Política Habitacional Brasileira: trajetória de uma política de exclusão (página 3)

Educação: os moradores reclamavam que estavam sofrendo discriminação nas escolas do bairro vizinho, Morada da Serra;

Saúde: A população reivindicava a construção de um Posto de Saúde no bairro, pois não tinham acesso a este serviço. Assim, quando necessário recorriam ao bairro vizinho (Morada da Serra);

Infraestrutura: Um dos grandes problemas que os moradores enfrentam até hoje refere-se à falta de uma rede de esgoto e asfaltamento que atenda todo bairro.

Um dos únicos equipamentos comunitários disponíveis no bairro é a Escola Municipal Coronel Octayde Jorge da Silva, embora com estrutura precária.

No intuito de beneficiar as mães trabalhadoras do bairro que teriam que levar seus filhos a creches do bairro CPA III, os moradores se uniram, na década de 90, para construírem a Igreja e a Creche do Sagrado Coração de Jesus.

O Loteamento Vila Rosa Por ser uma área com histórico de assentamento sub-normal, ocorreram várias ocupações nas margens do córrego, local sujeito a inundações e onde não é permitida a regularização pela legislação vigente, por ser esta uma área de preservação.

As famílias a serem remanejadas em sua grande maioria encontram-se em situação de vulnerabilidade social, pois residem em casas de madeira ou de alvenaria, sem qualquer tipo de acabamento como reboco ou piso. Além disso, essas famílias vivem em péssimas condições de higiene e limpeza, com acúmulo de lixo devido à ausência de coleta e, em alguns casos, as casas estão situadas tão próximas à margem do córrego que correm o risco de desabamento.

O Loteamento Novo Mato Grosso surgiu da ocupação de uma área do Estado, tendo sido regularizado pelo PROTEGE, a partir de 1984. Na ocasião, apenas as áreas situadas nas margens do córrego não foram regularizadas.

As famílias assentadas nas margens do córrego vivem em vulnerabilidade social, residindo em casas com condições precárias, além da degradação ambiental. Situada em área verde foi ocupada por diversas famílias, posteriormente regularizada e loteada pela prefeitura.

O Bairro Planalto está localizado em região periférica de Cuiabá se caracteriza por ser ocupado por uma população de baixa renda, apesar de dispor de alguns equipamentos públicos como: posto de saúde, escola, creches, centro comunitário, CRAS, etc.

Outro loteamento a ser aqui mencionado é o Loteamento Novo Horizonte que está situado na região Leste entre os Córregos Gumitá e o Três Barras. Surgiu de uma ocupação de um número considerável de famílias provenientes de cidades do interior de Mato-Grosso e outros estados brasileiros. Essa ocupação efetivou-se no ano de 1979/1980, sendo que no ano de 1985 o município, através do PROTEGE, regularizou parte do loteamento.

Uma das principais reclamações de seus moradores é a situação da iluminação pública, que compromete a segurança daqueles que por algum motivo precisam andar pelo bairro à noite.

Através dos levantamentos realizados nos bairros/loteamentos que integram o programa aqui tratado, identificou-se a predominância do sexo feminino, a frente da chefia familiar, sendo as mesmas proprietárias das residências, confirmando a atual conjuntura na qual a mulher é vista como mãe e muitas vezes provedora do sustento da família.

Muitos moradores são provenientes de outros estados ou municípios do interior do estado. Tal fato foi influenciado pelo crescimento do agronegócio que resultou num considerável movimento de imigrantes de outros estados do país para Mato Grosso.

Entre os titulares do sexo masculino as profissões mais comuns são: pedreiro, aposentado, segurança, autônomo (que trabalha por conta própria), motorista, serviços gerais, mecânico, vendedor, pintor e vigilante, o que evidencia que muitos moradores não possuem qualificação e, assim, desenvolvem, em sua maioria, atividades braçais.

As famílias apresentam doenças constantemente decorrentes da situação precária do saneamento básico e devido a ausência de uma alimentação saudável.

1.2.2 Orçamento para a Política Habitacional de Cuiabá

Quanto às receitas e despesas da AMHP e do Fundo Municipal de Habitação Popular dos anos de 2008 e 2009, estão apresentados no quadro demonstrativo abaixo:

Tabela 4 - Receitas e Despesas da AMHP – 2008/2009

Especificação		2008	2009
Despesas Correntes		745.134.68	740.000,00
Pessoal e Encargos Sociais		696.961,82	690.000,00
Salário Família		609,66	1.000,00
Auxilio – Transporte		47.563,20	50.000,00
TOTAL GERAL		745.134,68	740.000,00

Fonte: informações adaptadas de: Acesso em: 12 de dez. de 2009

Tabela 5 - Fundo Municipal de Habitação Popular
Especificação		2008	2009
Despesas Correntes		3.003.180,04	3.010.000,00
Diárias – Civis		15.314,20	25.000,000
Material de Consumo		233.089,19	292.000,00
Passagens e Despesas c/Locomoção		36.747,77	32.000,00
Serviços de Consultoria		212.000,00	12.000,000
Outros Serviços de Terceiros – Pessoa Física		183.806,99	146.000,000
Outros Serviços de Terceiros – Pessoa Jurídica		2.319.222,89	2.289.000,000
Despesas de Exercícios Anteriores		1.000,00	-
Indenizações e Restituições		2.000,00	214.000,00
Despesas de Capital (Investimentos)		31.378.738,74	47.013.000,00
Obras e Instalações		31.286.843,74	45.285.000,00
Equipamentos e Material Permanente		88.895,00	113.000,000
Despesas de Exercícios Anteriores		1.000,00	-
Indenizações e Restituições		2.000,00	1.613.000,00
Inversões Financeiras		-	2.000,00
TOTAL GERAL		34.381.918,78	50.023.000,00

Fonte: informações adaptadas de: Acesso em: 12 de dez. de 2009

De acordo com os quadros demonstrativos de despesas e receitas a AMHP não houve nenhum acréscimo de ajuste de valores, mas, o Fundo Municipal de Habitação teve um reajuste em seus valores de 45,49 % que equivale a R$ 15.641.081,022 (quinze milhões, seiscentos e quarenta e um mil, oitenta e um reais, vinte e dois centavos).

Assim, destacaremos que a CEF investiu no valor de R$ 54.140.726,05 (cinqüenta e quatro milhões, cento e quarenta mil, setecentos e vinte e seis reais e cinco centavos) e, em contrapartida, o investimento da AMHP com valor de R$ 10.347.101,60 (dez milhões, trezentos e quarenta e sete mil, cento e um reais e sessenta centavos) totalizando R$ 64.487.827,65 (sessenta e quatro milhões, quatrocentos e oitenta e sete mil, oitocentos e vinte e sete reais e sessenta e cinco centavos). Segue abaixo os programas e projetos habitacionais existentes na AMHP:

Tabela 6 - programas e projetos habitacionais - AMHP

Obra			VL. CX	VL. PMC	Total
Programa: HBB – Habitar Brasil/BID – apoio e melhoria das condições de habitabilidade de assentamentos precários – execução de urbanização regularização e integração de assentamentos precários.			10.970.222,09	750.763,51	11.720.985,60
Apoio ao poder público p/construção habitacional p/famílias de baixa renda – Construção de 51 Unidades hab. Padrão popular e recup. e urban. de áreas degradadas no córrego Gumitá trecho bairro Vila Rosa/Novo Mato Grosso – PHIS.			780.000,00	363.143,51	1.143.143,51
Apoio à melhoria das condições de habitabilidade de assentamentos precários construção de 298 U.H. com infra-estrutura.			9.750.000,00	780.000,00	10.319.985,21
Habitação de Interesse Social – apoio elaboração de Projeto Plano de Habitação – PLHIS			58.640,00	2.932,00	61.572,00
Habitação Interesse Social – Residencial de Unidades Habitacionais Residencial Jonas Pinheiro 1ª etapa – Projeto Gumitá			3.216.806,00	1.744.798,65	4.961.604,65
Produção ou aquisição de unidades Habitacionais Residencial Jonas Pinheiro – Projeto Gumitá.			987.600,00	476.265,93	1.476.865,93
PAC – Construção conjunto habitacional, melhorias habitacionais e passarela metálica. Obras drenagem, água; esgoto; resíduo/sólido.			28.377.457,96	6.229.198,00	34.606.655,96
Total Geral R$			54.140.726,05	10.347.101,60	64.487.827,65

Fonte: informações adaptadas de: AMHP/2009

Para a regularização fundiária o Projeto de Lei estimou para o ano de 2009 o valor de R$ 3.503.000,00 (três milhões, quinhentos e três mil reais), porém no demonstrativo da Receita por Fonte e Despesa por Função/2009, aponta que o valor é de R$ 2.800.00,00 (dois milhões e oitocentos mil reais).

