanização e por melhorias habitacionais como problematiza Edésio Fernandes relator do texto base do Manual de Regularização Fundiária[39]
Isto posto, trazemos como primeiro pressuposto que em uma sociedade profundamente hierarquizada e extremamente desigual como a brasileira não se deve padronizar as necessidades de moradias para todos os estratos de renda.
Quando se trabalha com índices sociais numa realidade desse tipo, o desafio enfrentado é grande. Por um lado, é mais cômodo e simples – seja do ponto de vista técnico ou de justificação política – fazer tábula rasa dessa complexidade social e utilizar parâmetros idênticos para tratar a questão habitacional. Essa postura acarreta problemas substantivos, para interpretar todas as complexidades que a demanda habitacional exige ao poder público.
Contudo, entendido sob uma perspectiva sociológica, o problema da moradia reflete o dinamismo e a complexidade de determinada realidade socioeconômica. "Dessa forma, as necessidades do habitat não se reduzem exclusivamente a um instrumento material, mas dependem da vontade coletiva e se articulam às condições culturais e a outros aspectos da dimensão individual e familiar" (BRANDAO, 1984, p.103).
Em suma, as demandas habitacionais não são apenas diferentes para os diversos setores sociais. Também variam e se transformam com a própria dinâmica da sociedade, exigindo assim uma participação em todas as esferas sociais.
Com a extrema heterogeneidade e desigualdade social do nosso país, com índices de desigualdade extremamente elevados, as questões aparentemente universais como a de habitação não são facilmente absorvidas em toda sua totalidade pelos diversos submundos sociais.
Em outras palavras, seria possível dizer que, em muitos aspectos, não há mercados reais que operem igualmente para todos, uma vez que o processo de penetração capitalista da sociedade ainda apresenta lacunas - e sempre apresentará - e/ou deficiências importantes.
O segundo pressuposto é de que a discussão do tema habitacional possui fortes interfaces com outras questões recorrentes e complementares, sendo assim, inadequada uma abordagem setorial que busque reduzir a complexidade do habitat a um déficit habitacional stricto sensu.
Nesse contexto, acreditamos que nas cidades brasileiras, incluindo Cuiabá, os programas de regularização fundiária, vinculados a melhorias urbanas, devem ser um instrumento de política habitacional, precedido da participação comunitária, extremamente importante na luta por integração socioeconômica.
Ao se analisar a questão habitacional, a relação com outras políticas urbanas é um dos aspectos a ser considerado. Em função da interdependência da moradia com outras esferas, nem sempre um simples incremento dos programas de habitação é a solução mais indicada para melhorar as condições habitacionais da população mais pobre.
Isso porque esses programas podem ser inviabilizados caso não sejam integrados a eles outras políticas urbanas, como de transporte, energia elétrica, esgotamento sanitário, abastecimento de água, etc. (AZEVEDO, apud MCidades, 2007, p.32).
Nesse sentido, para a proposta de um "controle social", questões básicas como à própria nomenclatura dada ao déficit habitacional, induz equivocadamente, à expectativa de enfrentar o problema da moradia de forma setorial. Além disso, camufla uma complexa realidade, por meio de uma quantificação padronizada, atemporal e neutra.
CAPÍTULO 4
4.1 PROBLEMATIZANDO A POLÍTICA DE REGULARIZAÇAO FUNDIÁRIA BRASILEIRA
O desenvolvimento urbano informal se configura como uma das principais características do processo de urbanização no Brasil. São Milhares de brasileiros que só têm tido acesso ao solo urbano e à moradia através de processos e mecanismos informais e ilegais. As consequências socioeconômicas, urbanísticas e ambientais desse fenômeno têm sido muitas e graves, produzindo um grande impacto, negativo, sobre as cidades e sobre a população urbana como um todo.
Os assentamentos informais — e a consequente falta de segurança da posse, vulnerabilidade política e baixa qualidade de vida para os ocupantes — (grifo do autor) resultam do padrão excludente dos processos de desenvolvimento, planejamento, legislação e gestão das áreas urbanas. Mercados de terras especulativos, sistemas políticos clientelistas e regimes jurídicos elitistas não têm oferecido condições suficientes e adequadas de acesso à terra urbana e à moradia para os pobres, provocando assim a ocupação irregular e inadequada (FERNANDES, 2002, p. 12).
Nas duas últimas décadas pode-se apontar outras consequência da falta de alternativa habitacional para os estratos mais baixos da sociedade: a ocupação irregular e inadequada do meio ambiente.
Assim, sobre esses fenômenos, os loteamentos irregulares, as ocupações informais[40]e as favelas têm se assentado, justamente em áreas sobre proteção ambiental, protegidas por lei através de fortes restrições de uso e por isso desprezadas pelo mercado imobiliário formal. Desta forma pode-se afirmar que o conjunto de leis que define os padrões de legalidade, possui também um papel na produção e reprodução da informalidade urbana (FERNANDES, 2002, p. 12-3)
Portanto, se temos uma definição doutrinária e uma interpretação jurisprudencial dominantes dos direitos de propriedade, atuando de maneira individualista, sem preocupação com a função social da propriedade, que deve assegurar a distribuição igual, universal, justa e democrática dos recursos da cidade de modo a levar oportunidades a todos e devendo ser, a cidade, reconhecida como espaço privilegiado da prática da cidadania e da democracia, temos como resultado em um padrão essencialmente especulativo de crescimento urbano, que se alinha a segregação social, espacial e ambiental (FERNANDES, 2002, p. 12-3).
A falta de leis urbanísticas ou sua existência pautada em critérios técnicos duvidosos e sem considerar os impactos socioeconômicos das normas urbanísticas e regras de construção também tem contribuído na consolidação da ilegalidade e da segregação, alimentando ainda mais as desigualdades provocadas pelo mercado imobiliário e o descaso da classe política (FERNANDES, 2002, p. 13).
Ressalta-se ainda a dificuldade de implementação das leis em vigor - pós 2001 -, devida em parte à falta de informação e educação jurídicas e ao difícil acesso ao Poder Judiciário para o reconhecimento dos interesses sociais e ambientais. Uma das consequências da combinação desses processos tem feito com que o lugar dos pobres nas cidades seja as áreas periféricas, não dotadas de infraestrutura urbanística, áreas, frequentemente, inadequadas a ocupação humana ou de preservação ambiental (FERNANDES, 2002, p. 13).
Agravando esses efeitos perversos, a irregularidade tem sido tolerada pelos gestores públicos, e pelas elites de nossas cidades, exceto se próximos de determinados espaços vazios, reservados à especulação imobiliária em áreas mais visíveis e mais próximas dos centros comerciais, como os chamados condomínios fechados que funcionam como um instrumento eficiente de exclusão entre os mais pobres, alimentando sobre medida esse fenômeno que precisa ser urgentemente enfrentado (FERNANDES, 2002, p. 13).
Essa única opção de moradia permitida aos pobres nas cidades está longe de ser uma boa opção, em termos urbanísticos, sociais e ambientais, e nem sequer de uma opção barata, já que o crescimento das práticas de informalidade e o adensamento das áreas ocupadas geram um custo elevado de terrenos e aluguéis nessas áreas, além de altos custos e baixa qualidade de gestão das próprias cidades. Desta forma, essa população paga um preço muito alto para viverem em condições precárias, indignas e cada vez mais inaceitáveis (FERNANDES, 2002, p. 13).
4.1.1 Os Tipos de Irregularidade Fundiária, Sua Diversidade e Peculiaridades
As irregularidades urbanas assumem várias formas: favelas, ocupações, loteamentos clandestinos ou irregulares e cortiços, que se configuram de maneiras distintas no país. Até mesmo loteamentos e conjuntos promovidos pelo Estado fazem parte desse vasto universo de irregularidade. (COSTA, 2002, p. 14).
Tais ocupações ocorrem em:
Áreas loteadas e ainda não ocupadas. Muitas vezes se desconhece o traçado oficial do loteamento, ocupando-se áreas destinadas para ruas, áreas verdes e equipamentos comunitários. Também é comum as casas serem construídas em desconformidade com a divisão dos lotes o que revela a relevância do acompanhamento técnico para a formação de novos assentamentos.
Áreas alagadas. É comum o aterramento de grandes áreas como em lixões desativados, patrocinados muitas vezes por políticos com intenção de ampliar seus currais eleitorais.
