Medida provisória e o controle político-jurisdicional dos pressupostos de relevância e urgência (página 2)

Palabras clave: Constitución. Provisional. Relevancia. Urgencia. El control jurisdiccional

1 INTRODUÇÃO

Historicamente sempre houve a prerrogativa do cargo de Presidente da República em editar Medidas Provisórias, antigamente chamadas de Decretos-Lei, onde, em síntese, o legislador alega que não há como governar sem tal instrumento, ante seu caráter de poder organizar de forma rápida situações que podem trazer prejuízo imediato ao país, em especial à sociedade.

Há de se buscar, neste contexto, através do Poder Judiciário, levando em consideração o sistema de "freios e contrapesos" de Montesquieu, uma forma de frear a avalanche de medidas provisórias editadas pelo Presidente da República, buscando conter a voracidade legiferante do Poder Executivo.

Tal instrumento está explicito na Constituição e deve ser usado para dar efetividade aos princípios constitucionais, visando a manutenção do Estado Democrático de Direito e os direitos coletivos e difusos.

Portanto, como problema de pesquisa, questionou-se: A discricionariedade do Presidente da República em editar Medidas Provisórias, afeta a segurança jurídica do Estado Democrático, podendo, neste caso, causar sérios danos à sociedade pela falta dos pressupostos de relevância e urgência quando da sua edição.

Dentro dos objetivos do trabalho, em linhas gerais, buscar-se-á analisar a discricionariedade do Presidente da República em editar Medidas Provisórias que afetam a segurança jurídica do Estado Democrático, podendo, neste caso, causar sérios danos à sociedade pela falta dos pressupostos de relevância e urgência quando da sua edição, e, como específicos: Mostrar a evolução histórica da medida provisória; Demonstrar a real necessidade na edição do instrumento medida provisória para garantia do Estado Democrático; Analisar as matérias que podem ou não ser objetos de medida provisória, principalmente após a edição da EC n. 32/2001; e analisar o controle jurisdicional exercido sobre a inconstitucionalidade das medidas provisórias.

Justifica-se a pesquisa, visto que as medidas provisórias, como criadas na Constituição de 1988, antes da EC nº 32/2001, as quais vieram suceder os antigos decretos-leis, na busca de suprimir os excessos da função legislativa exercida pelo Presidente da República por meio de ditos diplomas legais.

Mas, ante a discricionariedade em sua edição, em relação aos pressupostos de urgência e relevância, as medidas provisórias tomaram uma proporção gigantesca e foram sendo criadas ao bel prazer do Chefe Maior do Poder Executivo.

Assim, foi editada a Emenda Constitucional n. 32 com o principal objetivo de frear a edição de inúmeras medidas provisórias, e restringir o campo de atuação das mesmas, visto não serem definidas quando da edição do texto original do artigo 62 da Constituição Federal.

No que diz respeito com a natureza jurídica, o Supremo Tribunal Federal, nas ADIns 295 e 293, pacificou o entendimento de que as Medidas Provisórias têm força, eficácia e valor de leis, passíveis, pois, de serem o objeto de controle de constitucionalidade.

Em que pese a sua provisoriedade, enquanto vigem trazem consigo a dupla natureza de serem lei em sentido formal e material, haja vista que é do próprio texto que se retira a sua "força de lei".

Neste contexto, o que mais causa preocupação na sociedade jurídica, e, conseqüentemente na sociedade em geral, é a insegurança jurídica em volta da edição da medida provisória. Apesar de ser um pilar basilar na administração do governo, a abrangência na sua utilização e a eventualidade na sua criação deixa toda a sociedade apreensiva quando uma nova medida provisória é promulgada pelo Presidente da República.

Tendo ela força de lei, seus dispositivos são vinculativos, ou seja, desde já produzem efeitos na sociedade.

Assim, o Poder Judiciário, como uma das pernas do "tripé" governamental, tem, nessa hipótese, que fazer o controle repressivo da medida provisória, para evitar os abusos legislativos, que, dependendo do ponto de vista, podem ter mais caráter particular do que coletivo, beneficiando alguns em detrimento dos demais. O órgão responsável por esse controle jurisdicional, por prerrogativa definida na Constituição Federal é o Supremo Tribunal Federal (o guardião da Constituição), conforme disposto no artigo 102.

Previsto expressamente no texto constitucional, a competência para fazer o controle jurisdicional da medida provisória é do Supremo Tribunal Federal, que o faz através da ação direta de inconstitucionalidade, evitando abusos do Poder Executivo e privando pela manutenção da ordem do Estado Democrático de Direito.

O presente estudo terá a seguinte estruturação: na primeira seção será abordado o histórico da medida provisória, com sua evolução, objetivos, conceitos e demais aspectos desse instrumento. Na segunda seção será dada ênfase à Emenda Constitucional n. 32/2001, que altera o texto original do art. 62 da Magna Carta de 1988, buscando explanar todas as principais mudanças por ela introduzidas no ordenamento jurídico. E por fim, na última seção, que é o ponto principal do trabalho, será abordado o controle jurisdicional realizado pelo Judiciário na atividade Legislativa do Poder Executivo em editar as medidas provisórias, apresentado jurisprudências.

A metodologia utilizada será a documental, através de livros, revistas, artigos e internet, direcionada, na medida do possível, às obras de maior relevância sobre o tema da pesquisa, buscando dar maior credibilidade aos trabalhos. Destaca-se que levando em consideração o tema, que é ainda de recente discussão, a pesquisa não se aterá só em livros, mas buscará informações em periódicos, artigos, jurisprudência e o que mais necessário for para concluí-la.

A questão que paira no ar é se o Poder Judiciário pode fazer um controle efetivo de (in)constitucionalidade da medida provisória, e de que modo ele atua, se é de forma jurisdicional, buscando a imparcialidade, o interesse público, ou se é de forma política, atendendo os anseios de determinadas classes sociais em detrimento de outras.

A busca por fundamentos e posicionamentos que possibilitem justificar ou não o referido controle político-jurisdicional dos pressupostos de relevância e urgência da medida provisória é que regem muitos estudiosos do ramo do direito. Referidos estudos vêem de muito tempo atrás, desde quando o instituto foi introduzido no ordenamento jurídico como decreto-lei, e a muitos ainda gera dúvidas. Deve-se esta preocupação os fortes argumentos favoráveis à possibilidade do controle contra aqueles que defendem que os pressupostos têm caráter estritamente político, não sendo passíveis de sofrerem controle, seja ele, preventivo, concentrado, difuso ou repressivo.

Analisando-se os dispositivos do ordenamento jurídico, sugere-se o tema central deste estudo, o controle político-jurisdicional dos pressupostos de relevância e urgência da medida provisória pelo Poder Judiciário.

2 Medida provisória e o controle político-jurisdicional dos pressupostos de relevância e urgência

Por ser um veículo de legiferação rápido, a medida provisória vem chamando a atenção de estudiosos da área do direito quanto ao rito especial pelo qual é criada, visando aprofundar o entendimento de como o Chefe do Poder Executivo poderá dela utilizar para por em prática atos de seu governo, de forma eficaz, para prevenção ou correção de distorções aparentes relevantes e urgentes por qual todo governo é posto à prova, vários pontos são questionáveis

Mundialmente difundida, a medida provisória, que em outros governos é chamada de decreto-lei, outrora aqui no Brasil também o era, possui peculiaridades, as quais foram modificadas pela própria história.

2.1 ORIGEM DA MEDIDA PROVISÓRIA

Antes da edição da Constituição da República Federativa do Brasil, em 1988, o sistema democrático para o Brasil era apenas um sonho, como bem aponta Damous e Dino (2005, p. xiv):

Os países que realmente conseguiram se desenvolver nos lindes do capitalismo superaram o interstício autoritário e, neles, a ação do Governo passou a se formalizar de acordo com as regras da nova ordem democrática.

Já nos países como o Brasil, em particular, e nos da América Latina, em geral, a equação sempre foi invertida: a democracia foi um intervalo e as ditaduras, a regra. O nosso subdesenvolvimento não é uma mera expressão de atraso econômico; é, também, produto das mazelas políticas dos regimes burocrático-militares. Portanto, a intervenção do Executivo no processo de elaboração das normas, nesses países, sempre teve um caráter predominantemente autoritário.

E sustentam mais:

A atitude reverencial que se adota em face da teoria da divisão dos poderes, encontradiça, ainda, na maioria dos textos constitucionais contemporâneos, não reflete as profundas transformações por que passou o Estado, do século XVIII a esta parte. É um mundo bem diferente daquele vivido e pensado pelo Barão Montesquieu (DAMOUS; DINO, 2005, p. xiii).

Desta feita, verifica-se que o processo democrático sofreu grandes transformações durante o passar do tempo, não traduzindo o real objetivo da democracia, pois se a separação dos poderes não é obedecida, a harmonia não é estabelecida.

Assim, verificando-se esta ruptura de paradigma, encoberta pelos detentores do poder, a separação dos poderes foi levada ao extremo. Porém, ao olhar mais crítico, somente um poder é o ator principal, e os demais são meros coadjuvantes.

Admitir que se possa fazer ou deixar de fazer alguma coisa em virtude de um ato do Governo e não do Parlamento (Legislativo) significa uma ruptura, difícil de absorver, com um histórico marcado pelo constitucionalismo liberal que foi globalizado pela Revolução Francesa de 1789. Mesmo assim o Poder Executivo atua neste campo, fora dos seus limites democráticos, servindo a projetos autoritários e ditatoriais da classe burguesa, que vislumbraram no cesarismo um ótimo meio de executarem as tarefas que não os enobrecem (DAMOUS; DINO, 2005, p. xiii).

Damous e Dino (2005, p. xiii) em sua obra, explicam o que vem a ser o Cesarismo:

A idéia de um poder forte, que soubesse desvincular-se dos interesses dos grupos e dos indivíduos e aliar-se estreitamente ao exército com o fim de articular uma política equilibrada que correspondesse mais aos interesses globais da comunidade, se apresenta repetidas vezes na literatura medieval e moderna [...]. Assumindo diversas formas ao longo da história, hodiernamente se associa cesarismo á idéia de regimes autoritários, legitimados pela alegada fidelidade ao bem comum.

Pelo que se percebe, a história é omissa sobre a evolução da democracia, mas o contexto exposto assemelha-se muito à monarquia. Para ilustrar tal afirmação, Nicolau (2009, p. 05) leciona que historicamente os processos de criação das leis sofreram fortes mudanças de acordo com a época em que se inseriram. Muito antigamente, na monarquia, a lei era a expressão máxima da vontade do monarca. Assim, o Rei criava espécies normativas, instituía impostos, declarava guerras pelo seu livre convencimento e arbítrio, com pouco ou quase nenhum controle efetivo por parte do Parlamento. Hobbes (apud NICOLAU, 2009, p. 05) afirmava que o Rei era a anima legis e a summa Lex, atribuindo ao monarca a interpretação da própria lei. Neste ponto a figura do Juiz limitava-se a pronunciar a lei que era criada pelo Rei. E assim aconteceu até o advento da Magna Carta de 1215, no século XIII, quando todos os poderes se concentravam na Coroa, principalmente o de legislar, o qual, posteriormente o Parlamento avocou.

