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PAIF – Serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família
PETI – Programa de Erradicação do Trabalho Infantil
PNAS – Política Nacional de Assistência Social
PROMETI – Programa de Intermediação de Mão de Obra de Pessoas com Deficiência
PSB – Proteção Social Básica
PSC – Prestação de Serviços à Comunidade
PSE – Proteção Social Especial
ROT – Recurso Ordinário do Tesouro
SCFV – Serviço de Convivência e Fortalecimento de Vínculos
SMAAS – Secretaria Municipal Adjunta de Assistência Social
SMPS – Secretaria Municipal de Políticas Sociais
SUAS – Sistema Único de Assistência Social
A Constituição Federal promulgada em 1988 (CF), reconhecendo a Assistência Social como política pública, em seu Título VIII, Capítulo II, seção IV, dedica-se inteiramente em esclarecer os objetivos e diretrizes desta "nova" política pública. O art.204, II, deixa claro que as ações governamentais na área da assistência social contemplarão também a participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis de Assistência Social.
Há que se reconhecer que os atos de filantropia sempre estiveram imbricados na história da humanidade, quase sempre ligados à igreja católica e suas diversas segregações. Mesmo com a transposição das práticas assistencialistas para a construção e consolidação da política pública de Assistência Social, é imprescindível a participação da sociedade civil organizada, que traz consigo a capilaridade das ações socioassistenciais.
No município de Belo Horizonte, é extremamente significativo e representativo a participação das Organizações da Sociedade Civil (OSC) na oferta dos serviços assistenciais. Sob responsabilidade de gestão da Secretaria Municipal de Políticas Sociais (SMPS) conjuntamente com a Secretaria Municipal Adjunta de Assistência Social (SMAAS), a política pública de assistência social conta com a cooperação mútua, firmada por meio de convênio, com uma rede socioassistencial que já contempla mais de 150 parcerias, seja no âmbito da proteção básica ou da proteção especial.
Regulamentando o disposto no art. 37, XXI, da CF, a Lei Federal nº 8.666 de 21 de junho de 1993 (Lei geral de licitações e contratos), vem instituir normas gerais para licitação e contratos da Administração Pública. Até 2014, anteriormente a sanção da Lei Federal 13.019 de 31 de julho de 2014 (Marco Regulatório do regime jurídico das parcerias voluntárias), a Lei Geral de Licitações e Contratos, de uma forma bastante abrangente, estabeleceu em seu art. 116 a aplicabilidade das disposições nela previstas, no que couber, aos convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres celebrados por órgãos e entidades da Administração. Vinte e um anos após a edição da Lei Federal 8.666/93, talvez em função da importância e da representatividade das relações que se constituem com organizações da sociedade civil, o legislador se preocupou em regulamentar de forma específica tais relações.
O município de Belo Horizonte, assim como os demais municípios brasileiros, encontra-se em um processo de adaptação às exigências da Lei Federal 13.019/14. Até então, embasado no disposto na Lei Federal nº 8.666/93, particularmente no que tange à Assistência Social, as normas específicas para a celebração de parcerias entre o poder público e entidades da sociedade civil sem fins lucrativos estão contempladas Lei Municipal nº 7.427 de 19 de dezembro de 1997 (Lei de Parcerias). No entanto, a referida Lei não resolveu a aplicabilidade dos dispositivos da Lei Federal nº 8.666/93 aos convênios, uma vez que o art. 10 da Lei de Parcerias é praticamente uma transcrição do Art. 116 da Lei geral de Licitações e Contratos. Cabe salientar que muito antes da sanção das legislações citadas, a Lei Federal nº 4.320 de 17 de março de 1964 já classificava as despesas com subvenções sociais em seu art.12, § 3º, I, como as que se destinam a instituições públicas ou privadas de caráter assistencial ou cultural e que não possuem finalidade lucrativa. No art. 16 da referida lei, já se destacava que fundamentalmente e nos limites das possibilidades financeiras a concessão de subvenções sociais visa a prestação de serviços de assistência social, médica e educacional, sempre que a suplementação de recursos de origem privada aplicados a esses objetivos revelar-se mais econômica.
Nesse contexto de enorme relevância, onde a efetividade da política pública de assistência social passa pela consolidação de parcerias com entidades da sociedade civil sem fins lucrativos, é que se pretende melhor compreender a importância da Lei Federal nº 13.019/14 no âmbito da SMAAS.
Sendo assim, constitui objetivo geral do trabalho ora proposto, apresentar o marco legal pertinente as parcerias no âmbito do Município de Belo Horizonte, mais especificamente na SMAAS, à luz da aplicabilidade Lei Federal nº 13.019/14. Para alcançar o objetivo geral serão elencadas todas normativas e legislações pertinentes às relações de parceria no âmbito da PBH e SMAAS. Será avaliada a aplicabilidade do disposto Lei Federal nº 13.019/14 nas relações firmadas no âmbito da SMAAS, ainda, serão identificadas as necessidades de adequação da SMAAS e das OSC à luz das legislações elencadas.
Uma vez que o objetivo geral deste estudo é apresentar o marco legal pertinente às cooperações firmadas por meio de convênio que orientam a relação com Entidades socioassistenciais no âmbito do Município de Belo Horizonte, mais especificamente na SMAAS, à luz da aplicabilidade da Lei Federal nº 13.019/14, serão utilizadas pesquisas bibliográfica e documental, bem como pesquisa descritiva junto a SMAAS.
Inicialmente, aborda-se a política de Assistência Social, desde sua previsão constitucional, sua regulamentação legal, consolidação nacional, normatização e tipificação, ao mesmo tempo que se apresenta o contexto e particularidades da Política em Belo Horizonte, assim como se demonstra a importância das parcerias com Entidades socioassistenciais na prestação dos serviços.
Apresenta-se a Lei nº 13.019/14, correlacionando as legislações federais que de certa forma implicaram e influenciaram seu texto, assim como as legislações, normatizações e práticas do Município de Belo Horizonte que tangenciam o tema, ao mesmo tempo que se busca na revisão bibliográfica conceitos importantes que auxiliam na compreensão do tema abordado.
Está entre os fundamentos da República Federativa do Brasil, conforme disposto no Art. 1º da Carta Magna, em seus incisos II e III, a cidadania e a dignidade da pessoa humana. O reconhecimento da pessoa como cidadão pressupõe consciência de cidadania, ao mesmo passo que para ser digno, há que se garantir direitos sociais mínimos a cada cidadão brasileiro. Nesse sentido, já no art. 3º da Constituição elencam-se objetivos fundamentais que podem-se dizer pilares da política de Assistência Social, uma vez que é necessário
I – construir uma sociedade livre, justa e solidária; II – garantir o desenvolvimento nacional; III – erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação (BRASIL, 1988).
A erradicação da extrema pobreza como fundamento está explícita no inciso III da Carta Magna, contudo, o senso de justiça social e solidariedade, o desenvolvimento nacional e a promoção do bem de todos vão ao encontro da universalidade das políticas públicas e do reconhecimento que o desenvolvimento nacional, mais do que isoladamente econômico, pressupõe inclusão social.
No caput do art. 5º, onde estão explicitados os direitos individuais e coletivos, há que destacar o direito à vida, à igualdade e à segurança. A garantia do direito à vida, em síntese, parece simples, mas direito à vida também implica a manutenção da existência. Combinado com o direito à igualdade, todos tem direito à vida e da mesma forma tem direito às condições necessárias para se manter vivo. É preciso ao cidadão estar assegurado contra as intempéries que ameaçam seus direitos. Mais do que garantir simplesmente integridade física das pessoas, é preciso garantir a segurança das relações sociais, comunitárias e familiares. O meio social, comunitário e familiar precisa ser seguro, e uma das formas de se preservar o direito à vida das pessoas de forma igualitária e universal é reconhecer a Assistência Social como política pública.
O art. 6º da Constituição vem garantir a assistência aos desamparados como direito social. No art. 194 os direitos sociais à saúde, à previdência e à assistência social vão ser referendados como seguridade social.
No art. 195 fica definida a responsabilidade pelo financiamento da seguridade social, sendo que no § 2° do referido artigo estabelece-se que a seguridade social se trata de um orçamento que será elaborado de forma integrada pelos órgãos responsáveis pela saúde, previdência social e assistência social. Cabe destacar que conforme previsto no § 10, uma "lei definirá os critérios de transferência de recursos para o sistema único de saúde e ações de assistência social da União para os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, e dos Estados para os Municípios, observada a respectiva contrapartida de recursos" (BRASIL, 1988).
A Assistência Social será prestada a quem dela necessitar, independente de contribuição à seguridade social, e tem por objetivos conforme previsto no art. 203 da Constituição Federal,
I - a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice; II - o amparo às crianças e adolescentes carentes; III - a promoção da integração ao mercado de trabalho; IV - a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária; V - a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei.
Destaca-se, nessa passagem, a preocupação do constituinte em garantir os mínimos sociais por meio da promoção e proteção social, seja por meio da oferta dos serviços, seja por meio da concessão de benefícios.
2.1 A Lei Orgânica da Assistência Social
Por meio da Lei Federal nº 8.742, de 7 de dezembro de 1993, ficou estabelecida a organização da política de Assistência Social. O reconhecimento das organizações não governamentais enquanto parte da política de Assistência Social se dá no art. 3º da referida Lei, onde fica estabelecido que
são consideradas entidades e organizações de assistência social aquelas sem fins lucrativos que, isolada ou cumulativamente, prestam atendimento e assessoramento aos beneficiários abrangidos por esta Lei, bem como as que atuam na defesa e garantia de direitos (BRASIL, 1993a)
No § 2º do art. 6º da Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), se reforça a compreensão de que o Sistema Único de Assistência Social (SUAS) "é integrado pelos entes federativos, pelos respectivos conselhos de assistência social e pelas entidades e organizações de assistência social abrangidas por esta Lei" (BRASIL, 1993a). Nesse sentido, o Art. 6ºB da LOAS vem esclarecer que tanto para a proteção social básica quanto para a proteção especial "serão ofertadas pela rede socioassistencial, de forma integrada, diretamente pelos entes públicos e/ou pelas entidades e organizações de assistência social vinculadas ao Suas, respeitadas as especificidades de cada ação" (BRASIL, 1993a).