Áreas de preservação ambiental. As áreas mais atingidas são as áreas de mananciais e as margens de rios e canais.
Áreas de risco. A baixa oferta de lotes e programas para construção de casas para os pobres faz com que ocorram ocupações em terrenos de altas declividades, sob redes de alta tensão, ou nas faixas de domínio de rodovias, gasodutos e troncos de distribuição de água ou coleta de esgotos.
4.1.2 A Regularização Fundiária como Alternativa às Irregularidades Habitacionais
Muitos têm sido os argumentos utilizados para justificar a formulação dos programas de regularização. Desde princípios religiosos, éticos e humanitários até diversas razões político-sociais, econômicas e ambientais. Mais recentemente, esse discurso se fortaleceu, deixando de evocar apenas valores e encontrando suporte em um discurso de direitos, agora reconhecido pela ordem jurídica como direito social aos ocupantes de assentamentos informais através do Estatuto da Cidade (FERNANDES, 2002, p. 15).
O termo regularização tem sido usado com sentidos diferentes, referindo-se em muitos casos tão-somente aos programas de urbanização das áreas informais, principalmente através da implementação de infraestrutura urbana e prestação de serviços públicos.
Em outros casos, o termo tem sido usado para se referir exclusivamente às políticas de legalização fundiária das áreas e dos lotes ocupados informalmente.
As experiências mais compreensivas combinam essas duas dimensões: a jurídica e a urbanística. Assim a regularização fundiária pode ser considerada como "o processo de intervenção pública, sob os aspectos jurídicos, físicos e sociais, que objetiva legalizar a permanência da população, moradoras de áreas urbanas ocupadas em desconformidade com a lei para fins de habitação, implicando acessoriamente em melhorias no ambiente urbano do assentamento, no resgate da cidadania e da qualidade de vida da população beneficiária." No entanto, são ainda poucos os programas que têm se proposto a promover a regularização de construções informais nestes termos (ALFONSIN, 1997; FERNANDES, 2002, p. 15).
A falta de compreensão da natureza e da dinâmica do processo de informalidade urbana, no cenário nacional e local, tem levado a todo tipo de problema. Com frequência, os programas de regularização acabam por reproduzir ou agravar as sequelas que a informalidade urbana produz, não promovendo, assim, a integração socioespacial (FERNANDES, 2002, p. 16).
Soma-se a essa ineficiência outro fenômeno, onde a regularização fundiária só é efetivamente demandada pela população quando existe ameaça de expulsão. Passada a ameaça, a demanda maior é por urbanização e por melhores condições de habitabilidade (FERNANDES, 2002, p. 16).
4.1.3 O Direito Urbanístico e a Manutenção do Status Quo
Como um "direito difuso" o Direito Urbanístico é exercido no contexto de uma sociedade desigual e excludente, marcada pelo conflito entre, assegurar direitos pela manutenção do status quo e assegurar os direitos da sociedade que normalmente não são reconhecidos (MARTINS, 2002, p. 16).
Sendo assim, nossa sociedade se configura como um modelo que não consegue prover condições mínimas de habitação e convive com as soluções improvisadas, onde mesmo sendo um projeto irrepreensível do ponto de vista conceitual, tem a política habitacional, muitas vezes, levado a desastres sociais, urbanísticos e ambientais (MARTINS, 2002, p. 16).
O caminho para o enfrentamento dessa questão requer, entre outras coisas, a construção de alternativas de ampliação do mercado formal e, de outro lado, que repensemos as maneiras de formular legislações, evitando traduzir, teorias genéricas em lei, mas construir práticas/propostas que respondam a realidade presente nas diversas demandas nacionais e respeitando as diferenças regionais e locais (MARTINS, 2002, p. 17).
Isto posto, fica evidente que regularizar sem interromper a produção das irregularidades acaba implicando em uma maior demanda de recursos públicos, se levarmos em conta a explosão da violência, o aumento dos gastos com saúde pública ou a necessidade de soluções técnicas mais elaboradas (MARTINS, 2002, p. 17).
Cabe ainda, considerando as condições brasileiras, de tantas distâncias entre a lei e a realidade, em função da dimensão da exclusão, conceituar o conteúdo da expressão assentamento irregular, pois só é irregular o que a legislação urbanística estabelece como tal. Desta forma se torna evidente a distância entre o desejável e a realidade urbana.
No plano da materialidade dos assentamentos, sua função resume-se a acomodar a população assegurando ainda sua permanência. Nesse quadro, a regularidade estaria pautada em três aspectos:
Condições reais: compreender que à medida que a tecnologia e produção de bens se ampliam, a noção de necessidade básica também se modifica, já que a distribuição de renda é muito desigual, o parâmetro é uma referência ambígua onde a irregularidade mais significativa nos assentamentos informais é, justamente, estar muito abaixo dos padrões estabelecidos pela legislação.
Legislação urbanística e ambiental: é tudo aquilo que os legisladores decidem colocar na lei. Existem os objetivos (espírito da lei) e os meios para atingi-los, traduzidos em forma de artigos. Ocorre que nem sempre os meios levam aos objetivos pretendidos. É o que se observa, por exemplo, em relação ao processo ocorrido em Cuiabá, quando a restrição de moradias nas áreas centrais, em prol da centralidade do mercado e facilitação do acesso dos servidores públicos às repartições, que culminou com um intenso processo de urbanização periférica, em meados da década de 80, onde ainda pela ausência de outras alternativas para a habitação popular, acabou empurrando a população de baixa renda para as áreas ambientalmente mais frágeis, desprezadas pelo mercado formal, o que provocou, por exemplo a ocupação do córrego Gumitá.
Nesse quadro, a remoção pura e simples da população, para atender ao estabelecido na lei, se mostra socialmente insustentável ainda hoje, basta observar o montante orçado pela prefeitura para a remoção das famílias que lá se instalaram. Trata-se de um quadro extremamente delicado devido às dimensões da exclusão habitacional e à incapacidade do Estado de enfrentá-la.
Nessas condições, o conceito de "razoabilidade" permite que se coloque a questão: irregular é o que se afasta dos termos da lei ou dos objetivos da lei?
Posse e registro: Trata-se da segurança da permanência da população nas áreas ocupadas. Isso fica normalmente associado à propriedade, e a propriedade à sua escrituração. Refere-se a um tema social, que é a segurança da posse, mas, do ponto de vista da regularidade urbanística, a regularidade registrária, só entra na questão porque toda a ordem urbanística tem início na comprovação da regularidade da propriedade. Assim, para dar início aos procedimentos de aprovação de qualquer parcelamento ou loteamento é necessário regularizar a propriedade. Contudo observamos em muitos casos o loteamento de áreas ainda não regularizadas, principalmente em anos eleitorais.
A respeito desta "dimensão política da irregularidade", cabe-se citar Rolnik, (2006 p. 19):
Os assentamentos precários são também objeto de investimentos pela gestão pública cotidiana: ela incorpora lentamente essas áreas à cidade, regularizando, urbanizando, dotando de infra-estrutura, mas nunca eliminando a precariedade e as marcas da diferença em relação às áreas que já nascem regularizadas. Essa dinâmica tem alta rentabilidade política, pois dessa forma o poder público estabelece uma base política popular, de natureza quase sempre clientelista, uma vez que os investimentos são levados às comunidades como "favores" do poder público. As comunidades são assim convertidas em reféns, eternamente devedoras de quem as "protegeu" ou "olhou para elas". Essa tem sido uma das grandes moedas de troca nas contabilidades eleitorais, fonte da sustentação popular de inúmeros governos.
Desta forma, os investimentos em urbanização nos assentamentos têm alto interesse
político, os processos de titulação podem ter um efeito ainda mais intenso, já que se trata de uma formalização da segurança de permanência em contexto extremamente vulnerável.
4.1.4 A Legalização Fundiária
No que diz respeito, à dimensão da legalização fundiária, a regularização deve ter por objetivo não somente o reconhecimento da segurança individual da posse, mas principalmente o objetivo da integração socioespacial dos assentamentos informais aos seus ocupantes (FERNANDES, 2002, p. 23).
No Brasil, os programas de regularização baseados na legalização através de títulos de propriedade individual plena não têm sido bem-sucedidos, pois não garantem a permanência das comunidades nas áreas ocupadas, deixando assim de promover a integração socioespacial.
