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Polícia militar de ciclo completo: pressuposto de eficiência do sistema policial brasileiro (página 2)

A hipótese de trabalho corresponde à consideração de que a integração da polícia militar com a polícia civil na prática tem gerado muitos conflitos entre as duas polícias, pelos seguintes motivos: diferenças na estrutura regimental e hierárquica, já que uma é civil e outra é militar; diferenças no tipo de policiamento desempenhado; diferenças na forma de desempenhar o policiamento, dentre outras.

Será demonstrado que a ação de polícia, visando minimizar os impactos da criminalidade no Brasil, tem passado por estratégias inovadoras. Nesse sentido, a presente pesquisa irá propor a ampliação de funções das policias militares e civis; a coexistência de ambas, no intuito de que, ambas as agências policias, atuem juntas e de modo mais dinâmico e eficiente na prevenção e combate à criminalidade e violência.

Por fim, será proposto o ciclo completo a ser realizado pelas Polícias Militares como uma realidade; demonstrando os ganhos para a sociedade, nos termos de prevenção à criminalidade e sensação objetiva e subjetiva de segurança, de se implementar uma polícia militar de ciclo completo, que atuará principalmente nas infrações penais de menor potencial ofensivo, inclusive por meio da lavratura de termos circunstanciados.

Para justificar o interesse da pesquisa, inicialmente será levada em conta a literatura que aborda tal temática, identificando-se que a reforma dos modelos policiais há muito tem sido colocada em discussão no Brasil de forma cada vez mais contundente. Mormente, essa discussão deriva do despreparo de grande parte das organizações policiais brasileiras para lidar com o recrudescimento da criminalidade e para promover o diálogo com a sociedade.

Nessa linha, as perspectivas surgidas desde a década de 1990 quanto à possibilidade de ampliação das atribuições dessas organizações policiais passariam necessariamente em mudanças constitucionais, por meio de emendas, com vistas a aumentar o rol de atribuições das polícias, tornando-as completas, no que tange aos procedimentos cabíveis, tanto na prevenção quanto na persecução penal.

Porém, como todas as mudanças geram resistências, estima-se que essa ampliação de competências entre as forças policiais dos Estados promova uma geração de conflitos. Assim, será demonstrado que não basta integrar, como nos moldes atuais, as polícias Militar e Civil, mas é importante propor uma coexistência harmoniosa de ambas, que será possível com a promoção do ciclo completo por parte das policiais militares.

Essa pesquisa será concebida a partir da definição do seu enfoque metodológico, onde se optará por compreender o problema por meio de uma linha de pesquisa qualitativa e quantitativa. Qualitativa porque se estabelecerá um critério de investigação de um fenômeno social a partir da definição de participantes com perfis típicos desejados; quantitativa porque será feita através de uma amostra representativa do universo investigado, e cujos resultados são trazidos mediante uma análise estatística das informações coletadas.

1 segurança pública como pressuposto de sobrevivência

A segurança pública nasce da necessidade de manutenção da tranquilidade e da paz pública a partir de quando o ser humano começa a viver em sociedade.

Daí a necessidade de se estabelecer um padrão de convivência positivado em códigos de comportamento e de se destacar do meio social algumas pessoas que seriam aquelas responsáveis por garantir que tais normas de condutas fossem observadas.

Segundo Massaú, o ser humano tem uma predisposição natural para viver em grupo, buscando melhores condições de sobrevivência para a sua espécie. Logo, o homem é um ser social, porque, seja qual for a época, sempre o encontramos em convivência com outras pessoas, formando sociedades.[1]

Na sua clássica obra: "A República", Platão faz referência a isso quando diz que "o que causa o nascimento a uma cidade, penso eu, é a impossibilidade que cada indivíduo tem de se bastar a si mesmo e a necessidade que sente de uma porção de coisas".[2]

Para explicar o início da sociedade, se apresentam duas teorias: uma sustenta que esse surgimento foi natural, ou seja, adveio da própria condição humana; enquanto a outra defende que a sociedade é resultante de um ato de vontade pessoal.

Defendendo a origem natural da sociedade, posiciona-se o filósofo grego Aristóteles, que no século IV a.C afirmava: "a pessoa humana é um ser social por natureza". Já no período medieval aparece o pensamento de São Tomás de Aquino, apud Araújo, que assevera que o ser humano, por sua natureza, é "um animal social e político". A sociedade, para ele, representa um elemento vital para a sobrevivência do homem, uma vez que é nessa sociedade que ele encontra a satisfação de suas necessidades e a "proteção de seus direitos e bens".[3]

De modo diametralmente diverso ao início natural, surgem os contratualistas, que defendem que a sociedade adveio de um pacto de vontades.

Os contratualistas apresentam uma tese segundo a qual a sociedade decorre de um acordo de vontades celebrado entre os homens, representado por um contrato que, por sua vez, teria natureza hipotética.

Conforme entendimento de Dallari, um número grande de autores quer ver o mais remoto antecedente do contratualismo, tendo por base clássica "A República", de Platão, pois é lá que se faz menção a um padrão social estabelecido de modo racional, não havendo, pois, qualquer necessidade natural.[4]

O autor Hobbes, na mesma linha, diz que o ser humano não pode viver à luz da própria razão e vontade, considerando que "o homem é o lobo do próprio homem", ou seja, o seu devorador natural entre iguais.[5]

Também conforme entendimento de Hobbes:

"[...] o homem vive num estado de natureza, e isto representaria uma condição de guerra de todos contra todos, sendo neste caso cada um governado por sua própria razão, não havendo nada de que não possa lançar mão, que não possa lhe servir de ajuda para a preservação de sua vida contra seus inimigos, segue-se que em tal condição todo homem tem direito a todas as coisas, incluindo os corpos dos outros. Ora, enquanto perdurar esse direito de cada homem a todas as coisas, não poderá haver para nenhum homem — por mais forte e sábio que seja — a segurança de viver todo o tempo que geralmente a natureza lhe permite aos homens viver."[6]

O clamor por segurança pública é, então, uma demanda antiga e tem seu nascimento a partir do momento que os homens começaram a se relacionar entre si, vivendo em comunidade e seguindo regras que ditam os comportamentos sociais.