É fácil encontrar no contexto histórico legislativo brasileiro tal autoritarismo. Os antigos decretos-lei, que hoje estão disfarçados de Medidas Provisórias, tiveram, e ainda tem papel fundamental na construção do direito brasileiro.

O Decreto-Lei, neste panorama assume um importante papel. Apesar de há alguns anos atrás, 1937 a 1945 e de 1964 a 1988, representar a ditadura e o autoritarismo, constituiu-se como principal instrumento de legiferação no pais. Importantíssimos diplomas legais foram editados mediante decreto-lei e até hoje vigoram, mesmo com trechos de lei já ultrapassados. Mais que isso, a maior parte dos atos normativos brasileiros foram redigidos por ação direta do Poder Executivo, mediante a edição de decretos-lei, atos regulamentares e até mesmo leis, cuja iniciativa a ele pertenceu. Com o advento da Constituição de 1988, ao Presidente da República foi outorgada a faculdade de adotar medidas provisórias, que são as sucessoras dos abolidos decretos-lei, num quadro histórico de superação do autoritarismo. Mas este está enraizado profundamente e dita muitas das mazelas políticas praticadas atualmente, mesmo não estando mais sob o regime ditatorial. Desta feita, Damous e Dino (2005, p. xiv) finalizam apontando que as medidas provisórias têm um potencial arbitrário maior que o antigo decreto-lei:

Assim sendo, as medidas provisórias tornaram-se, de imediato, o meio de legiferação por excelência e com um potencial de arbitrariedade e de usurpação de poder legislativo mais poderoso que o próprio decreto-lei, ante a total ausência de limites, explícitos, para sua edição.

A título de exemplo, no ordenamento jurídico pátrio, tem-se vigentes o Decreto-Lei nº 2.848/1940, atual Código Penal; o Decreto-Lei nº 4.657/1942 (com Redação dada pela Lei n. 12.376/2010) que é a Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro; tem-se também o Decreto-Lei nº 5.452/1943 que se refere à Consolidação das Leis do Trabalho (CLT); o Decreto-Lei nº 271/1967, que versa sobre loteamentos urbanos, entre outros.

Já Niebuhr (2001, p. 10) afirma que, neste contexto, que a herança do iluminismo, a teoria da tripartição de poderes consagrada pelo Barão Montesquieu, também foi acolhida pela nossa Constituição Federal. A rigor, referida teoria propõe a divisão de órgãos estatais, conferindo a cada qual uma parcela das funções e dos poderes reconhecidos pela Constituição. A repartição das funções tem o intuito principal de evitar arbitrariedades e fazer com que cada poder controle os demais. A tripartição dos poderes vem sendo alvejada de críticas em face da atual crise de paradigmas que afeta o Estado, não sendo incomum encontrar quem deseja seu derrogamento. Aliada a esta idéia está a que o Poder Executivo deve concentrar todos os poderes, tomando de assalto as funções dos demais órgãos em nome de uma suposta eficiência, a qual ainda é obscura e não provada. Em contra-senso, numa visão mais abalizada e equilibrada, a divisão das funções mostra-se extremamente útil, pois só ela que impede a expansão desmedida do poder. Ainda, o autor conclui, acertadamente, que "quem concentra isoladamente o poder, tende a dele abusar, passando a macular os direitos fundamentais, o que jamais se justifica" (NIEBUHR, 2001, p. 10).

A teoria da tripartição dos poderes, eternizada por Montesquieu ganha mais valor graças à adoção do sistema de freios e contrapesos, também por ele idealizado.

A medida provisória foi inserida num contexto constitucional-democrático, podendo ser um instrumento muito valioso. Acontece que o Presidente da República utiliza-se desse instrumento de forma abusiva, para situações que são claramente não relevantes e não urgentes. Somado a isto, o Poder Legislativo não faz o controle devido sobre elas. De outro prisma, o Poder Judiciário, em especial o Supremo Tribunal Federal, faz interpretações contrárias à própria letra do dispositivo da medida provisória, aos princípios norteadores do direito, os valores e finalidades postos sistematicamente do contexto constitucional (NIEBUHR, 2001, p. 11).

A maneira como vêm sendo aplicada o normativa da medida provisória abala a tripartição de poderes, a qual é destaca de forma inequívoca como um princípio fundamental da Constituição Federal, afetando toda a estrutura do estado e o próprio Estado Constitucional de Direito. O poder dado ao Presidente da República faz com que dele abuse, tomando de assalto a prerrogativa de legislar do Poder Legislativo, inovando a ordem jurídica sem nenhum controle efetivo (NIEBUHR, 2001, p. 11).

O referido autor continua sobre o tema:

Bem se vê que no Brasil é o Presidente da República quem mais legisla. Embora se admita a conveniência de atribuir-lhe tal prerrogativa a fim de solucionar situações anômalas, é palmar que nessa proporção há abuso.

Um Estado em que a ordem jurídica fica no alvedrio de uma única pessoa, sem que haja realmente controle, não pode ser qualificado como democrático. Na realidade, essa situação implica a própria negação do Estado Constitucional de Direito, que quer significar, em seu sentido mais largo, sistema de limites aos poderes políticos decorrentes do exercício das funções públicas.

Reforça-se a gravidade do problema ao se ter em conta que, para a eficácia dos direitos fundamentais, faz-se imperativo existir sistema de garantias, em cujo exercício os poderes políticos sejam verdadeiramente limitados. Se o Presidente da República faz o que bem entende, sem limites nem controles efetivos, dá-se a ele todo o instrumental para violar os direitos fundamentais, faltando-lhe, por completo, legitimidade política (NIEBUHR, 2001, p. 11-12).

Como verificou-se, uma parte da legislação brasileira foi baseada na discricionariedade do Presidente da República. Todas as medidas provisórias, na verdade, são um remendo de legislação que tenta condicionar as condutas da sociedade, buscando resultados rápidos e a tão sonhada eficiência, o que se sabe que já não é a verdade.

2.1.1 Do Estado Liberal ao Estado Social

O Estado Social é a evolução natural do Estado Liberal. O Estado Liberal tem como principal característica o afastamento do Estado em relação à vida do cidadão, ou seja, historicamente, é a libertação do poder arbitrário do monarca. Após conquistada essa liberdade proposta pelo Estado Liberal, este foi coagido pela sociedade para dar efetividade à essa dita igualdade e desvencilhar-se das idéias liberais burguesas (DAMOUS; DINO, 2005, p. 01).

Nicolau (2009, p. 06) descreve sobre o Estado Liberal, frisando que reagindo à monarquia, as revoluções que eclodiram no final do século XVIII, foram contra o processo criador e à concepção de leis pelo monarca. A partir de então a lei não seria mais encarada como a vontade suprema de um rei e a sua criação devia ser por um órgão colegiado. O traço idealístico fundamental era de estabelecer a liberdade em relação ao antigo Estado autoritário do rei, quando as leis eram reflexo de sua vontade ou para contentar apenas alguns particulares. Nesse ponto ganhou força o Poder Legislativo que teria a dura tarefa de formular leis tendo como base as relações constituídas na sociedade. O absenteísmo do Estado foi característica marcante para a época.

A transição entre referidos Estados é posta por Damous e Dino (2005, p. 02):

O que interessa reter, nessa linha de abordagem, é que, a partir de um certo momento, as funções econômicas passaram a ocupar o lugar dominante no âmbito do Estado.

É no primado dessas funções, ou seja, é na transição do Estado Liberal, ou de capitalismo concorrencial, para o Estado Social, ou de capitalismo monopolista, que entraremos as raízes do "declínio do Parlamento" e do "fortalecimento do Executivo". Em face dos direitos e garantias individuais, tuteladores das liberdades burguesas de natureza política, pessoal e econômica, entram em cena os direitos sociais, de participação no poder político, de distribuição da riqueza social produzida. Os princípios fundamentais do Estado Liberal de Direito, consagrados pela Revolução Francesa de 1789, sofrem assim um sério abalo: a supremacia do Poder Legislativo cede lugar à expansão do Executivo; a atividade reguladora deste último, aos poucos, deixa de estar condicionada à lei; o cânone da separação dos poderes, enfim é posto duramente á prova.

O modelo forjado pelo princípio clássico da legalidade, de normas gerais, abstratas, impessoais e universais, tornara-se insuficiente diante das vicissitudes do Estado intervencionista.

O sistema calçado do domínio do Parlamento sobre o Governo e a administração, cenáculo da Lei – encarnação da ração universal -, vai perdendo, lenta, porém inexoravelmente, sentido.

Como posto, esta transição nada mais foi que conseqüência do que o Estado Liberal propunha: igualdade. E para alcançar este Estado Social, optou-se por deixar o Executivo, na prática, com maior autoridade para modelar a sociedade, e na teoria, todos agem como se nada houvesse mudado, traduzindo ainda a divisão equitativa dos poderes. Bem apontam Damous e Dino (2005, p. 01) quando aduzem que já é comum a constatação que o Executivo legisla com primazia, em afronta ao Poder Legislativo como faz notícia Castro (apud DAMOUS; DINO, 2005, p. 01):

O Estado do século XX, sobretudo a partir da terceira década, exibe um fenômeno político-institucional que é perfeitamente caracterizado como de mutação dos papéis orgânicos dos departamentos da soberania, e que atinge, com maior ênfase, os poderes legislativo e executivo. Há, em verdade, uma reviravolta na relação de proeminência que prevalecera entre órgãos estatais no século XIX, passando o Executivo a protagonizar as ações de Governo, enquanto coube ao Parlamento posição mais secundária ou, pelo menos, de complementação das atividades de primeira grandeza levadas a efeito pela administração pública.

De igual sorte, é fácil verificar o destaque atribuído ao Executivo, o qual legislou por decretos-lei, medidas provisórias, ordonnances, dentre outras, nos diversos ordenamentos jurídicos nacionais e estrangeiros, os quais eram previstos nos textos básicos, tendo autor que afirmou que sem os decretos-lei, os governos democráticos europeus seriam inviáveis de governar, isto foi na primeira metade do século XX (DAMOUS; DINO, 2005, p. 01-02).

Canotilho (1993, p. 870), também aponta essa prática de decretos com força de lei, trazendo ao texto a questão que o Poder Executivo estaria atuando como um curador do Parlamento, ante sua ausência, e de tanto assim o fazer acabou por constituir um costume:

A prática dos decretos com força de lei contra constitutio scripta era justificada de várias maneiras: desde a invocação da lei de necessidade e da reserva de competência legislativa do rei para situações excepcionais até à configuração dos actos legislativos do Governo como antecipações de actos legislativos completos, sujeitos à condição resolutiva da falta de ratificação parlamentar, passando pela teoria da gestão de negócios, configurando-se o Executivo como curador voluntário dos interesses do parlamento na ausência deste (absentia domini), tudo servia para legitimar a "força normativa dos factos", em clara contradição com as disposições constitucionais. Por fim, em virtude das sistemáticas ratificações parlamentares, chegou a defender-se a existência de um costume constitutional, legitimador da prática dos decretos-leis.