Tabela 7 - Quadro demonstrativo da regularização fundiária de 2008 a 2009:

Regularização Fundiária
Especificação		2008	2009
Habitação Popular/Projeto Gumitá		1.331.989,37	2.800.000,00
Total Geral R$		1.331.989,37	2.800.000,00

Fonte: www.cuiaba.mt.gov.br/2009

Podemos também notar que conforme balanço geral de 2008 para regularização fundiária foi autorizado valor de R$ 1.770.791,65 (hum milhão, setecentos e setenta mil, setecentos e noventa e um reais e sessenta e cinco centavos), mas, os valores realizados foram de R$ 1.331.989,37 (hum milhão, trezentos e trinta e um mil, novecentos e oitenta e nove reais e trinta e sete centavos). Assim, podemos observar que o reajuste de 2008 para 2009 foi de 110,21 % que equivale valor de R$ 1.468.010,63 (hum milhão, quatrocentos e sessenta e oito mil e dez reais e sessenta e três centavos).

1.3 APRESENTAÇAO DO CAMPO DE ATUAÇAO – CASRF

Descreveremos a seguir a estrutura organizacional e as ações desenvolvidas pela Coordenadoria Assistência Social e Regularização Fundiária - CASRF, campo de atuação de estágio, bem como as atribuições e competências profissionais da assistente social segundo o regimento interno da AMHP.

Quanto a estrutura organizacional a CASRF, subordinada diretamente ao Diretor Técnico, tem a Seguinte Composição:

Tabela 8 – Quando de Profissionais lotados na CASRF

Tipo de profissional	Vínculo	Quantidade
Coordenadora de Ação Social e Regularização Fundiária	DAS-04	01
Auxiliar Técnico		01
Assistente Social[9]	Estatutária	01
Oficial Administrativo		03

Obs. Além destes a CASRF conta atualmente com 01 estagiário de serviço social da UFMT. Fonte: informações adaptadas de: AMHP/2009

As atividades desenvolvidas pela CASRF tem como instrumento a Lei nº 2.219 de 27 out. 1984, que criou o Programa Terra da Gente – PROTEGE, tendo, portanto, como principais atividades a realizar:

- A legalização de áreas e lotes ocupados informalmente, ou seja, ocupações que ocorrem normalmente, de forma inadequada ao meio ambiente, em áreas consideradas impróprias à implantação de habitações, como por exemplo, fundos de vale, locais insalubres, sujeitos a alagamento.

- A viabilização do direito à propriedade, ampliando a base da cidade legal beneficiando prioritariamente as famílias de baixa renda, e a cidade, que passaria a ter controle urbanístico e tributário do local.

- Permitir que os moradores tenham entre outros direitos, ruas com endereços oficiais, imóveis para referência de crédito em instituições bancárias e comerciais, cadastro no IPTU, imóveis reconhecidos administrativamente e atendidos pelos serviços da Prefeitura.

A Regularização Fundiária deve ser uma política pública usada para legalizar áreas e lotes ocupados informalmente, viabilizar o direito à propriedade, ampliar a base da cidade legal beneficiando as famílias, em sua maioria de baixa renda, além de permitir o controle urbanístico e tributário do local através da entrega da CDRU - Concessão de Direito Real de Uso do Imóvel e da CQ - Certidão de Quitação que dão suporte legal a posse[10]

Os bairros já regularizados pela AMHP via PROTEGE são os seguintes: Ana Poupina – Setor A; Barro Duro (Areão); Barbadinho; Bela Vista; Canjica I; Canjica II; Campo Velho; Carumbé; Córrego do Barbado; Dr. Fábio Leite; Jardim Novo Colorado; Jardim Leblon; Jardim Cuiabá; Jardim Passaredo; Jardim Umuarama I; Jardim Umuarama II; Nossa Senhora da Guia; Novo Horizonte; Novo Terceiro; Novo Mato Grosso; Novo Paraíso; Ouro Fino; Praeiro; Pólvora I; Planalto; Ribeirão do Lipa; Santa Helena/Quilombo; Três Barras; Vale do Carumbé (Eldorado e Sol Nascente). Além desses, estão em estudos para a regularização os seguintes bairros: Altos da Glória; Novo Milênio; Vila Nova e São Francisco.

1.4 ORGANIZAÇAO POLÍTICO ADMINISTRATIVA DO MUNICÍPIO DE CUIABÁ

A prefeitura municipal de Cuiabá, pessoa jurídica de direito público interno, desenvolve os serviços públicos com recurso da União, Estado e Município.

(MEIRELLES, 1999, p.31-2) aponta a divisão do direito em dois grandes ramos, o público e o privado. O direito público, ainda, pode ser dividido em interno e externo.

O direito público interno tem como objeto a regulação dos interesses estatais e sociais, enquanto o direito público externo tem como objetivo reger as relações entre os Estados soberanos e as atividades individuais internacionalmente.

O direito privado, por sua vez, cuida com predominância dos interesses individuais, de modo a assegurar a coexistência social e a fruição de seus bens.

Nas administrações modernas, pelo menos naquelas mais progressistas, a administração pública deve buscar a participação da sociedade para efetivação do que se chama controle social.

Hoje nas gestões públicas progressistas[11]encontra-se intrínseco a preocupação com a participação da sociedade, respaldado na perspectiva da democracia e do controle social, quando se preconiza a ruptura com a lógica da administração pública tradicional em que o gestor tratava a esfera pública como se fosse privada, consubstanciada na Constituição de 1988, legislações e políticas públicas de direito (SILVA, 2000, p. 137).

Portanto, o controle social pode ser entendido como a participação do cidadão na gestão pública, na fiscalização, no monitoramento e no controle das ações da Administração Publica. Trata-se de um importante mecanismo de prevenção da corrupção e do fortalecimento da cidadania.

Assim, a preocupação em se estabelecer um controle social forte e atuante torna-se ainda maior, em razão da extensão territorial do país e da descentralização geográfica dos órgãos públicos integrantes dos 3 níveis federativos – União, Estados e Municípios.

O controle social pode ocorrer tanto no planejamento como na execução das ações do governo. Portanto, o controle social é de interesse tanto do Estado quanto da sociedade civil.

O Estado para planejar suas políticas públicas utiliza-se dos seguintes instrumentos para o planejamento, definidos na Constituição Federal: Plano Plurianual – PPA, Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e Lei Orçamentária Anual – LOA.

A partir desse referencial normativo, o PPA faz um planejamento das políticas públicas e programas de governo para o período de quatro anos. A LDO orienta ano a ano como essas políticas e programas devem ser realizados e a LOA aloca os recursos necessários anualmente para a concretização das metas estabelecidas.

Assim, a LDO dispõe sobre as metas e prioridades para a Administração Pública, os critérios para a elaboração da LOA, as alterações da legislação tributária e as formas de financiamento do orçamento. Dispõe ainda sobre política salarial e concursos públicos e estabelece os percentuais de recursos que serão descentralizados para os Poderes e Administração Indireta, como fundações, autarquias e sociedades de economia mista. Elege, a partir do PPA, os programas e metas físicas a serem executados, sempre no exercício seguinte ao de sua elaboração.

1.4.1 Órgãos da Administração Direta

• Secretaria Municipal de Finanças

Tem o objetivo Elaborar, gerir e executar as políticas financeiras e tributárias, propiciando condições de atendimento às necessidades do município. Tem como Missão Ser moderna, ágil e eficaz, buscando o equilíbrio fiscal para garantir os recursos necessários à manutenção das políticas públicas.

• Secretaria Municipal de Planejamento, Orçamento e Gestão

Tem o objetivo elaborar, controlar e avaliar os orçamentos do município, formular e coordenar as políticas de pesquisa, planejamento e execução dos planos globais e setoriais do município, bem como desenvolver e implementar a política de modernização institucional, normalizar, executar e controlar as políticas ligadas a pessoal, material, patrimônio mobiliário, imobiliário e serviços de qualquer natureza.