São duas situações que impulsionam os homens a se associarem em busca de proteção: instinto humano e o temor.

É nesse contexto que surge o Contrato Social, conforme ensina Dallari:

"Diante da necessidade das pessoas viverem em comunhão, surge o contrato social, resultado exclusivo da vontade humana, que consiste numa mútua transferência de direitos. Por força desse ato puramente racional é que se estabelece a vida em sociedade, cuja preservação, entretanto, depende da existência de um poder visível, que mantenha os homens dentro dos limites consentidos e os obrigue, por temor ao castigo, a realizar seus compromissos e à observação das leis. Esse poder visível é o Estado, um grande e robusto homem artificial, construído pelo homem natural para sua proteção e defesa."[7]

Na proporção em que as sociedades primitivas foram se desenvolvendo e ficando mais complexas, veio também a necessidade de se criar instrumentos que pudessem viabilizar a convivência harmônica entre as pessoas, solucionando os atritos que aparecessem.

Foi dessa forma que o Estado emergiu, isto é, com o intuito de administrar os interesses de todos que viviam nas sociedades primeiras e fazer cumprir as regras fixadas por esta, de modo que todos pudessem ter uma convivência pacífica.

Na sociedade atual, o ser humano precisa que vários setores funcionem para ter dignidade: educação, saúde, moradia, emprego e outras demandas básicas inerentes à sua condição humana.

Para garantir a dignidade da pessoa humana - fundamento da Constituição Republicana - e garantir que cada membro da sociedade possa trabalhar e constituir família, é imprescindível que seja provido a ele a segurança necessária.

Dessa forma, com vistas a assegurar a dignidade da pessoa humana, os Estados constituíram, para atuarem coercitivamente, um órgão especializado para ser o seu "braço", a que chamou de "Polícia".

1.1 Polícia e Poder de Polícia

A Polícia é encarregada de assegurar a aplicação da lei e a ordem pública; e de promover a segurança de que todos necessitam, por meio do uso progressivo da força.

Entende Hobes em estado de "guerra de todos contra todos" que seria impossível a convivência entre as pessoas. Logo, não fossem as forças de segurança pública, prevaleceria a vontade daqueles que fossem mais fortes e poderosos sobre os demais, tornando inviável o bom funcionamento do Estado.[8]

O que mais caracteriza a Polícia é ser ela palpável; algo em concreto, representada por instituições. Assim, as funções das polícias estão intimamente relacionadas às atividades coercitivas da Administração Pública em face das pessoas que compõem o "corpo social".

E o poder de polícia, o que seria? Ora, de modo diverso de polícia, conceitua-se o poder de polícia, que é abstrato, intangível.

O conceito legal de poder de polícia está fixado no Código Tributário Nacional, senão vejamos:

"Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interêsse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de intêresse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos."[9]

O poder de polícia é, portanto, uma alternativa do poder público, que a escolhe ou não conforme lhe seja conveniente e oportuno.

É por meio do exercício legítimo e proporcional do poder de polícia que o Estado impõe medidas e disciplina o bom convívio entre as pessoas, com o fim de garantir a elas maior segurança e bem-estar social. E, também, o Estado estabelece limites e parâmetros de comportamento de cada uma das pessoas por meio de normas fixadas previamente, bem como se sujeita a tais normas.

O que legitima as intervenções policiais e também a existência das polícias é o poder de polícia, sendo este fundamento das intervenções daquelas.

Nos termos do entendimento de CRETELLA JÚNIOR, a polícia é concreta, realiza intervenções coercitivas dentro de um grupo social, e o poder de polícia, por sua vez, é uma faculdade de, por meio da polícia, limitar as atividades dos cidadãos que extrapolam a lei.[10]

O poder de polícia é, pois, algo abstrato. As liberdades individuais das pessoas são, dessa feita, limitadas por meio desse poder, com vistas ao interesse geral da coletividade, ou seja, cada membro da sociedade se sujeita as normas, e outorga ao Estado a facultada de exercer, nos termos da conveniência e oportunidade, o poder de polícia.

Tácito aduz que na harmonia entre os princípios da liberdade e da autoridade, em alguma medida antagônicos, o poder de polícia se coloca como uma das faculdades discricionárias do Poder Público, que visa a proteção da ordem, da paz, do bem-estar social.[11]

As intervenções do Estado não podem, no entanto, ser infundada. Deve ela estar dentro dos limites impostos pela conveniência e oportunidade.

Agora, no tocante ao exercício propriamente dito desse poder pelas polícias, o Brasil ainda é um dos poucos países que sustenta uma divisão entre polícia administrativa, também chamada preventiva; e a polícia judiciária, conhecida também como repressiva, que atua após ter ocorrido o fato definido como criminoso.