Apesar de ir contra a Constituição, Canotilho (1993) demonstra que nem sempre o texto da lei maior é observado, sendo que a prática em editar decretos-leis chegou a ser comparada como um costume constitucional.

Na separação de poderes formulada por Montesquieu, há a tentativa de se ter bem dividida as funções do Estado para que o poder não seja dado apenas a uma pessoa. Nicolau (2009, p. 08-09) explica:

As idéias de Montesquieu possuem relação direta com o estado liberal. Entre a Revolução Gloriosa e a revolução Francesa e 1789, o Barão de La Brède publica a obra, Do espírito das leis, em cujo livro XI capítulo VI intitulada "Constituição da Inglaterra", supostamente se propõe a descrever a separação de poderes daquele país. É nesse momento que Montesquieu desenvolve sua teoria da separação de poderes, partindo da seguinte premissa:

Quando em só uma pessoa ou em um mesmo corpo de magistratura, o poder legislativo está reunido ao poder executivo, não pode existir liberdade, pois se poderá temer que o mesmo monarca u o mesmo senado criem leis tirânicas para executá-las tiranicamente.

Para Montesquieu, a concentração de poderes era igualmente prejudicial, seja quando outorgada a uma só pessoa seja à mesma magistratura (diversas pessoas do mesmo corpo social): "Tudo então estaria perdido se o mesmo homem, ou o mesmo corpo dos principais, ou o dos nobres, ou o do povo, exercesse estes três poderes". O próprio Montesquieu cita Veneza como um mau exemplo, pois, apesar de existirem ali três órgãos distintos para o exercício das funções estatais, sua composição era formada por pessoas provenientes do mesmo corpo social. Tal preocupação vai nortear todo raciocínio de Montesquieu e a divisão orgânica que realiza tem como base de sustentação as diferentes camadas das sociedades.

O autor confere ao Poder Judiciário – que denomina de Poder Executivo das pessoas que dependem do direito civil – um menor relevo em seu trabalho, considerando-o neutro politicamente. O autor afirma que o Legislativo não poderia se "rebaixar diante dos Tribunais da Lei que lhe são inferiores".

Como o Poder Judiciário julgará as lides particulares e os crimes do povo, o Pensador Clássico sugere que tal poder seja exercido pela classe popular, e que o funcionamento seja temporário, e que os juízes tenham as mesmas condições do acusado e seus pares, ou ainda, que o acusado escolha ou recuse o juiz, independentemente do número de vezes (NICOLAU, 2001, p. 09).

O Barão conclui que os nobres devem der julgados pelos nobres, e devam ser citados para comparecer diante do corpo legislativo composto dos nobres, e não diante dos tribunais ordinários da nação (NICOLAU, 2001, p. 10).

Quando realizada a analise dos Poderes Legislativo e Executivo, Montesquieu se esforça mais além construindo uma sistemática preocupada com a organização da sociedade. Nesse enfoque concluiu que aos nobres fosse resguardado o direito de participar do processo legislativo em condições iguais ao restante da sociedade, ressaltando que: "[...] a liberdade comum seria sua própria escravidão [...] já que a maioria das resoluções seriam contrárias a eles". Assim, defendeu que o Poder Legislativo fosse dividido em duas casas distintas, uma destina ao povo e outra aos nobres, sendo que esta tinha o direito de impedir empreendimentos do povo. Menciona mais: que "[...] nas coisas em que há um supremo interesse em corromper" – arrecadação de dinheiro, por exemplo – a Câmara dos nobres teria apenas a faculdade de "impedir" e não a faculdade de "estatuir". Teria apenas o direito de vetar as disposições da Câmara que representa o povo (NICOLAU, 2001, p. 10).

Na separação que Montesquieu esboça, o Legislativo só tem direito de formular leis e examinar sua fiel execução. Referido autor raciocina que o Executivo encontra na lei sua limitação natural pelo Poder Legislativo e por isso "[...] não é preciso que o poder legislativo tenha reciprocamente a faculdade, de refrear o poder executivo [...]" (NICOLAU, 2001, p. 11).

E continua:

Entretanto, se o Poder Legislativo se julgar em perigo, "em razão de conjuração ou acordos com o inimigo externo", terá esse a prerrogativa de permitir ao Executivo que prenda os cidadãos suspeitos, "privando-os de sua liberdade para conservá-la para sempre".

O Poder Executivo deveria ficar a cargo de um monarca, pois Montesquieu já visualiza que um poder exercido por uma só pessoa atende melhor à natural demanda de uma ação instantânea que o Executivo terá de suportar.

O poder executivo deve permanecer nas mãos de um monarca, porque essa parte do governo, que quase sempre tem necessidade de uma ação instantânea, é mais bem administrada por um só do que por vários; enquanto o que depende do poder legislativo é, não raro, mais bem ordenado por muitos do que por um só (NICOLAU, 2001, p. 11).

Todo esse aparato legislativo visou equilibrar as relações entre a sociedade, mas não tira o poder de um monarca, que hoje, nas nações democráticas presidencialistas, afigura-se na pessoa do Presidente da República.

Mas não é só no Brasil que existe tal instrumento de medidas provisórias, como aponta Nicolau (2009, p. 33), visto que houve uma hipertrofia do Poder Executivo no Estado social, a qual se manifestou quando o Poder Executivo tornou-se o principal criador de normas jurídicas, disseminando-se por todo o ocidente.

Cozzi (apud DAMOUS; DINO, 2005, p. 03-04) descreve com precisão esse processo:

A lei geral, abstrata, correspondia formalmente a uma situação de mercado aonde os sujeitos realizavam a permuta livremente, em condições paritárias. A diversificação do capital em setores monopólicos e em setores ainda concorrenciais reclama, ao contrário, intervenção legislativa ad hoc. Mas esta possibilidade se revela de pronto irrealizável, já que no Parlamento se acham presentes os partidos da classe trabalhadora que poderiam impor um controle "democrático" da economia, a que se oporiam os partidos que defendem tradicionalmente os interesses do capital sobre o trabalho.

Daí se seguiu o esvaziamento da função legislativa e a reorganização do comando político, que começou a desviar-se para outros centros do aparelho estatal. As últimas fases da República de Weimer, por exemplo, já antes do advento do nacional-socialismo, se caracterizaram pelo aumento das intervenções presidenciais, sob forma de decretos, e por um crescente recurso ao poder de revisão judiciária, pela qual o juiz podia interpretar a lei geral e abstrata, fazendo uso de "princípios gerais" extrajurídicos, particularmente nos dissídios trabalhistas e na regulamentação da concorrência de mercado.

Os autores costumam apontar, como marco inicial desta linha evolutiva, os idos do século XIX, sacudido por intensas transformações econômico-sociais, na égide da Revolução Industrial. O processo em tela consolida-se com a eclosão das duas grandes guerras, momento em que a interveniência do Estado fez-se necessária não só ao esforço bélico, como também à reconstrução nacional, após o cessamento das hostilidades

Verifica-se, diante do exposto, que o Poder Legislativo, dos nobres e do povo, travava uma luta pelo controle do poder econômico e pelo monopólio de mercado, obrigando o Poder Executivo, ante a inércia daquele, a legislar por si próprio para que a sociedade não entrasse em uma irremediável crise política e econômica.

Damos e Dino (2005, p. 82) asseguram que os atuais Estados nacionais, modernos ou contemporâneos, sem distinção, sempre conviveram com a problemática causada pelo fato de seus respectivos ordenamentos jurídicos constitucionais se limitaram a dizer como deve ser gerida a sociedade em épocas de paz e normalidade, sem que houvesse a criação de instrumentos revestidos de legalidade os quais são necessários para os momentos de grandes crises.

Na sequência do sistema feudal, na chamada Era Moderna, tal necessidade ganhou contornos dramáticos, eis que o poder público valia-se de medidas que feriam o ordenamento positivo, para poder contornar as situações de crise, com o fundamento político-jurídico que tal ilicitude praticada pelo Estado seria para resguardar a sua integridade, mesmo que fosse sacrificando diversos direitos assegurados pelo ordenamento jurídico.

2.1.2 Direito estrangeiro

Historicamente, é pacífico que o antigo decreto-lei é o antecedente imediato das atuais medidas provisórias. O Decreto-Lei, previsto na constituição anterior, era um instrumento legislativo larga e abusivamente utilizado pelo Presidente da República, que detinha a competência para sua edição. Porém, o modelo utilizado foi baseado na Constituição da República Italiana de 27 de dezembro 1947, especificamente no seu artigo 77 (MORAES, 2009, p. 669).

Apesar de diversas outras Constituições terem estabelecido formas diversas de legislação através do Poder Executivo, como por exemplo, a Constituição de Weimar, datada de 1919, no artigo 48, quem se sobressaiu em grau de importância foi a Constituição Italiana, pois foi dela, inspirado no decreto-legge do Artigo 77, que o Constituinte brasileiro de 1967 e 1969 se inspirou para criar o Decreto-Lei, que posteriormente na Constituição de 1988 viria a ser chamado de Medida Provisória. Porém, na Constituição Italiana este instituto estava previsto de uma forma mais genérica e abstrata, com pressupostos menos rigorosos que suas antecessoras. O país Italiano tem uma explícita tendência para legislar através do decreto-legge, sendo que o utilizou de forma acentuada a partir de meados do século XIX, pois a Constituição à época era omissa (NICOLAU, 2009, p. 35).

Abreu Júnior (2002, p. 21) descreve a evolução da produção legislativa pelo Poder Executivo Italiano, desde o Decreto 738 até a segunda guerra mundial:

Até 1914, o uso do Decreto-Lei foi moderado. A partir de então, devido às necessidades advindas com a Primeira Guerra Mundial, houve grande uso. Para tentar frear, o legislador fascista aprova, em janeiro de 1926, a Lei n. 100, que permitia ao governo baixar normas com força de lei e expedir por decreto real, também sem delegação das Câmaras, normas com força de lei, quando ocorressem casos extraordinários de necessidade e urgência.

Veja-se que quando houve realmente a necessidade de utilização do Decreto-lei, o mesmo foi utilizado de forma mais continuada. Os acontecimentos da Primeira Guerra Mundial não podiam esperar trâmites demorados. Após, em 1926, houve uma regulamentação para o Decreto-lei, para que seu uso se desse somente em casos extraordinários de necessidade e urgência.

Acquaviva (2008, p. 546) cita os artigos das Constituições nacionais dos países que utilizam tal norma para dar efetividade ao Estado.

