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Recebido em 7 de julho de 2005
Aprovado em 5 de outubro de 2005
Adriano Nervo Codato (adriano[arroba]ufpr.br) é professor de Ciência Política na Universidade Federal do Paraná (UFPR), coordenador do Núcleo de Pesquisa em Sociologia Política Brasileira e editor da Revista de Sociologia e Política. É autor de Sistema estatal e política econômica no Brasil pós-64 e organizou Political Transition and Democratic Consolidation: Studies on Contemporary Brazil.
1. Uma versão diferente deste artigo, destinada ao público estrangeiro, aparecerá em 2006 no volume organizado por mim (CODATO, 2006), sob o título "Political Transition and Democratic Consolidation in Brazil: a Historical Perspective".
2. Bárbara Geddes nota que "diferentes tipos de autoritarismo entram em colapso de modo caracteristicamente diferentes [...]. Um estudo de 163 regimes autoritários em 94 países oferece provas de que existem realmente diferenças entre os padrões de colapso [...]". Classificando os "regimes autoritários" em três subtipos, personalista, militar e de partido único, Geddes argumenta que "as transições do governo militar começam usualmente com divisões dentro da elite militar governante [...]. Há [...] um consenso na literatura quanto ao fato de que a maioria dos soldados profissionais valoriza mais a sobrevivência e a eficácia dos próprios militares do que qualquer outra coisa [...]. A maior parte da oficialidade se preocupa mais com a unidade das forças armadas do que com o controle ou não do governo por militares" (GEDDES, 2001, p. 221, 228, 232 e 235, respectivamente).
3. Para confirmar os propósitos não-democráticos do projeto de liberalização do regime, ver a longa entrevista do General Geisel ao CPDOC (D'ARAÚJO & CASTRO, 1997).
4. Ainda que suas prerrogativas institucionais, principalmente legislativas, não se traduzam automaticamente na capacidade efetiva de tomar decisões e implementá-las, a Presidência da República continuou como o centro do sistema político. Para uma discussão desses aspectos relacionados à história da transição brasileira, v. Kinzo (2001).
5. O artigo de Monclaire (2001) apresenta uma competente discussão dos estudos desse tipo.
6. Para uma discussão mais detida dessa abordagem, v. Fernandes (2002).
7. Esse novo gênero de intervenção, mais burocrático e menos provisório, foi seguido, com algumas diferenças regionais, por todos os regimes militares da América do Sul – Brasil, Argentina, Chile e Uruguai – nas décadas de sessenta e setenta do século XX. Suzeley K. Mathias (2004) discute detalhadamente todos os aspectos relacionados ao "processo de militarização" do Estado brasileiro nesse período.
8. Mediante o Ato Institucional n. 2 (de 27 de outubro de 1965). O sistema pluripartidário (1945-1965) é transformado em bipartidário: um partido pró-regime, a Arena (Aliança Renovadora Nacional) e um partido de oposição ao regime, o MDB (Movimento Democrático Brasileiro).
9. Primeira ação da Aliança Libertadora Nacional (ALN) em São Paulo sob a direção de Carlos Marighella.
10. Após a edição do Ato Institucional n. 5 (de 13 de dezembro de 1968).
11. A "eleição" do sucessor de Costa e Silva foi feita a partir da consulta ao Alto Comando das Forças Armadas (MARTINS FILHO, 1995, p. 184).
12. O ponto máximo da campanha pelo restabelecimento das eleições diretas para Presidente da República, que começara em janeiro de 1984, em Curitiba, ocorreu em abril do mesmo ano quando um comício com as principais figuras de oposição ao regime reuniu quase 1 milhão de pessoas no Rio de Janeiro (no dia 10) e mais de um milhão em São Paulo (no dia 16). No dia 25, o Congresso Nacional rejeitou a Emenda Constitucional que previa eleições diretas já para o ano seguinte (1985). Para uma discussão da relação desses movimentos sociais com o processo de mudança do regime, v. o artigo de Rodrigues (2001).
13. O PDS (Partido Democrático Social), agremiação política herdeira da Arena, dividiu-se em 1984 e a facção dissidente apoiou a candidatura Tancredo Neves para a presidência da República (tendo José Sarney como vice-candidato).
14. Cruz (2005) sugeriu uma periodização mais simplificada do regime, dividindo-o em ciclos a cada dez anos: 1964 (início: golpe de Estado); 1974 (inflexão: transição política); 1984 (fim: ápice do movimento oposicionista).