Em muitos casos, mesmo na ausência da legalização de áreas consolidadas e dos lotes ocupados, os moradores se encontram efetivamente menos expostos às ameaças de despejo e/ou remoção, e os assentamentos informais têm recebido serviços públicos e infraestrutura urbanística em alguma medida – para muitos gestores a cobrança de impostos como IPTU chegam antes de qualquer melhoria, como água, posteamento e saneamento, como é o caso do Bairro Dr. Fábio Leite em Cuiabá/MT – sendo ainda, que muitos moradores têm tido acesso a diversas formas de crédito informal, e em alguns casos mesmo ao crédito formal. Cabe ressaltar que, ainda que a combinação desses fatores gere uma percepção de posse para os ocupantes, a legalização dessas áreas e lotes continua sendo importante (FERNANDES, 2002, p. 22-3).
Títulos são importantes, sobretudo, quando há conflitos, sejam eles de propriedade, domésticos, familiares, de direito de vizinhança. E também para reconhecer direitos sociopolíticos e para garantir que os ocupantes possam permanecer nas áreas sem risco de expulsão pela ação do mercado imobiliário, por mudanças políticas que quebrem o pacto sociopolítico gerador da percepção de segurança de posse (FERNANDES, 2002, p. 23-4).
Quando da aprovação, em 1988, do capítulo constitucional sobre política urbana (artigos 182 e 183), e identificado os diversos problemas de ordem técnica, financeira e político-institucional existentes e os obstáculos de ordem jurídica à devida implementação dessas políticas e programas de regularização, o reconhecimento constitucional do direito de moradia como um direito social (emenda nº 26, de 14 de fevereiro de 2000), e, mais recentemente, com a aprovação do Estatuto da Cidade (acompanhado pela medida provisória nº 2.220, de 4 de setembro de 2001), pode-se considerar, como avanços importantes para a superação, pelo menos na esfera jurídica/governamental, do enfrentamento das graves questões urbanas, sociais e ambientais que têm diretamente afetado a vida de todos os que habitam as cidades brasileiras. Principalmente reconhecendo o papel fundamental dos municípios na formulação de diretrizes de planejamento urbano e na condução do processo de gestão das cidades.
4.1.5 Atores, seus Papéis e Funções no Processo de Regularização
Administração Municipal
As funções municipais na promoção da regularização fundiária das áreas ocupadas pela população de baixa renda têm sua importância nas seguintes questões:
Para assegurar o uso e a ocupação do solo, adequados às necessidades de moradia digna dos moradores;
Para combater a desigualdade social e melhorar as condições de vida da população dos assentamentos informais e precários;
Por ser o principal ente federativo responsável pela promoção da política urbana, que engloba a regularização fundiária e a urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda, assegurando-se o direito à moradia da população (SAULE JUNIOR; UZZO; CARDOSO, 2002, p.33).
Neste sentido pode-se definir em quais situações o município devem atuar:
Prioritariamente nas áreas públicas municipais que oferecem risco de vida ou de saúde aos ocupantes, e mediante cooperação com a União e os Estados nas áreas públicas federais e estaduais;
Nas áreas públicas de ocupação consolidada para fins de moradia (favelas e conjuntos habitacionais) que não sejam áreas de risco, onde possam ser aplicadas as CDRU;
Nas áreas desapropriadas pelo município para o desenvolvimento de projetos habitacionais de interesse social (loteamentos ou conjuntos habitacionais), ou desapropriadas para a solução de situações de conflito;
Nas áreas particulares ocupadas por favelas, conjuntos habitacionais e loteamentos, onde seja possível aplicar os instrumentos do Usucapião Urbano e da Lei nº 6.766/79;
Nas habitações coletivas de aluguel (cortiços) sem condições mínimas de moradia, ocupadas pela população de baixa renda (SAULE JUNIOR; UZZO; CARDOSO, 2002, p.34).
Compete ainda aos municípios:
Incluir no Plano Diretor (quando este for obrigatório) as regras para aplicação dos instrumentos de regularização fundiária;
Promover gratuitamente assessoria jurídica e técnica para levantar a situação jurídica, física e urbanística das áreas a serem regularizadas (levantamento fundiário e topográfico, elaboração de planta, memorial descritivo) e promover as ações judiciais necessárias;
Criar um programa de regularização com a participação da comunidade em todas as etapas;
Criar um Fundo Municipal de Desenvolvimento Urbano e Habitação para obter recursos de convênios e parcerias com a iniciativa privada, fundos de pensão do estado e apoio de agentes financeiros como a CAIXA e outras entidades governamentais;
Estabelecer um conselho de habitação e desenvolvimento urbano;
Desenvolver trabalhos sociais com a comunidade, como um diagnóstico coletivo dos problemas de habitação;
Elaborar e executar planos de urbanização e de regularização fundiária;
Garantir que depois de aprovado o plano de urbanização, não seja permitido o remembramento de lotes, exceto para implementação de equipamentos comunitários públicos;
Reconhecer o direito e outorgar o título de Concessão do Direito Real de Uso ou Concessão Especial para fins de Moradia nos casos em que estejam preenchidos os requisitos legais estabelecidos no Estatuto da Cidade e na medida provisória nº 2.220/2001 (SAULE JUNIOR; UZZO; CARDOSO, 2002, p.35).
Câmara Municipal
Quanto às funções da Câmara Municipal de Vereadores temos:
Instituir a legislação urbanística municipal necessária para a aplicação dos instrumentos de regularização contidos na Constituição Federal e no Estatuto da Cidade;
Discutir e aprovar o Plano Diretor, contemplando a regularização e incorporando suas prioridades nas leis orçamentárias;
Elaborar e aprovar projetos de lei que possibilitem a aplicação dos instrumentos de regularização (leis de desafetação de áreas de uso comum do povo para outorga da Concessão Especial de Uso para fins de Moradia, leis que regulamentem a aplicação da CDRU, cessão de posse etc.);
Instituir programas de urbanização e regularização de áreas definidas pelo Plano Diretor ou lei municipal específica, como ZEIS;
Garantir a participação popular em todas as etapas do processo legislativo da regularização, assegurando e promovendo a participação e discussão das propostas de leis sobre regularização com organizações e movimentos populares, ONGs e entidades de assessoria jurídica e técnica, associações de classe, sindicatos, associações empresariais e órgãos do Poder Executivo municipal;
Criar Comissões de Política Urbana com os diversos atores envolvidos no processo de regularização (SAULE JUNIOR; UZZO; CARDOSO, 2002, p.37).
Companhias Habitacionais
Antes de definir as atribuições relativas às Companhias Habitacionais cabe defini-las como agentes responsáveis pela execução dos projetos da política de habitação das cidades, em geral empresas de economia mista cujo acionista majoritário pode ser o município ou o estado, que atuam de forma integrada com o órgão municipal responsável por essa política (Secretaria ou Departamento Municipal de Habitação) e demais órgãos municipais que se relacionam com a política urbana e habitacional (SAULE JUNIOR; UZZO; CARDOSO, 2002, p.37).
Portanto, as Companhias habitacionais Municipais devem atuar:
Criando programas de regularização em áreas de interesse social a partir da intervenção nas áreas irregulares, promovendo a recuperação e a urbanização;
Aplicando os instrumentos de regularização fundiária nos terrenos e conjuntos habitacionais da Companhia Habitacional;
Implantando a infraestrutura com os demais órgãos públicos do Município e do Estado nas áreas dos conjuntos habitacionais;
Desenvolvendo mutirões em parceria com associações comunitárias e entidades de assessoria técnica e jurídica para a regularização de empreendimentos que possam ser administrados pelos próprios moradores;
Produzindo lotes urbanizados;
Criando programas de oferta de material de construção para melhoria das unidades habitacionais (SAULE JUNIOR; UZZO; CARDOSO, 2002, p.38).
No mesmo sentido as Companhias Estaduais de Habitação devem atuar:
Operando de forma integrada com o sistema estadual de habitação e seus órgãos: Secretaria Estadual de Desenvolvimento Urbano e de Habitação, Conselho Estadual de Desenvolvimento Urbano e Habitação, Fundo Estadual de Habitação;
Colaborando com a implementação de infraestrutura, mão de obra e com recursos para a regularização fundiária;
Aplicando os instrumentos de regularização fundiária para legalizar os conjuntos habitacionais do estado;
Realizando convênios e parcerias (mutirões, por exemplo) com os municípios em terrenos que não são de sua propriedade (SAULE JUNIOR; UZZO; CARDOSO, 2002, p.37-8).