Por meio de seus estudos, Meirelles distingue as atribuições da polícia. Ele afirma que sempre distinguiu a polícia preventiva da repressiva; que aquela atua preventivamente. Esta, por sua vez, trabalha após a ocorrência de uma infração penal, repreendendo as pessoas que ferem as instituições, a sociedade ou agridem individualmente qualquer de seus membros.[12]

Por sua vez, BOBBIO, MANTTEUCCI e PASQUINO, asseveram que por meio do poder de polícia é garantida a ordem pública:

"como sinônimo de convivência ordenada, segura, pacífica e equilibrada, isto é, normal e conveniente aos princípios gerais de ordem desejados pelas opções de base que disciplinam a dinâmica de um ordenamento. [...] ordem pública constitui objeto de regulamentação pública para fins de tutela preventiva, contextual e sucessiva ou repressiva [...]. Com a variação da inspiração ideológica e dos princípios orientadores (democráticos ou autocráticos, por exemplo), cada ordenamento dará uma disciplina própria (ampla ou restrita) das hipóteses de intervenção normativa e de administração direta tendentes a salvaguardar a ordem pública."[13]

1.2 Uso Diferenciado da Força

É imprescindível o que o Estado para exercer o poder de polícia treine os seus agentes aplicadores da lei.

O treinamento do policial militar ou civil irá garantir um adequado preparo físico e psicológico desses agentes durante uma ação preventiva ou operação policial de repressão à criminalidade.

A ausência de treinamento e de qualificação prejudicará o desempenho do agente aplicador da lei, o que gera aumento do tempo de resposta à agressão e, assim, o uso de força poderá ser aplicado equivocadamente; gerar prejuízo físico ao próprio agente e/ou ao alvo da intervenção.

Isso porque, num teatro de operação complexo, o agente aplicador da lei destreinado pode ser levado a uma paralisia ou a um bloqueio na sua capacidade de atuar para cumprir seu dever.

A força, utilizada pelos agentes aplicadores da lei, é o instrumento estatal de controle de pessoa ou grupo de pessoas que ameacem a ordem pública, a observância da lei, a integridade física ou a vida de outras pessoas.

Relevante destacar que o uso da força deve estar sujeito aos limites impostos pelo ordenamento jurídico e à observância da ética.

O uso de força pelo Estado começa pela simples presença policial militar, devidamente fardado e empregado de modo ostensivo em locais estratégicos, até o uso de força potencialmente letal, tal como o disparo da arma de fogo contra o agente infrator da lei. Esta última modalidade de uso da força referida é considerada recurso último, alternativa extrema e excepcional a ser empregada pelo agente aplicador da lei.

1.3 Ordem Pública

O que seria, então, Ordem Pública? Ensina De Plácido e Silva apud LAZZARINI, que ordem pública é o estado de legalidade; é a situação normal, no qual as autoridades, legitimamente investidas, exercem suas atribuições e os cidadãos as respeitam e acatam, sem constrangimento e sem protestar.[14]

A definição do que seria ordem pública passa também pelos conceitos de tranquilidade, salubridade e segurança pública.

A Segurança Pública não seria outra coisa senão o estado contrário ao delito, que resulta do cumprimento dos preceitos e direitos previstos e tutelados pelo arcabouço de legislações penais comuns, dentre elas o Código Penal, e pela lei das contravenções.

As intervenções policiais, tais como, abordagens a pessoas e a veículos, buscas domiciliares, prisões em flagrante, dentre outras, que promovem a Segurança Pública são de natureza repressivas ou tem o cunho de prevenir fatos típicos.[15]

A ordem pública é, nesse diapasão, imprescindível aos homens. Somente haverá dignidade humana, tranquilidade, salubridade e, mais ainda, segurança pública se houver ordem pública.

Portanto, a saúde e a educação, bem como a segurança das pessoas são elementos básicos e indispensáveis ao progresso do ser humano e, somente são alcançados, mediante ordem pública.

2 MODELOS POLICIAIS ESTRANGEIROS

2.1 Polícia Francesa

Primeiramente, é importante salientar que o Estado da França é Unitário e possui como forma de governo a República e como sistema de governo o Parlamentarista.

Nos dizeres de Marques, a França, no tocante ao sistema policial, seria baseada em duas organizações policiais, quais sejam: a Gerdarmaria, de natureza militar; e a Polícia Nacional, por sua vez, de natureza civil.[16]

2.1.1 Guarda nacional (Gerdarmaria)

Como dito, os serviços policiais que são de natureza militar são executados pela chamada Gendarmaria Nacional. Esta tem o dever de zelar pela segurança pública nas localidades com menos de dez mil habitantes.

Diante das missões de natureza policial, a Gendarmania vincula-se ao Ministro do Interior. De outro modo, como organização militar, subordina-se diretamente ao Ministro da Defesa.[17]

Segundo Batista, o que distingue os gendarmes é seu caráter polivalente, pois eles podem ser empregados, no decorrer de um dia, em atividades essencialmente de policiamento ostensivo, com vistas à prevenção de crimes; e também de polícia judiciária, cumprindo, do mesmo modo que a Polícia Nacional, o Ciclo Completo de Polícia, em sua área de competência legal.[18]

2.1.2 Polícia nacional francesa

A Polícia Nacional está para a França como a Polícia Civil está para as Unidades da República Federativa Brasileira.

A polícia nacional constitui a polícia francesa que possui natureza civil, e divide-se em duas diretorias administrativas, sendo a primeira de Regulamentação e a segunda de Pessoal e Material; bem como se divide em quatro diretorias operacionais, quais sejam: Diretoria de Seguridade Pública; Diretoria de Polícia Judicial; Diretoria de Informações Gerais (DIG); e Diretoria de Vigilância Territorial.[19]

A Polícia Nacional possui os seguintes departamentos/atribuições:

a) A chamada Gendarmaria Departamental – que significa setor policial imbuído das missões ostensiva, com vistas à prevenção da criminalidade, ao contato comunitário; a potencializar a sensação subjetiva de segurança, mas realiza também investigação das infrações penais. Tal modelo serve, pois, de inspiração para a realidade das polícias militares brasileiras.

b) Gendarmaria Móvel – trata-se de uma Unidade que realiza trabalhos de repressão qualificada, ou seja, encarregada de Controle de Distúrbios Civis, importante em um país desenvolvido em termos de participação direta da população em assuntos de interesses coletivos. Em síntese, a Gendarmanria (força policial) Móvel é imbuída da preservação da ordem pública[20]

Tal modelo apreciado é eficiente do ponto de vista da manutenção da ordem pública e do controle das taxas de criminalidade e é referência mundial.