A principal fonte em que o Constituinte Brasileiro baseou-se para criar no ordenamento jurídico pátrio o instituto da Medida Provisória está, quase que na sua totalidade, no texto da Constitución de la Itália datada do ano de 1947, com tradução de Acquaviva (2008, p. 546), no seu artigo 77:

Art. 77. Não poderá o Governo, sem delegação das Câmaras, ditar decretos com força de lei ordinária. Quando, em casos extraordinários de necessidade e urgência, o Governo adotar, sob sua responsabilidade, medidas provisórias (provvedimenti provvisori) com força de lei, deverá apresentá-las às Câmaras, as quais, mesmo dissolvidas, serão devidamente convocadas e reunir-se-ão dentro dos 5 (cinco) dias seguintes. Os decretos perderão todo o efeito desde o início, se não forem convertidos em leis (convertiti in legge) dentro de 60 (sessenta) dias de sua publicação. As Câmaras poderão, entretanto, regular mediante lei as relações jurídicas surgidas em virtude daqueles decretos que não forem convertidos em lei.[1]

Do referido artigo, extraído da Constituição Italiana, o qual prevê os chamados decretilegge in casi straodinarí di necessitá e d"urgenza (decretos-lei em casos extraordinários de necessidade e urgência), utilizados somente em casos extraordinários de necessidade e urgência, o Governo adotará, sob sua responsabilidade, providências provisórias com força de lei, devendo apresentá-las imediatamente à Câmara, para sua conversão. Estipula, ainda, que o decreto perderá eficácia se não houver a conversão em lei, no prazo de 60 dias de sua publicação, devendo a Câmara regulamentar as relações jurídicas resultantes do decreto-lei não convertido em lei. (MORAES, 2009, p. 669)

Ensina ainda Moraes (2009, p. 669) que:

Apesar dos abusos efetivados com o decreto-lei, a prática demonstrou a necessidade de um ato normativo excepcional e célere, para situações de relevância e urgência. Pretendendo regularizar esta situação e buscando tornar possível e eficaz a prestação legislativa do Estado, o legislador constituinte de 1988 previu as chamadas medidas provisórias, espelhando-se no modelo italiano.

Cita-se, para demonstrar como a Medida Provisória é difundida mundialmente, com a tradução de Acquaviva (2008, p. 546), a Constituição Espanhola, datada de 31 de outubro de 1978:

Art. 86 § 1º Em caso de extraordinária e urgente necessidade, o Governo poderá ditar disposições legislativas provisórias, as quais tomarão a forma de decretos-leis e que não poderão ferir as instituições fundamentais do Estado, os direitos, deveres e liberdades dos cidadãos regulados no Título Primeiro, ao regime das Comunidades Autônomas, nem ao direito eleitoral geral. § 2º Os decetos-lei deverão ser imediatamente submetidos a debate e votação pela totalidade dos membros do Congresso de Deputados, convocado para tanto, se não tiver reunido, no prazo dos 30 (trinta) dias seguintes à sua promulgação. O Congresso deverá pronunciar-se expressamente, dentro de referido prazo, sobre sua convalidação ou derrogação, para o qual o Regulamento estabelecerá um procedimento especial e sumário. § 3º Durante o prazo estabelecido no parágrafo anterior, as Cortes poderão fazê-los tramitar como projetos de lei, mediante o procedimento de urgência" [2]

Tem-se claro que não é só no Brasil que existe este instrumento de legiferação. Ademais, vários países utilizam tal instrumento, além dos acima citados Itália e Espanha, pois é um instrumento muito valioso nas mãos de quem detém o poder. Como frisado, o nosso Constituinte buscou em outros ordenamentos jurídicos embasamento para confeccionar a medida provisória da Constituição.

2.1.3 Introdução no ordenamento jurídico brasileiro

O legislador da Constituição de 1937 introduziu no ordenamento jurídico brasileiro o chamado Decreto-Lei, Também o fez nas Constituições de 1967 e 1969. Já na atual Constituição datada de 1988, o Decreto-Lei transformou-se em Medida Provisória. Mas sua essência advém dos Decretos-Lei.

Nicolau (2009, p. 73) comenta:

O Brasil viveu boa parte do século XX debaixo de regimes ditatoriais. Na década de 1930 e depois nos mais de 20 anos de regime militar, houve um cenário propício à desvalorização do Poder Legislativo e uma conseqüente hipertrofia do Executivo, Previstos na Constituição, os decretos-leis surgiram apenas em 1937, mas já eram utilizados por Getúlio Vargas desde 1930 [...].

Apesar de ter-se iniciado este tipo de normativa quando do golpe militar em 1930, foi só na Carta de 1937 que constou expressamente como norma legislativa primária, e deve-se destacar o cenário a qual foi concebido o decreto-lei pela primeira vez no Brasil. Como já observado, esta função atípica do Poder Executivo decorreu de uma imposição histórica, buscando atender às necessidades inadiáveis da intervenção estatal no campo econômico e social. Tal mecanismo foi concebido e somente seria aplicado em casos flagrantes em que o Congresso não pudesse atender à esta necessidade social inadiável (NICOLAU, 2009, p. 75).

O desvirtuamento dessa espécie normativa decorre quando sua expedição é transformada em algo corriqueiro e sobre matérias que não necessitam de tal excepcionalidade e urgência. Como a Câmara dos Deputados, o Senado Federal, as Assembléias Legislativas e até mesmo as Câmaras Municipais tinham sido dissolvidas, o Presidente da República tinha o poder quase absoluto visto que a Carta da Constituição de 1937 trazia 04 (quatro) espécies de decretos-lei. A primeira espécie seria a precursora da lei delegada (artigo 12), a segunda seria a previsão de legislar do Presidente da República nos períodos de recesso do Parlamento (artigo 13); a terceira espécie é o chamado decreto-autônomo (artigo 14), e a quarta e última espécie dava poderes ao Presidente em expedir decretos-leis sobre todo e qualquer assunto de competência legislativa da União até que o Congresso se reunisse (NICOLAU, 2009, p.78/84).

2.1.4 As Medidas Provisórias na Constituição de 1988

Com a derrota do autoritarismo militar e a transição gradual e deveras lenta do poder aos civis, com o resquício de um Presidente da República eleito por um colégio eleitoral, no início de 1986, inicia-se os preparativos para a elaboração de uma nova Constituição Federal que pudesse espelhar o momento social vivido à época. Toda a sociedade aspirava a vinda de um verdadeiro regime democrático, que não houvesse mais as instabilidades das instituições, pelo puro e simples direito de poder eleger quem os governaria e por uma efetiva cidadania. Essa missão foi cumprida, se não totalmente o foi parcialmente, pelo legislador constituinte de 1988 que lançou ao texto da Carta Maior, notáveis avanços nas instituições democráticas, nos direitos e liberdades e também nas garantias aos civis (NICOLAU, 2009, p. 106).

Apesar de todos esses avanços, Nicolau (2009, p. 106/116) destaca que de toda essa evolução demonstrada, ainda ficaram visíveis vícios no processo legislativo, que podem ser pontuais, mas que afetam diretamente o processo de criação de leis, e, como não poderia ser diferente, destaca-se a preponderância do Poder Executivo no processo legislativo, com a outorga ao Poder Executivo de pressupostos que só o fortalece. Abre-se um parêntese para a expressão Presidentismo, cunhada pelo professor Sérgio Resende de Barros, que diz respeito a essa supremacia do Chefe do Executivo sobre os demais poderes, não existindo mais um Presidente da República, mas sim uma República do Presidente. Continua evidente esse excesso de prerrogativas ao Presidente da República quando fica evidenciado que o mesmo pode propor emendas à Constituição, o que em outros países como Portugal isso não ocorre. Projetos de lei de iniciativa reservada ao Executivo afetam o processo legislativo, pois, cumpre lembrar que na concepção original da separação de poderes, tal prerrogativa de legislar era exclusiva do Poder Legislativo. Pode também o Presidente solicitar a instalação de regime de urgência nos projetos por ele encaminhados, conforme indica o artigo 64, § 1º, da Constituição, ou seja, além de ter iniciativa da lei, o Chefe do Poder Executivo tem preferência na apreciação do texto legislativo pelo Congresso Nacional caso entenda ser a matéria urgente.

Mais um aspecto relevante, continua Nicolau (2009, p. 106/116), é a distância entre a sociedade e o processo legislativo onde o sistema democrático ou foi muito dificultado, como é caso da ação popular que tem requisitos constitucionais quase impraticáveis, ou é, deveras, muito mal formulado, pois, se o cidadão vota em um deputado para representá-lo, e este não raramente sai do seu mandado para assumir um cargo no Poder Executivo, e em seu lugar entra outro deputado desconhecido, o voto do cidadão que foi baseado na confiança, princípios e idéias do candidato escolhido passa a pertencer ao partido. Contudo, ainda que o deputado ou senador legislador tenha pretensão de votar conforme suas convicções, suas promessas e ideologias demonstradas em sua carreira, são os votos da liderança ou as deliberações finais que são tomadas pelas comissões parlamentares impossibilitam o representante a se pronunciar, anulando a participação parlamentar.

Todos esses aparatos legislativos do Poder Executivo, somados à edição de Medidas Provisórias, objeto deste estudo, e ao veto do Presidente da República nas leis de iniciativa do Legislativo, impedem o próprio Poder Legislativo de praticar sua função típica que é legislar. O que ocorre é o afastamento do Poder Legislativo do processo legislativo, pois é inegável que, além de quase se subordinar ao Poder Executivo, o Legislativo tem que dar conta de toda a demanda legislativa daquele e ainda, de forma lenta e conturbada por burocracias, atender à demanda da sociedade que clama por leis que as regulem (NICOLAU, 2009, p. 106/116).

Concebida na Constituinte de 1988, a Medida Provisória foi uma cópia mal feita da redação da Constituição Parlamentarista da Itália, e, deste modo, resultou com a seguinte redação, verbis:

Art. 62 – Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso nacional, que, estando em recesso, será convocado extraordinariamente para se reunir no prazo de cinco dias.

Parágrafo único – As medidas provisórias perderão eficácia desde a edição, se não forem convertidas em lei no prazo de trinta dias, a partir de sua publicação, devendo o Congresso Nacional, disciplinar as relações jurídicas delas decorrentes (BRASIL, 1988).

Para aprovar o referido texto do artigo 62, a Assembléia Nacional Constituinte teve que enfrentar acirrados debates onde se discutia o pensamento de duas facções: a contrária que se fizesse constar dispositivo que atribuísse ao Poder Executivo a faculdade de emitir atos com força de lei, o que seria recepcionar a figura condenada do decreto-lei, e, de outro lado, os que eram favoráveis à sua inclusão na Magna Carta, pois traduzia a exigência moderna, e, além disso, expressar um perfil diverso do malgrado decreto-lei (DAMOUS; DINO, 2005, p. 65).