Órgãos Federais
Na esfera Federal alguns órgãos também devem atuar na regularização fundiária. São eles: a Secretaria de Desenvolvimento Urbano - SEDU, a CEF, o Departamento de Patrimônio da União e a Defensoria Pública da União.
A prioridade da política federal de habitação é privilegiar a população que não tem condições de acesso a terra, à infraestrutura e à habitação.
É neste setor da população brasileira que as necessidades são maiores e é para eles que se tem que dirigir todos os esforços.
A descentralização fiscal implementada em 1988 obrigou os municípios a assumirem compromissos que são, muitas vezes, incompatíveis com seus recursos técnicos e financeiros, desta forma o Governo Federal deve atuar no fortalecimento técnico e institucional dos municípios e na recuperação das áreas degradadas das cidades (SAULE JUNIOR, 2002, p. 40).
Assim, nos processos de regularização, a União deve atuar:
Constituindo programas nacionais de apoio aos municípios para capacitação, regularização fundiária e aplicação dos instrumentos de política urbana;
Constituindo uma equipe especializada para promover a regularização fundiária das áreas públicas da União que são ocupadas por população de baixa renda;
Prestando serviço de assistência jurídica gratuita por meio da Defensoria Pública, reconhecendo o direito à moradia e outorgando o título de Concessão Especial de Uso para fins de Moradia nas áreas públicas de domínio da União nos casos em que estejam preenchidos os requisitos legais;
Criando o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano para definir diretrizes e linhas de ação para o território nacional na promoção da regularização fundiária;
Repassando recursos do Orçamento Geral da União para os estados e municípios, e criando linhas de financiamento para a promoção da regularização fundiária.
Quanto ao apoio a projetos de regularização fundiária de assentamentos informais em áreas urbanas, o Governo Federal implementou o Programa Papel Passado visando melhorar as condições de habitabilidade de assentamentos humanos precários, reduzir riscos mediante sua urbanização e regularização fundiária, integrando-os ao tecido urbano da cidade.
Trata-se de uma ação que apoia a regularização fundiária sustentável. A intenção é que estados, municípios e o Distrito Federal tenham condições de implementar nesses locais projetos de regularização urbanística ambiental e jurídico-legal.
O Papel Passado foi criado pelo Ministério das Cidades em 2003 e atua segundo uma estratégia que visa a remoção dos obstáculos para a regularização, a disponibilização de terras públicas federais e a aplicação direta de recursos do OGU[41]
Justiça Estadual e Justiça Federal
Poder Judiciário
Nos processos de regularização fundiária pode existir a necessidade da atuação do Poder Judiciário, através de um de seus órgãos, dentre os quais se destacam, na perspectiva da regularização, os Juízes e Tribunais dos Estados e os Juízes Federais e os Tribunais Regionais Federais, segundo Paulo Silveira Martins Leão Junior.
Assim, compete à Justiça Federal processar e julgar as ações em que a União Federal, entidade autárquica ou empresa pública federal forem interessadas, seja na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes. Isso se dará, por exemplo, no caso de ação relativa a loteamento em processo de regularização que esteja localizado em área de titularidade da União, o que não é comum ocorrer (LEAO JUNIOR, 2002, p. 41)
Justiça Estadual
Não estando envolvida a União nem entidade autárquica ou empresa pública federal, a competência será da Justiça Estadual comum, sendo necessário consultar a Lei de Organização e Divisão Judiciárias de cada estado para saber a qual vara caberá o processamento e o julgamento da causa.
A Lei de Organização e Divisão Judiciária usualmente divide o território do estado em unidades denominadas "comarcas", que englobam um ou mais municípios, e ainda determina a competência dos juízes existentes em cada comarca, razão pela qual é importante conhecer
tal lei (LEAO JUNIOR, 2002, p. 41).
Nos municípios maiores, é comum a existência de Varas de Fazenda Pública competentes para julgar as ações de interesse municipal ou estadual, e da Vara de Registros Públicos competente para julgar as ações relativas a registros públicos (em particular registro de imóveis), como, por exemplo, nos chamados processos de dúvida, ou seja, quando o interessado discorda ou não pode cumprir as exigências feitas pelo Oficial de Registro de Imóveis.
Pode vir a ser instituída por lei, vara especializada para assuntos de regularização fundiária em comarcas que tenham um número elevado de demandas envolvendo áreas irregulares (LEAO JUNIOR, 2002, p. 41).
Ministério Público
O papel do Ministério Público como uma instituição permanente e essencial à Justiça, composto por promotores de justiça, bacharéis em Direito recrutados pela União e estados mediante concurso público, é o de agir na defesa da ordem jurídica, do regime democrático, dos interesses sociais e individuais, zelando pelo respeito do poder público aos direitos assegurados na Constituição e pela proteção dos interesses coletivos como determina a Constituição Federal de 1988 (FREITAS, 2002, p.42).
Como o Estatuto da Cidade inclui a ordem urbanística entre os direitos coletivos e difusos, o reconhecimento do direito à moradia e a regularização de parcelamentos e ocupações do solo urbano estão entre as atribuições do Ministério (FREITAS, 2002, p.42).
Defensoria Pública
Defensoria Pública é uma instituição que presta serviços de assistência jurídica gratuita para a população "necessitada". A Constituição Federal diz que a União e os estados devem ter defensores públicos que atuem na orientação e defesa dos direitos da população de baixa renda perante a Administração Pública, o Poder Legislativo e o Judiciário. Pode atuar:
Prestando serviços de assistência jurídica gratuita para a população de baixa renda nos processos de regularização fundiária que envolve terras e áreas públicas da União;
Formando nos estados uma equipe de defensores públicos voltados a prestar assistência jurídica gratuita nas ações de regularização fundiária;
Orientando a população de baixa renda sobre os instrumentos legais e jurídicos disponíveis para promover a regularização fundiária, requerendo ações administrativas e judiciais necessárias para a regularização fundiária de forma individual ou coletiva (SAULE JUNIOR; UZZO; CARDOSO, 2002, P. 44)
Os municípios podem ainda prestar o serviço de assistência jurídica gratuita:
Realizando um convênio com a Defensoria Pública do Estado para ter um corpo de defensores públicos trabalhando no município;
Criando um serviço municipal de assistência jurídica para a população de baixa renda que disponha de advogados de carreira selecionados mediante concurso público;
Realizando convênios com departamentos jurídicos e escritórios-modelo das faculdades de Direito, associações civis ou organizações sociais, pessoas jurídicas de direito privado sem fins lucrativos (OCIPs), que tenham como finalidade a prestação dos serviços de assistência jurídica;
Realizando convênio com a Ordem dos Advogados do Brasil - OAB;
Criando uma equipe multidisciplinar para prestar os serviços de assistência jurídica e técnica de forma integrada nos processos de regularização fundiária.
Setor privado
As empresas e empreendedores imobiliários também podem atuar na regularização fundiária, sendo parceiros nos programas de regularização fundiária, utilizando instrumentos como a outorga onerosa do direito de construir (solo-criado) ou a operação urbana consorciada, que resultam em recursos que possam ser utilizados na regularização como contrapartida da obtenção de benefícios para empreendimentos imobiliários.
Podem também realizar investimentos em regularização como contrapartida da licença para realização de empreendimentos de maior porte que produzam impactos nas vizinhanças.
As empresas de construção e projeto podem também realizar estudos de viabilidade jurídica e urbanística nas áreas que se pretende regularizar e, ainda, elaborar e executar os planos e projetos de urbanização e regularização de forma integrada com a comunidade (SAULE JUNIOR, 2002, p. 45-6).
Moradores e suas Associações
O papel da população está na participação direta das pessoas envolvidas, sendo fundamental para o sucesso da regularização, pois garante a segurança da posse e na luta por melhorias na comunidade.
A organização da população deve se dar logo no início do processo de regularização. Se possível, uma associação deve ser formalmente constituída, com um estatuto claro, que estabeleça regras.
Essa associação será a interlocutora do processo de regularização, acompanhando todas as etapas e participando diretamente das decisões a serem tomadas (SAULE JUNIOR; UZZO; CARDOSO, 2002, p.37-8).