Dentre as habilitações para a vinculação ao SUAS, a organização ou entidade deverá cumprir alguns requisitos estabelecidos no § 2º do Art. 6ºB da LOAS.
No que cabe ao primeiro requisito disposto no inciso I do § 2º do Art. 6ºB da LOAS, se reafirma a necessidade de conformidade com o disposto no Art. 3º da Lei. Tais disposições podem ser observadas na Tabela 1.
Tabela 1 - Tipos de entidades e organizações sociais
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Tipo de entidade ou organização |
Características |
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De atendimento |
De forma continuada, permanente e planejada, prestam serviços, executam programas ou projetos e concedem benefícios de prestação social básica ou especial, dirigidos às famílias e indivíduos em situações de vulnerabilidade ou risco social e pessoal |
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De assessoramento |
De forma continuada, permanente e planejada, prestam serviços e executam programas ou projetos voltados prioritariamente para o fortalecimento dos movimentos sociais e das organizações de usuários, formação e capacitação de lideranças, dirigidos ao público da política de assistência social |
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De defesa e garantia de direitos |
De forma continuada, permanente e planejada, prestam serviços e executam programas e projetos voltados prioritariamente para a defesa e efetivação dos direitos socioassistenciais, construção de novos direitos, promoção da cidadania, enfrentamento das desigualdades sociais, articulação com órgãos públicos de defesa de direitos, dirigidos ao público da política de assistência social |
FONTE: BRASIL (1993a)
O segundo requisito, previsto no inciso II do § 2º do Art. 6ºB da LOAS, coloca a necessidade de inscrição da entidade ou organização no Conselho Municipal de Assistência Social (CMAS) ou do Distrito Federal, na forma do art. 9º.
Art. 9º O funcionamento das entidades e organizações de assistência social depende de prévia inscrição no respectivo Conselho Municipal de Assistência Social, ou no Conselho de Assistência Social do Distrito Federal, conforme o caso.§ 1º A regulamentação desta lei definirá os critérios de inscrição e funcionamento das entidades com atuação em mais de um município no mesmo Estado, ou em mais de um Estado ou Distrito Federal.§ 2º Cabe ao Conselho Municipal de Assistência Social e ao Conselho de Assistência Social do Distrito Federal a fiscalização das entidades referidas no caput na forma prevista em lei ou regulamento. § 4º As entidades e organizações de assistência social podem, para defesa de seus direitos referentes à inscrição e ao funcionamento, recorrer aos Conselhos Nacional, Estaduais, Municipais e do Distrito Federal. (BRASIL, 1993a)
O artigo vem destacar a importância e relevância dos Conselhos de Assistência Social no controle da política. Instância de controle social[1]composto por membros da sociedade civil e representantes governamentais, os Conselhos assumem espaços importantes no que se refere a orientação, fiscalização, regulação e deliberação da política de Assistência Social.
Por fim, o inciso III do § 2º do Art. 6ºB da LOAS vem dizer sobre a necessidade de cadastro de entidades, nos termos do XI do art. 19, onde fica estabelecido que compete ao órgão da Administração Pública Federal responsável pela coordenação da Política Nacional de Assistência Social "XI - coordenar e manter atualizado o sistema de cadastro de entidades e organizações de assistência social, em articulação com os Estados, os Municípios e o Distrito Federal" (BRASIL, 1993a).
O Art. 6ºC da LOAS estabelece que a oferta dos serviços de Assistência Social de proteção básica e proteção especial acontecerão principalmente no Centro de Referência de Assistência Social (CRAS) e Centro de Referência Especializado de Assistência Social (CREAS), respectivamente, e pelas entidades sem fins lucrativos de assistência social de que trata o Art. 3º. O referido artigo faz referência as proteções básica e especial, onde se concentram os serviços e ofertas da Assistência Social. Por definição,
§ 1o O Cras é a unidade pública municipal, de base territorial, localizada em áreas com maiores índices de vulnerabilidade e risco social, destinada à articulação dos serviços socioassistenciais no seu território de abrangência e à prestação de serviços, programas e projetos socioassistenciais de proteção social básica às famílias. (Incluído pela Lei nº 12.435, de 2011) 2o O Creas é a unidade pública de abrangência e gestão municipal, estadual ou regional, destinada à prestação de serviços a indivíduos e famílias que se encontram em situação de risco pessoal ou social, por violação de direitos ou contingência, que demandam intervenções especializadas da proteção social especial. (Incluído pela Lei nº 12.435, de 2011). (BRASIL, 1993a)
Cabe destacar, ainda, relevância intersetorial e transversal dessas unidades na condução das políticas públicas:
§ 3o Os Cras e os Creas são unidades públicas estatais instituídas no âmbito do Suas, que possuem interface com as demais políticas públicas e articulam, coordenam e ofertam os serviços, programas, projetos e benefícios da assistência social. (Incluído pela Lei nº 12.435, de 2011) (BRASIL, 1993a)
Instituído que os referidos Equipamentos são unidades públicas estatais, fica clara a responsabilidade do Estado na gestão destes. Dessa forma, a participação das entidades e organizações de assistência social que podem ser constituídas por meio das parcerias voluntárias alcançarão outros campos de abrangência da política.
No contexto das parcerias, destaca-se também o Art. 9º da LOAS, onde fica estabelecido que o "funcionamento das entidades e organizações de assistência social depende de prévia inscrição no respectivo Conselho Municipal de Assistência Social, ou no Conselho de Assistência Social do Distrito Federal, conforme o caso" (BRASIL, 1993a). Ressalta-se a importância e relevância do controle social na condução da política e também na fiscalização das parcerias, uma vez que fica estabelecido no §4º do Art.9º que "cabe ao Conselho Municipal de Assistência Social e ao Conselho de Assistência Social do Distrito Federal a fiscalização das entidades referidas no caput na forma prevista em lei ou regulamento" (BRASIL, 1993a).
Mesmo que esteja claro na legislação a responsabilidade dos Conselhos Municipais e do Distrito Federal de Assistência Social na fiscalização das referidas entidades, essa responsabilidade precisa ser compartilhada com o órgão gestor da política de Assistência, na oportunidade da constituição das parcerias. Outro aspecto importante diz respeito a capacidade dos Conselhos em exercer efetivamente essa fiscalização, muito por conta da numerosidade de entidades em relação ao limite da capacidade técnica dessas instituições.
O Art. 10 da LOAS explicita a faculdade da União, dos Estados e dos Municípios e do Distrito Federal em celebrar convênios com entidades e organizações de assistência social, em conformidade com os Planos aprovados pelos respectivos Conselhos.
No que compete aos Municípios, o Art. 15 da LOAS vem estabelecer que este deverá:
I - destinar recursos financeiros para custeio do pagamento dos benefícios eventuais de que trata o art. 22, mediante critérios estabelecidos pelos Conselhos Municipais de Assistência Social; (Redação dada pela Lei nº 12.435, de 2011) II - efetuar o pagamento dos auxílios natalidade e funeral; III - executar os projetos de enfrentamento da pobreza, incluindo a parceria com organizações da sociedade civil; IV - atender às ações assistenciais de caráter de emergência; V - prestar os serviços assistenciais de que trata o art. 23 desta lei. VI - cofinanciar o aprimoramento da gestão, os serviços, os programas e os projetos de assistência social em âmbito local; (Incluído pela Lei nº 12.435, de 2011) VII - realizar o monitoramento e a avaliação da política de assistência social em seu âmbito. (Incluído pela Lei nº 12.435, de 2011) (BRASIL, 1993a)
Por fim, o Art. 36 da LOAS reforça a responsabilização das entidades e organizações de assistência social, pois caso essas incorram em "irregularidades na aplicação dos recursos que lhes foram repassados pelos poderes públicos terão a sua vinculação ao Suas cancelada, sem prejuízo de responsabilidade civil e penal. (Redação dada pela Lei nº 12.435, de 2011)" (BRASIL, 1993a). Rigor este que não poderia ser diferente, por se tratar de prestação de serviços públicos complementares as ações do Estado.
2.2 A Política Nacional de Assistência Social
Após onze anos da edição da LOAS, a União publicou em 2004 a Política Nacional de Assistência Social (PNAS), aprovada pela Resolução nº 145, de 15 de outubro de 2004, que tem por objetivo "incorporar as demandas presentes na sociedade brasileira no que tange à responsabilidade política, objetivando tornar claras suas diretrizes na efetivação da assistência social como direito de cidadania e responsabilidade do Estado" (BRASIL, 2004, p.13). No ano seguinte, edita-se a primeira Norma Operacional Básica do Sistema Único de Assistência Social (NOB/SUAS), aprovada por meio da Resolução do Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS) nº 130, de 15 de julho de 2005, que posteriormente foi revogada pela Resolução CNAS nº 33, de 12 de dezembro de 2012, que aprovou uma nova NOB/SUAS naquele ano.