Ao contrário do que diziam os constituintes contrários à adoção das medidas provisórias, estas são diferentes dos decretos-lei, ou seja, não estão travestidas com nome diverso (DAMOUS; DINO, 2005, p. 68).

Tanto o decreto-lei como a medida provisória são atos normativos, com força de lei, editados privativamente pelo Presidente da República, por atribuição constitucional, em caso de interesse público relevante e urgência. São espécies normativas do processo legislativo, tem vigência imediata após a sua publicação, não possuindo força derrogatória da lei que regule a mesma matéria, pois apenas suspende a sua eficácia. Assim como o decreto-lei, a Medida Provisória tem que ser aprovadas pelo Congresso Nacional para ingressar na ordem jurídica, sob penalidade de restauração dos efeitos das normas suspensas (DAMOUS; DINO, 2005, p. 68).

A substituição do decreto-lei, entulho da ditadura, era um dos anseios democráticos que tomou conta do país no fim do regime militar. Promessas foram feitas para acabar com esta espécie normativa típica dos regimes autoritários, mas que nunca deveria ser utilizada como uma regra para um sistema presidencialista. Diante disso tal espécie normativa não foi concebida (NICOLAU, 2009, p. 116-117).

Abaixo se apresenta um quadro com o resumo das diferenças entre decreto-lei e medida provisória, segundo Abreu Júnior (2002, p. 32).

Quadro 1: Diferenças entre decreto-lei e medida provisória

Critérios comparativos	Decreto-lei	Medida provisória*
Pressupostos	Urgência ou interesse público	Urgência e relevância
Matéria	Segurança nacional, finanças públicas, criação de cargos públicos e fixação de vencimentos	Não há proibição expressa na Constituição, mas implícita
Aumento de despesa	Proibido	Permitido
Emendamento	Proibido	Permitido
Prazo para o Congresso votar	60 dias	30 dias
Decurso de prazo	Aprova	Causa a perda da eficácia ex tunc
Segurança jurídica	Atos praticados são válidos	Atos só são válidos se a MP for convertida em lei ou se o Congresso convalidá-los
Renovação	Permitida, inclusive se rejeitado	Permitida, se efetuada no prazo de 30 dias, exceto se reieitada

Nota: *A comparação é feita com base na redação original do artigo 62 da Constituição, anterior à Emenda n° 32/2001 (ABREU JÚNIOR, 2002, p. 32).

Apesar de sua transitoriedade e excepcionalidade de sua edição, é inquestionável a sua natureza de norma primária, a qual o constituinte outorgou, mesmo que sem querer. Assim como a lei delegada, a medida provisória tem seus próprios requisitos, âmbito material e sua competência delimitada. Sendo norma tem a capacidade de obrigar as pessoas a fazer ou deixar de fazer, conforme prescreve o artigo 5º, II da Constituição Federal (NICOLAU, 2009, p. 117-118).

Após distinguir o decreto-lei da medida provisória, cabe destacar o que Damous e Dino (2005, p. 70) comentam sobre:

Cumpre, por fim, ressaltar que as medidas provisórias resultam, apresar dos defeitos que lhes possa atribuir, de uma ordem constitucional democrática. O decreto-lei, por seu turno, era utilizado sob os auspícios de uma normatividade autoritária, manipulado pela ditadura militar como meio ordinário de legiferação, mediante o condenável expediente do decurso de prazo, em boa hora expelido de nosso Direito Constitucional.

Apesar de suas incontestáveis semelhanças, o Decreto-Lei e a Medida Provisória foram concebidos em momentos históricos diferentes, mas com um único objetivo, ter o controle, ainda que de forma restrita como é o caso da Medida Provisória, do Governo.

2.1.5 Conceito

Para definir o instituto da Medida Provisória, pode-se invocar, neste momento, o texto legal da Constituição Federal de 1988, em seu artigo 62 caput, que dispõe o seguinte:

Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional. (BRASIL, 1988, aterada pela EC n. 32/2001)

De igual modo, segundo Damous e Dino (2005, p. 70), a medida provisória pode ser conceituada da seguinte forma:

À luz da Constituição em vigor, as medidas provisórias podem ser definidas como atos do Poder Executivo – do Presidente da República, especificamente – dotados de força de lei, com vigência imediata, e emitidos em situações de urgência e de interesse público relevante e, necessariamente, submetidos ao Poder Legislativo.

A medida provisória está tão à vontade no ordenamento jurídico que consta na Seção VIII, Do Processo Legislativo, descrita explicitamente no artigo 59 da Constituição de 1988, inciso V, em que é elencado o rol de espécies normativas do processo legislativo:

Art. 59. O processo legislativo compreende a elaboração de:

I - emendas à Constituição;

II - leis complementares;

III - leis ordinárias;

IV - leis delegadas;

V - medidas provisórias;

VI - decretos legislativos;

VII - resoluções.

Parágrafo único. Lei complementar disporá sobre a elaboração, redação, alteração e consolidação das leis. (BRASIL, 1988)

Conclui-se que a medida provisória é uma exceção à regra, é uma função atípica do Poder Executivo inserida no processo legislativo, que deve ser usada sempre diante da situação fática que enseja uma solução urgente e relevante, em que o Presidente da República legisla sobre assunto determinado.

Contudo, a inserção das medidas provisórias no rol das espécies normativas primárias, elencadas no artigo 59, não obedeceu a um processo adequado de aprovação do texto constitucional, sendo que não constava da enumeração do artigo 59, como hipótese de norma do processo legislativo, sendo que não deveria constar nesse rol, pois sua formação não se trata de um processo legislativo primário, o qual pertence ao Poder Executivo. Alguém, que se achava um gênio, mas foi muito esperto e de muito mau gosto, introduziu no bojo do artigo 59, indevidamente, entre a aprovação do texto formal, depois do dia 22/09/1988, e a promulgação-publicação da Constituição no dia 05/10/1988 (SILVA, 1999, p. 524).

Conceição (1999, p. 92) explica o conceito de uma forma mais abrangente:

A partir da compreensão do exercício da ação executiva e política do Estado-Poder, torna-se-nos evidente que a emanação da medida provisória pelo Presidente da República é uma função atípica consistindo em uma espécie privilegiada e excepcional de ato normativo, que se manifesta no desenvolvimento de atividade político-administrativa com a finalidade de melhor gerir os interesses do Estado-Sociedade, em razão da maleabilidade dos pressupostos de relevância e urgência.

Este conceito ampara-se na etimologia da palavra medida, que significa providência a ser tomada para evitar ou reparar danos e necessidade. Por esta razão, vários autores afirmam sua semelhança com as medidas cautelares, cujo pressuposto basilar é o periculum in mora, ou seja, a iminência de dano irreparável (CONCEIÇÃO, 1999, p, 92-93).

Esta observação significativa sobre o caráter especial de ato normativo da medida provisória, por haver referência expressa na Constituição quanto à competência exclusiva do Presidente da República em editá-la, e, também, seus pressupostos, que são diretrizes fáticas desencadeadoras de sua emanação. O dúplice aspecto da relevância e da urgência diferencia a medida provisória dos demais atos normativos que o Poder Executivo emana, pois suas condições não possuem previsão expressa no texto constitucional (CONCEIÇÃO, 1999, p. 93).

Por todo o exposto, é de se afastar a identificação da medida provisória como lei, pois se acredita que se esta fosse a real intenção do Constituinte, não teria o porquê empregar a expressão "força de lei" no artigo 62 (CONCEIÇÃO, 1999, p. 93).

A interpretação dada por Conceição (1999, p. 93) é alçada nos níveis semântico e sintagmático, ou seja, nas relações de coordenação entre os termos no enunciado lingüístico e do significado que o contexto jurídico emprega.

2.2 A EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 32/2001

O Poder Legislativo não foi criado para dar respostas rápidas à sociedade, pois é preciso discutir com calma as matérias que são objeto de projetos de lei. Não é correto editar várias leis sem antes discutí-las entre os parlamentares e entre a sociedade. Contudo, sabe-se que o processo de discussão é bastante demorado, estendendo-se por anos e anos a fio. Diante deste fato, o Estado vê-se de mãos amarradas, sem ter condições para tomar decisões extraordinárias que não podem esperar a tramitação normal de uma lei (NIEBUHR, 2001, p. 69).

Diante desse paradigma, criou-se na Constituição de 1988, mecanismos excepcionais para elaboração de normas em casos anômalos, os quais requerem atenção especial. Em ordem: (NIEBUHR, 2001, p. 69)

É facultado ao Presidente da República solicitar urgência na apreciação de projetos de lei de sua iniciativa, expresso no § 1º do artigo 64, para que a Câmara dos Deputados e o Senado Federal se manifestem no prazo de 45 dias, cada, sob pena de inclusão na ordem do dia da respectiva casa, sobrestando as demais matérias, com exceção daquelas matérias que tenham prazo constitucional específico, (§2º do artigo 64, o qual foi alterado pela Emenda Constitucional n. 32), até que seja deliberada a respeito. Caso o Senado federal opuser emendas ao texto proveniente da Câmara, terá o prazo de 10 (dez) dias para apreciá-las, sob pena de ser incluído na ordem do dia, impedindo a análise dos demais assuntos (NIEBUHR, 2001, p. 69).

Percebe-se que os projetos de lei com pedido de urgência seguem trâmite especial e célere, o qual deve ocorrer em 100 (cem) dias. Essa medida preserva a competência do Poder Legislativo na função de legislar, que apenas se vê forçado a decidir dentro do exíguo prazo em comparação à tramitação ordinária de uma lei.

Em caráter também excepcional, a lei delegada é solicitada pelo Presidente da República ao Congresso Nacional, que, se quiser, delega, através de Resolução, as atribuições para elaborar lei específica, declinando o seu conteúdo e os termos do exercício da delegação, conforme §2º do artigo 68. Porém, excluem-se de tal delegação as matérias que versem "sobre os atos de competência exclusiva do Congresso Nacional, os de competência privativa da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, a matéria reservada à lei complementar, nem a legislação sobre organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de seus membros; nacionalidade, cidadania, direitos individuais, políticos eleitorais; planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamentos (artigo, 68, caput e incisos do § 1º)." Ainda é facultado que a resolução determine que, após elaborado o ato pelo Presidente da República, o mesmo retorne ao Congresso Nacional para votação única e com vedação de qualquer tipo de emenda (artigo 68, § 3º) (NIEBUHR, 2001, p. 70).

Szklarowsky (2003) comenta:

O Estado moderno não pode prescindir de certos instrumentos que lhes dêem agilidade bastante, para a realização de atividades que não possam aguardar o desenlace moroso da via normal.

As Constituições modernas dispõem de certos mecanismos que permitem ultrapassar as barreiras impostas pela rígida divisão de Poderes, que hoje não mais comporta a severa intangibilidade desses mesmos Poderes, como ensinam os doutos e menciona Montesquieu.