Assim o orçamento, dentre outras funções, é responsável pela previsão do gasto público. De maneira simplificada, o orçamento é composto de expressões que descrevem os propósitos e as ações de governo (melhoria da saúde da população, redução das desigualdades regionais, promoção das exportações, desenvolvimento do ensino fundamental, etc.), aos quais são alocados determinados valores, considerando os insumos necessários à sua realização.

A Proposta da Lei Orçamentária compreende os três tipos distintos de orçamentos.

Orçamento fiscal compreende a programação dos Poderes do Município, seus Fundos, Autarquias, Fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público.

Da seguridade social, compreende os Órgãos que compete executar ações nas áreas de saúde, previdência e assistência social, direta ou indiretamente, bem como seus fundos e fundações.

Orçamento de investimento das empresas municipais – Composto pelas Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista em que o Município direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto.

• Secretaria Municipal de Cultura

Tem o objetivo Promover o desenvolvimento humano, legitimando e universalizando os direitos de criar, usufruir, difundir os bens culturais e de participar das decisões de política cultural, respeitando a diversidade e integrando a tradição com a modernidade, o local com o universal e o popular com o erudito na construção de uma política pública democrática para a cultura em Cuiabá.

• Secretaria Municipal de Saúde

Tem o objetivo Normatizar complementarmente e controlar, avaliar e fiscalizar as ações e serviços de saúde, colaborar com direção estadual no planejamento, programação e organização da rede regionalizada e hierarquizada do Sistema Único de Saúde – SUS, dentre outras atribuições previstas na Lei Complementar nº 094, de 03 de Julho de 2003. E tem como Missão Aumentar o grau de satisfação do usuário e a expectativa de vida da população, melhorando o atendimento e potencializando as ações em toda sua área de abrangência.

• Secretaria Municipal de Infra-Estrutura - SEMINFE

A SEMINFE foi criada pela Lei Complementar nº 119, de 21 de dezembro de 2004, a partir da fusão entre a Secretaria Municipal de Serviços Urbanos e a Secretaria Municipal de Viação e Obras Públicas. Tem o objetivo Planejar, executar, manter, fiscalizar, acompanhar e controlar os serviços e obras públicas por administração direta ou através de terceiros, constituindo-se num marco inicial para o desenvolvimento das ações de infra-estrutura da atual administração, no âmbito da reorganização da sua estrutura básica.

Tem a Missão Contribuir para o desenvolvimento sustentável de Cuiabá, cumprindo o papel de prover o município de bens e serviços essenciais à melhoria da qualidade de vida da população, viabilizando maior integração e inclusão social, proporcionando assim, acesso equânime às oportunidades nos espaços urbano e rural.

Tem como visão Ser reconhecida pela valorização dos espaços urbano e rural, colocando a oferta de infra-estrutura sempre à frente da demanda.

• Secretaria Municipal de Educação

Tem o objetivo Garantir educação pública de qualidade, através do fortalecimento dos órgãos que compõem o Sistema Municipal de Ensino e da ampliação de parcerias, assegurando ao educando a construção da cidadania e o desenvolvimento como ser total.

• Secretaria Municipal de Trabalho Desenvolvimento Econômico e Turismo

Tem o objetivo Desenvolver e acompanhar políticas de geração de emprego e renda, como também tornar a cidade destino turístico consolidado. Proporcionando o crescimento econômico, conciliado com a manutenção e conservação do patrimônio histórico, cultural e ambiental.

• Secretaria de Trânsito e Transportes Urbanos

Tem o objetivo Cumprir os dispositivos previstos no CTB como forma de promover a melhoria da qualidade de vida da população. Nossa missão também criar uma relação harmoniosa entre o serviço público, o pedestre e o condutor de veículo, fazendo com que cada um conheça seus direitos, seus deveres e suas obrigações no trânsito e no transporte.

• Secretaria Municipal de Assistência Social e Desenvolvimento Humano

Tem como objetivo Planejar, coordenar e executar as políticas sociais, bem como articular segmentos organizados visando o desenvolvimento e o bem-estar-social. Dentro desta Secretaria existem programas. Sob a coordenação dessa secretária estão as seguintes instituições:

Albergue Municipal

Existe para acolher pessoas que se encontram em extrema carência e que estão em trânsito na capital. O seu funcionamento é em regime de abrigo e suas atividades são desenvolvidas com o intuito de desenvolver a valorização e o respeito pela vida dessas pessoas.

Casa de Retaguarda

Presta atendimento preventivo a crianças e adolescentes do sexo feminino, na faixa etária de 07 a 17 anos. Funciona em regime específico de abrigo em ações que contribuam para o desenvolvimento psicossocial, educacional e promocional, objetivando o retorno à comunidade e à família, tendo como marco legal o Estatuto da Criança e do Adolescente – ECA.

Casa de Amparo

Visa acolher mulheres vítimas de violência, oferecendo a estas e a seus filhos, segurança, garantindo-lhes a integridade física, psicológica e jurídica.

Postos de Sopão

Busca complementar a alimentação de pessoas carentes, evitando assim a desnutrição.

Centro de Atendimento aos Idosos

A principal proposta dos centros é promover a pessoa idosa, garantindo-lhe a participação na comunidade, assegurando-lhe o direito da cidadania, defendendo sua dignidade, bem-estar e protegendo sua vida e saúde, garantindo o fortalecimento de atividades físicas, laborativas, recreativas, culturais, associativas e de educação para cidadania.

Centros Comunitários

São espaços de uso comum dos cidadãos, disponível para toda e qualquer ação que beneficie estes, nestes locais são realizadas diversas atividades de interesse comunitário.

Centros de Atendimento Social Básico - CASB

Tem como principal função atender crianças de 02 à 06 anos de idade, garantindo-lhes melhores condições de vida e sobrevivência mediante reforço alimentar, ações educativas de formação humana, social e moral.

Centro de Múltiplo Uso

É um espaço físico destinado à comunidade para a implementação de ações sócio-econômicas e educativas que possibilitem à população uma maior convivência, organização, integração, qualificação, recreação e cultura, e que proporcionem a melhoria da qualidade de vida das pessoas atendidas.

Centro Integrado de Atendimento à Criança e Adolescente

Visa atender as necessidades básicas das populações carentes da periferia urbana de Cuiabá, dar ao social a dimensão econômica, enfatizando todas as atividades de iniciação ou aprimoramento profissional de modo a contribuir diretamente para a ampliação da capacidade aquisitiva das populações periféricas.

Sob a gestão da Secretaria Municipal de Desenvolvimento Humano e Assistência Social estão também os seguintes programas sociais:

Agente Jovem de Saúde e Cidadania

Constitui-se num conjunto de ações que têm como objetivo trabalhar para que o Jovem possa ser reintegrado à sociedade, resgatando vínculos familiares e adquirindo "ferramentas" que possibilitem a definição de um novo projeto de vida, reinserindo-o ao sistema educacional e proporcionando atividades que facilitem sua inserção no mercado de trabalho. A proposta é desenvolvida através de metodologias que são adequadas a cada realidade, para que jovens posam atuarem em suas comunidades no apoio às áreas de saúde, meio ambiente, cultura, esporte e turismo.

Programa de Erradicação do Trabalho Infantil - PETI

Tem como objetivo Retirar crianças e adolescentes de 07 a 15 anos de idade do trabalho perigoso, penoso, insalubre e degradante, das atividades que colocam em risco sua saúde e sua segurança. Pretende possibilitar o acesso e permanência e o bom desempenho na escola, através da jornada ampliada (atividades desenvolvidas no período complementar ao da escola), oferecendo condições para a ampliação do universo de conhecimento da criança e do adolescente, por meio de atividades culturais, esportivas, artísticas e de lazer.

Programa de Atenção Integral à Família – PAIF

Tem como principal objetivo oferecer atendimento às famílias em condições vulneráveis e de risco, dando-lhes o apoio necessário à superação de suas dificuldades.

Programa Leite para Todos

Combater a desnutrição de crianças, idosos e mulheres carente, gestantes e lactantes.

Reaproveitamento Alimentar

A referida proposta foi implementada para atender famílias carentes que catavam restos alimentares nas feiras e supermercados da Capital, em parceria com feirantes e grandes supermercados.

Os alimentos reaproveitados passam por um processo de higienização e empacotamento à vácuo, sendo posteriormente distribuídos às famílias extremamente carentes residentes nos bairros periféricos e cadastradas pela equipe de assistentes sociais.