15. Bayart (1976) classifica três histórias do regime autoritário brasileiro assim: Skidmore (1967 – e poderíamos incluir SKIDMORE, 1988), Schneider (1971) e Fiechter (1974).
16. Couto (1998) sugere um modelo bastante complexo para entender o processo de transição política e econômica no Brasil na década de noventa. Ele argumenta que se deva integrar na análise do sistema político três dimensões simultaneamente: as instituições (e suas mudanças), os atores (e suas conversões) e o contexto político-social, que em cada conjuntura é diferente.
17. Esse tópico foi discutido, a propósito da Espanha de Franco, por Juan Linz (1964). Cardoso (1972) prefere falar em "autenticação" do regime e não em legitimação política.
18. Para uma discussão particularmente ilustrativa desse último problema, v. Gaspari (2004). Sobre o primeiro, v. Cardoso (1975), Lafer (1975) e Codato (1997).
19 Cardoso nota que, durante o "regime autoritário", o conflito entre Executivo-Legislativo desloca-se para o Executivo e há, efetivamente, uma concorrência entre "tecnocratas" e "militares" no processo de tomada de decisões (CARDOSO, 1982).
20. Para uma visão geral dessas questões, v. MARTINS, 1985 e ABRANCHES, 1978. Para a análise de alguns casos, v. Lima Júnior e Abranches (1987). Para uma discussão referida ao tema da "transição", v. Diniz e Boschi (1989).
21. Para Linz (1973), ao contrário, tratava-se tão-somente de uma "situação autoritária".
22. Vencido o movimento pela restauração do sufrágio popular para Presidente, o Colégio Eleitoral reuniu-se em 15 de janeiro de 1985 e elegeu Tancredo Neves (PMDB) por 480 votos, contra 180 dados a Paulo Maluf (PDS). Tancredo adoeceu, não assumiu e em seu lugar tomou posse da Presidência da República em 15 de março de 1985 José Sarney, ex-líder do partido de apoio à ditadura.
23. Adeptos do Marechal Castello Branco, primeiro Presidente do regime ditatorial brasileiro. Os "castellistas" são comumente associados, de maneira equivocada, a posições "liberais", enquanto seus opositores nas Forças Armadas, a "linha dura", são associados a posições "radicais". Mais fiel aos fatos, uma divisão desses grupos deveria associar os primeiros à institucionalização do regime e, os últimos, à administração da repressão. Não é demais lembrar que foram exatamente os "liberais" do Exército criaram o Serviço Nacional de Informações (em junho de 1964), editaram o Ato institucional n. 2 (em outubro de 1965), que suprimiu os partidos políticos e tornou indireta, a partir de então, as eleições presidenciais; foi essa linha "moderada" também que promulgou uma nova Constituição (em janeiro de 1967) e fechou o Congresso Nacional (em abril de 1977), introduzindo uma série de mudanças ("casuísmos", segundo a expressão da época) na legislação eleitoral. Oliveiros Ferreira (2000) propõe uma outra divisão entre as duas principais correntes político-ideológicas das Forças Armadas: o "estabelecimento militar", i. e., aqueles que agiriam de acordo com a legalidade constitucional, e o "partido fardado", i. e., aqueles militares dispostos a intervir na política para estabelecer a lei e a ordem constitucional.
24. Para a diferença entre os dois processos e suas possibilidades de interação, v. O'Donnell e Schmitter (1988).
25. O desenho mais geral desse programa reformista pode ser lido em Santos (1978, p. 143-211). Em um artigo intitulado "Estratégias de descompressão política", Santos enfatizou a necessidade de retomarem-se certos direitos liberais clássicos, sob uma estratégia gradual e moderada, com a cooperação da oposição, de modo a evitar os riscos de um retrocesso político. A primeira medida deveria ser a eliminação da censura e a garantia da liberdade de expressão. Para uma análise concreta dos mecanismos de funcionamento da censura no Brasil durante o regime, v. Soares (1989).
26. Santos (2000) demonstrou que, por caminhos semelhantes, o resultado das duas transições foi o mesmo: predomínio do poder Executivo sobre o Legislativo. Uma comparação entre a redemocratização na Espanha, Brasil e Argentina pode ser lida em Schmidt (1990). Para uma discussão sobre as implicações metodológicas desse tipo de comparação, v. Bunce (2000).
27. Para compreender a série de "casuísmos" que alteraram o processo político graças à manipulação do sistema eleitoral (cujos resultados nem sempre foram favoráveis ao regime ditatorial), v. Fleischer (1986).