Aspecto importante da LOAS até então não regulamentado, o PNAS propõe "a regulamentação dos artigos 2º e 3º, da LOAS, para que se identifiquem a responsabilidade direta da Assistência Social e as que atuam em co-responsabilidade" (BRASIL, 2004, p.14). Nesse ensejo de regulamentação das formas de participação das entidades e organizações de assistência social sem fins lucrativos, destaca-se que
a forma de gestão no sistema descentralizado e participativo proposto pela LOAS, em seu capítulo III, artigo 6º, implica na participação popular, na autonomia da gestão municipal, potencializando a divisão de responsabilidade e no co-financiamento entre as esferas de governo e a sociedade civil (BRASIL, 2004, p.14)
De acordo com Brasil (2004), a LOAS cria uma nova matriz para a política de Assistência social, uma vez que a inserção da política no triângulo Seguridade Social aponta, também, para seu caráter de política de Proteção Social articulada a outras políticas do campo social, voltadas à garantia de direitos e de condições dignas de vida. Segundo Di Giovanni (1998 apud BRASIL, 2004, p.31), define-se proteção social por formas
institucionalizadas que as sociedades constituem para proteger parte ou o conjunto de seus membros. Tais sistemas decorrem de certas vicissitudes da vida natural ou social, tais como a velhice, a doença, o infortúnio, as privações. (...) Neste conceito, também, tanto as formas seletivas de distribuição e redistribuição de bens matérias (como a comida e o dinheiro), quanto os bens culturais (como os saberes), que permitirão a sobrevivência e a integração, sob várias formas na vida social. Ainda, os princípio reguladores e as normas que, com intuito de proteção, fazem parte da vida das coletividades.
Nesse sentido, a "proteção social deve garantir as seguintes seguranças: segurança de sobrevivência (de rendimento e autonomia); de acolhida; de convívio ou vivência familiar" (BRASIL, 2004, p.31).
Política pública seletiva e compensatória, constituem público usuário de Assistência Social os
cidadãos e grupos que se encontram em situações de vulnerabilidade e riscos, tais como: famílias e indivíduos com perda ou fragilidade de vínculos de afetividade, pertencimento e sociabilidade; ciclos de vida; identidades estigmatizadas em termos étnico, cultural e sexual; desvantagem pessoal resultante de deficiências; exclusão pela pobreza e, ou, no acesso às demais políticas públicas; uso de substâncias psicoativas; diferentes formas de violência advinda do núcleo familiar, grupos e indivíduos; inserção precária ou não inserção no mercado de trabalho formal e informal; estratégias e alternativas diferenciadas de sobrevivência que podem representar risco pessoal e social.
Destoa, portanto, da universalidade predominante em outras políticas públicas.
2.2.1 Proteção Social Básica
A Proteção Social Básica (PSB) busca prevenir situações de risco por meio do desenvolvimento de potencialidade e aquisições, e o fortalecimento de vínculos familiares e comunitários, destinando-se à população que vive em situação de vulnerabilidade social decorrente da pobreza, privação (ausência de renda, precário ou nulo acesso aos serviços públicos, dentre outros) e, ou, fragilização de vínculos afetivos, por meio do desenvolvimento de serviços, programas e projetos locais de acolhimento, convivência e socialização de famílias e de indivíduos, conforme identificação das vulnerabilidades (BRASIL, 2004).
Em Belo Horizonte, os serviços ofertados pela PSB são executados de forma direta e indireta. De forma direta, em unidades públicas estatais que são os CRAS, ou nas administrações regionais. De forma indireta, por meio das entidades de assistência social conveniadas com a SMAAS. Ao todo, a PSB ofertada por meio de parceria totaliza 47 convênios firmados com 28 entidades socioassistenciais[2]
Os CRAS e os serviços da PSB são unidades públicas estatais de base territorial, localizados em áreas de vulnerabilidade social, que executam serviços de proteção social básica. O CRAS organiza e coordena a rede de serviços socioassistenciais locais da política de assistência social (BRASIL, 2004). Atua com famílias e indivíduos em seu contexto comunitário, visando à orientação e o convívio sociofamiliar e comunitário, de forma que possam superar as condições de vulnerabilidade em que se encontram. Por se caracterizar como unidade do SUAS, o CRAS possibilita a democratização dos direitos socioassistenciais e contribui para o fortalecimento da cidadania. O Mapa 1 apresenta a localização desse equipamento nas nove regionais administrativas de Belo Horizonte
Mapa 1 - Localização dos Centros de Referência da Assistência Social em Belo Horizonte
Fonte: BELO HORIZONTE, 2013
Ofertado exclusivamente na esfera estatal e obrigatoriamente desenvolvido no CRAS, norteado pelos princípios de universalidade e gratuidade de atendimento, o serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família (PAIF) é um dos serviços mais estratégicos do SUAS, o principal da PSB. Atende e acompanha famílias, com o propósito de garantir o fortalecimento da função protetiva e prevenir a ruptura de vínculos familiares ou comunitários.
O Serviço de Convivência e Fortalecimento de Vínculos (SCFV) procura ampliar as possibilidades de trocas culturais e de vivências aos usuários, conforme seu ciclo de vida. De acordo com Brasil (2009) desenvolve o sentimento de pertença e de identidade, fortalece os vínculos familiares e incentiva a socialização e a convivência comunitária. As ações a serem desenvolvidas possuem caráter preventivo e proativo, pautadas na defesa e afirmação dos direitos e no desenvolvimento de capacidades e potencialidades no enfrentamento da vulnerabilidade social. Realiza ações complementares ao trabalho social com famílias desenvolvido pelo PAIF, visando à garantia da matricialidade sociofamiliar por meio do desenvolvimento de ações intergeracionais e a heterogeneidade na composição dos grupos (sexo, pessoas com deficiência, etnia, raça). O público usuário é identificado a partir dos ciclos de vida - crianças até 6 anos, crianças e adolescentes de 6 a 15 anos, adolescentes e jovens de 15 a 17 anos, idosos e grupo familiar.
É possível visualizar a oferta do serviço acima descrito pela análise do Mapa 2.
Mapa 2 - Localização dos equipamentos da rede conveniada da Proteção Social Básica em Belo Horizonte
Fonte: BELO HORIZONTE, 2013
Há que se destacar, ainda, os serviços não tipificados que compõe a oferta da PSB. Caracterizam-se como serviços e ou programas ofertados no município que não são previstos na Tipificação Nacional de Serviços Socioassistenciais, mas que estão sendo gradativamente reordenados, visando à adequação a esta normativa federal. São eles: Maior Cuidado, Equipe de Proteção Social Básica Regional, Programa de Formação Profissional, Programa de Intermediação de Mão de Obra de Pessoas com Deficiência (PROMETI), Programa de Apoio a Economia Solidária e Programa de Promoção ao Adolescente Trabalhador.
2.2.2 Proteção Social Especial
De acordo com Brasil (2004), além de privações e diferenciais de acesso a bens e serviços, a pobreza associada à desigualdade social e concentração de renda, revela-se numa dimensão mais complexa: a exclusão social. Nesse sentido, a "ênfase da proteção social especial deve priorizar a reestruturação dos serviços de abrigamento dos indivíduos que, por uma série de fatores, não contam mais com a proteção e o cuidado de suas famílias, para as novas modalidades de atendimento". (BRASIL, 2004, p.37)
Os serviços de proteção social especial (PSE) têm estreita interface com o sistema de garantia de direito, o que acaba por exigir um esforço conjunto do Poder Judiciário, do Ministério Público, dos Conselhos Tutelares e outros órgãos e ações do Executivo. Ao todo, a PSE mantem 100 convênios com 50 entidades socioassistenciais[3]
De acordo com Brasil (2004), são considerados serviços de média complexidade aqueles que oferecem atendimentos às famílias e indivíduos com seus direitos violados, mas cujos vínculos familiar e comunitário não foram rompidos. Nesse sentido, requerem maior estruturação técnico-operacional e atenção especializada e mais individualizada, e/ou, de acompanhamento sistemático monitorado.
A proteção especial de média complexidade conta também com o CREAS, visando a orientação e o convívio sociofamiliar e comunitário. Difere-se do CRAS por se tratar de um atendimento dirigido às situações de violação de direitos.
De acordo com Brasil (2009) o Serviço de Proteção e Atendimento Especializado a Famílias e Indivíduos (PAEFI) – serviço ofertado obrigatoriamente pelo CREAS - é um serviço de apoio, orientação e acompanhamento a famílias com um ou mais de seus membros em situação de ameaça ou violação de direitos. O trabalho social essencial ao serviço direciona-se para a promoção de direitos, a preservação e o fortalecimento de vínculos familiares, comunitários e sociais e para o fortalecimento da função protetiva das famílias diante do conjunto de condições que as vulnerabilizam e/ou as submetem a situações de risco pessoal e social. O atendimento fundamenta-se no respeito à heterogeneidade, potencialidades, valores, crenças e identidades das famílias, na compreensão das relações na dinâmica familiar e interage diretamente com os demais órgãos do Sistema de Garantia de Direitos. Deve garantir o atendimento e providências necessárias para a inclusão da família e seus membros em serviços socioassistenciais e/ou em programas de transferência de renda e em outras políticas públicas de forma a qualificar a intervenção e restaurar o direito violado.
Os CREAS em Belo Horizonte são constituídos por 03 (três) serviços: Serviço de Proteção e Atendimento Especializado à Famílias e Indivíduos – PAEFI, de caráter obrigatório em todos os CREAS, o Serviço de Proteção Social aos Adolescentes em Cumprimento de Medidas Socioeducativas de Liberdade Assistida e Prestação de Serviços à Comunidade e o Serviço Especializado em Abordagem Social.
Para além do PAEFI, destacam-se como ofertas da Proteção Social Especial de Média complexidade o Serviço Especializado em Abordagem Social, o Serviço de Proteção Social a Adolescentes em Cumprimento de Medidas Socioeducativas de Liberdade Assistida (LA) e de Prestação de Serviços à Comunidade (PSC), os Centros de Referência Especializados para Pessoas em Situação de Rua (Centros-POP), o Acompanhamento sociofamiliar / Bolsa moradia e o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI). No Mapa 3 é possível visualizar a localização dos Equipamentos da Rede Direta de Proteção Social Especial de Média e Alta Complexidade.
Mapa 3 - Localização dos equipamentos da rede direta de Proteção Especial de Média e de Alta Complexidade em Belo Horizonte
Fonte: BELO HORIZONTE, 2013
Atualmente, há um CREAS em cada regional de Belo Horizonte. Contudo, por conta do aumento e da sazonalidade da demanda, está previsto a implantação de outros CREAS em formato móvel.