As associações de moradores podem usar os instrumentos de regularização, da seguinte maneira:
Organizando assembleias e reuniões na comunidade e informando a documentação que cada morador deve reunir para solicitar a regularização fundiária;
Acompanhando o processo de regularização dos assentamentos e exigindo o direito à informação e participação nas decisões mais importantes da Administração Pública;
Cuidando do cadastramento socioeconômico dos moradores, para garantir seus nomes nos títulos, contratos e sentenças;
Participando em conjunto com a Prefeitura dos diálogos e/ou negociações a serem realizadas com os diversos atores envolvidos na regularização (cartórios, Corregedoria, Ministério Público, órgãos estaduais e federais etc.);
Reivindicando e estimulando a realização de campanhas públicas que visem o esclarecimento dos direitos e o enfrentamento dos "donos da terra", para evitar que enganem as pessoas ou as ameacem de morte etc.;
Reivindicando a prestação do serviço de assistência técnica e jurídica gratuita para entrar com possível ação ou pedido administrativo;
Requerendo os benefícios da justiça gratuita para as despesas processuais, inclusive para o registro do título no cartório;
Representando a comunidade nos convênios e parcerias com a Prefeitura, universidades, ONGs, OAB local etc.;
Para requerer o Usucapião, a associação de moradores deverá ser constituída como pessoa jurídica, que servirá como representante legal dos moradores para entrar com a ação judicial;
Para requerer a Concessão Especial de Uso para fins de Moradia a associação de moradores poderá encaminhar pedido administrativo ao chefe do Poder Executivo (Prefeitura, Governo do Estado ou Governo Federal) que for responsável pela área pública ocupada (SAULE JUNIOR; UZZO; CARDOSO, 2002, p. 47-8).
Cabe refletir que toda e qualquer interferência no atual processo de ocupação nas cidades se faz pelo mercado, assim, a regularização pode retirar os lotes e unidades habitacionais do mercado "pirata" e inseri-los no mercado imobiliário formal. No entanto se isso ocorrer sem maiores proteções, todos os esforços dos atores envolvidos, podem não ser suficientes para evitar que a população beneficiada seja expulsa pela própria ação do mercado. E que as famílias desalojadas acabem reproduzindo a irregularidade em outros sítios do território.
Por isso é necessário compreender bem o impacto do processo de regularização no mercado de terras e a influência das instituições internacionais que determinam as políticas de desenvolvimento urbano, principalmente em países em desenvolvimento, como o Brasil.
CAPÍTULO 5
Analisando os efeitos do processo de mundialização sobre a urbanização, iniciado a partir dos anos 1980 e acelerado com a onda de políticas neoliberais de ajuste estrutural das cidades, da corrida desenfreada pela rentabilidade e reestruturações econômicas e territoriais pautadas, ainda, na especulação de mercado.
Fenômeno sintetizado por Cézar Henrique Maranhão, que contextualiza:
A partir de meados da década de 1980, e com mais intensidade na década de 90 do século passado, o capital desencadeia uma dura batalha no terreno das lutas de classes para empreender a reestruturação de seu sistema. Através da batalha política de governos neoliberais e da consolidação dos modelos econômicos de livre mercado, a burguesia conseguiu empreender a sua direção política na condução dos ajustes imperativos para a retomada dos lucros capitalistas (MARANHAO, 2006, p. 47).
Pode-se afirmar que essas políticas visam à eficácia urbana, nos termos e condições postas, para o desenvolvimento integrado ao padrão de acumulação capitalista, por meio de reformas locais segundo, ainda, o modelo definido pelo Banco Mundial.
A respeito do modelo de desenvolvimento "imposto" pelo Banco Mundial, Pedreira (2006, p. 07), acrescenta que as operações de financiamento do Banco Mundial são sempre acompanhadas de condicionalidades. No Brasil, esse ideário levou ao comprometimento da construção de um projeto nacional autônomo de promoção do desenvolvimento econômico e social.
Desta forma, essa imposição passou a ser o modelo de desenvolvimento dominante no País e redundou na inibição e incapacidade das instituições nacionais para formular e conduzir um modelo alternativo de desenvolvimento autônomo, constituindo-se como "dogma neoliberal" (PEDREIRA, 2006, p. 07).
Feitas essas considerações a "nova realidade urbana", e "novos atores" privados e sujeitos políticos locais, reinstaura uma reflexão em torno da cidade como "lócus" da sociedade política, onde as regras do jogo são definidas amplamente no nível internacional e o discurso aponta os organismos internacionais de apoio ao desenvolvimento, como os únicos a ter condições de fornecer respostas apropriadas a essa situação, já que são utilizados como critérios de eficácia econômica e de rentabilidade nos investimentos que guiam as ações desses organismos, frente ao processo de mundialização e sua natureza de exercer efeitos diretos sobre a urbanização e consequentemente como mecanismos de concentração urbana e de metropolização, em particular, engendrados pela abertura generalizada dos mercados ao comércio internacional (OSMONT, 2008, p. 65).
A grande concentração urbana também tem sua gênese nos mecanismos de espoliação desenvolvidos pelo capital, através do avanço do agronegócio sobre as terras coletivas, pública ou de pequenos agricultores. Como forma de reajuste estrutural, o plano do Banco Mundial é precedido de reformas no estatuto jurídico da terra, estimulando a concentração de terras cultiváveis por um punhado de empresas ligadas ao agronegócio[42]via emissão de título de propriedade a fazendeiros, gerando uma tendência de perda ou hipoteca da terra pelos pequenos produtores rurais e a formação de uma classe de trabalhadores rurais sazonais (MARANHAO, 2006, p. 49), em ambos os casos a consequência mais imediata é o fenômeno da migração dessa população para os grandes centros urbanos.
Nesta lógica as metrópoles emergentes, tornam-se exemplos da nova modernidade, incorporando os fatores mais necessários ao desenvolvimento, como os empreendimentos nas áreas portuárias e aeroportuárias, infraestruturas de estradas, tecnopolos, etc. com a clara intenção de proporcionar às novas economias as vantagens comparativas a grandes firmas internacionais, sempre sedentas por lucro, atraindo-as para novos investimentos produtivos (OSMONT, 2008, p. 66). Sem dúvida essa planificação do processo produtivo também é fonte geradora do intenso fluxo migratório rural/urbano.
No contexto do liberalismo generalizado, o fenômeno de abertura ao mercado e comércio internacional tem sua origem no e pelo desenvolvimento, sendo este, sinônimo da entrada de novos atores como os investidores e operadores privados, justamente pelas suas disposições financeiras favoráveis. Diante dos quais nem os poderes políticos nacionais (governos, ministérios) nem os atores clássicos da urbanização em escala nacional (instituições e organismos públicos descentralizados, grandes empresas públicas, operadores de serviços) podem permanecer incólumes ao processo que insiste na ideologia de tirar proveito das crescentes desigualdades sociais geradas por uma mundialização selvagem, impondo sua própria maneira de conceber a urbanização e propor, eventualmente, soluções alternativas às questões habitacionais (OSMONT, 2008, p. 66-7).
É fato que a condição da cidade enquanto motor do crescimento constitui-se como desafio central nos discursos sobre o desenvolvimento urbano. O problema está na dimensão política da intervenção, que tende a se esvair diante dos interesses econômicos, dificultando que aqueles que habitam nas cidades e produzem a riqueza, possam se integrar mais amplamente possível, ao processo de desenvolvimento e, consequentemente, ao espaço urbano de forma mais democrática (OSMONT, 2008, p. 67).
Assim, observa-se duas intenções divergentes, onde uma afirma o direito de todos à cidade, e outra prega seletivamente a integração à cidade daqueles que são suscetíveis de melhorar a produtividade, em busca de uma eficácia econômica máxima.
As divergências entre cidade produtiva e função social da cidade, são inconciliáveis no modelo hegemônico em cena. Já que nessa realidade histórica, as políticas urbanas têm sido mais frequentemente direcionadas a promover suportes ao crescimento econômico.
A instrumentalização das cidades faz-se claramente a serviço da expansão da forma ultraliberal do capitalismo (Liberalista extremado), que sustenta o atual processo de mundialização.
Há décadas, segundo Osmont (2008, p. 67), "[...] esse tipo de evolução tem caracterizado todas as políticas de apoio ao desenvolvimento urbano, quer sejam multilaterais (do Banco Mundial), regionais (do BID, por exemplo) ou bilaterais."
As políticas urbanas, anteriores a essa "nova ordem" tinham como foco a integração de parcelas da população "marginal" e urbana, considerada potencialmente produtiva, com vistas a melhorar a contribuição das cidades na formação da riqueza nacional e internacional. Mais paulatinamente, o eixo econômico se sobrepôs ao objetivo "social", que era visto como o campo de uma necessária regulação das relações sociais, quase sempre conflituosas.