A Polícia Nacional Francesa, assim como a Gerdarmaria (força policial) é marcada por áreas de atuação definidas. Contudo, uma não depende da outra para dar início, continuar, ou interromper a persecução criminal para a outra começar de outro ponto. Pelo contrário, a polícia que começa o atendimento de um evento de defesa social faz todos os procedimentos policiais até que os autos cheguem à Justiça Francesa para ser devidamente julgado, o que economiza tempo e otimiza recursos, além diminuir a impunidade.[21]

No Brasil, fala-se na desmilitarização das Polícias Militares associando o militarismo ao período ditatorial.

Nessa linha, argumenta-se que não existiriam polícias militarizadas em nenhum outro país, principalmente nos desenvolvidos. Contudo, como visto no estudo do sistema policial francês, há naquele país a Gendarmerie Nationale, que é a Polícia Militar francesa, que juntamente com a Polícia Nacional, civil, são imbuídas da segurança pública na França.

Por fim, no modelo policial francês, as duas agências policiais possuem competências peculiares de atuação, porém não dependem uma da outra no emprego operacional e na persecução criminal. Logo, a polícia que inicia o atendimento de um evento de defesa social completa os demais procedimentos até entregar o agente infrator da lei e os autos da investigação ao judiciário, o que, sem dúvida, representa uma economia e diminui a impunidade.

2.2 Polícia Italiana

Na Itália, a forma de governo adotada é a República, com sistema Parlamentarista.

A atividade de polícia italiana é de âmbito nacional e dividi-se em três segmentos: Polícia do Estado, Guarda de Finanças e Corpo de Carabineiros (força policial).[22]

2.2.1 Polícia do estado

Para Rocha, a Polícia do Estado tem natureza civil e tem ciclo completo, ou seja, realiza os trabalhos de polícia administrativa, de modo ostensivo nas ruas, com vistas à prevenção de infrações penas; mas, também, desenvolve atividades de polícia judiciária.[23]

Com relação à Polícia de Estado, verifica-se uma força policial de ciclo completo.

A Polícia do Estado desenvolveu um trabalho que é destaque até hoje, que foi o combate à corrupção e à máfia italiana através da operação "mãos limpas":

"A famosa operação Mãos Limpas, desencadeada em 1992 por Procuradores da Itália é o modelo que fascina colegas pelo mundo afora. A Mãos Limpas prendeu 2.993 pessoas, investigou mais de 6.000, durou 4 anos, o eixo era a delação, um delatava 5, 5 delatavam 10 e o processo gerava uma multiplicaçãogeométrica de réus, delatados pelos réus anteriores. A operação investigou 872 empresários, 438 parlamentares e 4 Primeiro Ministros, liquidou com os QUATRO MAIORES partidos políticos do Pais - a Democracia Cristã, o Socialista, o Social Democrata e o Liberal - deixando livres o partido fascista, Movimento Social Italiano e o Partido República. Provocou vários suicídios, inclusive do presidente da ENI, petroleira estatal que era o centro da economia italiana, Gabriele Caggliari e de um dos maiores empresários da Itália, Raul Gardini. Quase prendem o maior politico italiano do pós guerra , o lendário Giulio Andreotti, nove vezes Primeiro Ministro [...]".[24]

O emprego operacional da Polícia de Estado compreende o patrulhamento de cunho preventivo nas ferrovias, rodovias e na costa italiana.

Essa força policial, na sua estrutura, possui, ainda, um departamento científico, denominado "Polizia Scientifica" (SCI); bem como outro grupamento especial, que cuida de intervenções de maior complexidade, tais como terrorismo, guerrilha e sequestros. Este grupamento é denominado "Polizia di prevenzione" (DIGOS).

Constata-se que em uma mesma agência policial existe a possibilidade de iniciar determinado evento de defesa social e essa mesma força policial possui instrumentos suficientes para conclui os trabalhos e encaminhá-lo ao judiciário.

2.2.2 Guarda de finanças

A segunda agência policial italiana seria a chamada Guarda de Finanças. Diferente da Polícia do Estado, a Guarda de Finanças tem natureza e organização militar. Suas missões precípuas são: fiscalizar os serviços aduaneiros e zelar para que os tributos previstos na legislação sejam recolhidos ao Tesouro do Estado.

Ademais, a Guarda de finanças fiscaliza as exportações e importações de mercadorias, concentrando boa parte de suas intervenções nos portos, aeroportos e postos de fronteira, com a finalidade de coibir o contrabando em território italiano.[25]

Interessante destacar que não há qualquer movimento na Itália no sentido de acabar com a força pública militarizada, o que denota que em mais um país europeu a sociedade convive bem com forças policiais militarizadas.

2.2.3 Corpo de carabineiros

Por fim, na Itália há também uma Polícia denominada Corpo de Carabineiros (força policial).

Como a Guarda de Finanças, o Corpo de Carabineiros também é uma organização policial militarizada. Enquanto aquela está subordinada ao Ministério de Finanças, o Corpo de Carabineiros está subordinado ao Ministro da Defesa.

