Em linhas gerais, os serviços notariais e de registro estão disciplinados na Lei nº 8.935/1994, que regulamentou o art. 236 da Constituição da República. Trata-se de atividades delegadas, normalmente desempenhadas por profissionais do direito, dotados de fé pública, que, a depender da especificidade do serviço, recebem a designação de notário ou tabelião e oficial de registro ou registrador.
Tais atividades são prestadas em caráter privado, mas com estrita fiscalização do Poder que as delega1 , o que é derivação lógica de sua natureza e da importância que ostentam perante o organismo social. A delegação pressupõe, dentre outros requisitos, a prévia habilitação em concurso público de provas e títulos,2 realizado pelo Poder Judiciário, com a participação, em todas as suas fases, da Ordem dos Advogados do Brasil, do Ministério Público, de um notário e de um registrador.3
Conquanto sejam exploradas em caráter privado, as atividades cartorárias consubstanciam um serviço público de competência estadual, não sendo divisada qualquer alteração em seus elementos intrínsecos pelo simples fato de sua exploração ser delegada a particulares. Como desdobramento, também o vínculo jurídico estabelecido com os usuários do serviço encontra-se sob a égide do Direito Administrativo, o que é mero consectário do seu objeto.4
Os serviços prestados pelas serventias são remunerados, pelos usuários, com o pagamento dos respectivos emolumentos, cuja individualização e cobrança, previstos no art. 236, § 2o, da Constituição da República, foram regulamentados pela Lei no 10.169/2000, que dispôs sobre as normas gerais para a fixação dos emolumentos no âmbito dos Estados-membros. A utilização dos emolumentos como contraprestação por um serviço prestado, além do alicerce constitucional, é facilmente percebida pela sistemática da Lei nº 8.935/1994, que veda a imposição de novas despesas ao usuário em decorrência da realização das diligências necessárias ao preparo dos atos notariais5 ; impõe aos notários e oficiais do registro o dever de observar os emolumentos fixados para a prática dos atos do seu ofício6 ; e veda a cobrança de emolumentos aos reconhecidamente pobres pelas certidões de nascimento e de óbito.7
Face á própria natureza da atividade remunerada, serviço público específico e divisível, essencial á subsistência de qualquer Estado de Direito e que alcança a todos os membros do organismo social, sua utilização mostra-se inevitável e o seu pagamento cogente. Essas características permitem incluir os emolumentos sob a epígrafe dos tributos, mais especificamente como pertencentes á categoria das taxas,8 atraindo, em conseqüência, as limitações constitucionais ao poder de tributar (legalidade,9 anterioridade, isonomia etc.).
O inciso IV do art. 167 da Constituição da República, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 42/2003, observadas as exceções ali previstas, veda a vinculação da receita de impostos (tributos não-vinculados) a órgão, fundo ou despesa.10 A contrario sensu, permite seja afetado o produto da arrecadação com os tributos vinculados (taxas, contribuições de melhoria, sociais, de intervenção no domínio econômico, interesse de categorias econômicas e profissionais e empréstimos compulsórios). Essa conclusão, aliás, deflui da própria razão de ser desses tributos, sempre criados para atender a uma atividade específica, o que justifica seja a arrecadação para tanto direcionada.
Especificamente em relação ás taxas, a necessidade de vinculação está implicitamente determinada no inciso II do art. 145 da Constituição da República, que as associa ao custeio das despesas decorrentes da prestação de um serviço público ou do exercício do poder de polícia.11 Assim, o produto da arrecadação dos emolumentos encontra-se afetado ao custeio do serviço público que originou a sua cobrança, o que é justificável na medida em que a taxa é um tributo essencialmente vinculado. Não é por outra razão que o art. 28 da Lei nº 8.935/1994 assegurou aos notários e oficiais do registro "a percepção dos emolumentos integrais pelos atos praticados na serventia".
Percepção integral dos emolumentos significa impossibilidade de repartição entre outros destinatários: os emolumentos estão afetados ao custeio do serviço, devendo ser fixados na medida do necessário a esse custeio.12
Nessa linha, destoa da lógica e, em especial, da ordem constitucional, destinar a quaisquer entes públicos, no todo ou em parte, o produto da arrecadação dos emolumentos, já que não integrados á dinâmica do serviço cartorário.13 Por identidade de razões, destoará da ratio essendi desse tributo o seu direcionamento a entes meramente privados (v.g.: associações que congreguem agentes públicos, caixas de assistência a advogados etc.),14 ao que se acresce a flagrante violação do princípio da igualdade ao se privilegiar o saneamento das necessidades financeiras de determinados entes sem que igual liberalidade seja estendida aos demais.15 Situação similar e de extrema lesividade ao usuário, consiste na criação de adicionais aos emolumentos, que devem ser embutidos em cada ato cartorário, revertendo o produto da arrecadação a entidades privadas.16 Normas dessa natureza, na medida em que dissociadas de qualquer serviço público - pois as entidades privadas decididamente não o prestam - terminam por instituir um imposto inominado, ao arrepio da Constituição da República, que somente confere competência residual á União.17 E o que é pior: além de vincular o produto da arrecadação de um imposto, ainda o destina a entidades privadas.
Identificada a intangibilidade dos emolumentos, resta analisar a sua inter-relação com os demais tributos do sistema. Considerando que a Constituição da República não contempla qualquer regramento especificamente voltado ao regime tributário das atividades cartorárias, a questão haverá de ser analisada, consoante as suas singularidades, em harmonia com as regras e princípios gerais do sistema. Falamos em singularidades para realçar que a atividade dos notários e registradores consubstancia um serviço público delegado, remunerado com o pagamento de uma taxa cognominada de emolumento.