Atualmente, o objetivo é tornar as cidades ainda mais produtivas, "melhorando" o conjunto das infraestruturas para torná-las mais atrativas aos investidores, promovendo a "paz social." (OSMONT, 2008, p. 67).
No entanto essa mundialização/metropolização realiza-se em um contexto de grande instabilidade, em razão, sobretudo, da volatilidade dos mercados financeiros globalizados.
Essas características de profundas e brutais crises financeiras que repetidamente, afetam as grandes metrópoles e, por conseguinte, o conjunto do processo de urbanização tem contribuído à precariedade nas cidades, levando a todas as camadas da sociedade urbana a brutais deslocalizações, provocando "marés" de demissões, fazendo aumentar perigosamente o desemprego urbano e provocando um inchaço considerável da informalidade e produzindo um grande movimento migratório interno e externo agravando ou produzindo novas formas de pobreza urbana, que afetam inclusive as classes médias, econômica e socialmente favorecidas. (OSMONT, 2008, p. 67-8).
Isso se dá justamente nesta ortodoxia de criar uma economia mundializada baseada na intensificação dos regimes de extração da mais valia e de barateamento da força de trabalho, onde o atual padrão de acumulação capitalista tem desenvolvido mecanismos de desvalorização dos salários com o intuito de incrementar os capitais e atingir superlucros (MARANHAO, 2006, p.50).
Esse movimento[43]também é observado no Brasil, nessa nova realidade urbana, as regras do jogo são mais do que nunca definidas amplamente no nível internacional: multilateral, regional, bilateral.
Assim, apenas organismos internacionais de apoio ao desenvolvimento acreditam ter as condições necessárias para fornecer respostas apropriadas a essas questões, pois são os critérios de eficácia econômica e de rentabilidade dos investimentos que guiam a ação desses organismos (OSMONT, 2008, p. 68).
Para esses organismos o desenvolvimento urbano é visto como um elemento setorial do desenvolvimento econômico, e os organismos de apoio ao desenvolvimento como o Banco Mundial, desenvolveram progressivamente estratégias de intervenção na cidade, numa procura renovada de máxima eficácia.
Com a elaboração de um modelo de desenvolvimento urbano de vocação universal, o Banco Mundial impôs, em virtude das condicionalidades do apoio, seu modelo de desenvolvimento urbano, como o único possível, reduzindo o papel do setor público (OSMONT, 1995 apud OSMONT, 2008, p.68; PEDREIRA, 2006, p. 12).
Observa-se também, nos anos de 1990, as estratégias que possuem como base o desenvolvimento como um problema técnico que demanda soluções técnicas em matéria de planejamento econômico, político e comercial, de fixação de preços e de ambiente institucional macroeconômico, em prol de um desenvolvimento capaz de proporcionar o controle dos déficits orçamentários e da massa monetária, bem como a abertura das fronteiras comerciais e abertura à concorrência.
Desta forma as privatizações de empresas públicas, de serviços públicos e, paulatinamente, de fragmentos do Estado constituíram como elementos fundamentais nesse processo (OSMONT, 2008, p. 68).
Postas estas condições, o que se impõe aos governos é a eliminação das "distorções" em nome do "bom funcionamento" do mercado, distorções estas atribuídas ao protecionismo, às subvenções públicas, à manutenção das empresas nacionais, aos códigos trabalhistas julgados demasiadamente favoráveis aos trabalhadores.
É justamente por isso, que a criação ampliada de grande contingentes populacionais nas cidades e, por conseguinte da ampla oferta de braços ociosos que ocupem os novos postos de trabalhos precarizados e que empurram o salário dos trabalhadores ativos para baixo, fator fundamental na atual constituição de uma economia mundializada, favorecem a reestruturação capitalista, libera ativos de capital para serem reinvestidos, desenvolvendo mecanismos de exclusão da força de trabalho à superpopulação relativa (MARANHAO, 2006, p.50).
Com a intenção de reduzir os custos de transação, cabia ainda reformar profundamente os sistemas de proteção social – saúde, previdência, educação e habitação – dando todos os ingredientes para que o Banco Mundial desenvolvesse seu modelo operacional de governança, destinado a implantar instrumentos técnicos de gestão, dita transparente e responsável pelo desenvolvimento econômico e, de modo acessório, pelo desenvolvimento social (OSMONT, 2008, p. 69).
Para o Banco Mundial, trata-se de dominar o desenvolvimento urbano por meio do controle institucional do desenvolvimento das cidades. Segundo a ortodoxia neoliberal, essa se tornou a principal questão, a partir da implementação do ajuste estrutural, em meados dos anos 1980, reforçado de forma contundente nos anos 1990.
Nesse sentido, pode-se dizer que existe efetivamente um modo neoliberal de gestão das cidades, segundo um modelo de origem externa (OSMONT, 2008, p. 69).
Ainda, nesta mesma análise cabe refletir sobre esse arcabouço político-ideológico que basearam as decisões econômicas do Banco Mundial, em sua trajetória. Neste sentido afirmar que o Banco Mundial não criou uma política ou estabeleceu um marco teórico próprio, se faz necessário. Pois, constituiu-se como instrumento principal, junto com o FMI, de concretização e consolidação de modelos ideológicos dominantes.
Verifica-se, assim, como estratégias de cumprimento dessa autoatribuição em prol dos países capitalistas ricos e dos interesses do grande capital internacional, dois momentos político-ideológicos que demarcaram as estratégias do Banco: a Teoria do Desenvolvimento Econômico - TDE, que domina segundo Bresser Pereira o cenário mundial dos anos 50 aos 80, e a revitalização da teoria neoclássica, a partir dos anos 80 até os dias atuais (PEREIRA, 1995 apud PEDREIRA, 2006, p. 86).
5.1 TENDÊNCIAS ATUAIS: qual o quadro que está sendo desenhado?
No final dos anos 1990, assiste-se, sob uma roupagem ideológica, a uma reforma mais estrita do desenvolvimento e das formas de apoio público, nos marcos de um "desenvolvimento integrado", tal qual definido no início de 1999, em um documento assinado pelo Sr. Wolfensohn (Presidente do Banco Mundial), um anteprojeto intitulado: "Proposta relativa aos marcos do desenvolvimento integrado", assentado em uma "visão mais global do desenvolvimento", onde dois elementos principais merecem uma maior análise:
Quanto ao desenvolvimento - É necessário considerar o reforço dos laços entre o FMI e o Banco Mundial, e uma melhor harmonização de suas ações. O FMI conserva sua missão de estabilização macroeconômica e de controle. O Banco Mundial segue responsável pelos aspectos estruturais e sociais do desenvolvimento. Entretanto, um novo parceiro aparece, a OMC (Organização Mundial do Comércio): "para responder aos anseios e às populações de nossos países clientes, devemos colaborar com a OMC, e apoiar sua ação de importância vital para os arranjos comerciais e para o futuro dos países que são nossos clientes" (WOLFENSOHN, 1999, [s.p.]). Sobre o método: dois aspectos essenciais do desenvolvimento, macroeconômico, de um lado, e [sócio-estrutural], de outro, devem ser examinados simultaneamente.
A essas condições prévias, intencionava-se pôr em marcha uma economia de mercado. Assim, dentre os pré-requisitos, o desenvolvimento urbano deve constituir um dos fatores de base para o desenvolvimento de tipo neoliberal, o que não é uma novidade. Mas esse enunciado, reafirmado em um contexto de mundialização galopante, afirma ao conjunto das Instituições Financeiras Internacionais - IFI que o desenvolvimento requer a urbanização e, em outros termos, que as cidades estão a serviço do desenvolvimento.
Esse desenvolvimento é marcado por um "novo" interesse pelas metrópoles, como atesta o discurso de Wolfensohn, que estabelece os contornos dessa nova estratégia urbana (OSMONT, 2008, p. 72):
...se considerarmos as 60 megalópoles de mais de dez milhões de habitantes que estarão, em princípio, nos países em desenvolvimento, até 2025, o crescimento de todas as aglomerações urbanas e a experiência atual de cidades como Jacarta e Bombaim, é fácil ter uma [idéia] dos problemas postos pela gestão urbana. É claro que os governos devem dotar-se de uma estratégia urbana distinta da estratégia nacional global, na medida em que a concentração de população resulta em problemas particulares. O planejamento urbano e as medidas apropriadas serão cruciais ao longo do próximo milênio (1999, [s. p.]).