E, ainda, enquanto a Polícia de Estado possui o maior efetivo e atua nas grandes cidades, o Corpo de Carabineiros encarrega-se de zelar pela preservação da ordem pública nas pequenas cidades italianas.

De que forma é realizada a preservação da ordem pública?

O Corpo Carabineiro executa o policiamento ostensivo (preventivo) nas regiões urbanas, rodovias, portos, aeroportos e zonas de fronteira. Atua, também, repressivamente, no controle de distúrbios civis em todo o território italiano e conta com modernos equipamentos, armamentos e helicópteros. Por fim, executa, ainda, as atividades de Polícia Judiciária nos territórios sob sua jurisdição.[26]

Para Brandão, apud Lazzarini, "na Itália a principal polícia, incluindo em seus serviços o de polícia judiciária, são os Carabinieri, organização eminentemente militar".[27]

Observa-se que o sistema policial italiano é marcado todo ele pelo ciclo completo de polícia, tal como o sistema francês.

2.3 Polícia Espanhola

Com o fim da era Franco em 1977, o sistema policial espanhol sofreu várias modificações e hoje as forças policiais se dividem em três níveis, nos termos do entendimento de Cunha apud BATISTA:

"1. Nacional – Polícias da Nação: Corpo Nacional de Polícia (Cuerpo Nacional de Policia). Instituto armado de natureza civil, que resultou da fusão do Corpo Superior de Polícia e da Polícia Nacional e subordina-se ao Ministério do Interior; Guarda Civil, instituto armado de natureza militar, sujeito à dupla subordinação, ao Ministério da Defesa e ao Ministério do Interior. 2. Regional – Polícias das Comunidades Autônomas. Também chamadas e Generalidad. São 3 Comunidades Autônomas que possuem corpos de polícia, que são: dos Países Bascos, a Polícia Ertzaina; de Navarra, a Polícia Foral e da Catalunha a Polícia Los Mossos d"Esquadras. As demais Comunidades Autônomas possuem unidades da CNP ou GC. 3. Local – São as Polícias Locais também chamadas de Guardas Urbanas. Estão a nível municipal (Ayuntamientos). Atuam no controle de trânsito e na aplicação das leis locais".[28]

Na Espanha, de acordo com Marques, o sistema policial - diferente da França que tem uma organização que divide em três departamentos - é composto por duas instituições policiais, de nível Nacional, quais sejam: Polícia Nacional (PN) e Guarda Civil (GC) [29]

Com a ascensão do Gen. Franco, foi retirada das "Comunidades Autônomas" a possibilidade de possuírem suas próprias forças policiais e, segundo Cunha apud BATISTA:

"Ficou a segurança pública do território espanhol com 3 polícias centralizadas: a Polícia Nacional e o Corpo Superior de Polícia – policiando cidades com população superior a 20.000 habitantes, e a Guarda Civil, executando o policiamento em zonas rurais, rodovias e cidades com população inferior a 20.000 habitantes, e as policias citadinas, chamadas em algumas cidades de policia local ou guarda urbana, encarregadas apenas de velarem pelas normas (ordenanças) municipais, onde se inclui a fiscalização do trânsito".[30]

Dessa forma, as Polícias espanholas de âmbito nacional executam as atividades de polícia ostensiva e de polícia judiciária, ou seja, realiza o Ciclo Completo de Polícia, o que demonstra uma modernização do sistema, diverso do Brasil.

Diferentemente, as polícias locais, também conhecidas como Guardas Urbanas, realizam somente o controle do trânsito e as funções de polícia administrativa dos municípios, o que se assemelha com as Guardas Municipais em municípios brasileiros.

Segue as características e atribuição de cada uma das agências policiais espanholas:

2.3.1 Polícia nacional (PN)

A Polícia Nacional é uma instituição organizada com base na hierarquia e disciplina militar.

O critério para o emprego dessa agência policial é o número de habitantes de uma determinada cidade.

Assim, a Polícia Nacional é empregada com a missão de expedir documentos e passaportes, bem como ações de Defesa Civil em cidades com mais de vinte mil habitantes. É subordinada ao Ministério do Interior e possui Órgãos de Direção, Estado-Maior, Apoio e Operacionais.[31]

Segue um breve histórico acerca da Polícia Nacional:

"Este órgão foi criado em 1986 após a unificação sob a LO 2/1986 entre Polícia extinto Superior, civil e National Corps, militares e policiais uniformizados. Seu trabalho é realizado nas capitais provinciais, e nas cidades e centros urbanos determinada pelo Governo (art. 11. 2. a) LO 2/1986). É um órgão de natureza civil e, para além dos poderes comuns têm a questão específica da ID, a questão relativa à imigração e entrada e saída de estrangeiros do território nacional, o controlo do jogo, investigação e repressão de crimes relacionados drogas, controle de segurança privada e também é responsável pelo escritório da Interpol na Espanha. Operacionais, gabinete técnico, de gestão e de recursos humanos, os últimos três divisões: Pessoal, Aprendizagem e Desenvolvimento, Económico e Coordenação Técnica três Poderes é estruturado. O Operations Filial é subdividida em 5 delegacias gerais: Segurança pública: 091, Unidade de Intervenção da Polícia, etc;.Ciência Forense: impressões digitais, DNA, etc;. Documentação e Aliens:. Cartão de identificação, passaportes, imigração, etc; Polícia Judiciária: roubo, assassinato, crime organizado, etc;. e Informação: inteligência, contra-terrorismo, etc."[32]

2.3.2 Guarda civil

A segunda agência policial é a chamada Guarda Civil e, apesar do nome, trata-se de um corpo militar integrante das Forças Armadas.