Projeto Siminina

Visa facilitar o acesso de meninas entre 07 e 14 anos, em situação de vulnerabilidade social de Cuiabá, aos bens que lhes são necessários para seu pleno desenvolvimento sócio-cultural e de saúde. Em cada ação é desenvolvida sua consciência de cidadania assim como seus direitos e deveres garantidos pela Constituição Federal e o Estatuto da Criança e do Adolescente.

Não encontramos no site oficial as informações relativas às Secretaria de Comunicação e Secretaria de Esporte e Cidadania.

1.4.2 Órgãos da Administração Indireta

• Instituto de Pesquisa de Desenvolvimento Urbano - IPDU

O IPDU é o órgão de planejamento do SMDU. Como órgão de planejamento do SMDU, o IPDU é responsável pelo desenvolvimento das seguintes funções:

I. Coordenar o processo participativo de elaboração das propostas setoriais para a consolidação do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano – PDDU;

II. Propor planos, programas, projetos e estudos vinculados aos objetivos estabelecidos no Plano Diretor;

III. Organizar e gerenciar o Sistema Municipal de Informações para o planejamento;

IV. Assessorar e prestar apoio técnico e administrativo ao Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano;

V. Elaborar o Relatório Anual de Atividades do Sistema;

VI. Realizar e promover pesquisas e estudos básicos necessários a fundamentação do Plano Diretor e seus desdobramentos;

VII. Gerenciar a execução de programas especiais;

VIII. Promover a capacitação de recursos humanos da rede sistêmica de planejamento;

IX. Prestar apoio técnico de planejamento aos órgãos executores do SMDU, visando nivelamento de conceitos e de linguagem metodológica tendo por fim o aperfeiçoamento de caráter integrado da ação de desenvolvimento;

X. Definir a Política Municipal de Desenvolvimento Urbano através do Plano Diretor de Desenvolvimento urbano e seus desdobramentos;

XI. Assegurar no Município o Planejamento como um processo contínuo e permanente.

• Companhia de Saneamento da Capital – SANECAP

Tem como objetivo Oferecer soluções de saneamento, com qualidade e compromisso ambiental, proporcionando a satisfação dos clientes.

• Auditoria e Controle Interno

É um Órgão de assessoramento imediato do Prefeito, responsável pelo sistema de controle interno no âmbito da administração pública municipal, na perspectiva de se garantir a observância dos princípios básicos da administração pública, conforme especifica o artigo 37 da CF, quais sejam: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

Visa Garantir a transparência e controle social; avaliar, fiscalizar e orientar as ações e os programas do governo municipal; avaliar a gestão pública; estimular o planejamento de metas; verificar o cumprimento dos princípios básicos da administração pública; aprimorar continuamente através de capacitação, a qualidade dos trabalhos de auditoria; verificar o cumprimento das metas governamentais.

• Ouvidoria Geral do Município

Foi criada através da Lei Complementar 137, de 17 de janeiro de 2006, aprovada pela Câmara Municipal de Cuiabá, a partir de projeto de iniciativa do Executivo.

Cuiabá foi o primeiro município mato-grossense a contar com uma Ouvidoria adequadamente estruturada para receber reclamações, solicitações de serviços, denúncias ou sugestões envolvendo os diferentes serviços prestados pela prefeitura.

Tem um diferencial importante: é o único município brasileiro onde o Ouvidor municipal é também o Ombudsman, manifestando publicamente suas críticas à administração.

Visa Acolher e tratar as reclamações trazidas pelos cidadãos cuiabanos que não tiveram êxito em suas solicitações; receber e encaminhar sugestões trazidas por munícipes para os mais diferentes órgãos e serviços da Administração:

Elaborar pareceres com o objetivo de contribuir para o aperfeiçoamento da máquina administrativa e com a busca da eficiência nas ações do Poder Público Municipal, e encaminhar recomendações aos gestores e agentes responsáveis por tomadas de decisões.

Além disso, o órgão atua no sentido de sugerir e fazer proposituras para edição e reformulação de leis, atos normativos e mudanças de procedimentos; receber e apurar denúncias de irregularidades cometidas por agentes públicos, que podem resultar na exoneração de servidores que comprovadamente cometam ilícitos; encaminhar casos tratados ao Ministério Público e aos órgãos da Justiça para responsabilização civil e criminal, quando cabível.

• PROCON Municipal

Esta vinculado à Secretaria Municipal de Esporte e Cidadania, é um órgão que tem por objetivo elaborar e executar a política de proteção e defesa dos consumidores de Cuiabá.

Para tanto, conta com o apoio de um grupo técnico multidisciplinar que desenvolve atividades nas mais diversas áreas de atuação, tais como: educação para o consumo, recebimento e processamento de reclamações, administrativas, individuais e coletivas, contra fornecedores de produtos serviços, orientação aos consumidores e fornecedores acerca de seus direitos e obrigações nas relações de consumo, fiscalização do mercado consumidor para fazer cumprir as determinações da legislação de defesa do consumidor, acompanhamento e propositura de ações judiciais coletivas, estudos e acompanhamento de legislação nacional e internacional, bem como de decisões judiciais referentes aos direitos do consumidor.

Além disso, realiza pesquisas qualitativas e quantitativas na área de defesa do consumidor, intercâmbio técnico com entidades oficiais, organizações privadas, e outros órgãos envolvidos com a defesa do consumidor, inclusive internacionais.

O PROCON disponibiliza um setor para o recebimento, encaminhamento de críticas, sugestões ou elogios feitos pelos cidadãos quanto aos serviços prestados.

Não foi encontrado no site oficial da prefeitura as informações relativas ao Instituto Municipal de Previdência dos Servidores de Cuiabá – Cuiabá PREV., órgão que também constitui a administração indireta.

• Agência Municipal de Habitação Popular - AMHP

Tem como objetivo "Criar programas, viabilizar a construção de moradias e entrega de lotes urbanizados destinados ao público carente, com abrangência de renda média salarial entre 0 (zero) e 6 (seis) salários mínimos, ressaltando a dignidade individual, igualdade ante a lei, a responsabilidade social.

CAPÍTULO 2

TRAJETÓRIA HABITACIONAL BRASILEIRA

2.1 PROBLEMATIZANDO A POLÍTICA HABITACIONAL de 1964 a 2008

As profundas transformações do padrão de acumulação capitalista nas últimas décadas e a ideologia de determinar as finanças como matriz de organização da riqueza em escala mundial, impuseram uma nova racionalidade ao desenho institucional das políticas públicas, principalmente nos países em desenvolvimento (ROYER, 2009, p.13).

A política habitacional, como política pública voltada à efetivação do direito a moradia, inicialmente compreendida como uma política de bem estar, migrou, paulatinamente, do discurso universalista dos direitos fundamentais para a lógica seletiva dos mercados, articulando-se de maneira inovadora com a arquitetura financeira dos novos padrões de acumulação do capital, É possível, afirmar, portanto, que os padrões de financiamento da política habitacional traduzem o movimento de transformação dos padrões de acumulação capitalista. (ROYER, 2009, p.13).

Na fase de expansão material do sistema capitalista no século XX, o fundo público, nos países desenvolvidos, constituía a principal fonte de financiamento da política habitacional. O direito à moradia, ao menos nos Estados de Bem-Estar Social, compunha os custos da reprodução da força de trabalho e o fundo público operava positivamente na organização política da acumulação através da atribuição de salários indiretos (ROYER, 2009, p.13).

A partir da década de 70, já na fase de expansão financeira do sistema mundial, a crise fiscal e a insuficiência dos fundos administrados pelo Estado esvaziaram a sustentação estatal das políticas de bem-estar, deslocando para o mercado o atendimento das necessidades básicas da classe trabalhadora (ROYER, 2009, p.13-4).

O orçamento público e os fundos financeiros do Estado deixaram de ser responsáveis pela universalização das políticas públicas, limitando-se ao atendimento de demandas focalizadas e ao fomento das economias de mercado.

Alguns autores afirmam mesmo que o orçamento fiscal do Estado passa a ser direcionado também para garantir a rentabilidade de aplicações financeiras de investidores privados[12](ROYER, 2009, p.13-4).

Na "periferia do sistema mundial", observadas as peculiaridades do capitalismo tardio e as dificuldades de formatação de um Estado de Bem-Estar auto-suficiente fora do centro do sistema, tal inflexão fez-se sentir de maneira bastante profunda.

No caso brasileiro a primeira política nacional de habitação, criada em 1946, a Fundação da Casa Popular, foi inexpressiva devido a falta de recursos e as regras de financiamento estabelecidas (MCidades, 2004, p. 09).