Firmada no bojo do artigo 62 da Magna Carta, a medida provisória é, entre todos os mecanismos acima mencionados, o mais grave e o mais excepcional, pois é de autoria exclusiva do Presidente da República, sem qualquer tipo de participação prévia do Poder Legislativo, e arma-se de efeitos imediatos (NIEBUHR, 2001, p. 70).

Niebuhr (2001, p. 70), continua afirmando que:

Quer dizer que o Poder Executivo inova a ordem jurídica sem a chancela do Poder Legislativo, porque a medida provisória só é submetida a este depois de estar produzindo efeitos. A rigor, a intervenção do Congresso Nacional na medida provisória resume-se a convertê-la ou não em lei no prazo de 60 (sessenta) dias, prorrogáveis por igual período, findo o qual, em regra, ela perde os efeitos, desde a data da edição.

Conclui-se, portanto, que além das atribuições relativas à sansão, veto e iniciativa de projetos de lei, o Poder Executivo, através do Chefe de Estado, dispõe de três importantíssimos instrumentos para legislar - quais sejam: a Medida Provisória, a Lei Delegada e o pedido de urgência para apreciação de Projeto de Lei de sua iniciativa -, os quais forçam o Poder Legislativo a produzir leis, através do pedido de urgência, ou, por si só produz atos normativos como as leis delegadas e medidas provisórias (NIEBUHR, 2001, p. 70-71).

Analisando esses três instrumentos, é evidente que eles se distinguem pela maior ou menor participação do Poder Legislativo. O Congresso Nacional continua sendo o responsável pela feitura da lei nos projetos de lei com pedido de urgência. Já nas leis delegadas, o Congresso atua antes do Presidente da República, autorizando ou não a sua confecção e delimitando sua amplitude, bem como facultando a apreciação posterior. Mas é nas medidas provisórias que o Presidente da República é quem toma as rédeas do processo, pois atua da maneira que lhe aprouver, sendo que o controle é realizado após o ingresso no mundo jurídico, causando, freqüentemente, transtornos incalculáveis (NIEBUHR, 2001, p. 71).

Desta feita, podemos dividir os três mecanismos conforme seu grau de gravidade e comprometimento que causam à divisão de poderes, que é, frise-se, princípio basilar da Constituição Federal. É de uma claridade solar que o instrumento mais detrimentoso, o mais grave, é a medida provisória, seguida pelas leis delegadas e pelos projetos de lei com pedido de urgência (NIEBUHR, 2001, p. 71).

É necessário afirmar que antes de editar medida provisória o Presidente da República deve preferir a solicitação de urgência e a delegação, respectivamente. Sobre o Presidente da República, que também é obrigado, por juramento, a defender a Constituição, cabe o dever jurídico tomar a medida que menos comprometa a divisão dos poderes, preservando as prerrogativas do Legislativo, a ordem democrática e a Constituição (NIEBUHR, 2001, p. 70).

2.2.1 Motivos que levaram à modernização do Instituto

Após treze anos da promulgação da Constituição de 1988, o processo legislativo das medidas provisórias é alterado, visando erradicar a utilização arbitrária dessa espécie normativa no ordenamento jurídico pátrio, adicionando 12 (doze) parágrafos ao artigo 62, regulando as diretrizes básicas desse instituto no corpo da Constituição (NICOLAU, 2009, p. 136).

Aqui, tem-se a realidade do Poder Legislativo Brasileiro. Um Poder que, embora preso pelo texto da Constituição Federal, preza por verificar textos de medidas provisórias e autorizá-las, dando a eficácia pretendida, do que realmente fazer sua função, que é, para os que não saibam, legislar.

Porém, o Poder Executivo articulou um plano bem acertado, com o aval do Supremo Tribunal Federal, derrubando toda a segurança jurídica construída pelo texto constitucional, ao reeditar, simplesmente, a medida provisória para que continuasse a viger por mais 30 (trinta) dias, e assim sucessivamente, até que chegou-se ao número recorde de 74 (setenta e quatro) reedições, o que totalizou um período de 06 (seis) anos reeditando uma mesma medida provisória, tudo isso diante da incontestável e costumeira inércia do Congresso, que por muitas vezes acarretava a rejeição tácita, e por vezes expressa, como ocorreu no caso da Medida Provisória n. 190/1990). Esse foi sem dúvida o grande golpe que a prática legislativa ao texto constitucional de 1988 e a intenção de valorizar o Poder Legislativo (NICOLAU, 2009, p. 133).

Veja-se a Súmula 651 (seiscentos e cinquenta e um) do Supremo Tribunal Federal, que valida a reedição da medida provisória dentro do seu prazo de eficácia, mantendo seus efeitos desde a primeira edição:

SÚMULA 651: A MEDIDA PROVISÓRIA NÃO APRECIADA PELO CONGRESSO NACIONAL PODIA, ATÉ A EMENDA CONSTITUCIONAL 32/2001, SER REEDITADA DENTRO DO SEU PRAZO DE EFICÁCIA DE TRINTA DIAS, MANTIDOS OS EFEITOS DE LEI DESDE A PRIMEIRA EDIÇÃO (BRASIL, 2004).

Um dos motivos que levou o Senado Federal a dar origem ao Projeto de Emenda Constitucional n. 472/1997, que por sua vez se converteria na Emenda Constitucional n. 32/2001, ante a utilização indiscriminada e sem observância dos requisitos de relevância e urgência. A referida emenda Constitucional veio e alterou vários dispositivos da Constituição de 1988, especificamente quanto ao processo legislativo, bem como tramitação, validação e amplitude, no intuito de conter seu uso indiscriminado (MAIA; LIMA, 2005, p. 08).

2.2.2 Alterações promovidas pela Emenda Constitucional nº 32/2001

Antes de começar a elencar as mudanças trazidas pela Emenda Constitucional n. 32/2001, é de suma importância trazer na integra o texto alterado do artigo 62 da Constituição Federal o qual se colaciona:

Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional.

§ 1º É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria:

I – relativa a:

a) nacionalidade, cidadania, direitos políticos, partidos políticos e direito eleitoral;

b) direito penal, processual penal e processual civil;

c) organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de seus membros;

d) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, § 3º;

II – que vise a detenção ou seqüestro de bens, de poupança popular ou qualquer outro ativo financeiro;

III – reservada a lei complementar;

IV – já disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional e pendente de sanção ou veto do Presidente da República.

§ 2º Medida provisória que implique instituição ou majoração de impostos, exceto os previstos nos arts. 153, I, II, IV, V, e 154, II, só produzirá efeitos no exercício financeiro seguinte se houver sido convertida em lei até o último dia daquele em que foi editada.

§ 3º As medidas provisórias, ressalvado o disposto nos §§ 11 e 12 perderão eficácia, desde a edição, se não forem convertidas em lei no prazo de sessenta dias, prorrogável, nos termos do § 7º, uma vez por igual período, devendo o Congresso Nacional disciplinar, por decreto legislativo, as relações jurídicas delas decorrentes.

§ 4º O prazo a que se refere o § 3º contar-se-á da publicação da medida provisória, suspendendo-se durante os períodos de recesso do Congresso Nacional.

§ 5º A deliberação de cada uma das Casas do Congresso Nacional sobre o mérito das medidas provisórias dependerá de juízo prévio sobre o atendimento de seus pressupostos constitucionais.

§ 6º Se a medida provisória não for apreciada em até quarenta e cinco dias contados de sua publicação, entrará em regime de urgência, subseqüentemente, em cada uma das Casas do Congresso Nacional, ficando sobrestadas, até que se ultime a votação, todas as demais deliberações legislativas da Casa em que estiver tramitando.

§ 7º Prorrogar-se-á uma única vez por igual período a vigência de medida provisória que, no prazo de sessenta dias, contado de sua publicação, não tiver a sua votação encerrada nas duas Casas do Congresso Nacional.

§ 8º As medidas provisórias terão sua votação iniciada na Câmara dos Deputados.

§ 9º Caberá à comissão mista de Deputados e Senadores examinar as medidas provisórias e sobre elas emitir parecer, antes de serem apreciadas, em sessão separada, pelo plenário de cada uma das Casas do Congresso Nacional.

§ 10. É vedada a reedição, na mesma sessão legislativa, de medida provisória que tenha sido rejeitada ou que tenha perdido sua eficácia por decurso de prazo.

§ 11. Não editado o decreto legislativo a que se refere o § 3º até sessenta dias após a rejeição ou perda de eficácia de medida provisória, as relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos praticados durante sua vigência conservar-se-ão por ela regidas.

§ 12. Aprovado projeto de lei de conversão alterando o texto original da medida provisória, esta manter-se-á integralmente em vigor até que seja sancionado ou vetado o projeto (BRASIL, 1988)

De início percebe-se que a EC n. 32/2001 aditou mais onze parágrafos, suprimindo parte do caput do artigo 62. Impôs limites materiais e prazos a serem observados. Pode-se passar, então, à uma análise mais detalhada das principais mudanças introduzidas pela referida Emenda Constitucional.

Uma das grandes alterações práticas promovidas pela Emenda n. 32 ao processo legislativo das medidas provisórias é a expressa proibição de reedição na mesma sessão legislativa das medidas provisórias rejeitadas expressamente ou tacitamente com o transcurso do prazo de 120 (cento e vinte) dias (NICOLAU, 2009, p. 140).

A letra da Constituição original de 1988, no que se refere à edição de medidas provisórias era mais democrática do que a Constituição de 1967 e a Emenda n. 1, de 1969, exceção feita a não delimitação material. Apesar dessa falta grave, a Constituição previu a rejeição tácita, ao contrário da aprovação tácita de 1967 e 1969; não proibiu as emendas, as quais o eram em 67 e 69, cortando pela metade o prazo de 60 (sessenta) dias; previu a revogação com efeitos ex tunc da medida rejeitada, determinando que o Congresso regulasse as relações jurídicas dela decorrentes, além da convocação extraordinária do Congresso para deliberação acerca de eventual medida provisória publicada no recesso parlamentar (NICOLAU, 2009, p. 132).

Mas, todas essas garantias constitucionais tiveram a intenção de subordinar o poder normativo atribuído ao Poder Executivo através da edição de medidas provisórias a criterioso controle pelo Poder Legislativo, o que deixou a falsa impressão de que com a nova República, a edição de atos normativos oriundos do Poder Executivo seria mesmo uma medida excepcional aplicada em situações raríssimas de urgência e relevância (NICOLAU, 2009, p. 132-133).

Assim assevera o § 10 do artigo 62 da Constituição Federal:

Art. 62. [...]