É importante observar que a Lei nº 8.935/1994, ao assegurar a percepção "integral" dos emolumentos, não pode ter o seu potencial normativo elastecido de modo a afastar a incidência do sistema tributário contemplado na Constituição da República. O sentido do vocábulo deve ser identificado a partir da apreensão da natureza jurídica dos emolumentos, que consubstanciam taxas decorrentes da utilização de um serviço público: considerando que as taxas são tributos vinculados, cuja arrecadação deve ser afetada á manutenção do serviço, justifica-se a previsão normativa de que o notário ou registrador deve recebê-los de forma "integral".
Em razão dos limites destas breves linhas, teceremos tão-somente algumas observações em relação aos impostos e ás taxas.
Tendo a natureza jurídica de taxa, os emolumentos, face á vedação do art. 145, § 2o, da Constituição da República ("As taxas não poderão ter base de cálculo própria de impostos"), não podem ser utilizados como base de cálculo de impostos. A razão, aliás, é simples: se a Constituição veda que a base de cálculo da taxa seja idêntica áquela inerente a um imposto, por identidade de razão veda que o imposto tenha a mesma base de cálculo utilizada para a taxa. Assim, exemplificando com o imposto sobre a prestação de serviços de qualquer natureza, é inconstitucional a previsão normativa que utilize o serviço prestado como fato gerador e os emolumentos recebidos como base de cálculo do imposto.18 In casu, tanto o imposto sobre serviços como os emolumentos encontrariam sua gênese nos serviços prestados, gerando uma evidente bitributação.
Ainda que prestado de forma descentralizada, o serviço não se transmuda de público em privado. A atividade cartorária está submetida a regime jurídico de Direito Público, que disciplina a sua titularidade, delegação, prestação e remuneração, o que faz incidir a regra da imunidade recíproca e impede que a atividade cartorária possa ser tomada como fato gerador do imposto sobre serviços. Tratando-se de serviço público estadual, prestado com a intermediação de particulares, também incidirá na espécie o disposto no art. 150, inciso VI, alínea a, da Constituição da República, que veda á União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios a instituição de impostos sobre "patrimônio, renda ou serviços, uns dos outros".19
Acresça-se que os impostos existentes no sistema tributário pátrio estão enumerados na Constituição da República e somente a União, observado o disposto no art. 154, pode instituir novos impostos. Constata-se, assim, que tal competência não é conferida aos Estados e aos Municípios,20 somente lhes restando a possibilidade de considerar as atividades cartorárias como fato gerador de um imposto já existente, o que, especificamente em relação ao imposto sobre serviços, única hipótese razoável, não se mostra possível.
No que concerne ás taxas, outro deve ser o entendimento. Inicialmente, deve-se observar que a imunidade recíproca somente alcança os impostos, não as taxas. A justificativa, aliás, é simples: enquanto os impostos refletem o exercício extremo do poder de império do Estado, que exige uma contribuição pecuniária sem oferecer qualquer contraprestação imediata e específica em troca, as taxas refletem o pagamento por uma atividade específica.
Como o fato gerador da taxa pode consistir na utilização, efetiva ou potencial, de um serviço público específico e divisível ou no exercício do poder de polícia,21 ao que se acresce a inexistência de uma regra de imunidade que mantenha os cartórios ao abrigo dessa espécie tributária, conclui-se que, em tese, é admissível a sua cobrança.
À guisa de ilustração, pode ser mencionada a fiscalização exercida pelo Poder Judiciário sobre as atividades cartorárias,22 típica manifestação do poder de polícia. Tratando-se de fiscalização derivada de imperativo constitucional e legal, mostra-se evidente a juridicidade da taxa existente, necessariamente criada a partir de iniciativa legislativa do Governador do Estado.23
Em muitos Estados, a regra tem sido a previsão de uma alíquota específica para a taxa,24 cuja base de cálculo são os emolumentos arrecadados pelos cartórios.25 Quanto ao valor arrecadado com esse tributo, é comum a criação de fundos específicos voltados ao reaparelhamento do Poder Judiciário - esse tipo de destinação afasta a utilização dos recursos para o pagamento de pessoal, mantendo a sua utilização restrita ás despesas de custeio - o que não colide com a vedação do inciso IV do art. 167 da Constituição da República, de incidência restrita aos impostos.
O Supremo Tribunal Federal, instado a se pronunciar, tem reconhecido a constitucionalidade das leis que criam taxas dessa natureza.26
A indiscutível relevância dos serviços cartorários exige esforços redobrados na compreensão do delineamento jurídico e do papel a ser desempenhado pelos emolumentos. Como contraprestação pecuniária pela prestação de um serviço público, devem ser fixados de modo a não obstar o acesso da população. Como espécie tributária, devem estar em harmonia com as regras e princípios relativos á temática, mais especificamente as limitações constitucionais ao poder de tributar. Como meio indispensável ao funcionamento do serviço,27 sua integridade deve ser necessariamente preservada, o que, por outro lado, não gera nenhum tipo de imunidade em relação á competência tributária do Estado.
Os emolumentos, assim, não podem ser compreendidos como uma "ilha", indiferente á integração com o seu entorno. Pelo contrário, devem ser interpretados e compatibilizados com o sistema jurídico, de modo a preservar um padrão mínimo de justiça - individual e social - na sua utilização.
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