As grandes cidades encontram-se no centro dessa visão estratégica, porque o setor privado tanto nacional como estrangeiro – as multinacionais – constitui o motor do crescimento. Assim, é preciso, segundo Wolfensohn:
...criar condições estruturais próprias para dar confiança aos investidores... Em geral, o que predomina é uma estratégia integrada: "Podemos, assim, refletir em termos mais estratégicos sobre o ordenamento das políticas, dos programas e dos projetos, ao ritmo das reformas. Nossa abordagem global implica em avançarmos em várias frentes. Mas certas medidas devem ser priorizadas" (WOLFENSOHN, 1999, s. p. apud OSMONT, 2008, p. 72).
A partir desse quadro, compreende-se melhor como se desenham as novas tendências da gestão urbana. Ou seja, em coerência completa com o que foi proposto em matéria de desenvolvimento global.
O desenvolvimento integrado das cidades possui, assim, uma importância prioritária: a importância das questões urbanas nos objetivos nacionais e globais de desenvolvimento sustentável, conhecida desde muito tempo na arena internacional.
O que acontece nas cidades do mundo em desenvolvimento tem importantes implicações para atingir os "objetivos, pelo menos no discurso, do Banco Mundial em termos de redução da pobreza, de promoção da economia de mercado, de construção de instituições duráveis e de proteção do meio ambiente.
Realizar as promessas da urbanização, ainda, constitui um exemplo de primeira importância para o desafio de um desenvolvimento intersetorial, como os propostos por Wolfensohn em 1994 (WORLD BANK, 1999, [s.p]. apud, OSMONT, 2008, p. 73).
É nesse contexto de globalização/mundialização que o Brasil se defronta com uma extrema vulnerabilidade e dependência do capital estrangeiro. E é justamente "neste vácuo" que se fundamenta o relacionamento e influência do Banco Mundial, reforçando o aumento da dependência externa do país (PEDREIRA, 2006, p. 28).
A política habitacional vigente não difere, em seus entraves, das políticas habitacionais praticadas no passado. Pois mesmo com a criação do Ministério das Cidades, essa política, ideologicamente, só tem pensado em resultados rápidos e quantitativos.
O que temos observado recria a máxima de termos, políticas pobres para pobres, onde as consequências são o aumento da violência, da falta de acesso ao trabalho e à educação.
Uma alternativa possível seria a criação de um modelo de gestão democrática para além dos requisitos formais, com objetivos claros e capacitados a incorporar a totalidade dos habitantes e moradores em uma condição de cidadania.
No entanto, o Ministério das Cidades não caminhou para uma participação democrática, política e popular, caminhou sim no pragmatismo de resultados rápidos. Não que isso seja de todo ruim, já que os resultados concretos nessa área são emergentes. A questão, então posta, está em enfrentar e romper com o paradigma de um modelo de desenvolvimento, extremamente excludentes que mantém e agrava a concentração de renda e poder. Acreditamos, ainda, que a trajetória de desenvolvimento urbano deve construir a possibilidade da gestão democrática para além dos requisitos formais, cujo objetivo deve incorporar a totalidade dos habitantes e moradores em uma condição de cidadania.
Essas reflexões estão pautadas no entendimento de que um dos pilares do movimento de reforma urbana no Brasil é a ampliação da participação direta do povo nos processos decisórios, feito por meio de conselhos, conferências e processos de pactuação na esfera pública, incorporando todos de forma organizada e descentralizada.
A principal ferramenta para promover essa transformação é a informação, o esclarecimento da política a todos os envolvidos, afastando-se do atual modelo, onde os processos decisórios urbanos estão restritos a políticas verticalizadas e a um circuito reduzido da sociedade permanentemente preparado para fazer uma interlocução.
Como exemplo, temos na área de desenvolvimento urbano, o setor empresarial de bens e serviços direcionados para a gestão pública, bem como o setor de incorporação e construção imobiliária, onde os empreendimentos dependem muito das decisões políticas e observa-se uma expressiva interlocução com o poder público.
No processo histórico de interferência do mercado na política habitacional, onde assistiu-se ao aprofundamento das relações entre o Estado e o capital estrangeiro, tendo seu auge no triênio 1970-73, e do radical distanciamento do aparelho estatal da sociedade, culminou com uma grande desigualdade entre os setores privados dedicados a promover o desenvolvimento urbano e o cidadão comum, que é morador da cidade e também tem sua vida dependente das decisões da política pública.
Essas condicionalidades refletem, de forma explícita, os objetivos políticos e econômicos dos países que compõem as forças dominantes no atual processo de mundialização, o uso sistêmico de mecanismos de interferência, hoje representado pelo Grupo Banco Mundial/FMI/OMC, que se transformou na entidade responsável por apoiar a política internacional das estruturas hegemônicas, ao patrocinar políticas que permitem a livre circulação de bens e capitais estrangeiros nos países em desenvolvimento.
Portanto, embora com uma linguagem que suscite a promoção do desenvolvimento humano e de equidade, pelo combate à pobreza extrema, o Banco em toda sua história teve sua maior contribuição a manutenção do protecionismo econômico e do acúmulo de capital.
Nesse processo, observa-se ainda as práticas internas de políticas marcadas pelo populismo, pela troca de "serviços" por votos, como é o caso da mais recente política do Governo Federal, para o enfrentamento do déficit habitacional. Mas o que não se pode negar é uma certa eficiência dessas políticas em subsidiar quem não tem acesso via mercado a um bem, chegamos assim à conclusão, de que, se todo investimento para a baixa renda for considerado populismo, não vai haver mais nada para os pobres.
Porém, por conta desta constatação, não se pode fechar os olhos a uma das grandes questões relacionadas a esses "novos" programas, que é a qualidade das moradias.
Desta forma, a primeira consideração que temos que fazer é definir que moradia não se resume a casa com parede, teto, banheiro com azulejo, mas que, a moradia adequada é aquele local, a partir do qual, o cidadão passa a ter satisfeitas as suas necessidades básicas e fundamentais de subsistência nas cidades com dignidade.
Então, isso significa estar em um lugar, que permita ter espaço público, lazer, escola, saúde, empregos e, também, que permita andar livremente e com segurança. Deve-se assim considerar a dimensão urbana presente nesses planos, pois casa não é só o teto ou o produto em si.
A não observância de elementos que qualificassem a política levou-a a reproduzir o mesmo modelo, existente desde a época do BNH, onde foram construídas 1,5 milhão de moradias populares, transformadas em guetos de "não-cidades" de pobre com pobre.
Observa-se que há ainda poucos projetos, destinados para a faixa de zero a três salários-mínimos, faixa de renda que agrega o maior déficit habitacional. Assim a maior parte da demanda não é atendida, demanda essa vinda das pessoas que estão nas favelas, nas ruas, quem não têm renda.
Assim, com um modelo único e vinculado às determinações econômicas, que é o modelo da casa própria, é muito difícil viabilizar que alguém com renda zero seja proprietária de um bem de 50 mil reais.
Outro equivoco é pensar em programas habitacionais, como forma de combate a crises econômicas. Ferramentas como essa já foram utilizadas na história, nos anos 30, no Plano Marshall, na reconstrução européia depois da guerra. Porém não passam de solução tipicamente keynesianas. Embora, investimentos públicos concentrados dinamizam a economia, aquecendo as vendas de materiais de construção, por exemplo.
Em nosso caso, isso se traduziu na autoconstrução, onde o cidadão constrói ou amplia por conta própria seu imóvel, muitas vezes em locais impróprios, correndo o risco de ver seu investimento ser levado pelas águas ou jamais ser regularizado.
Fenômeno confirmado quando se olha as mais recentes tragédias urbanas e sua macabra contabilidade que acaba expondo também o lado sombrio da política de incentivos à ocupação e onde a favelização é tida como solução aos problemas habitacionais dos mais desfavorecidos.