2.1.1 A política Habitacional de 1964/1985[13]

O modelo de política habitacional, implementado a partir de 1964, pelo Banco Nacional de Habitação - BNH[14]como um "[...] conjunto de características que deixaram marcas importantes na estrutura institucional e na concepção dominante de política habitacional nos anos que se seguiram [...] (MCidades, 2004, p.09).

Essas características podem ser identificadas a partir dos seguintes elementos fundamentais: primeiro, a criação de um sistema de financiamento que permitiu a captação de recursos específicos e subsidiados, o Fundo de Garantia de Tempo de Serviço - FGTS[15]e o Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo - SBPE, que chegaram a atingir um montante bastante significativo para o investimento habitacional.

O segundo elemento foi a criação e operacionalização de um conjunto de programas que estabeleceram, em nível central, as diretrizes gerais a serem seguidas, de forma descentralizada, pelos órgãos executivos.

Terceiro, a criação de uma agenda de redistribuição dos recursos, que "funcionou" principalmente em nível regional, a partir de critérios definidos centralmente.

E, por último, a criação de uma rede de agências, nos estados da federação, responsáveis pela operação direta das políticas e fortemente dependentes das diretrizes e dos recursos estabelecidos pelo órgão central (MCidades, 2004, p.09).

Do ponto de vista institucional, é inequívoco o êxito da política empreendida a partir de 64. Quanto aos resultados, a literatura é bastante contundente ao apontar o descasamento entre o desenvolvimento de um mercado de unidades habitacionais, voltadas principalmente à demanda de classe média, e a garantia da moradia como direito universal (MCidades, 2004, p.09).

Nesta perspectiva, o êxito da política habitacional de 1964 pode ser identificado com a criação do Sistema Financeiro da Habitação - SFH, do SBPE e do FGTS, canalizando parte significativa dos recursos da poupança voluntária e compulsória à formação de um funding[16]habitacional.

Por outro lado, é inegável o caráter concentrador de renda daquela política, com a destinação de unidades subsidiadas a segmentos médios e altos da população e a apropriação de parte dos recursos pelo setor empresarial ligado à construção civil e pelos grupos rentistas (ROYER, 2009, p.14).

Efetivamente essa política reflete com muita consistência o padrão de modernização conservadora. Assim a crise de financiamento do Estado neste período, serviu de pretexto para conter as aspirações transformadoras embutidas na efetivação dos direitos sociais, especialmente no âmbito da Assembléia Nacional Constituinte, reduzindo o projeto nacional de desenvolvimento ao aperfeiçoamento das instituições de mercado e à inclusão seletiva de cidadãos no sistema de crédito direcionado (ROYER, 2009, p.14).

Desde o início da atuação do BNH, verificou-se a existência de problemas no modelo proposto, tendo o Banco, ao longo de sua existência, efetuado mudanças visando corrigir o percurso de suas ações no que, entretanto, não foi bem sucedido, e, por não conseguir superar a crise do SFH, acabou extinto (MCidades, 2004, p.09).

Abaixo, encontra-se a relação das principais Instituições habitacionais até a criação do BNH, suas características e os respectivos governos.

Tabela 9 - Relação das Instituições Habitacionais no Brasil, período de 1964 a 1968

Instituições	Característica	Governo
Instituto de Aposentadorias IAPs (1934).	O Brasil deu os primeiros passos, intervindo na oferta de moradia.	Getúlio Vargas (1930-1945)
Fundo da Casa Própria FCP (1948)	Visava a atender a população que não participava do mercado formal.	Eurico Gaspar Dutra. (1946-1951)
Plano de Assistência Habitacional PAH (1961).	A principal inovação consistia na proporção entre a prestação do financiamento e o salário mínimo.	Juscelino Kubitschek (1956-1961)
Sistema Financeiro de Habitação SFH (1964). Banco Nacional de Habitação BNH (1968).	Estes tinham como objetivos: coordenar a política habitacional dos órgãos públicos e orientar a iniciativa privada estimulando a construção de moradias populares; financiar a aquisição da casa própria; eliminação das favelas.	Castello Branco (1964-1967)

Fonte: Coletânea da Legislação Federal

Dentre as críticas feitas ao modelo a primeira, e central quanto à atuação do BNH, foi a incapacidade em atender à população de mais baixa renda, objetivo principal que havia justificado a sua criação.

Outro ponto importante era o modelo institucional adotado, com forte grau de centralização e uniformização das soluções no território nacional.

A desarticulação entre as ações dos órgãos responsáveis pela construção das casas populares e os encarregados dos serviços urbanos também era apontada, bem como a construção de grandes conjuntos como forma de baratear o custo das moradias, geralmente feitos em locais distantes e sem infraestrutura e, por último, o seu modelo financeiro que se revelou inadequado em uma economia com processo inflacionário (MCidades, 2004, p.10).

No texto, A política Nacional de Habitação e a Ação do Estado, Sonia Nahas de Carvalho (1991, p.51-9), contribui para a compreensão da política habitacional deste período, trazendo uma análise do esgotamento do padrão de intervenção por parte do Estado.

Segundo a autora, em meados dos anos 70 a política vigente pressionada pelos segmentos populacionais de baixa renda criou os programas Profilurb, Ficam, Promorar e João de Barro (1975 a 1984) sob os cuidados do BNH, sendo destinados ao atendimento das necessidades habitacionais das famílias com renda de até três salários mínimos. Esses programas visavam dar solução ao problema de moradia, que, "via de regra, absorvia as práticas comunitárias de produção coletiva da unidade habitacional". Aquino (2009, p. 126) comenta ainda sobre as "soluções" propostas pelo Profilurb que consistia em construir "banheirinhos" como "célula mater" para construção de moradia.

Bonduki (1998, p. 320) acrescenta que quando o BNH buscou reduzir o custo da moradia para tentar atender a população de renda mínima ao invés de alterar o processo de gestão e produção que encarecia o produto final, apoiando iniciativas que a população já vinha promovendo, optou por rebaixar a qualidade da construção e tamanho da unidade, financiando moradias cada vez menores, mais precárias e distantes.

Isso pode explicar em parte os resultados, ainda que modestos, de redução da concentração dos financiamentos concedidos aos demais extratos de renda.

No entanto este esforço de reorientação dos recursos, não fez frente a anos de problemas ao nível do gerenciamento dos programas habitacionais e da gestão dos recursos financeiros acumulados, agravados por decisões de políticas econômicas e monetárias e por pressões políticas para a ampliação da participação nas decisões, levaram o SFH a uma crescente crise financeira e institucional, acentuada, a partir de 1983, pelo quadro recessivo que se instalou no país (CARVALHO, 1991, p.51-9).

Quadro esse, que no plano financeiro, enfraqueceu as fontes de receita do sistema, resultado da política econômica adotada, produzindo desequilíbrios financeiros internos.

As consequências mais imediatas foram a redução liquida dos recursos oriundos do FGTS nas fontes de financiamento da política, tendo apresentado em 1985 a metade da arrecadação ocorrida em 1979, nos anos 80 os recursos do fundo apresentaram uma tendência declinante, pois com o Plano Cruzado ocorreu a redução da massa total de salários e do aumento nos saques decorrente, especialmente, de demissões. Quanto as aplicações ocorreram um aumento expressivo da inadimplência, chegando a 50,9% em 84, frente um índice de 26,3 em dezembro de 1980.

O aumento da inadimplência deveu-se, basicamente, a não correspondência entre os critérios de reajuste salarial das prestações (CARVALHO, 1991, p.52), já que a partir de 1983 a política salarial passou a reajustar os salários por faixa salarial, onde, os setores de baixo salário eram corrigidos pelos índices inflacionários e aplicados aos setores médios e altos um redutor de reajuste (NEPP, UNICAMP, 1987 apud CARVALHO, 1991, p.52). Porém o valor das prestações continuou a ser corrigido segundo critério único, sempre em índices superiores ao aumento médio dos salários dos mutuários de renda mais elevada. Assim, foi inevitável a inadimplência dos mutuários de renda média alta (CARVALHO, 1991, p.52).

Ao mesmo tempo, os critérios estabelecidos para o reajuste salarial, provocaram grande "fuga" empresarial aos índices de correção salarial, gerando um aumento da rotatividade da mão de obra não qualificada, resultando em um elevado numero de prestações em atraso, principalmente dos mutuários de baixa renda compreendidos pelos programas COHAB. Este cenário provocou criticas aos poderes públicos, por parte dos mutuários que pressionaram o Estado por uma solução alternativa ao problema.