A proteção social especial de média complexidade, por meio de interlocução com a proteção social básica, buscará alternativas de proteção e promoção do indivíduo, no intuito de evitar uma medida mais extrema de alta complexidade.
De acordo com Brasil (2004) os serviços de proteção social especial de alta complexidade são aqueles que garantem proteção integral – moradia, alimentação, higienização – e que se encontram sem referência e, ou, em situação de ameaça, necessitando ser retirados de seu núcleo familiar e, ou, comunitário.
Ainda conforme Brasil (2009) os serviços de Acolhimento Institucional caracterizam-se por um serviço executado em diferentes tipos de unidades para atender usuários com vínculos familiares rompidos ou fragilizados, com o intuito de garantir proteção integral a famílias e indivíduos. O atendimento é personalizado e em pequenos grupos, favorecendo o convívio familiar e comunitário, bem como a utilização dos equipamentos e serviços disponíveis na comunidade local.
Acolhimento provisório e excepcional para crianças e adolescentes de ambos os sexos, inclusive crianças e adolescentes com deficiência, sob medida de proteção (Art. 98 do Estatuto da Criança e do Adolescente) e em situação de risco pessoal e social, cujas famílias ou responsáveis encontram-se temporariamente impossibilitados de cumprir sua função de cuidado e proteção. As unidades não devem distanciar-se excessivamente, do ponto de vista geográfico e socioeconômico, da comunidade de origem das crianças e adolescentes atendidos (BRASIL, 2009, p.33)
Para jovens e adultos com deficiência, conforme Brasil (2009) o serviço é destinado aos usuários que não dispõem de condições de auto-sustentabilidade, de retaguarda familiar temporária ou permanente ou que estejam em processo de desligamento de instituições de longa permanência. A oferta do serviço deve ocorrer em Residências Inclusivas inseridas na comunidade e devem ter estrutura física adequada.
No caso de idosos, o serviço é executado em Casa-Lar e Abrigo Institucional (Instituição de Longa Permanência para Idosos – ILPI) Brasil (2009) destaca que a oferta é para usuários de ambos os sexos que tenham 60 anos ou mais, sejam independentes e/ou com diversos graus de dependência, com vivência de situações de violência e negligência, em situação de rua e de abandono. O acolhimento é de natureza provisória e, excepcionalmente, de longa permanência quando esgotadas todas as possibilidades de auto-sustento e convívio com os familiares.
2.2.3 A Organização Administrativa da Política de Assistência Social em Belo Horizonte
A Secretaria Municipal Adjunta de Assistência Social que compõe a estrutura da Secretaria Municipal de Políticas Sociais tem como missão contribuir para a redução da pobreza em Belo Horizonte, respeitando os princípios da Política Nacional de Assistência Social.
São competências da SMAAS, conforme Lei nº 9.011/2005:
I – planejar, coordenar e executar programas e atividades de promoção nas áreas de desenvolvimento comunitário e assistência social básica; II – prestar suporte técnico e administrativo aos Conselhos Municipais dos Direitos da Criança e do Adolescente e de Assistência Social; III – gerenciar os fundos municipais de Assistência Social e da Criança e do Adolescente; IV – coordenar a execução de suas atividades administrativas e financeiras; V – exercer outras atividades destinadas à consecução de seus objetivos. VI – planejar, coordenar e executar programas e atividades de inclusão produtiva, desenvolvimento comunitário e assistência social básica. (BELO HORIZONTE, 2005)
Apresenta em sua estrutura organizacional quatro gerências de primeiro nível: Gerência de Coordenação da Política de Assistência Social, Gerência Administrativo Financeira, Gerência de Proteção Social, Gerência de Promoção e Proteção Especial. As atribuições de cada gerência estão previstas do Decreto Municipal nº 11.986/2005.
A Gerência de Coordenação da Política de Assistência Social (GPAS) tem a função precípua de coordenar a implantação do SUAS em Belo Horizonte por meio dos processos de planejamento, monitoramento e avaliação, regulação e regulamentação por intermédio de normas, instruções, elaboração de manuais, publicações e também por meio da gestão do trabalho e do acompanhamento e apoio ao controle social. São competências da GPAS:
I - fomentar e desenvolver ações intersetoriais visando à maximização dos resultados dos programas, projetos e serviços desenvolvidos pela Secretaria Municipal Adjunta de Assistência Social, com foco prioritário na política sócio-familiar; II - coordenar as discussões e programas desenvolvidos pelas gerências da Secretaria Municipal Adjunta de Assistência Social, de forma a garantir a matricialidade da política sócio-familiar e a intersetorialidade das ações; III - construir diretrizes para participação popular na política de assistência social, nas Gerências Regionais de Assistência Social; IV - elaborar projetos e estabelecer contatos com as entidades financiadoras e com os organismos multilaterais de financiamento, para o desenvolvimento de projetos especiais da Secretaria Municipal Adjunta de Assistência Social; V - capacitar os recursos humanos da Secretaria Municipal Adjunta de Assistência Social, das Secretarias de Administração Regional Municipal e dos Conselhos ligados à área de assistência social, bem como prestar apoio às ONG's, na matéria; VI - coordenar o Sistema Municipal de Assistência Social; VII - desenvolver metodologias para realização do monitoramento e avaliação das ações da política de assistência social; VIII - propor e manter o funcionamento de sistema de informações, com o objetivo de fornecer subsídios para a análise e avaliação de programas e projetos vinculados à política de assistência social; IX - coordenar ações que visem ampliar, dinamizar e racionalizar o sistema de informação da política de assistência social; X - propor e coordenar ações publicitárias para divulgação institucional; XI - disponibilizar informações sobre a política de assistência social para o público interno e externo; XII - integrar o grupo de trabalho do Programa BH Cidadania, para avaliação e acompanhamento das ações desenvolvidas; XIII - assessorar a Secretaria Municipal Adjunta de Assistência Social nos assuntos relacionados à imprensa. (BELO HORIZONTE, 2005)
Organiza-se em duas gerências de segundo nível: a Gerência de Informação, Monitoramento e Avaliação e a Gerência de Gestão da Política de Assistência Social.
A Gerência Administrativo-Financeira (GEAD-AS) é a gerência responsável pela administração de recursos financeiros, humanos e materiais, pela gestão de convênios e parcerias, e pelo apoio logístico às demais gerências da SMAAS. São competências da GEAD-AS:
I - coordenar e monitorar as atividades relacionadas com a gestão e o desenvolvimento de pessoal, recursos materiais, orçamento, finanças, cadastro de entidades, gestão de convênios e prestação de contas da Secretaria Municipal Adjunta de Assistência Social, observadas as normas e diretrizes expedidas pelas Secretarias Municipais de Administração e Recursos Humanos, Fazenda, Planejamento e de Políticas Sociais; II - coordenar, em conjunto com a Secretaria Municipal de Políticas Sociais, a elaboração de proposta orçamentária e financeira dos programas, projetos e ações da Assistência Social, em especial a relacionada com os Fundos Municipais de Assistência Social e dos Direitos da Criança e do Adolescente; III - coordenar a execução do orçamento anual e plurianual da Secretaria Municipal Adjunta de Assistência Social, observadas as diretrizes e normas estabelecidas pela Secretaria Municipal de Políticas Sociais; IV - coordenar as atividades de controle e formalização dos instrumentos jurídicos firmados pela Secretaria Municipal Adjunta de Assistência Social; V - coordenar a execução físico-financeira do Fundo Municipal de Assistência Social e do Fundo Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente; VI - acompanhar a liberação de recursos orçamentários e financeiros; VII - acompanhar a evolução de recursos numa série histórica; VIII - elaborar demonstrativos de prestação de contas para os Conselhos Municipais de Assistência Social - CMAS - e dos Direitos da Criança e do Adolescente - CMDCA; IX - coordenar os pagamentos de despesas decorrentes dos Fundos Municipais de Assistência Social e dos Direitos da Criança e do Adolescente; X - coordenar as inspeções prévia e geral de todas as despesas da Secretaria Municipal Adjunta de Assistência Social, bem como dos Fundos Municipais de Assistência Social e dos Direitos da Criança e do Adolescente; XI - assinar, em conjunto com o Secretário Municipal Adjunto de Assistência Social, as notas de empenho, de pagamento de despesas, cheques e borderôs de pagamento pertinentes à Secretaria e aos Fundos Municipais de Assistência Social e dos Direitos da Criança e do Adolescente. (BELO HORIZONTE, 2005)
Organiza-se em três gerências de 2º nível: Gerência de Inspeção Administrativo-Financeira, Gerência Orçamentária Financeira e a Gerência Administrativa.
A Gerência de Proteção Social (GPSO) visa prevenir situações de risco e promover a socialização e a convivência familiar e comunitária, bem como coordenar a execução de cursos de formação profissional, além de apoiar e orientar ações de geração de trabalho e renda para usuários da Política Municipal de Assistência Social, articulando ações intersetoriais. São competência da GPSO:
I - estabelecer diretrizes de ação para os serviços sócio-educativos e sócio-familiares, voltados para a inclusão e promoção dos usuários da Política Municipal de Assistência Social, nos níveis de abrangência local, regional e municipal; II - garantir a matricialidade sócio-familiar nos programas e serviços de proteção social básica; III - contribuir para a implementação do Sistema Municipal de Assistência Social, por meio de ações de planejamento, gestão de serviços de base local, regional e municipal, monitoramento e avaliação de resultados; IV - propor a realização de ações integradas junto a outros órgãos municipais; V - estabelecer diretrizes e normas gerais para efetivação de projetos de combate à pobreza e de qualificação profissional, a serem executados em âmbito municipal no que se refere à preparação para inclusão no mercado de trabalho dos usuários dos programas, projetos, serviços e benefícios da Política Municipal de Assistência Social; VI - definir diretrizes e parâmetros para supervisionar entidades assistenciais conveniadas com a Secretaria Municipal Adjunta de Assistência Social. (BELO HORIZONTE, 2005)
Organiza-se em duas gerências de 2º nível: Proteção Social Básica e Gerência de Inclusão Produtiva.