A Guarda Civil poderá estar subordinada tanto ao Ministério da Defesa como ao Ministério do Interior. No primeiro caso, quando estiver atuando nas ações de defesa territorial do país; e, no segundo caso, quando no desempenho de atividades de segurança pública, com emprego operacional preventivo e repressivo, em cidades com menos de vinte mil habitantes.

Nos locais de seu emprego, a Guarda Civil irá cuidar da preservação da ordem pública, mediante o ciclo completo de polícia, diferente do que ocorre no Brasil.

Dessa forma, a Guarda Civil prestará serviços de polícia administrativa e polícia judiciária, além de manter a coordenação e o controle de armas e explosivos, polícia alfandegária e vigilância externa de penitenciárias.[33]

Segue um breve histórico acerca da data de criação da Guarda Civil, bem como de outras atribuições dessa agência policial:

"Corpo criado em 1844 pelo Duque de Ahumada, de natureza militar e sob dupla dependência dos Ministérios do Interior e da Defesa.Desenvolve o seu trabalho nas áreas rurais e no mar territorial (art. 11. 2. b) LO 2/1986). Suas competências específicas são os relativos a armas e explosivos legislação, contrabando, estradas intermunicipais tráfego, ambiente, segurança nos portos e aeroportos e transportes interurbanos de detidos. Sua organização é: Operations Branch: serviços fiscais, proteção ambiental, armas, unidades especiais, etc;. Pessoal Branch: assuntos internos, psicologia, etc;. Filial de Apoio: coordenação e gestão de recursos financeiros e ao desenvolvimento da política de recursos materiais (RD 1449/2000 de 28 de Julho); Órgãos colegiados (Conselho Superior da Guarda Civil, Funcionários e do Conselho Consultivo) Órgãos de Apoio: Gabinete Técnico, a Secretaria do Office, Departamento Jurídico."[34]

O militarismo é o fundamento da Guarda Civil, e essa base na hierarquia e na disciplina, além de aumentar a eficiência e possibilitar um intercâmbio com os cidadãos, possibilita uma força policial moderna fundada nos valores que a distingue.

Como se verifica, na Espanha, o sistema policial é um dos mais complexos quando comparado à União Européia.

Isso porque engloba três âmbitos de atuação, sendo locais, por regiões e de nível nacional, onde muitas das competências dos diferentes órgãos são compartilhadas.

Quando se compartilha as atribuições entre diferentes órgãos, com vistas ao fim comum, que é o combate à criminalidade e a persecução penal, via de conseqüência alcança maior eficiência do sistema policial.

Nesse sentido, seria interessante uma revisão ao sistema policial brasileiro, para ampliar as competências das forças Estaduais de modo que as atribuições pudessem ser compartilhadas.

2.4 Polícia Americana

Os Estados Unidos da América formam uma República Presidencialista, composta de vários estados federados.[35]

Nos Estados Unidos, diferentemente do que alguns pensam, há agencias policiais militarizadas.

Um exemplo é Guarda Costeira Americana, que tem uma estrutura policial militar, como as Polícias Militares dos Estados do Brasil.

2.4.1 Agências policiais de nível federal

Um aspecto positivo observado no sistema policial estadunidense, no âmbito nacional, é a diversa distribuição de funções a órgãos distintos. Isso porque há a possibilidade de especialização, diferentemente do que ocorre no Departamento de Polícia Federal brasileiro, que é mais eclético - quando ao mesmo órgão se atribui funções diversas -, mas é menos especializado.

Segundo DANTAS:

"A constituição norte-americana não estabelece nenhuma polícia nacional, muito embora dê poderes ao governo central para exercer o poder de polícia em relação a determinados delitos. De acordo com a tradição política dos EUA, compete constitucionalmente aos estados realizar a maior parte das atividades de policiamento. Os estados, por sua vez, transferem às comunidades locais (condados e municípios) boa parte do poder de fiscalização policial, o qual termina por ser efetivamente exercido pelas chamadas "polícias locais".[36]

Apesar de o governo central ter poder de polícia, na sua maioria compete aos Estados exercer policiamentos diversos.

Não obstante, segue exemplos de forças policiais de nível federal:

2.4.1.1 FBI (departamento federal de investigação)

O famigerado FBI (Federal Bureau of Investigation – departamento federal de investigação) é o responsável por garantir a aplicação das leis federais; investigar crimes que acontecem interestadualmente; investigar questões de corrupção, crimes cometidos por pessoas notáveis e de alta posição, assalto a agências bancárias, além de crimes cibernéticos.

Assim, possui atuação em crimes de grande repercussão.

Importante salientar que o "FBI" possui atribuições diferentes conforme determinados crimes. Logo, essa agência não é um departamento de polícia nacional, sendo administrada pelo Procurador Geral de Justiça.

Criado em 26 de julho de 1908 pelo promotor público Charles Joseph Bonaparte, o FBI é considerado a maior agência policial do mundo, contando com trinta mil funcionários e atuando em sessenta países.[37]

2.4.1.2 Secret service (serviço secreto)

Essa agência processa dados de inteligência, com o fim de cuidar da proteção do presidente, sua família, vice-presidente e todo e qualquer dignitário que esteja visitando os EUA.

O Serviço secreto também é responsável por investigar qualquer tipo de crime que tem haver com falsificação da moeda do país: o dólar.[38]

2.4.1.3 ICE (imigração e alfândega)

ICE (Immigration and Customs Enforcement – que significa Imigração e Alfândega) é uma agência imbuída da aplicação das leis de imigração.

Agentes desta força federal são responsáveis por realizar intervenções em lugares indicados como aqueles pelos quais se consuma imigrações ilegais.