2.1.2 A política Habitacional do Governo Sarney 1985/1990

Para o enfrentamento do problema financeiro do sistema e em resposta à pressão dos mutuários, em 1985, o BNH constituiu um grupo de trabalho, através da intervenção do governo federal, esse grupo ficou encarregado de formular alternativas à fixação do índice de reajuste das prestações.

Integrava esse grupo os representantes da Comissão Nacional dos Municípios, do Departamento Intersindical de Estudos Econômicos e Estatísticos, da Associação Brasileira das COHABs e da Associação Brasileira das Entidades de Crédito Imobiliário e de Poupança.

A saída encontrada, à curto prazo, pelo governo, foi a correção semestral e a garantia da equivalência salarial nos reajustes futuros, com índice taxado em 112%. Contudo a correção unilateral, no valor das prestações, significou subsidiar mais pesadamente os mutuários da renda média e alta. A esse respeito Carvalho (1991), acrescenta:

Com o passar dos anos, o valor da prestação paga pelos mutuários do sistema tornou-se inferior ao aluguel residencial em muitas periferias urbanas e o próprio condomínio em edifício, pago por esses mutuários. Na perspectiva da política o resultado foi acentuação do caráter de redistribuição regressiva (CARVALHO, 1991, p.53).

Essa política repercute negativamente sobre o Fundo de Compensação das Variações Salariais – FCVS, fundo criado para cobrir a diferença entre o montante pago e o saldo residual após o término do prazo de financiamento.

Ao lado dessas medidas de repercussão diretas ou indiretas na política financeira que acarretaram uma elevação das despesas econômicas do BNH, o conjunto das decisões da política econômica e salarial contido ou não nos diversos planos de estabilização editados, repercutiu, também, sobre a política habitacional.

A intensificação da crise política do governo Sarney, marcada pela criação e extinção de instituições públicas e o remanejamento de atribuições entre as unidades do governo federal e a não consideração, por parte do governo, dos estudos realizados por grupos de trabalhos do próprio Estado, para reformulação da política, levou a total paralisação do setor, culminando com a extinção do BNH em 1986, agora incorporado pela CEF (CARVALHO, 1991, p.53).

Azevedo (1996, p. 16), a esse respeito contextualiza que no âmbito institucional, o governo Sarney tomou diversas medidas que inicialmente indicavam uma intenção reformadora. Sendo criada uma comissão de alto nível para propor sugestões, mais tarde, sob patrocínio federal e com o apoio da Associação dos Arquitetos do Brasil, ocorreram debates regionais sobre as propostas apresentadas, envolvendo vários setores sociais, como, aos setores universitários, entidades de classe e associações de mutuários (VALENÇA, 1992 apud AZEVEDO, 1996, p.16).

Os temas em pauta eram diversos: medidas de descentralização do BNH, com o fortalecimento das delegacias regionais; mudanças no sistema de financiamento, operação e receita do sistema.

Em função da complexidade da questão, da forma de encaminhamento das discussões e dos diferentes interesses envolvidos, estava-se ainda longe de se alcançar consenso sobre pontos básicos da reforma, quando o governo decretou a extinção do BNH em 1986 (MELO, 1990 apud AZEVEDO, 1996, p.16).

A forma como se deu essa decisão foi motivo de surpresa para as entidades envolvidas na reformulação do SFH, uma vez que ocorreu de maneira abrupta e sem margem para contrapropostas. Esse procedimento se chocava com as declarações de intenções e encaminhamentos anteriores, feitos pelo próprio governo (AZEVEDO, 1990, p.16).

No referente ao conteúdo, quase nada se resgatou do controvertido processo de discussão em curso acabando com a incorporação do BNH à CEF tornando explícita a falta de proposta clara para o setor. Assim, nenhuma solução foi encaminhada para os temas controvertidos que permeavam o debate anterior. Portanto, a pura desarticulação institucional do Banco, sem o enfrentamento de questões substantivas, somente agravou os problemas já existentes.

A crise do Sistema Financeiro de Habitação e a extinção do BNH criaram um hiato em relação à política habitacional no País, com a desarticulação progressiva da instância federal, a fragmentação institucional, a perda de capacidade decisória e a redução significativa dos recursos disponibilizados para investimento na área (MCidades, 2004, p.10).

Ainda a esse respeito Nabil Bonduki (2008, p.75-6) afirma que, com o fim do BNH, "perdeu-se uma estrutura de caráter nacional que, mal ou bem, tinha acumulado enorme experiência na área, formado técnicos e financiado a maior produção habitacional da história do país."

Considera ainda os equívocos da política habitacional do regime militar, mas ressalta sua articulação e coerência.

Problematiza que na redemocratização, ao invés de uma transformação, teria ocorrido um esvaziamento e a inexistência de uma política nacional de habitação. Entre a extinção do BNH (1986) e a criação do Ministério das Cidades (2003), o setor do governo federal responsável pela gestão da política habitacional esteve subordinado a sete ministérios ou estruturas administrativas diferentes, caracterizando descontinuidade e ausência de estratégia para enfrentar o problema (BONDUKI, 2008, p. 75-6).

Assim, as atribuições inerentes ao extinto BNH foram transferidas para a CEF, permanecendo, no entanto, a área de habitação vinculada ao Ministério do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente - MDU, cuja competência abrangia as políticas habitacionais, de saneamento básico, de desenvolvimento urbano e do meio ambiente, enquanto que a Caixa estava vinculada ao Ministério da Fazenda (MCidades, 2004, p.10).

A incorporação das atividades do BNH à CEF fez com que a questão urbana, e a habitacional, passassem a depender de uma instituição em que esses temas, embora importantes, fossem objetivos setoriais.

Do mesmo modo, ainda que considerada como agência financeira de vocação social[17]a Caixa possui, "como é natural", paradigmas institucionais de um banco comercial, como a busca de equilíbrio financeiro, retorno do capital aplicado etc. (AZEVEDO, 1990, p.16).

Nesse contexto, tornou-se difícil, por exemplo, dinamizar programas alternativos, voltados para os setores de menor renda e que exigem elevado grau de subsídios, envolvimento institucional, desenvolvimento de pesquisas etc.

Sobre a extinção do BNH, Carvalho (1991,p.53) comenta: "Por maior que possa ser a critica a política desenvolvida pelo BNH a sua extinção foi também a extinção da instituição pública responsável pela definição e implementação da política".

Assim, em março de 1987, o MDU é transformado em Ministério da Habitação, Urbanismo e Meio Ambiente (MHU), que acumula, além das competências do antigo MDU, a gestão das políticas de transportes urbanos e a incorporação da CEF (MCidades, 2004, p.10). Assim, pela primeira vez a questão urbana dispensa um tratamento a nível ministerial (CARVALHO, 1991, p.54).

Azevedo (1990, p.16), lembra que poder-se-ia argumentar que a política urbana e habitacional estaria sempre a cargo do respectivo ministério, sendo que a atuação da Caixa seria apenas um órgão gerenciador do sistema, porém convém lembrar que também no passado a política urbana e habitacional esteve vinculada formalmente a outros órgãos: Serviço Federal de Habitação e Urbanismo - Serfhau, Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano - CNDU e Ministério do Desenvolvimento Urbano.

Apesar disso, na prática, por ter controle sobre "recursos críticos", couberam ao BNH a definição e a implementação concreta da política. Não havia por que supor que com a Caixa Econômica ocorresse uma situação muito diferente.

Assim, apesar dos discursos e das diversas mudanças ministeriais – Ministério do Desenvolvimento Urbano, Ministério da Habitação e Urbanismo, Ministério da Habitação e Bem-Estar Social, a CEF foi o carro-chefe da política habitacional vinculada ao Sistema Financeiro da Habitação (AZEVEDO, 1990. P17).

No primeiro ano após a extinção do BNH, já em 1987, as Companhias Habitacionais - COHABs financiaram 113.389 casas populares. Porém, durante o primeiro semestre de 1988, esse número caiu para 30.646 unidades.

Essa redução segundo Azevedo (1990, p.17) ocorreu devido às mudanças da política habitacional a partir da Resolução nº 1464, de 26 de fevereiro de 1988, do Conselho Monetário Nacional, e normas posteriores (CAIXA, 2000), que sob a alegação da necessidade de controle das dívidas dos estados e municípios, criou medidas restritivas ao acesso a créditos por parte das COHABs (AZEVEDO, 1990. P17).