A Gerência de Promoção e Proteção Especial (GPES) é a gerência responsável pela organização da oferta de proteção social especial a indivíduos e famílias em situação de vulnerabilidades e riscos sociais em decorrência da fragilização e/ou rompimentos de vínculos familiares e comunitários. São competências da GPES:
I - estabelecer diretrizes e critérios de atendimento a crianças e adolescentes, adultos, idosos, pessoas com deficiência, população de rua e famílias com problemas de subsistência, a serem executadas em nível local, regional e municipal, de acordo com a Política Municipal de Assistência Social; II - estabelecer critérios de qualidade de atendimento social, de forma intersetorial e regionalizada; III - estabelecer diretrizes para a execução de projetos, programas, serviços e benefícios de assistência social; IV - promover a implantação e o cumprimento, pelas regionais, da Lei nº 8.029, de 06 de junho de 2000 - Lei de Atendimento à População de Rua; V - criar mecanismos de identificação de novas parcerias, consolidando as já existentes; VI - articular ações integradas e complementares com outros órgãos municipais, para atendimento à população em risco pessoal e social, possibilitando a implantação de diretrizes estabelecidas pela Secretaria Municipal Adjunta de Assistência Social; VII - estabelecer princípios e diretrizes e coordenar a execução de ações, bem como a manutenção dos equipamentos de atendimento à população de rua, crianças, adolescentes e famílias em situação de risco pessoal e social; VIII - propor ações em conformidade com a Política Nacional do Idoso e com a Política Nacional das Pessoas com Deficiência, estabelecendo diretrizes para implantação de modalidades de atendimento a estes segmentos; IX - coordenar a implementação das medidas de proteção sócio-educativas previstas pelo Estatuto da Criança e do Adolescente - ECA; X - estabelecer diretrizes e coordenar a execução das ações de abrigamento para a população em situação de risco pessoal e social do Município; XI - definir diretrizes e parâmetros para supervisionar entidades assistenciais conveniadas com a Secretaria Municipal Adjunta de Assistência Social. (BELO HORIZONTE, 2005)
Estrutura-se em quatro gerências de 2º nível: Gerência de Promoção Social, Gerência de Proteção Especial, Gerência de Inserção Especial, Gerência de Abrigamento.
De acordo com a organização administrativa da Prefeitura Municipal de Belo Horizonte, o município está subdividido em nove regionais administrativas: Barreiro, Centro-sul, Leste, Norte, Nordeste, Noroeste, Oeste, Pampulha e Venda Nova. Na estrutura administrativa das nove regionais há uma gerência temática de assistência social, denominada Gerência Regional de Assistência Social (GERASC). São atribuições das GERASC, nos termos do Decreto Municipal nº 14.652/2011:
I - executar as ações de assistência social definidas pela Secretaria Municipal Adjunta de Assistência Social, com base no Plano Municipal de Assistência Social e nas deliberações do Conselho Municipal e Assistência Social e da Conferência Municipal de Assistência Social, conforme as orientações da Gerência Regional de Políticas Sociais; II - coordenar, de forma integrada e sistematizada, os programas, projetos e atividades da assistência social descentralizados na Regional, responsabilizando-se por seu controle e avaliação; III - opinar sobre a elaboração de convênios entre a Secretaria Municipal Adjunta de Assistência Social e entidades assistenciais da Regional, acompanhar a aplicação dos recursos e examinar a respectiva prestação de contas; IV - desenvolver esforços para garantir na regional a plena implantação da Lei Orgânica de Assistência Social; V - providenciar a instalação e funcionamento dos conselhos comunitários articulados à Secretaria; VI - assessorar as organizações comunitárias para fortalecimento da rede de proteção social; VII - apoiar e fortalecer a relação entre a gerência regional de Assistência Social e as instâncias de participação popular e de controle social; VIII - zelar pelo fortalecimento da rede assistência social e construção do sistema municipal e assistência social. (BELO HORIZONTE, 2011)
Integram a GERASC as seguintes gerências de 3º nível: Gerência Regional de Atendimento Social e Gerência Regional de Programas Sociais.
Não há como manter serviços e conceder benefícios sem os recursos necessários para tanto. Nesse sentido, torna-se imprescindível dentro do processo de descentralização político-administrativa, a descentralização também de recursos financeiros à municipalidade, onde de fato os serviços e benefícios são percebidos.
Destaca-se que, apesar da atual estrutura administrativa contemplar gerências responsáveis pelas proteções sociais e gestão, conforme visto nas atribuições de algumas dessas estruturas, faz-se necessário uma reforma administrativa, no sentido de adequar competências tais competências a atual estruturação do SUAS e particularidades do município de Belo Horizonte.
2.2.4 O Financiamento da Política Municipal de Assistência Social em Belo Horizonte
Política pública gerida por meio de Fundo Especial nos termos da Lei Federal nº 4.320/64 e Resolução do CNAS nº 33/2012, o orçamento total da Assistência Social que está sob a gestão da SMPS/ SMAAS (Gráfico 1) evoluiu de forma significativa ao longo dos anos.
Constituído em Unidade Orçamentária, o Fundo Municipal de Assistência Social (FMAS), até o ano de 2013, não incorporava despesas com pessoal efetivo da política de Assistência Social. A partir de 2014, além da despesa com pessoal efetivo, as despesas regionalizadas da Assistência Social passaram a ser incorporadas ao FMAS. Cabe destacar que dentro do orçamento total gerido pela SMAAS, se incorpora a Unidade Gestora do Fundo, também constituída em Unidade Orçamentária, onde são agregados exclusivamente Recursos Ordinários do Tesouro Municipal (ROT), destinados a despesas relativas às atividades meio e de suporte da SMAAS.
Ressalta-se que outros valores importantes destinados à política de Assistência Social estão incorporados em outras unidades orçamentárias do Município de Belo Horizonte. Dentre esses valores, destacam-se aqueles referentes à segurança alimentar, principalmente no que se destina de gêneros alimentícios às entidades de acolhimento institucional e refeições para população em situação de rua, e valores destinados a obras dos equipamentos de Assistência Social que se vinculam ao orçamento da Secretaria Municipal de Obras e Infraestrutura.
Gráfico 1 - Evolução do orçamento total da Assistência Social gerido pela SMAAS
¹Dados referentes à execução orçamentária
²Dados referentes à reprogramação orçamentária
³Dados referentes ao PPAG 2014-2017
FONTE: Dados da pesquisa
Observando o orçamento total por fonte de recurso, percebe-se que o Município de Belo Horizonte destinou ao longo dos anos de 2010 a 2013 valores muito superiores aos repassados pelos demais entes federados, conforme pode ser observado no gráfico 2. Se observa, ainda, que o Município de Belo Horizonte vem aumentando, de forma sistemática, os recursos apropriados à política de Assistência Social. No que se refere aos recursos de fonte vinculada, oriundos do Estado e da União, se nota pouca variação em relação aos valores executados e previstos nos orçamentos de 2010 a 2017. Pode-se dizer que o cofinanciamento obrigatório da Assistência Social em Belo Horizonte, no que se refere aos recursos de fonte vinculada, não é condizente com os recursos ordinários do tesouro do Município.
Gráfico 2 - Evolução do orçamento total da Assistência Social gerido pela SMAAS por fonte de recurso
¹Dados referentes à execução orçamentária
²Dados referentes à reprogramação orçamentária
³Dados referentes ao PPAG 2014-2017
FONTE: Dados da pesquisa
A tabela 2 demonstra a variação relativa do orçamento da Assistência Social entre 2010 e 2014 que está sob a gestão da SMAAS. Relativamente, a execução do recurso ROT apresentou crescimento entre os anos de 2010 e 2013. Destaca-se o crescimento significativo em 2014, principalmente por conta da apropriação da despesa regionalizada e do aumento significativo de servidores efetivos. O mesmo não pode ser dito para os recursos de fonte vinculada, que demonstraram bastante oscilação no que diz respeito à execução orçamentária ao longo dos anos. Cabe salientar que os dados de execução muitas vezes não representam a realidade dos recebimentos, tendo em vista que a totalidade dos recursos financeiros recebidos não são empenhados totalmente no mesmo exercício. Cumpridas plenamente as metas físicas pactuadas para o exercício, os valores financeiros percebidos neste período tornam-se automaticamente passíveis de reprogramação para o próximo, sendo necessário para tanto deliberação do CMAS.
Tabela 2 - Evolução relativa do orçamento total da Assistência Social gerido pela SMAAS por fonte de recurso
¹Dados referentes à execução orçamentária
²Dados referentes à reprogramação orçamentária
³Dados referentes ao PPAG 2014-2017
FONTE: Dados da pesquisa
Ao se analisar as duas unidades orçamentárias que estão sob a gestão da SMAAS, percebe-se uma evolução dos gastos com a Assistência Social em Belo Horizonte ao longo dos quadriênios 2013-2017 e 2014-2017, como pode ser visto no gráfico 3.
Gráfico 3 - Evolução do orçamento da Assistência Social gerido pela SMAAS por Unidade Orçamentária
¹Dados referentes à execução orçamentária
²Dados referentes à reprogramação orçamentária
³Dados referentes ao PPAG 2014-2017
FONTE: Dados da pesquisa
O gráfico 4 demonstra o crescimento relativo das unidades orçamentárias que estão sob a gestão da SMAAS. O crescimento relativo do FMAS é bastante superior ao crescimento da SMAAS nos anos apresentados, o que significa um investimento de recursos maior nas atividades fins da política do que nas atividades meio.