Somente entre os dias 06 e 07 de abril de 2010 em áreas de ocupação irregulares no estado do Rio de Janeiro se contabilizou 251 mortos, 11 562 desabrigados, 10,3 milhões de moradores atingidos e 22 municípios afetados. Nesta mesma semana de abril foram registrados 692 deslizamentos naquele estado, sendo os casos mais chocantes os ocorridos no Morro dos prazeres e no Morro do Bumba, este último em Niterói, região metropolitana do Rio de Janeiro, ocupado com o incentivo do poder público, que desconsiderou os riscos de assentar famílias sob um lixão desativado[44]
Somente na virada do ano já tinha sido contabilizado 74 mortos, no estado, na maioria em Angra dos Reis, 31 mortos vítimas do deslizamento ocorrido na enseada do Bananal, 21 mortos vitimas soterradas na pousada Sankay também em Ilha Grande[45]
É incompreensível que a política pública não intervenha nesse processo, viabilizando terra urbanizada e bem localizada a essa população. Também poderia viabilizar assistência técnica para os autoconstrutores.
No entanto o governo repassa essa função às construtoras, que não tem como público consumidor, aqueles que mais precisam.
Outra constatação em relação de déficit habitacional, que hoje está na casa dos sete milhões de imóveis, é de que, tanto os investimentos públicos como os do Mercado, não possuem como prioridade as demandas para além da simples distribuição de moradia.
Para isso, basta observar o montante de recurso, 34 bilhões, divulgados pelo governo, para a construção de casas populares sem nenhuma intervenção em termos urbanísticos e fundiários: posteamento, saneamento, equipamentos sociais, transporte, geração de emprego e renda, etc.
O resultado desta política reduzida à simples construção de casas é o favorecimento da especulação imobiliária, com o aumento no preço dos terrenos.
Observa-se que o subsídio vai parar no bolso do proprietário do terreno e as construtoras dizerem que não está dando mais para fazer casas de 39 a 42 mil[46](reais) já que a terra custa mais que isso.
Deve-se ter a clareza que a construção da casa própria é uma modalidade e não reflete a totalidade dos elementos constitutivos de um programa habitacional de combate ao déficit habitacional.
Há ainda, outra grande questão, quando se faz uso da informação como elemento constitutivo de políticas públicas, a transparência e controle social. Quanto mais a sociedade estiver organizada para acompanhar os projetos e programas, mais esses irão responder satisfatoriamente as demandas a curto e longo prazo.
Neste sentido os formuladores de "novas políticas" e programas voltados a questão habitacional e de regularização devem aprender com as lições das experiências passadas, fazendo uma discussão ampla e crítica, não repedindo os equívocos, por exemplo, ocorridos pela gestão do governo José Sarney (1985/1990), quando da extinção do BNH, onde se verificou uma política que pretendia recriar a roda.
Diferente disto, deve-se ter como principio a compreensão histórica da natureza e da dinâmica dos processos sociais, econômicos, políticos e jurídicos que produzem a informalidade, base para a formulação, implementação e avaliação dos programas de regularização.
Para tanto, é preciso promover uma leitura interdisciplinar da questão, combinando as perspectivas econômicas, políticas, sociais, institucional e técnica, com ênfase especial na sua dimensão jurídica.
Os administradores públicos devem refletir sobre algumas questões principais, antes de fazerem suas propostas, já que são as respostas a estas perguntas que vão determinar a natureza e o alcance efetivo dos programas de regularização:
Como são produzidos os assentamentos informais?
Por que é importante regularizá-los?
Quando os programas de regularização devem ser formulados e implementados?
Que áreas devem ser regularizadas?
O que deve ser feito nas áreas onde, por alguma razão, não couber a regularização?
Como os programas de regularização devem ser formulados e implementados?
Que direitos devem ser reconhecidos aos ocupantes de assentamentos informais?
Quem deve pagar pelos programas de regularização? E como?
O que deve acontecer depois da regularização das áreas etc.
Desta feita, os programas de regularização têm uma natureza essencialmente curativa, contudo como parte fundamental da política habitacional, não podem ser dissociados de um conjunto mais amplo de políticas públicas, diretrizes de planejamento e estratégias de gestão urbana destinadas a reverter o atual padrão excludente de crescimento urbano.
Cabe ainda afirmar a necessidade de ampliar o acesso ao mercado formal a uma parcela maior da sociedade, sobretudo os grupos de renda média-baixa, ao lado da oferta de subsídios públicos para as faixas da menor renda e ainda aos sem renda.
Destarte, é preciso rever os modelos urbanísticos que têm sido utilizados, de forma a adaptá-los às realidades socioeconômicas e à limitada capacidade de ação institucional das agências públicas.
Sendo assim, as políticas de regularização fundiária não podem ser formuladas de maneira isolada e necessitam ser pensadas com outras políticas públicas preventivas, para quebrar o ciclo de exclusão que tem gerado a informalidade.
Isso exige a intervenção direta e investimento público, de toda ordem e esferas, para produzir novas opções de moradia, democratizar o acesso a terra e promover uma reforma urbana ampla e menos injusta.
Caso contrário, todos os esforços realizados neste sentido não serão capazes de interromper o ciclo de produção da irregularidade, além de provocar a multiplicação permanente da demanda por recursos públicos.
Além disso, o ciclo que leva da informalidade à regularização tem freqüentemente reafirmado e ampliado as bases da política clientelista tradicional, ingrediente responsável pela própria produção da informalidade.
Desta forma reafirmamos que a questão urbana no Brasil passa pouco a pouco a ter como centro a defesa de uma política fundiária. Tentamos demonstrar teoricamente como tal intervenção do Estado é necessária para resolver os impasses do desenvolvimento urbano brasileiro e assim promovendo a justiça social.
Também, buscou-se demonstrar que a relação, mercado de terras e o processo de estruturação das cidades, é decorrente das imperfeições funcionais desse mercado, como a especulação dos preços fundiários e, de outro lado, da estreita ligação entre valorização fundiária e investimento público em infraestrutura e equipamentos urbanos.
Isto posto, cabe assinalar alguns pontos a se considerar, como o equivoco ideológico de se pensar a formação do espaço urbano como uma monorracionalidade, já que ficou evidente a necessidade da coexistência de processos diferenciados na configuração da função social da cidade, como preconiza os novos projetos habitacionais.
Outra consideração se funda na heterogeneidade, somadas ao duplo papel que é atribuído ao espaço na sociedade capitalista. Onde a cidade se torna um conjunto de mercadorias imobiliárias e o espaço é apropriado como mercadoria, há ter um valor de uso, ainda passível de ser maximizada, na medida em que, a principal mercadoria imobiliária, a moradia, é produzida por sistemas de funcionamentos e racionalidades diferenciadas: renda fundiária/imobiliária, lucro comercial/renda comercial e lucro industrial, desta forma conclui-se, que a influencia do mercado de terra na estruturação do mercado urbano, é midiatizadas pelas formas como são produzidas e distribuídas as moradias.
É necessário, pois, investir em políticas públicas universais, com a participação e controle social, potencializando-as para o desafio de atuar, frente a dinâmica de acumulação presente no ideário capitalista, resgatando, assim, os interesses coletivos, até então subordinados aos interesses privados.
Compreendemos ainda, as especificidades e dilemas das políticas sociais, enquanto responsabilidade do Estado, contextualizada no cenário das mudanças societárias contemporâneas, reafirmando o papel fundamental que o Estado deve ter na garantia dos interesses públicos.
Estas considerações nos remetem ao problema inicial de nosso trabalho, onde constatamos que as demandas por moradias e lotes não são atendidos nem mesmo em suas imediaticidades, tornando-se assim, cada vez mais necessário um contínuo processo, interno e externo, de interação, informação, síntese histórica e análise de conjuntura.
Diante destas configurações, comparece a importância do/da profissional do Serviço Social, pela necessária reflexão sobre o desenvolvimento da racionalização da intervenção social, atuando na articulação entre as instituições, fazendo uso de toda rede de proteção constituída para que possa dar e construir respostas a população usuária dos serviços habitacionais, acionando instrumentos técnico-operativos para o enfrentamento das questões urbanas e as demandas de caráter técnico, teórica, metodológico e ético-político.
Devendo ainda a ação profissional do Serviço Social, se efetivar de forma compactuada, complementando seu saber, com profissionais de outras áreas do conhecimento, fazendo da interdisciplinaridade a base estratégica e metodológica de sua abordagem, e principalmente compreendendo a participação popular como elemento fundamental ao processo de planejamento urbano.
ABRAMIDES, Maria Beatriz Costa; MAZZEO, Solange Carvalho; FINGERMANN, Trofimena Noschese (coords.). Repensando o Trabalho Social: a relação entre o estado, Instituição e População. São Paulo/SP: Cortez, 1980.
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