28. Salvo engano, Alfred Stepan foi o primeiro autor a sugerir a importância da manutenção de "enclaves autoritários" no aparelho do Estado (dirigidos pelos militares) mesmo após a vigência do que a maioria dos autores chama de "democracia", i. e., o governo Sarney (v. STEPAN, 1986). Para mais informações sobre a possibilidade de supervisão do processo constituinte pelas Forças Armadas (1987-1988), v. Zaverucha e Teixeira (2004).
29. O General Geisel, note-se, venceu as três crises militares de seu governo: demitiu o comandante do II Exército (1976), exonerou o Ministro do Exército (1977) e aceitou imediatamente o pedido de dispensa do Chefe da Casa Militar (1978). Sobre o tema, v. Oliveira (1980).
30. O General Golbery do Couto e Silva, principal assessor do Presidente Geisel, descreveu esse processo com uma metáfora questionável. As sucessivas modificações do sistema político para adaptar-se aos conflitos embutidos na dinâmica da transição poderiam ser considerados perfeitamente naturais, à maneira de "sístoles" e "diástoles" (v. SILVA, 1981).
31. Para uma boa visão dessa questão, v. Oliveira (1994). Em Gaspari (2002a; 2002b; 2003; 2004) há uma história detalhada das contradições presentes no interior da instituição militar. Essa é, segundo o autor, a variável explicativa da transição.
32. Sobre a mudança de hegemonia, cf. Saes (1990). Para um balanço crítico da literatura a respeito dos conflitos entre a burguesia brasileira e o poder Executivo militar, v. Codato (1995).
33. Há imensa literatura sobre o tema; cf., em especial, Sader (1988).
34. O'Donnell e Schmitter afirmam que o regime brasileiro "não presenciou qualquer tentativa séria de criação de instituições autoritárias"; os militares governaram "recorrendo amplamente à distorção, e não à destruição das instituições básicas da democracia política" (O'Donnell & Schmitter, 1988, p. 46; sem grifos no original).
35. Em resumo, o "novo sindicalismo" consistia numa maneira diferente de organização dos trabalhadores em relação ao sindicato oficial de Estado (criado no período posterior a 1930) e também numa maneira diferente de apresentar reivindicações salariais. O ponto fundamental era a tentativa de negociar a questão diretamente com os empresários, sem a mediação do Ministério do Trabalho. Para uma visão otimista do fenômeno, v. Maroni (1978); para uma análise geral da evolução do novo sindicalismo, da década de 1970 para a de 1980, v. Keck (1988). Ao lado desse fenômeno surgiram, no final dos anos setenta, novos movimentos sociais urbanos. Uma boa perspectiva histórica dessa questão pode ser lida em Ottmann (1995).
36. Para uma formalização elegante dessa explicação v. Geddes (2001, p. 233-235).
37. Centro de Informações da Marinha; Delegacia de Ordem Política e Social; Destacamento de Operações de Informações – Centro de Operações de Defesa Interna.
38. O sistema decisório correspondeu a diversos arranjos, seguindo a correlação de forças no interior da burocracia civil e militar. V., para esse problema, Lafer (1975), Martins (1985) e Codato (1997).
39. Entre os militares havia os internacionalistas, adeptos de uma economia de mercado mais "aberta", e os nacionalistas de direita, partidários de uma "economia nacional" industrialmente desenvolvida. Uma ala civil liberal apoiara o golpe de Estado e via no aprofundamento da repressão política, em 1968, um "desvio autoritário" dos seus propósitos originais. Nessa visão, o golpe era uma "contra-revolução" que barrou "a implantação de uma república sindicalista no País, com o apoio ostensivo do governo de [Fidel] Castro" (cf. 30 ANOS DEPOIS, 1994, p. A3).
40. Sobre esse último ponto é ilustrativo o depoimento do General Hugo Abreu (1979).
41. É o caso, por exemplo, das eleições para o Senado Federal, que assumiram um caráter plebiscitário anti-regime. V. a Tabela 1, acima.
42. Cf. a íntegra da legislação em O Estado de S. Paulo de 21 de setembro de 1978. Essas reformas institucionais, que deveriam entrar em vigor em 15 de março de 1979, foram antecipadas para 1º de janeiro, antes mesmo da posse do novo Presidente.
43. Para uma visão mais detalhada do sucesso eleitoral dos partidos de direita no Brasil nesse período, v. Mainwaring, Menegello e Power (2000).