Gráfico 4 - Evolução relativa do orçamento gerido pela SMAAS por Unidade Orçamentária
¹Dados referentes à execução orçamentária
²Dados referentes à reprogramação orçamentária
³Dados referentes ao PPAG 2014-2017
FONTE: Dados da pesquisa
Como pode ser visualizada no gráfico 5, a representatividade de investimentos em programas considerados associados é bastante superior aos programas considerados sustentadores. Ressalta-se, no entanto, que se reserva aos programas sustentadores principalmente recursos destinados a implantação de serviços, vinculando-se aos programas associados o custeio das novas ações. Mesmo assim, é possível observar uma evolução significativa para o quadriênio 2014-2017.
Gráfico 5 - Evolução do orçamento gerido pela SMAAS por programas (Associados X Sustentadores)
¹Dados referentes à execução orçamentária
²Dados referentes à reprogramação orçamentária
³Dados referentes ao PPAG 2014-2017
FONTE: Dados da pesquisa
O gráfico 6 demonstra a evolução do orçamento da assistência social que está sob gestão da SMAAS por nível de proteção. No que tange à proteção básica, percebe-se maior investimento de recursos ao longo de todos os exercícios. Dentro da proteção especial, analisando-se isoladamente as proteções de média e alta complexidade, os investimentos dentro da primeira apresentaram baixa variação ao longo dos anos, o que não se aplicada à segunda, que demonstrou constante e significativo crescimento desde 2010. Observa-se que em 2010 a destinação de recursos à média complexidade era maior do que a alta complexidade, que se equivalem em 2011. A partir de 2012 o crescimento da alta complexidade cresce exponencialmente, ao contrário dos investimentos em média complexidade. No que diz respeito a gestão e atividades de suporte, os investimentos apresentam comportamento similar à média complexidade. Tanto os investimentos em proteção especial de média complexidade quanto os investimentos em gestão e atividades de suporte não acompanharam os investimentos em proteção básica e proteção especial de alta complexidade.
Gráfico 6 - Evolução do orçamento gerido pela SMAAS por proteção e Gestão
¹Dados referentes à execução orçamentária
²Dados referentes à reprogramação orçamentária
³Dados referentes ao PPAG 2014-2017
FONTE: Dados da pesquisa
No que diz respeito ao orçamento da Assistência Social que estão sob a gestão da SMAAS por unidade administrativa, como pode ser visto no gráfico 7, destaca-se principalmente o processo de regionalização do orçamento. Previsto na lei orçamentária de 2014 (Lei Municipal nº 10.691/14), regulamentado por meio do Decreto Municipal nº 15.500/14, aprovado no CMAS por intermédio da resolução nº 016/2014 e normatizado pela SMPS por meio da portaria nº 009/2014, o processo de gestão descentralizada e regionalizada tornou-se um dos fundamentos da política de Assistência Social em Belo Horizonte. A partir do exercício de 2014, tornou-se mensurável a destinação de recursos para cada regional. Cabe considerar que muito ainda precisa ser adequado e melhorado para tornar a gestão descentralizada e regionalizada mais qualificada.
Gráfico 7 - Evolução do orçamento gerido pela SMAAS por Unidade Administrativa
¹Dados referentes à execução orçamentária
²Dados referentes à reprogramação orçamentária
³Dados referentes ao PPAG 2014-2017
FONTE: Dados da pesquisa
O gráfico 8 demonstra a distribuição de recursos por unidades administrativas regionalizadas que está sob gestão da SMAAS. A distribuição é bastante similar em todas as regionais, à exceção da regional Centro-sul, que concentra maiores ações principalmente voltada à abordagem.
Gráfico 8 - Evolução do orçamento regionalizado gerido pela SMAAS por Unidade Administrativa
¹Dados referentes à execução orçamentária
²Dados referentes à reprogramação orçamentária
³Dados referentes ao PPAG 2014-2017
FONTE: Dados da pesquisa
O gráfico 9 demonstra o orçamento da Assistência Social que está sob gestão da SMAAS por despesa orçamentária. Classificado até o nível de modalidade de aplicação observa-se que, mesmo após a entrada de um número significativo de servidores efetivos, retratados na classificação 31.90 – Pessoal e encargos/ Aplicação direta, a subvenção social – própria das relações de parceria da assistência social – retratada classificação 33.50 – Transferência às Instituições privadas sem fins lucrativos é predominante. Em terceiro plano, bem próximo aos valores de pessoal e encargos, estão as despesas com materiais de consumo e relações contratuais principalmente, classificadas como 33.90 – Outras despesas correntes/ Aplicações diretas. Por fim, observa-se o montante destinado a Investimentos – 44.90 – Investimentos/ Aplicações Diretas. Bem abaixo das demais despesas, este apresenta características de estagnação ao longo dos anos. Observa-se, contudo, que os materiais permanentes necessários à implantação dos espaços BH Cidadania/ CRAS são alocados em outra unidade orçamentária sob a gestão da SMPS. Destaca-se, também, que a utilização de recursos de fonte vinculada – federal e estadual – em investimentos e despesas de capital ainda precisa ser regulamentada. Dessa forma, todos os investimentos previstos e realizados têm como fonte de recurso o Tesouro Municipal, exclusivamente.
Gráfico 9 - Evolução do orçamento gerido pela SMAAS por despesa orçamentária até o nível de modalidade de aplicação
¹Dados referentes à execução orçamentária
²Dados referentes à reprogramação orçamentária
³Dados referentes ao PPAG 2014-2017
FONTE: Dados da pesquisa
O gráfico 10 demonstra os valores oriundos do Fundo Estadual de Assistência Social (FEAS) que foram recebidos e empenhados.
Valores recebidos são todos os valores que ingressaram efetivamente nas contas do FMAS. Esses valores, mesmo que não tenham sido devidamente empenhados, tornam-se passíveis de reprogramação. Há que se excluir, ainda, os valores devidamente empenhados e que ainda não tenham sido processados. Tais valores se referem a restos à pagar e não podem ser considerados na reprogramação dos saldos.
Cabe destacar que o Piso Mineiro – novo piso de cofinanciamento estadual – passou a ser percebido em 2012/ 2013, o que possibilitou ao Município de Belo Horizonte firmar novos compromissos tendo como lastro esses valores.
Gráfico 10 - Valores recebidos x empenhados - Recursos oriundos do FEAS
¹Dados referentes à execução orçamentária x ingresso financeiro de recursos
FONTE: Dados da pesquisa
O gráfico 11 demonstra os valores oriundos do Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS) que foram recebidos e empenhados. O cofinanciamento federal se dá por meio de pisos que se consolidam em blocos, sendo estes destinados à proteção básica, à proteção especial e à gestão. Em 2014, partes dos valores oriundos do cofinancimento federal se destinaram ao pagamento de pessoal efetivo.
Gráfico 11 - Valores recebidos x empenhados - Recursos oriundos do FNAS
¹Dados referentes à execução orçamentária x ingresso financeiro de recursos
FONTE: Dados da pesquisa
Percebe-se, de fato, significativos avanços dos valores investidos na política municipal de Assistência Social em Belo Horizonte, principalmente por parte do Município de Belo Horizonte, o que demonstra a necessidade de maior financiamento por parte dos outros entes federados.
Ao se tratar da Lei de parcerias voluntárias, há que compreender a importância e relevância do tema para a sociedade a para o Estado. Para a consecução de seus objetivos, o Estado-Administração se vale muitas vezes de contratos com outros entes públicos e instituições do segundo e terceiro setor da economia, motivo pelo qual faz-se necessário discorrer acerca dos termos de parceria e colaboração.
Nesse sentido, Maciel et al (2014, p.16) destaca que
A gestão social contemporânea, na realidade brasileira em particular, vem colocando em posição de destaque a relação entre o Estado e a sociedade civil. Essa constatação decorre da dinâmica que se processa entre as iniciativas públicas estatais e a crescente incidência da sociedade civil organizada nas instâncias de participação e trato das demandas sociais.
Maciel et al (2014) destaca ainda que mesmo com os avanços abalizados pela CF, poucos anos depois (anos 1990) adotou-se um conjunto de reformas em prol da restruturação do papel do Estado, onde este não é tido mais como um produtor de ações, mas como um gestor e repassador de recursos.
Soares citado por Maciel et (2014, p.145) ressalta que
O movimento de adesão ao Estado Neoliberal apoiou-se nos seguintes argumentos: que o excessivo gasto público com o social aumenta a oferta monetária e a inflação; que a regulação negativa do Estado ao mercado desestimula o capitalista a investir; e que a proteção social pública redistributiva onera as classes possuidoras, além de aumentar o consumo das classes populares, em detrimento de poupança interna do país. De tal modo, a solução encontrada foi a redução do Estado e de suas responsabilidades sociais.
Para além do fenômeno das práticas neoliberalistas e da privatização, insta salientar que a referida Lei, por estabelecer normais mais rígidas para as parcerias com as organizações, visa reprimir a corrupção e desvios de verbas públicas, onde se aumenta o rigor na aplicação dos recursos.
3.1 Termos de parceria e colaboração
Preliminarmente, importante compreender o conceito de contrato em um sentido mais amplo. Carvalho Filho (2013) bem define que toda vez que o Estado-Administração firma compromissos com terceiros, este celebra um contrato. Salienta ainda que a expressão tem sentido amplo e visa contemplar todos os ajustes bilaterais firmados pela Administração. Di Pietro (2013, p.260) complementa que
A expressão contratos da Administração é utilizada, em sentido amplo, para abranger todos os contratos celebrados pela Administração Pública, seja sob regime de direito público, seja sob regime de direito privado. E a expressão contrato administrativo é reservada para designar tão somente os ajustes que a Administração, nessa qualidade, celebra com pessoas físicas ou jurídicas, públicas ou privadas, para a consecução de fins públicos, segundo regime jurídico de direito público.
Desse conceito amplo segrega-se uma série de modalidades e instrumentos jurídicos de pactuações, cada qual voltado a atender diferentes necessidades de ajustes, em diferentes contextos.