§ 10. É vedada a reedição, na mesma sessão legislativa, de medida provisória que tenha sido rejeitada ou que tenha perdido sua eficácia por decurso de prazo. (BRASIL, 1988, redação dada pela EC n. 32/2001)

Nicolau (2009, p. 141), afirma que: "[...] era justamente a norma constitucional que faltava na lacuna existente até então". Se tal parágrafo fosse inserido no contexto da redação original de 1988, teríamos uma primorosa regulamentação das medidas provisórias, somando-se ao texto que previa o prazo de 30 (trinta) dias para a deliberação legislativa, além da rejeição tácita das medidas provisórias não convertidas em lei nesse período, e, no caso de rejeição previa efeitos ex tunc, e, ainda, outorgava ao Congresso o direito de regulamentar as relações jurídicas dela decorrentes. Se fossem somadas tais normas à vedação de reedições, a sistemática legislativa seria esplêndida.

O quadro a seguir mostra o histórico das Medidas Provisórias antes e após da Emenda Constitucional n. 32/2001, até o final do ano de 2007 (TAVARES, 2008, p. 14).

*Até março de 1990

** Até setembro de 1992

*** Portal da Presidência da República

Quadro 2. Quantitativo de Medidas Provisórias editadas antes e após a Emenda Constitucional n. 32/2011 (TAVARES, 2008, p. 14).

A amostra mais completa, de 2001 à 2007, coincidente com a vigência da EC 32/2001, ainda que não esteja completa, mostra uma efetiva preponderância do Poder Executivo na produção normativa brasileira, seja pela edição de medidas provisórias, seja pela iniciativa de leis ordinárias e complementares. De fato, nessa amostra de 07 (sete) anos, o Poder Executivo produziu 896 (oitocentas e noventa e seis) medidas provisórias (originárias e reeditadas) e iniciou 1.077 (um mil e setenta e sete) leis ordinárias e 03 (três) leis complementares. No mesmo espaço de tempo, ao Congresso Nacional coube a iniciativa de irrisórias 361 (trezentas e sessenta e uma) leis ordinárias e 21 (vinte e uma) leis complementares postas em vigor. Ressalve-se a pequena e modesta atuação do Poder Judiciário Federal, a quem a Magna Carta reserva parcela mínima de iniciativa legislativa (CF, art. 96) (TAVARES, 2008, p. 14).

Quanto aos pressupostos, da mesma forma que a Constituição Italiana de 1947 e todas as Constituições brasileiras a partir de 1967, a Emenda n. 32 não inovou e novamente repetiu no seu texto os questionáveis pressupostos de relevância e urgência da medida provisória. Contudo, apesar de a Emenda n. 32 não mudar em nada o caput do artigo 62, dando continuidade à subjetividade nela inserida, o § 5º do artigo 62, consagra, pois, uma espécie de controle prévio de constitucionalidade realizado pelo Poder Legislativo, assim como o veto jurídico é um controle do Poder Executivo, sendo que essa averiguação deve ocorrer em face do mérito e dos pressupostos, concomitantemente (NICOLAU, 2009, p. 136-137).

Atenta-se ao texto do § 5º do artigo 62 da CF/88:

Art. 5º [...]

§ 5º A deliberação de cada uma das Casas do Congresso Nacional sobre o mérito das medidas provisórias dependerá de juízo prévio sobre o atendimento de seus pressupostos constitucionais (BRASIL, 1988).

Nicolau (2009, p. 137), menciona que: "[...] a averiguação dos pressupostos constitucionais de relevância e urgência raramente era realizada pelo Supremo Tribunal Federal e o Presidente da República era o senhor absoluto da sua avaliação [...]".

Em sua redação antiga, o caput do artigo 62 dispunha que, se o Congresso Nacional estivesse em recesso, o mesmo deveria ser convocado extraordinariamente, no prazo de 5 dias, para que tomasse conhecimento da edição de medida provisória ocorrida nesse interstício e dela se manifestasse. Com a EC n. 32, houve a alteração no caput do referido artigo, limitando-se a determinar que o Presidente da República submeta imediatamente a medida provisória ao Congresso Nacional, sem referir-se à convocação extraordinária (NIEBUHR, 2001, p. 89).

Com a inserção do § 4º do artigo 62, houve uma alteração no prazo máximo de vigência da medida provisória, pois esta se suspende durante os períodos de recesso parlamentar, não subsistindo a obrigação de convocação extraordinária para sua apreciação (NIEBUHR, 2001, p.89).

Deixa-se claro que a convocação passou a ser facultativa, pois nada impede que o congresso nacional seja convocado extraordinariamente para apreciá-la. Aqui, talvez, o legislador tentou resgatar o caráter extraordinário da convocação, que era a praxe vigente à época da antiga redação do artigo 62, caput, da Constituição Federal de 1988, cujo texto a exigia, sempre que houvesse edição de medida provisória, já havia passado a ser ordinário, quase regra absoluta (NIEBUHR, 2001, p. 89).

O ponto negativo dessa novidade reside na prorrogação do prazo máximo da vigência da medida provisória, pois, infelizmente, o referido prazo que limita a 60 (sessenta) dias, prorrogáveis por igual período, segundo o § 3º do artigo 62, poderá somar-se ao período de recesso parlamentar, que, por exemplo, poderá ser de aproximadamente 42 dias, entre os dias 22 de dezembro e 02 de fevereiro, consoante artigo 57, com redação dada pela EC n.50/2006, perfazendo o total de quase meio ano, adquirindo um status quase semestral (NIEBUHR, 2001, p.89-90, com adaptação à EC n. 50/2006 que diminuiu o prazo de recesso parlamentar de verão).

Ainda foi acrescentada pela EC n. 32 o § 8º ao artigo 57, preceituando que, em caso de convocação extraordinária, as medidas provisórias em vigor serão incluídas automaticamente na pauta da convocação, mesmo não havendo a obrigatoriedade da convocação (NIEBUHR, 2001, p. 90).

Para Niebuhr (2001, p. 90) a grande discussão, o ponto mais importante da maioria das repercussões negativas da medida provisória é a questão do exame dos pressupostos materiais para a sua adoção, quais sejam: relevância e urgência.

E continua destacando que "o cerne dos problemas atinentes aos pressupostos de relevância e urgência repousa na larga fluidez semântica desses vocábulos, qualificados usualmente como conceitos indeterminados."

2.2.2.1 Prazos de tramitação da medida provisória

Após a edição da Emenda Constitucional n. 32, alguns prazos estabelecidos alteraram consubstancialmente o procedimento de tramitação das medidas provisórias no Congresso Nacional. O primeiro e mais evidente prazo alterado foi o da edição de decreto legislativo diante da rejeição da medida provisória pelo Congresso para 60 dias. Se tal prazo não for atendido, a medida provisória valerá para regular situações ocorridas durante sua vigência. Outros prazos foram estabelecidos e sua inobservância gera conseqüências graves para a regular tramitação das medidas provisórias. Traz-se como exemplo o § 3º do artigo 62, alterado pela EC n. 32/2001, que concedeu o prazo de 60 dias para que a medida provisória continuasse válida a partir de sua publicação. Oportuno destacar que, se ultrapassado esse prazo sem decisão terminativa das duas Casas legislativas, o § 7º concede uma única prorrogação do prazo por igual período, o que faz o prazo se dilatar para incríveis 120 dias. Esta prorrogação citada é automática e portanto, conclui-se que o prazo concedido para o Poder Legislativo é de 120 dias e não de 60 dias como é anunciado no referido § 3º (NICOLAU, 2009, p. 144-145)

Abaixo se colaciona um quadro contendo de forma detalhada os prazos de tramitação de uma medida provisória desde a sua criação até sua extinção ou conversão em lei.

Quadro de prazos de Tramitação de Medidas Provisórias
DATA / PRAZO	ETAPA / ATOS			REFERÊNCIA: Resolução do Congresso Nacional nº 1 de 2002 e Art. 62 da Constituição da República/1988
Data da publicação	Publicação da medida provisória no Diário Oficial da União. (Presidente da República) Envio do texto da medida provisória ao Congresso Nacional por meio da mensagem.			Art. 2º, § 1º, da Res. nº 1/2002
1º dia (até às doze horas)	Indicação dos membros da comissão mista pelos líderes dos partidos ou blocos parlamentares			Art. 2º, § 4º, da Res. nº 1/2002
2º dia (48 horas)	Designação da comissão mista. Publicação e divulgação de avulsos.			Art. 2º, caput, da Res. nº 1/2002 Art. 62, § 9º, da CF
24 horas a partir da designação da comissão	Instalação da comissão mista. Eleição do Presidente e Vice-Presidente. Designação dos Relatores.			Art. 3º, caput, da Res. nº 1/2002
5º dia	Prazo final para o órgão de consultoria e assessoramento orçamentário encaminhar nota técnica acerca da adequação financeira e orçamentária da Medida Provisória.			Art. 19 da Res. nº 1/2002
6º dia	Prazo final para apresentação de emendas.			Art. 4º, caput, da Res. nº 1/2002
	Prazo final para o autor de projeto solicitar a tramitação, sob a forma de emenda, em conjunto com a Medida Provisória.			Art. 4º, § 2º, da Res. nº 1/2002
14º dia	Prazo final para emissão do parecer único pela comissão mista.			Art. 5º, caput, da Res. nº 1/2002
15º dia	Início dos trabalhos na Câmara dos Deputados. Publicação do parecer da comissão mista, em avulsos e no Diário da Câmara dos Deputados.			Art. 6º, caput e § 1º, da Res. nº 1/2002. Art. 62, § 8º, da CF.
28º dia	Prazo para encerramento dos trabalhos na Câmara dos Deputados.			Art. 6º, caput, da Res. nº 1/2002.
29º dia	Data permitida para início da discussão da Medida Provisória no Senado Federal.			Art. 7º, § 2º, da Res. nº 1/2002.
42º dia	Prazo final para apreciação da medida provisória pelo Senado Federal.			Art. 7º, caput, da Res. nº 1/2002.
3 dias após o recebimento pela Câmara	Prazo para apreciação, pela Câmara dos Deputados, das modificações efetuadas pelo Senado no texto aprovado pela Câmara.			Art. 7º, § 4º, da Res. nº 1/2002.
46º dia	Início do regime de urgência e do sobrestamento das deliberações legislativas na Casa em que se estiver tramitando a medida provisória.			Art. 9º da Res. nº 1/2002. Art. 62, § 6º, da CF.
60º dia	Início da prorrogação automática, por 60 dias, da vigência da medida provisória cuja votação ainda não foi concluída pelo Congresso Nacional. Edição de Ato do Presidente da Mesa do Congresso Nacional, a ser publicado no Diário Oficial da União, comunicando a prorrogação.			Art. 10, caput e § 1º,da Res. nº 1/2002. Art. 62, §§ 3º e 7º, da CF.
120º dia	Fim do período prorrogado de vigência da medida provisória.			Art. 10, caput, da Res. nº 1/2002. Art. 62, § 7º, da CF.
15 dias contados da perda da eficácia, da rejeição ou modificação da medida provisória.	Prazo para a comissão mista apresentar projeto de decreto legislativo, regulando as relações jurídicas decorrentes da medida provisória não apreciada, rejeitada ou modificada. Decorrido tal prazo, qualquer Deputado ou Senador poderá oferecer projeto de decreto legislativo.			Art. 11, § 1º,da Res. nº 1/2002.
60 dias após a rejeição ou perda de eficácia da medida provisória	Fim do prazo para edição de decreto legislativo. Extinção da comissão mista (que poderá se extinguir antes, se for editado o decreto legislativo).			Art. 11, §§ 2º e 3º,da Res. nº 1/2002.
Suspensão dos prazos durante o recesso do Congresso Nacional.				Art. 18 da Res. nº 1/2002. Art. 62, § 4º, da CF.