Do mesmo modo, ao criar novas normas para se adaptar à citada resolução, e a outras que lhe sucederam, a CEF terminou, na prática, não só por transferir à iniciativa privada os créditos para a habitação popular, como também diminuiu a capacidade dos estados e municípios em disciplinar a questão habitacional.

Assim, a transformação das COHABs, de agentes promotores, em simples órgãos assessores, somado a obrigatoriedade dos mutuários finais de assumirem os custos totais dos terrenos e da urbanização, acarretou inúmeras consequências negativas no final dos anos 1980. Entre elas, podem-se citar a diminuição de poder por parte das companhias habitacionais, a elevação da exigência de renda da [clientela] dos programas tradicionais, que passaram a voltar-se fundamentalmente para famílias com rendimentos mensais acima de cinco salários mínimos e a desaceleração dos programas alternativos (Azevedo, 1990, p.17).

Em setembro de 1988, ocorrem novas alterações: cria-se o Ministério da Habitação e do Bem-Estar Social - MBES, em cuja pasta permanece a gestão da política habitacional (MCidades, 2004, p.10).

Com a Constituição de 1988 e a reforma do Estado, o processo de descentralização, um dos pontos principais do modelo proposto, ganha base para se efetivar. Dentro do processo de descentralização se estabelece uma redefinição de competências, passando a ser atribuição dos Estados e Municípios a gestão dos programas sociais, e dentre eles o de habitação, seja por iniciativa própria, seja por adesão a algum programa proposto por outro nível de governo, seja por imposição Constitucional (MCidades, 2004, p.10).

Em março de 1989, é extinto o MBES e cria-se a Secretaria Especial de Habitação e Ação Comunitária - SEAC, sob competência do Ministério do Interior. As atividades financeiras do SFH e a CEF passam a ser vinculadas ao Ministério da Fazenda (MCidades, 2004, p.10; AZEVEDO, 1996, p.17; CARVALHO, 1991, p.54).

O modelo institucional adotado pela SEAC privilegiava a iniciativa de Estados e Municípios, deixando de estabelecer prioridades alocativas, o que permitiu maior autonomia dos governos estaduais e municipais, que deixam de ser apenas executores da política.

No entanto, a utilização dos recursos do FGTS em quantidade que superava suas reais disponibilidades financeiras afetou as possibilidades de expansão do financiamento habitacional, levando a sua suspensão temporária, ficando os programas na dependência de disponibilidades financeiras à fundo perdido de recursos da União (MCidades, 2004, p.10).

Azevedo (1996, p.18), esclarece que o programa habitacional da SEAC funcionava com verba a fundo perdido do Orçamento Geral da União – OGU, propondo a atingir as famílias com renda mensal inferior a três salários mínimos, normalmente preteridas pelos programas tradicionais.

Seu formato institucional previa o estabelecimento de um convênio entre a SEAC, a instituição conveniada, como prefeituras ou um órgão do governo estadual e a sociedade comunitária habitacional de cada projeto.

No escritório local da SEAC realizava-se convênios com as prefeituras de forma direta, centralizando às vezes em um único órgão estadual que coordenava e promovia o programa, normalmente com um nome de identificação estadual.

A meta, a curto prazo, era financiar cerca de 550.000 unidades habitacionais (Seac, 1988 apud AZEVEDO, 1996, p.18), entretanto, nesse mesmo período as COHABs financiaram menos de 150.000 (CAIXA, 2000 apud Azevedo, 1996, p.18).

Supõe-se que mais de um terço das unidades financiadas não tenham sido construídas, em razão, entre outros fatores, do baixo financiamento unitário aliado à inflação galopante e à má utilização dos recursos.

O processo inflacionário, por si só, dificultou enormemente o cumprimento das metas físicas programadas, em virtude do aumento exorbitante dos preços dos materiais de construção e serviços.

Por outro lado, a dependência exclusiva de verbas orçamentárias, somada à situação de crise econômica e fiscal, levou ao temor de que não se conseguiria manter o programa com o mesmo dinamismo dos dois anos anteriores.

Havia ainda o desafio da busca de um maior controle das metas quantitativas do programa, sem tornar a sua estrutura pesada e onerosa.

Ressalta-se também que a inexistência de uma política clara de prioridades para alocação de recursos tornou o programa uma presa fácil do clientelismo e de toda sorte de tráfico de influências[18]" (Valença, 1999 apud AZEVADO, 1996, p.18).

Portanto, na esteira dessas oscilações políticas que marcaram o período, os governos estaduais e municipais tomaram iniciativas no desenvolvimento de ações locais, com elevado grau de autofinanciamento, e baseadas em modelos alternativos, destacando-se entre eles os programas de urbanização e regularização de favelas e de loteamentos periféricos (MCidades, 2004, p.10). 3.

2.1.3 A Política Habitacional do Governo Collor 1990/1992

No governo Collor foi pouca a inovação no tocante a mudanças no Sistema Financeiro da Habitação, possivelmente, devido à ênfase e primazia no combate à inflação.

Em relação especificamente à habitação popular, houve uma "banalização" da política (MALO, 1989? apud AZEVEDO, 1990, p. 19), por conta da dissociação das atividades de saneamento e desenvolvimento urbano e sua transformação em uma política distributiva, agora vinculada ao novo Ministério da Ação Social.

Repetindo a política do governo anterior, a alocação das unidades construídas tanto pelos programas populares convencionais quanto pelos alternativos de autoconstrução, continuou sendo feita por critérios aleatórios, não respeitando, na prática, a distribuição estabelecida pelo Conselho Curador do FGTS, através da Resolução 25[19]de 26 de outubro de 1990 (Unicamp, 1991, p. 42). Assim, continuou-se privilegiando setores populares de renda mais elevada (AZEVEDO, 1990, p. 19).

O Plano de Ação Imediata para a Habitação – PAIH possuía três vertentes: "programa de moradias populares" (unidades acabadas), "programa de lotes urbanizados" (com ou sem cesta básica de materiais) e "programa de ação municipal para habitação popular" (unidades acabadas e lotes urbanizados).

A avaliação do PAIH mostra o não cumprimento de várias das metas estabelecidas: o prazo estimado de 180 dias alongou-se por mais de 18 meses; o custo unitário médio foi de cerca de 670 VRFs (Valor de Referência de Financiamento), bem superior ao previsto inicialmente (570 VRFs), ocasionando uma diminuição de 245 mil para 210 mil unidades (Unicamp, 1991). Por fim, por motivos clientelistas e lobby de setores empresariais da construção civil de regiões menos desenvolvidas, especialmente do Nordeste, o plano não logrou seguir os percentuais de alocação de recursos definidos pelo Conselho Curador do FGTS para os diversos estados da Federação (Schvasberg, 1993 apud AZEVEDO, 1996, p. 20) e (BOTEGA, 2008, p.12)

Durante a administração Collor não houve nenhuma iniciativa contundente para rediscutir em profundidade o SFH, pois a Medida Provisória 294, de 31 de janeiro de 1991, única medida do governo neste sentido, nada contribuiu para superação dos entraves já postos.

Veja que, ainda em 1991, com a facilitação da quitação da casa própria pela metade do saldo devedor, ou pelo pagamento das mensalidades restantes, sem correção e juros o governo conseguiu momentaneamente aumentar o fluxo de caixa para financiamentos habitacionais, mas seguramente isso significou maiores subsídios e agravamento ainda maior da crise (AZEVEDO, 1994, p. 20).

2.1.4 A Política Habitacional Governo Itamar 1992/1995

Após a conturbada destituição do presidente Collor e a posse do presidente Itamar, houve uma busca de mudança de direção da política habitacional especialmente no referente às classes de baixa renda, por meio dos programas Habitar Brasil e Morar Município, que funcionavam por fora do Sistema Financeiro da Habitação.

Sem, no entanto, haver mudanças no quadro de crise estrutural do SFH. Com a extinção do FCVS, criou-se um plano de amortização baseado no comprometimento de renda (em substituição ao antigo Plano de Equivalência Salarial) e definiram-se percentuais máximos de cobranças de taxas e despesas cartoriais etc[20]

Além disso, houve um esforço de obrigar os bancos a respeitarem a lei e a canalizarem parte da arrecadação das cadernetas para investimentos habitacionais direcionados à classe média. O governo esperava que esta medida pudesse alcançar até o final de sua gestão, investimentos da ordem de 1,4 bilhões de dólares (AZEVEDO, 1996, p. 22).