A CF reserva em seu art. 37, XXI, dispositivo posteriormente regulamentado pela Lei Federal nº 8.666/93 acerca das contratações de obras, serviços, compras e alienações. Carvalho Filho (2013) salienta que os contratos administrativos são regulados basicamente pela Lei Geral de Licitações e Contratos e que por condensar normas e princípios fundamentais sobre estes contratos e licitações, passou a ser conhecida como o Estatuto dos Contratos e Licitações Públicas. Nesse mesmo sentido, Di Pietro (2013) assim caracteriza o contrato administrativo:
Considerando-se os contratos administrativos, não no sentido amplo empregado na Lei nº 8.666/93, mas no sentido próprio e restrito, que abrange apenas aqueles acordos de que a Administração é parte, sob regime jurídico publicístico, derrogatório e exorbitante do direito comum, poder ser apontadas as seguintes características: 1. Presença da Administração Pública como Poder Público; 2. Finalidade pública; 3. Obediência à forma prescrita em lei; 4. Procedimento legal; 5. Natureza de contrato de adesão; 6. Natureza intuitu personae; 7. Presença de cláusulas exorbitantes; 8. Mutabilidade. (DI PIETRO, 2013, p. 270)
Superando-se os princípios básicos próprios das relações contratuais, para além das modalidades de contratos em sentido mais restrito, define-se uma outra forma de ajuste bastante utilizada pelo Poder Público, o convênio. Para Carvalho Filho (2013, p. 224) "consideram-se convênios administrativos os ajustes firmados por pessoas administrativas entre si, ou entre estas e entidades particulares, com vistas a alcançar determinado objetivo de interesse público". Destaca Di Pietro (2013) que os convênios não constituem modalidade de contrato, embora seja um dos instrumentos de associação do Poder Público com outras entidades públicas ou privadas.
Convênio e contrato não se confundem, embora se assemelhem por conta da existência de vínculo jurídico manifesto pela vontade dos participantes. Tal diferença é mencionada por Di Pietro (2013):
O convênio tem em comum com o contrato o fato de ser um acordo de vontades. Mas é um acordo de vontades com características próprias. Isto resulta da própria Lei nº 8.666/93, quando, no art. 116, caput, determina que suas normas se aplicam aos convênios "no que couber". Se os convênios tivessem natureza contratual, não haveria necessidade dessa norma, por que a aplicação da Lei já decorreria dos artigos 1º e 2º (DI PIETRO, 2013, p.349)
Nesse sentido, Carvalho Filho (2013) destaca que os convênios não se formalizam com personalidade jurídica autônoma e representam, na prática, o vínculo que aproxima várias entidades com personalidade própria. Tal definição se refere principalmente aos convênios administrativos, firmados muitas vezes no âmbito do próprio ente federado - entre Secretarias, por exemplo. Independente disso, nessa modalidade, o vínculo não tem rigidez própria das relações contratuais, onde cada pactuante pode denunciar o convênio, retirando-se livremente do pacto, de modo que, existindo somente dois partícipes, extingue-se o ajuste.
Há que se diferenciar o convênio firmado entre entidades públicas daqueles firmados entre entidades públicas e particulares. No art. 241 da CF está prevista a possibilidade dessa pactuação entre os entes federados, que poderão se associar na gestão compartilhada de serviços. No caso dos convênios firmados entre entidades públicas e particulares, Di Pietro (2013, p. 351) ensina que:
Ele não é possível como forma de delegação dos serviços públicos, mas como modalidade de fomento. É normalmente utilizado quando o poder público quer incentivar a iniciativa privada de interesse público. Ao invés do Estado desempenhar, ele mesmo, determinada atividade, opta por incentivar ou auxiliar o particular que queira fazê-lo, por meio de auxílios financeiros ou subvenções, financiamentos, favores fiscais etc. A forma usual de concretizar esse incentivo é o convênio.
Importante diferenciar as subvenções sociais das subvenções econômicas. Conforme previsto no art. 12, § 3º, da Lei nº 4.320/64,
Consideram-se subvenções, para os efeitos desta lei, as transferências destinadas a cobrir despesas de custeio das entidades beneficiadas, distinguindo-se como: I - subvenções sociais, as que se destinem a instituições públicas ou privadas de caráter assistencial ou cultural, sem finalidade lucrativa; II - subvenções econômicas, as que se destinem a emprêsas públicas ou privadas de caráter industrial, comercial, agrícola ou pastoril. (BRASIL, 1964)
Regis (2013, p.494) destaca que as subvenções, em regra, somente servem para atender as despesas de custeio, que são dotações para manutenção de serviços, conservação de obras e bens imóveis.
No que tange a Lei nº 13.019/14, pode-se dizer que a aplicabilidade do termo convênio foi restringida, pois na ocasião de celebração das parcerias, os instrumentos utilizados serão os "Termos de Colaboração" ou "Termos de Fomento". Conforme definido no art. 84, "salvo nos casos expressamente previstos, não se aplica às relações de fomento e de colaboração regidas por esta Lei o disposto na Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993, e na legislação referente a convênios, que ficarão restritos a parcerias firmadas entre os entes federados" (BRASIL, 2014).
No mesmo artigo onde se restringe a utilização do instrumento jurídico do convênio, se afasta a aplicabilidade da Lei Geral de Licitações e Contratos neste tipo de parceria.
A Lei nº 13.019/14 define por "Termo de Colaboração":
Instrumento pelo qual são formalizadas as parcerias estabelecidas pela administração pública com organizações da sociedade civil, selecionadas por meio de chamamento público, para a consecução de finalidades de interesse público propostas pela administração pública, sem prejuízo das definições atinentes ao contrato de gestão e ao termo de parceria, respectivamente, conforme as Leis nos 9.637, de 15 de maio de 1998, e 9.790, de 23 de março de 1999 (BRASIL, 2014)
Por "Termo de Fomento", a Lei nº 13.019/14 define:
Instrumento pelo qual são formalizadas as parcerias estabelecidas pela administração pública com organizações da sociedade civil, selecionadas por meio de chamamento público, para a consecução de finalidades de interesse público propostas pelas organizações da sociedade civil, sem prejuízo das definições atinentes ao contrato de gestão e ao termo de parceria, respectivamente, conforme as Leis nos 9.637, de 15 de maio de 1998, e 9.790, de 23 de março de 1999. (BRASIL, 2014)
A ligeira diferença entre os instrumentos está na proposição da parceria. No Termo de Colaboração, a própria administração identifica e propõe a realização do Chamamento Público. No Termo de Fomento, essa manifestação de interesse parte das organizações da sociedade civil. Independente da figura do proponente, a formalização de ambos os termos, em regra geral, deverá obrigatoriamente ser precedida de Chamamento Público.
O Município de Belo Horizonte, assim como os demais municípios e entes federados, trata até então as parcerias com as organizações sociais de Assistência Social como convênio. No texto da Lei Orgânica, publicada em 1990, está previsto no Art. 175, § 1º, o estabelecimento de um plano de ações da área de Assistência Social. No § 2º do referido artigo, está previsto que o "Município poderá firmar convênios com entidade beneficente e de assistência social para a execução do plano" (BELO HORIZONTE, 1990).
Pioneiro a área de Assistência Social, muito antes da publicação da Lei 13.019/14, o Município de Belo Horizonte editou normas gerais para celebração de parcerias para a promoção de ações no âmbito da Política de Assistência Social por meio da Lei nº 7.427/97. Logo no parágrafo único do art. 2º, tem-se que "as parcerias de que trata o caput serão formalizadas por meio da assinatura de convênios" (BELO HORIZONTE, 1997). Nesse ensejo, identifica-se a necessidade de atualização e adequação da aplicabilidade da definição de convênio prevista nessas legislações às definições da Lei nº 13.019/14. Há, também, a necessidade de adequação no que se refere a aplicabilidade da Lei Geral de Licitações e Contratos. Conforme previsto no art. 10 da Lei nº 7.427/97, "os convênios respeitarão o disposto na Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993, no que for pertinente" (BELO HORIZONTE, 1997).
A estrutura da Lei nº 8.666/93, por tratar de forma secundária a questão do convênio, já se demonstrava insuficiente, principalmente no que toca as parcerias firmadas com as organizações da sociedade civil sem fins lucrativos.
3.2 Chamamento Público
Até a publicação da Lei nº 13.019/14, o rito do processo denominado Chamamento Público não havia regulamentação no Município de Belo Horizonte. Os artigos 12, 13 e 15 da Lei nº 7.427/97, até certo ponto, de forma bastante genérica, definem os procedimentos mínimos que devem anteceder a formalização dos convênios. Procedimento que se resume em dar publicidade no Diário Oficial do Município das motivações, das condições gerais da parceria e das formas e prazos para apresentação das propostas.
Insta salientar que o conceito de Chamamento Público não se confunde e tampouco se configura como licitação, uma vez "raramente será possível a competitividade que marca o processo licitatório, porque os pactuantes já estão previamente ajustados para o fim comum que se propõem" (CARVALHO FILHO, 2013, p.225). Di Pietro (2013) também afirma que a exigência de licitação para a celebração de convênios não é aplicável, por não haver viabilidade de competição, uma vez que esta não pode existir quando se trata de mútua colaboração, sob várias formas. Não é cogitado preço ou remuneração que admita competição.
A União, por meio do Decreto nº 6.170/07, dispôs sobre as normas relativas às transferências de recursos da União mediante convênios e contratos de repasse. Está previsto no art. 4º deste Decreto que "a celebração de convênio ou contrato de repasse com entidades privadas sem fins lucrativos será precedida de chamamento público a ser realizado pelo órgão ou entidade concedente, visando à seleção de projetos ou entidades que tornem mais eficaz o objeto do ajuste" (BRASIL, 2007).