Fonte: Disponível em: http://www.camara.gov.br/internet/InfDoc/novoconteudo/colecoes/informes/quadro.htm .Acessado em 06 maio 2011.

Referida tabela nos dá um parâmetro de como é o cronograma de toda medida provisória que é editada pelo Presidente da República. Percebe-se que não é uma tarefa simples, mas ao contrário, apresenta-se uma tarefa muito trabalhosa para os parlamentares que culmina, e que se faz por explicar, a possibilidade de uma medida provisória ser capaz de produzir efeitos durante quase 180 (cento e oitenta) dias, somando-se o recesso do Congresso Nacional com o prazo prorrogado de uma medida provisória.

Maia e Lima (200?, p. 08) destacam que:

Diante da nova redação dada pela Emenda Constitucional 32/01, é relevante observar que o prazo constitucional de vigência, de 30, passou para 60 dias. Antes da Emenda, quando publicada uma medida provisória, o Congresso Nacional deveria ser convocado extraordinariamente para se reunir no prazo de cinco dias, o mesmo não ocorre com a redação do texto editado pós-emenda, pois nesse caso, o prazo contado a partir da edição da medida provisória, ficará suspenso durante os períodos de recesso parlamentar.

Talvez essa mudança no prazo de validade da medida provisória foi para absorver o impacto produzido pela vedação à reedição das medidas provisórias. Aqui, percebe-se que houve uma alteração política, para que a medida provisória fosse aplicada por mais tempo.

2.2.3 Objetivos alcançados com as alterações do Instituto

Segundo Nicolau (2009, p. 136), 02 (dois) objetivos da Emenda Constitucional n. 32 ficam evidenciados. O primeiro foi restringir o âmbito material das medidas provisórias, prevendo diversas hipóteses em que seria proibida sua veiculação, pois abrigou o posicionamento da doutrina pela impossibilidade de edição de medidas provisórias em certas matérias. O segundo objetivo foi tentar acelerar o processo legislativo no Congresso Nacional, mas não obteve o mesmo êxito quanto ao primeiro objetivo. A sansão para a Casa Legislativa que não conseguisse votar as medidas provisórias no prazo constitucional é o trancamento da pauta até que ela seja votada. Sansão esta aplicada apenas ao Legislativo. Ressalta-se que,quando tal pena é aplicada, a Constituição fere principalmente o Senado Federal, que é a casa revisora das medidas provisórias, provocando o engessamento de outros projetos que tramitam naquela casa legislativa.

A Emenda Constitucional º 32, promulgada em 11 de setembro de 2001, prevendo as regras de processo legislativo, a qual previu uma série de limitações no campo material, e, principalmente a vedação à reedições sucessivas da mesma medida provisória, teve como finalidade primordial diminuir a excessiva discricionariedade do Presidente da República em editar medidas provisórias (MORAES, 2009, p. 669).

Além dos objetivos elencados acima, houve também um fortalecimento da Câmara de Deputados frente ao Senado Federal, o qual resume-se em 02 (dois) principais pontos. Primeiro que no processo legislativo das medidas provisórias, a casa que efetua a deliberação principal prevalece sobre a que efetua a deliberação revisional. Ou seja, caso haja conflito entre os textos aprovados pelas casas, o projeto de lei, ou no caso, as medidas provisórias, voltam para serem novamente analisadas pela primeira casa, sendo então esta que decidirá sobre o texto final, se ficará a versão original, de sua autoria, ou a revisional, da outra casa. Após, esse processo, encerra-se a participação do Poder Legislativo na edição de leis, sendo este também o rito para as Medidas Provisórias (NICOLAU, 2009, p. 139).

Exemplificando este fortalecimento da Câmara dos Deputados diante do Senado Federal quando o assunto é Medidas Provisórias, destaca-se o ocorrido quando o Presidente da República expediu a Medida Provisória n. 248, datada de 20 de abril de 2005, onde aumentou o salário mínimo de R$ 260,00 para R$300,00, e que passaria a vigorar a partir de 1º de maio do mesmo ano. Após a Medida Provisória ser encaminhada à Câmara dos Deputados e ter sido aprovada integralmente, encaminhou-se para o Senado Federal que, então, alterou o texto da Medida Provisória no dia 10 de agosto de 2005, alterando o valor do salário-mínimo para R$ 384,29. A casa iniciadora foi chamada para manifestar-se no dia 17 de agosto de 2005, que, diante do texto modificado, em votação simbólica, determinou que o valor seria o mesmo que havia aprovado (R$ 300,00), rejeitando a proposta revisadora do Senado Federal. Referida Medida Provisória foi então convertida na Lei n. 11.164 de 2005 (NICOLAU, 2009, p. 140).

Nicolau (2009, p. 140) ainda destaca que:

A Câmara dos Deputados também ganha prevalência frente ao Senado Federal quando se observa que o regime de urgência previsto na Constituição Federal se instalará 45 dias após sua publicação, onde quer que esteja tramitando. Como a Câmara dos Deputados recebe a medida provisória antes do Senado, ela trabalhará um longo período sem o regime de urgência e – caso delibere após o período estabelecido pela Constituição – já enviará ao Senado Federal a medida provisória com o regime de urgência decretado.

Este fortalecimento da Câmara dos Deputados tem resultado positivo, visto que é dela a representação do Povo. O Senado, representante dos Estados, ficou com parcela menor de contribuição na deliberação e votação de uma medida provisória, visto que, é certa a prevalência da decisão da Câmara frente ao Senado. Assim, tem-se a impressão de que os representantes do povo é que deliberam sobre o texto de uma medida provisória. Se os anseios do povo são alcançados não cabe aqui serem esclarecidos.

Também foi quisto pela Emenda Constitucional n. 32/2001, estabelecer normas para limitar as matérias que podem ser objetos das medidas provisórias.

Para Szklarowsky (2003), o legislador preferiu elencar o que não pode ser objeto da medida provisória. Conseqüência lógica disto é que tudo que não estiver vedado poderá ser objeto de medida provisória.

O § 1º do artigo 62 da Lei Maior disciplina, rigorosamente, quais são as matérias que não serão objetos de medida provisória. No texto anterior do artigo referido, o qual já foi abordado anteriormente, não havia qualquer restrição, com a ressalva feita pela maioria da doutrina e pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, sobre matéria penal. Também estão vedados projetos de lei aprovados pelo Congresso Nacional, pendentes de sanção ou veto (SZKLAROWSKY, 2003).

De outra sorte, o texto do § 1º do artigo 62 da Constituição Federal assim prescreve:

Art. 62 [...]

§ 1º É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria:

I – relativa a:

a) nacionalidade, cidadania, direitos políticos, partidos políticos e direito eleitoral;

b) direito penal, processual penal e processual civil;

c) organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de seus membros;

d) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, § 3º;

II – que vise a detenção ou seqüestro de bens, de poupança popular ou qualquer outro ativo financeiro;

III – reservada a lei complementar;

IV – já disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional e pendente de sanção ou veto do Presidente da República. [...]

Para Nicolau (2009, p. 147-148), a redação primeira de 1988, pecou pela absoluta falta de previsão aos limites materiais de uma medida provisória, o que fez com a que a doutrina buscasse socorro em desvendar os limites implícitos da norma, o que demandou profundo raciocínio sobre o instituto. Com o advento da Emenda Constitucional n. 32/2001, preencheu-se de modo satisfatório a lacuna deixada pelo Constituinte de 1988, pois estabeleceu um rol de matérias que não podem ser veiculadas através de medidas provisórias, o que veio por consagrar o raciocínio da maioria da doutrina e da jurisprudência.

Não há como suscitar dúvidas o texto do § 1º do artigo 62 da Lei Maior, o qual foi alterado pela Emenda Constitucional n. 32/2001, pois ali estão as matérias que não podem ser objeto de edição de medidas provisórias, quais sejam: nacionalidade, cidadania, direitos políticos, partidos políticos e direito eleitoral; direito penal, processual penal e processual civil; organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreia e a garantia de seus membros; planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e suplementares, ressalvado o previsto no artigo 167, § 3º; que vise à detenção ou seqüestro de bens, de poupança popular ou qualquer outro ativo financeiro; a reservada a lei complementar, as matérias já disciplinadas em projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional e pendente de sansão ou veto do Presidente da República.

2.3 O CONTROLE POLÍTICO-JURIDICIONAL DOS PRESSUPOSTOS DE RELEVÃNCIA E URGÊNCIA DA MEDIDA PROVISÓRIA

A grande celeuma deste tema reside na possibilidade, ou não, do controle judicial dos pressupostos de admissibilidade das medidas provisórias (DAMOUS; DINO, 2005, p. 143).

Destarte, 02 (dois) são os termos essenciais para a permissão de edição da medida provisória pelo Presidente da República, quais sejam: relevância e urgência. Os doutrinadores chamam de pressupostos, pois são elementos que deverão ser considerados antes mesmo de sua edição (CONCEIÇÃO, 1999, p. 94).

O legislador Constitucional preocupou-se em impor, como condição de validade, a soma dos pressupostos relevância e urgência, para que haja delegação ao Presidente da República para editar as medidas provisórias, e, a ausência de um desses pressupostos inviabiliza sua criação (CONCEIÇÃO, 1999, p. 94).

Mello (1999, p. 81) ressalta que:

[...] do fato de "relevância" e "urgência" exprimirem noções vagas, de contornos indeterminados, resulta apenas que, efetivamente, muitas vezes, por-se-ão situações duvidosas nas quais não se poderá dizer, com certeza, se retratam ou não hipóteses correspondentes à previsão abstrata do art. 62. De par com elas, entretanto, ocorrerão outras em que será induvidoso inexistir relevância e urgência ou, pelo contrário, induvidoso que existem.

Conceição (1999, p. 94), ainda, afirma o seguinte em relação aos conceitos de relevância e urgência:

[...] os doutrinadores têm apresentado posições divergentes quanto à admissibilidade ou não da discricionariedade, o que tem gerado conseqüências distintas no que se refere à existência ou não de controle pelo Poder Judiciário.

Como percebe-se, o tema não é pacífico, e vai gerar ainda longas pesquisas científicas, jurídicas e políticas, acerca da possibilidade de controle jurisdicional sobre a discricionariedade do Presidente da República em valorar o que é urgente e o que é relevante para editar uma medida provisória.