Em relação à produção de casas populares, a administração do governo Itamar procurou atuar em duas frentes.

Primeiramente, buscou o término de 260 mil casas financiadas pelo governo anterior até meados de 1994, utilizando das linhas de financiamento tradicionais do FGTS, recursos do Fundo de Desenvolvimento Social - FDS e verbas orçamentárias que chegariam a aproximadamente 800 mil dólares para a conclusão dessas casas.

Em segundo lugar, lançou o Programa Habitar Brasil, voltado para municípios de mais de 50 mil habitantes, e o Morar Município, destinado aos municípios de menor porte (AZEVEDO, 1996, p. 21-2).

O financiamento federal para esses programas – estimados em 100 mil dólares para o ano de 1993 – previa verbas orçamentárias e parte dos recursos arrecadados pelo Imposto Provisório sobre Movimentações Financeiras - IPMF, que terminou não ocorrendo dentro do montante previsto, em função de prioridades do Plano de Estabilização Econômica (AZEVEDO, 1996, p.21-2).

Com as mesmas características básicas os referidos programas capitaneados, na época, pelo Ministério do Bem-Estar Social, previa-se a participação de governos estaduais e prefeituras municipais. A população-alvo eram as famílias de baixa renda e as que viviam em áreas de risco que teriam acesso ao financiamento mediante a criação de um Conselho Estadual ou Municipal de Bem-Estar Social, bem como de um respectivo Fundo Estadual ou Municipal de Bem-Estar Social, para onde os recursos deveriam ser canalizados (Azevedo, 1996, p.22).

Além dos custos de urbanização dos terrenos, legalização, elaboração do projeto técnico, pavimentação de ruas e eletrificação, era exigida uma contrapartida claramente definida do governo estadual ou municipal envolvido (10% do investimento federal para as regiões menos desenvolvidas e 20% para as demais), além da obrigatoriedade de se ter parcerias com organizações comunitárias locais para a elaboração dos projetos.

Os projetos poderiam ainda prever construção de moradias, urbanização de favelas, produção de lotes urbanizados e melhorias habitacionais, mas os beneficiários desses programas deveriam ser proprietários ou ter a posse dos terrenos.

No caso de construção de moradias, caberia ao governo estadual ou municipal a obrigação de prestar assistência técnica, através de equipe interdisciplinar. Já as melhorias habitacionais deveriam ser de "ajuda mútua" ou "autoajuda"[21]. Esse custo, no entanto, não poderia ultrapassar a 5% do financiamento fornecido pela União (AZEVEDO, 1996, p.22).

No caso de obras de infraestrutura e equipamentos comunitários, além das modalidades citadas, eram permitidos administração direta ou contrato de empreitada a firmas particulares.

Em se tratando de produção de moradias e lotes urbanizados seriam cobradas, dos beneficiários, parcelas mensais de pelo menos 5% do salário mínimo vigente, pelo período mínimo de cinco anos.

Os recursos arrecadados seriam reaplicados no Fundo Estaduais ou Municipais de Bem-Estar Social, cabendo aos Conselhos Estaduais ou Municipais, criarem as normas complementares necessárias à matéria (AZEVEDO, 1996, p.22).

Por fim, durante esse prazo de carência mínima de cinco anos, as casas e os lotes urbanizados deveriam permanecer como patrimônio do fundo estadual ou municipal.

Nesse período, os beneficiários firmariam um contrato de concessão de uso (atual CDRU), dispositivo que não se aplicaria se o terreno fosse de sua propriedade (AZEVEDO, 1996, p.22).

Ficam inegáveis os avanços dos programas, ao proporem a formação de Conselhos para gerir a política habitacional, em que, além de membros indicados pelo governo, previa-se a participação de representantes da sociedade civil e a criação de fundos específicos que permitiriam, em princípio, verbas constantes e pontuais para a produção de habitações populares, além de evitarem possíveis tentativas de desvios dos recursos repassados pela União. No entanto, os programas mencionados possuíam vários equívocos. Um deles era fazer tábula rasa da enorme heterogeneidade dos municípios brasileiros, exigindo de todos a formação de Conselhos e fundos (AZEVEDO, 1996, p.22).

Em muitos pequenos municípios, correu a criação, apenas formal, desses mecanismos, como ocorreu nos últimos anos com outras exigências similares feitas por leis federais e estaduais (Conselho de Saúde, Educação, Criança e Adolescente, Assistência Social etc.) (AZEVEDO, 1996, p.22) e mais, apesar de propor a criação de fundos estaduais e municipais, o governo não logrou até o final da administração Itamar, a formação de um fundo federal, além da dependência de verbas orçamentárias ou de recursos provisórios, com o Imposto sobre Movimentação Financeira – IPMF, o que os fragilizou institucionalmente. Tampouco se conseguiu avançar na formação de um Conselho Federal, similar aos propostos para os governos estaduais e municipais (AZEVEDO, 1996, p.22).

Ressalte-se, entretanto, que, com o objetivo de reformar e criar um novo arranjo institucional para o setor, tanto a proposta de criação de um Conselho quanto à de criação de um fundo federal voltados para a área habitacional foram no início dos anos 1990 questões em pauta na Câmara de Deputados.

Em 1992, essa discussão, por meio da constituição do Fórum Nacional de Habitação, envolvendo inúmeras instituições da sociedade civil e órgãos públicos vinculados à questão habitacional, se organizou três propostas, cada uma representando determinados blocos de interesses: parte da burocracia pública da política habitacional (Fórum dos Secretários Estaduais de Habitação), os construtores e o setor popular organizado (AZEVEDO, 1996, p.23).

Como ponto comum buscava-se a restauração de uma nova aliança entre os interesses envolvidos no financiamento, produção e uso da moradia, através da criação de um Conselho Nacional de Habitação, com a função de gerir a política habitacional, e de um fundo específico para garantir o financiamento do setor.

Evidencia também a preocupação de não deixar exclusivamente na mão de um órgão governamental os rumos da política habitacional, abrindo perspectivas de um tipo de participação "neocorporativa" (AZEVEDO, 1996, p.23), em que segmentos da sociedade civil teriam assento.

2.1.5 A Política Habitacional do Governo FHC 1995/2003

Em 1995 com a administração Fernando Henrique, a proposta para o triênio 1996-1999 era a aplicação de R$ 26,5 bilhões para beneficiar 1.394.900 famílias, utilizando aproximadamente R$ 19,6 bilhões de recursos oriundos do FGTS e R$ 6,9 milhões provenientes da contrapartida de estados e municípios (SEPURB, 1996 apud AZEVEDO, 1996, p. 23).

Financeiramente as iniciativas para viabilizar essa proposta seriam: O saneamento do FGTS, com o objetivo de proteger os recursos dos trabalhadores, bem como ampliar a capacidade de investimento habitacional do fundo; securitizar[22]a dívida do FCVS com os agentes financeiros e o FGTS; implementar novas formas de captação de recursos para o setor imobiliário a partir de empresas de capitalização e seguros, fundos mútuos e fundações de previdência privada, entre outros (BONDUKI, 2008, p. 78; AZEVEDO, 1996, p. 23).

A política adotada neste período buscou discutir a questão habitacional de forma integrada à política urbana e à política de saneamento ambiental, através da Secretaria de Política Urbana. Nessa mesma linha de busca de articulação entre políticas complementares e recorrentes, defendia-se uma política fundiária urbana adequada de modo a desestimular a formação de estoques de terras para fins especulativos.

Ainda, segundo o programa habitacional da primeira administração Fernando Henrique Cardoso, sugeria-se reforçar o papel dos governos municipais como agentes promotores da habitação popular, incentivando-os a adotar linhas de ação diversificadas com flexibilidade, descentralização, direcionada a urbanização de favelas e recuperação de áreas degradadas (BONDUKI, 2008, p. 78; AZEVEDO, 1996, p. 23).

No campo da habitação popular as propostas eram: Apoiar programas geradores de tecnologia simplificada que possibilitassem a construção de moradias de qualidade a custo reduzido; privilegiar as formas associativas e cooperativas de produção de habitações e incentivar programas de assistência técnica aos órgãos, entidades e organizações comunitárias, comprometidas com soluções locais e integradas de interesse social (AZEVEDO, 1996, p. 24).