No art. 23 da Lei nº 13.019/14 estão previstos os procedimentos que a administração pública deverá adotar para a formalização das parcerias. É predominante a preocupação do legislador no que se refere a padronização dos procedimentos, que até então eram bastantes heterogêneos. Quando possível:
a administração pública estabelecerá critérios e indicadores padronizados a serem seguidos, especialmente quanto às seguintes características: I - objetos; II - metas; III - métodos; IV - custos; V - plano de trabalho; VI - indicadores, quantitativos e qualitativos, de avaliação de resultados (BRASIL, 2014)
Dos critérios elencados, destaca-se a necessidade de padronização dos métodos, custos, plano de trabalho, indicadores, quantitativos e qualitativos, de avaliação de resultados.
No que se refere aos métodos, no âmbito da política de Assistência Social, ressalta-se que grande parte dos serviços socioassistenciais encontram-se tipificados e devem seguir metodologia estabelecida em normativas específicas. Contudo, há que se reconhecer que quando a administração pública se vale de parcerias para a consecução de seus objetivos, um dos motivos diz respeito ao aproveitamento das vivências e experiências da organização privada.
Sobre a padronização de custos, destaca-se a importância desse requisito para o sucesso da parceria, uma vez que uma estimativa subestimada poderá implicar em prejuízo a prestação dos serviços. Entende-se por custo o que se "gasta com a finalidade específica de obter produtos ou serviços" (ROSSETTI et al, 2008, p.243). Ainda de acordo com Rossetti et al (2008) os custos ainda podem ser classificados entre diretos e indiretos. Entende-se por custos diretos aqueles que podem ser apropriados diretamente a cada unidade de produto ou serviço elaborado ou, ainda, relacionados diretamente com um setor, um departamento, uma unidade ou centro de custos. Os custos indiretos são identificados por aqueles que são impossíveis ou economicamente inviáveis de serem apropriados a cada unidade de produto ou serviço elaborado. Por tais impossibilidades ou inviabilidades, a apropriação se dá por processos de aproximações ou estimativas, conhecidos na área de custos como bases de rateio.
Nesse contexto, destaca-se o disposto no art. 47 da Lei 13.019/14, onde fica definido que:
o plano de trabalho poderá incluir o pagamento de custos indiretos necessários à execução do objeto, em proporção nunca superior a 15% (quinze por cento) do valor total da parceria, desde que tais custos sejam decorrentes exclusivamente de sua realização e que: I - sejam necessários e proporcionais ao cumprimento do objeto; II - fique demonstrada, no plano de trabalho, a vinculação entre a realização do objeto e os custos adicionais pagos, bem como a proporcionalidade entre o valor pago e o percentual de custo aprovado para a execução do objeto; III - tais custos proporcionais não sejam pagos por qualquer outro instrumento de parceria (BRASIL, 2014)
Percebe-se que tal definição não contempla o que se denomina como despesa. Por despesa, entende-se como "gasto realizado com a finalidade direta ou indireta de gerar receita. Esse gasto normalmente está relacionado às atividades comerciais e administrativas da empresa" (ROSSETTI et al, 2008, p.243).
Custos subestimados, como dito, podem implicar em prejuízo a prestação dos serviços. Sob outra ótica, não menos danosa ou prejudicial, uma estimativa superestimada, além de trazer prejuízo aos serviços públicos – pois os recursos sempre são escassos em relação as demandas da sociedade – imputa à relação certa folga financeira que pode propiciar superfaturamento dos serviços ou aumento quantitativo e qualitativos não mensurados ou mesmo desnecessários.
No que tange ao plano de trabalho, importante destacar o disposto no art. 116, §1º, da Lei Geral de Licitações e Contratos:
§ 1o A celebração de convênio, acordo ou ajuste pelos órgãos ou entidades da Administração Pública depende de prévia aprovação de competente plano de trabalho proposto pela organização interessada, o qual deverá conter, no mínimo, as seguintes informações: I - identificação do objeto a ser executado; II - metas a serem atingidas; III - etapas ou fases de execução; IV - plano de aplicação dos recursos financeiros; V - cronograma de desembolso; VI - previsão de início e fim da execução do objeto, bem assim da conclusão das etapas ou fases programadas; VII - se o ajuste compreender obra ou serviço de engenharia, comprovação de que os recursos próprios para complementar a execução do objeto estão devidamente assegurados, salvo se o custo total do empreendimento recair sobre a entidade ou órgão descentralizador. (BRASIL, 1993)
O Decreto nº 6.170/07, apesar de tratar especificamente de convênios e contratos de repasse, não trata da figura do plano de trabalho, que até então continuava sendo tratado de forma abrangente pela Lei Geral de Licitações e Contratos.
Está disposto no art. 22 da Lei nº 13.019/14 a composição do plano de trabalho, independentemente do tipo de parceria adotada:
Art. 22. Deverá constar do plano de trabalho, sem prejuízo da modalidade de parceria adotada: I - diagnóstico da realidade que será objeto das atividades da parceria, devendo ser demonstrado o nexo entre essa realidade e as atividades ou metas a serem atingidas; II - descrição pormenorizada de metas quantitativas e mensuráveis a serem atingidas e de atividades a serem executadas, devendo estar claro, preciso e detalhado o que se pretende realizar ou obter, bem como quais serão os meios utilizados para tanto; III - prazo para a execução das atividades e o cumprimento das metas; IV - definição dos indicadores, qualitativos e quantitativos, a serem utilizados para a aferição do cumprimento das metas; V - elementos que demonstrem a compatibilidade dos custos com os preços praticados no mercado ou com outras parcerias da mesma natureza, devendo existir elementos indicativos da mensuração desses custos, tais como: cotações, tabelas de preços de associações profissionais, publicações especializadas ou quaisquer outras fontes de informação disponíveis ao público; VI - plano de aplicação dos recursos a serem desembolsados pela administração pública; VII - estimativa de valores a serem recolhidos para pagamento de encargos previdenciários e trabalhistas das pessoas envolvidas diretamente na consecução do objeto, durante o período de vigência proposto; VIII - valores a serem repassados, mediante cronograma de desembolso compatível com os gastos das etapas vinculadas às metas do cronograma físico; IX - modo e periodicidade das prestações de contas, compatíveis com o período de realização das etapas vinculadas às metas e com o período de vigência da parceria, não se admitindo periodicidade superior a 1 (um) ano ou que dificulte a verificação física do cumprimento do objeto; X - prazos de análise da prestação de contas pela administração pública responsável pela parceria.
É perceptível o aproveitamento da estrutura de plano prevista na Lei nº 8.666/93. No entanto, como bem coloca Di Pietro (2013, p.351), no que está previsto na Lei Geral de Licitações e Contratos, a "redação do dispositivo não é muito feliz, porque dá impressão de que somente se aplica a ajustes que tenham por objeto a realização de "projetos" ou, por outras palavras, um resultado determinado (uma obra, um serviço, um parecer, um laudo etc.)". Nesse sentido, percebe-se um avanço na construção do plano de trabalho, que passa a compreender tanto os projetos quanto as ações continuadas. No âmbito da política de Assistência Social, grande parte das ações atualmente conveniadas são de natureza continuada.
Em relação aos indicadores, quantitativos e qualitativos, de avaliação de resultados, tem-se que o monitoramento e avaliação das políticas públicas é imprescindível para a verificação e mensuração da eficiência e eficácia da Administração Pública.
A CF estabelece em seu art. 165, §1º, que a "lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada" (BRASIL, 1988). O próprio plano plurianual – um dos instrumentos de planejamento de médio prazo mais importantes da Administração Pública – relaciona diretamente o estabelecimento entre metas e despesas.
No caso das subvenções sociais, destaca-se novamente o disposto na Lei 4.320/64, onde fica estabelecido que:
o valor das subvenções, sempre que possível, será calculado com base em unidades de serviços efetivamente prestados ou postos à disposição dos interessados obedecidos os padrões mínimos de eficiência prèviamente fixados. (BRASIL, 1964)
O art. 6º do Decreto nº 6.170/07 também já previa como "cláusula necessária em qualquer convênio ou contrato de repasse celebrado pela União e suas entidades: (Redação dada pelo Decreto nº 8.244, de 2014) (Produção de efeito) I - a indicação da forma pela qual a execução do objeto será acompanhada pelo concedente." (BRASIL, 2007)
No âmbito da política de Assistência Social, a NOB/SUAS destaca a importância da manutenção da informação, do monitoramento e da avaliação, instituindo que:
a forma de operacionalização da gestão da informação se efetivará nos termos da REDE-SUAS (módulo 1), sistema de informação do SUAS, suporte para a gestão, o monitoramento e a avaliação de programas, serviços, projetos e benefícios de Assistência Social contemplando gestores, profissionais, conselheiros, entidades, usuários e sociedade civil, ensejando as seguintes providências: a) desenvolvimento e administração do Cadastro Nacional de entidades prestadoras de serviços socioassistenciais; b) construção e administração de ambiente informacional georreferenciado das cidades brasileiras e estabelecimento de política de geoprocessamento de informações em escala municipal, envolvendo as ações de Assistência Social e a base de referência sociodemográfica para apoiar o princípio da territorialização e a construção de indicadores próprios do SUAS, em articulação com municípios, Distrito Federal e estados; c) incremento do Sistema SUAS-WEB, objetivando o atendimento dos dispositivos dessa NOB no que se refere à nova sistemática de financiamento e co-financiamento do SUAS; d) automatização dos processos referentes à gestão de convênios de forma a padronizar, informatizar e agilizar as rotinas afetas ao financiamento de projetos e programas; e) aperfeiçoamento e disseminação dos instrumentos e técnicas de avaliação de resultados e do impacto das ações do SUAS, sobre as condições de vida da população, realizado permanentemente pelos gestores e apreciados pelos respectivos Conselhos de Assistência Social, com base em informações sistematizadas e indicadores próprios e relativos provenientes de subsistemas e aplicativos da REDE-SUAS; f) desenvolvimento de interface web: portal com acesso diferenciado para a disponibilização dos produtos da REDE-SUAS (BRASIL, 2012).
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