44. Carvalho argumenta, a meu ver com razão, que "As Forças Armadas brasileiras não foram obrigadas a aceitar um papel radicalmente diferente daquele assumido na fase autoritária, quando elas tiveram maiores responsabilidades na implementação de políticas públicas e no condicionamento da postura dos demais atores" (CARVALHO, 2004, p. 136).
45. A sugestão para caracterizar o regime brasileiro como um regime misto, em que se encontram combinadas instituições liberais e instituições autoritárias, é de Martins (1977).
46. Para a função "tutelar" das Forças Armadas, v. Oliveira (1987). Para uma visão comparativa desse problema – entre Brasil, Argentina e Espanha –, v. Zaverucha (1992). Para uma argumentação semelhante, v. Camargo (1990). Barros (1988) criticou, durante os debates na Assembléia Nacional Constituinte em 1988, as visões juridiscistas sobre a função "constitucional" das Forças Armadas e as tentativas formalistas de impedir, pela via legal, intervenções políticas ou golpes militares. Saint-Pierre e Mathias (2001) reuniram uma série de estudos sobre o sucesso ou insucesso do controle dos militares pelos civis durante os processos de mudança política em sete países da América Latina.
47. De acordo com o Art. 142 da Constituição de 1988 da República Federativa do Brasil, "As Forças Armadas, constituídas pela Marinha, pelo Exército e pela Aeronáutica, são instituições nacionais permanentes e regulares, organizadas com base na hierarquia e na disciplina, sob a autoridade suprema do Presidente da República, e destinam-se à defesa da Pátria, à garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem" (BRASIL, 1988).
48. V., a propósito, Bresser-Pereira (2001, p. 2), para quem a mudança na forma de gestão da "administração pública" foi correlata à democratização do sistema político: "Em síntese, no plano político transitamos do Estado oligárquico ao Estado democrático (de elites); no administrativo, do Estado patrimonial ao Estado gerencial".
49. De acordo com Palermo (2000), há na literatura quatro interpretações sobre o processo legislativo e, desse modo, sobre a natureza do novo regime político: (i) o Presidente concorre com o Congresso Nacional; (ii) o Presidente exclui o Congresso; (iii) o Presidente obriga o Congresso a cooperar; (iv) o Presidente negocia com o Congresso. Neste último caso, a governabilidade depende da formação de coalizões amplas.
50. Loureiro e Abrúcio (1999, p. 70) observaram que "[...] o Ministério da Fazenda tornou-se o principal núcleo de poder do gabinete presidencial brasileiro, especialmente no primeiro governo Fernando Henrique Cardoso". Para os autores, porém, isso decorre das exigências da governabilidade. Para contornar os efeitos do clientelismo, já que a distribuição de cargos é o método por excelência para garantir a maioria parlamentar, o Ministério da Fazenda deve ser elevado "a órgão superior e controlador do gabinete [ministerial como um todo], espalhando sua lógica de atuação pelos [demais] ministérios por meio de mecanismos formais e informais" (idem, p. 85).
51. Sobre a autonomia e o grau de militarização da ABIN, v. Antunes (2002). A respeito da atuação do Superior Tribunal Militar e as dificuldades daí decorrentes para uma democratização efetiva, v. Zaverucha e Melo Filho (2004).
52. Martins (2005) caracteriza dessa forma o regime político ao fim do processo de transição: "O que está aí não é nada de mais; é apenas um regime liberal a funcionar normalmente – com a ressalva de que a pureza do liberalismo encontra-se aqui tisnada por algumas manchas de corporativismo e nódoas de tecnocratismo. Tirante essas máculas – que, por sinal, nada têm de democráticas –, estamos simplesmente diante de um caso corriqueiro de pluralismo liberal" (idem, p. 19). Para uma conclusão oposta à sustentada aqui, v. Sallum Júnior (2003).
Autor:
Adriano Codato
Professor de Ciência Política na Universidade Federal do Paraná e coordenador do Núcleo de Pesquisa em Sociologia Política Brasileira da mesma Universidade
Website: http://adrianocodato.blogspot.com/
Universidade Federal do Paraná. Núcleo de Pesquisa em Sociologia Política Brasileira
www.nusp.ufpr.br
Revista de Sociologia e Política, Editor // http://www.scielo.br/rsocp
Revista de Sociologia e Política n.25 Curitiba nov. 2005
Dossiê Democracias e Autoritarismos
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