Além disso, os policiais lotados na ICE possuem a missão de desmantelar quadrilhas de tráfico de imigrantes e, consequentemente, deportá-los.[39]

2.4.1.4 Polícia das alfândegas e proteção das fronteiras

A agência policial conhecida como US Customs and Border Protection (Polícia das Alfândegas e Proteção de Fronteiras) é imbuída da missão de fiscalizar a entrada e proceder a registros de todos que entram e saem do país, seja pela via aérea ou marítima.[40]

2.4.1.5 DEA – agência de combate a drogas

Agência de combate a drogas, a DEA tem a missão de combater a entrada de drogas ilegais no país, tais como: cocaína, heroína, maconha coisa deste tipo.

A DEA também é responsável por desmantelar quadrilhas que facilitam o tráfico de drogas.[41]

2.4.1.6 ATF (álcool, tabaco e arma de fogo)

Trata-se de uma agência de aplicação da lei no Departamento de Justiça dos Estados Unidos, que protege as comunidades de criminosos tidos como os mais violentos, bem como de organizações criminosas que se utilizam ilegalmente de armas de fogo e realizam o tráfico destas.

A ATF também fiscaliza e atua no combate ao uso ilegal e armazenamento de explosivos; além de combater crimes decorrentes de desvio ilegal de álcool e tabaco.[42]

2.4.2 Agências policiais de nível estadual

As polícias subordinadas aos Estados tem suas origens históricas na necessidade de manutenção da lei e da ordem em localidades. O surgimento dessas agências policiais estaduais remonta da fase mais recente de expansão urbana do país (final do Século XIX).

Desse fenômeno de expansão urbana dos Estados Unidos resultou um aumento geral nos índices nacionais de criminalidade, o que deu ensejo a criação das policiais de âmbito estadual.

A criação das organizações policiais estaduais também foi inspirada na tentativa de desvincular a segurança pública da política local dos municípios e condados, o que muitos acreditam resultar em corrupção e falta de efetividade operacional das organizações policiais locais.[43]

Outra característica das polícias estaduais estadunidenses é a especialização. No Brasil, dificilmente se encontrará um agente aplicador da lei que tenha atuado durante toda a sua carreira na mesma área fim, o que não ocorre com quando analisada as características da Polícia estadunidense.

2.4.2.1 Polícia estadual

A State Police, polícia estadual, é uma agência de elite que tem uma jurisdição estadual e a responsabilidade de garantir a observância de todas as leis daquele determinado Estado.

O efetivo das Polícias de âmbito estadual é empregado com poder de polícia em todo o Estado em que trabalha. Além disso, também é responsável pela segurança do governador.[44]

2.4.2.2 Patrulha das estradas estaduais

A agência policial denominada State Highway Patrol (Patrulha rodoviária estadual) existe em estados como Califórnia, Florida, entre outros, nos quais não possuem uma State Police (Polícia estadual).

Esses Estados delegam o trabalho policial aos departamentos de polícia local, com exceção do patrulhamento preventivo nas rodovias e estradas estaduais, realizados, nesses casos, pela Patrulha das Estradas Estaduais.[45]

2.4.3 Agências policiais de nível municipal

Conforme DANTAS:

"As polícias locais, aí incluídas as organizações municipais, de condado e xerifados, são a "espinha dorsal" do sistema de segurança pública dos EUA (mais de 15.400 organizações). No entendimento do cidadão comum norte-americano, a expressão "polícia" está identificada com a organização policial que serve o seu município ou condado de residência. [...] As polícias locais são o "ponto focal" para aqueles que buscam compreender os diferentes aspectos da organização e operação policial norte-americana. Nos departamentos locais (municipais e de condado) estão visíveis os problemas clássicos da segurança pública dos EUA, materializados em questões com as quais a maioria das polícias norte-americanas, independente do seu tamanho, terão de lidar em maior ou menor grau de intensidade.[46]

2.4.3.1 Departamento de polícia

Nos EUA, há uma característica peculiar: quase todas as cidades possuem o seu departamento de polícia.

O candidato ao serviço policial, quando admitido, inicia a carreira com o exercício do cargo de Officer (oficial), com emprego no policiamento ostensivo e uniformizado. Ao longo da carreira, esse policial concorrerá as promoções aos cargos de "Detetive", "Sargento", "Tenente", e, por fim, "Capitão".

Em posição superior a este último está o "Chief of Police" (Chefe de polícia).

A ocupação desse cargo é resultado de uma escolha do prefeito da cidade, ou seja, é uma decisão política. O escolhido é o responsável por toda a operação da polícia daquela cidade, incluindo todas as delegacias, academias de polícia, treinamentos, salários, benefícios; enfim, tudo que tem a ver com o departamento cabe ao Chefe de Polícia controlar e coordenar.

Geralmente, o chefe de polícia é aquele que admite e manda embora, o que toma todas as decisões, sendo ele a cara da policia para a administração daquela cidade e o representante da polícia junto ao publico.[47]

2.4.3.2 Polícia do condado

A County Police (Policia do Condado) é um departamento de polícia responsável por um conjunto de cidades. O objetivo é, por meio dessa integração, aumentar a força policial naquela região e, no comando, há tradicional figura do Xerife.[48]

O Xerife é eleito por cidadãos de sua área de jurisdição por um período que varia de dois a quatro anos. Em geral, suas missões se limitam ao controle dos delitos mais leves e das contravenções e ao cumprimento de mandados de prisão.[49]

Para DANTAS:

O papel original do xerife era apoiar os juízes britânicos na administração das atividades judiciais da colônia, bem como fazer cumprir as penas determinadas por aquelas autoridades. Durante a ocupação do oeste norte-americano, e até o estabelecimento dos executivos municipais, competia ao xerife executar a maioria das tarefas daquele Poder, algumas vezes com jurisdição sobre enormes extensões geográficas. [...]Na atualidade, é variável o número de áreas de atuação do xerifado, podendo atuar predominantemente numa determinada área de atividade ou combinação delas (em coordenação com a polícia municipal e/ou a polícia do condado e/ou a policia estadual). As áreas de atuação referidas incluem os seguintes temas da atividade policial: perícia, orientação e cobrança de impostos, carceragem municipal, tarefas técnico-burocráticas de polícia judiciária (realizando, inclusive, atividades correspondentes às executadas pelos "oficiais de justiça" no Brasil), bem como o policiamento ostensivo propriamente dito (patrulhamento geral).[50]

Destaca-se novamente, reforçando a presente tese do atraso do sistema policial brasileiro, todas as polícias nos Estados Unidos realizam o ciclo completo, isto é, elas atuam de modo ostensivo-preventivo e investigativo-repressivo, o que aumenta a eficácia e a eficiência da prestação policial, e diminui custos.

2.5 Polícia Inglesa

A Inglaterra é uma Monarquia Parlamentarista e tem o poder legislativo investido num governo eleito e o poder executivo investido num conselho de ministros liderado pelo primeiro-ministro, cujo poder, embora levado a cabo em nome do monarca, presta contas ao Parlamento e, por meio deste, ao eleitorado.[51]

O sistema policial inglês é composto, basicamente, pela Polícia Metropolitana de Londres, e pelos Serviços de Polícia Municipal, subordinados ao Ministério do Interior.

2.5.1 Polícia metropolitana

A Polícia Metropolitana de Londres (Scotland Yard) está incumbida de cumprir, além das funções tradicionais de prevenção contra a delinquência e o controle de trânsito, também a proteção da família real e dos membros do governo.[52]

ROCHA descreve, ainda, outras atribuições da Scotland Yard:

"São ainda suas atribuições, o cadastro nacional de condenações, os arquivos datiloscópicos e a vigilância de movimentos contrários à ordem pública. A Polícia Metropolitana de Londres dispõe, também, de uma unidade especializada no combate ao terrorismo, com policiais muito bem treinados e equipados".[53]

A Scotland Yard (Polícia Metropolitana) é a sede central ou quartel general da Polícia Metropolitana de Londres (Metropolitan Police Service). Inclusive, popularmente, o termo New Scotland Yard é usado como metonímia para designar a Polícia Metropolitana ou a polícia judiciária de Londres.[54]

Ademias, na estrutura organizacional dessa agência policial figura a chamada "Diretoria de Polícia Especializada". Esta é o um ramo da Polícia Metropolitana de Londres, imbuída da investigação das infrações penais mais graves e do crime organizado.

2.5.2 Serviços de polícia municipal

Os serviços de Polícia Municipal são empregados nas diversas localidades da Inglaterra, com exceção de Londres, e reúnem atribuições de polícia administrativa e de polícia judiciária, subordinados a um conselho local de cidadãos que juntos nomeiam os seus respectivos chefes.

FERREIRA questiona o porquê a polícia britânica não usa armas:

"O fato já se tornou um atrativo turístico no povo britânico: os visitantes estrangeiros que observam a cintura dos policiais nas ruas logo notam a ausência de armas, algo que, para a maioria dos habitantes do Reino Unido, já é normal. Porém, trata-se de uma situação única no mundo, pelo menos se consideramos o contexto fortemente urbanizado de suas cidades (países como Noruega e Nova Zelândia também empregam policiais desarmados, mas não possuem centros urbanos como Londres). Embora recentemente a polícia britânica tenha vivido dois casos em que policiais foram mortos desarmados, a instituição resiste em armar seus homens. Em entrevista à BBC, um dos diretores da corporação afirmou que "no geral, a corporação é apaixonada por este estilo britânico de fazer polícia. Infelizmente, a partir da experiência das Américas por exemplo, sabemos que portar arma não evita que o policial sofra um tiro durante alguma ocorrência". Em uma pesquisa interna feita com os policiais britânicos, 82% deles disseram que não queriam passar a portar arma de fogo durante seu serviço, mesmo quando cerca de 50% dos mesmos policiais disseram ter passado por situações que consideravam de "sério risco" nos três anos anteriores à pesquisa. Já a população britânica se divide: 47% são a favor de que todos os policiais trabalhem armados. 48% é contra."[55]

Apesar dos questionamentos acerca da ausência de utilização de armamentos letais por parte dos policiais ingleses, por meio de pesquisas junto aos aplicadores da lei naquele país denota que não portar arma de fogo se trata de uma questão cultural, recepcionado de modo normal por esses profissionais.

2.6 Polícia Portuguesa

Em Portugal, há três principais agências policiais: Polícia de Segurança Publica (PSP); Guarda Nacional Republicana (GNR); e Polícia Judiciária (PJ).

2.6.1 Polícia de segurança pública (PSP)

Em Portugal existe polícia militarizada e de natureza civil. Força de natureza civil é a Polícia de Segurança Pública (PSP). Esta exerce sua missão num âmbito nacional e atua de modo ostensivo e uniformizado.[56]

As missões da PSP são peculiares de polícias de ciclo completo, quais sejam: preservação da ordem pública e segurança interna; garantia das condições de segurança que permitam o exercício dos direitos e liberdades e o respeito pelas garantias dos cidadãos; a ordem e a tranqüilidade públicas e a segurança e a proteção das pessoas e dos bens; o desenvolvimento de ações de investigação criminal atribuídas por lei, delegadas pelas autoridades judiciárias ou solicitadas pelas autoridades administrativas.[57]

O modelo de carreira da PSP é bem semelhante com a formação das Polícias Militares brasileiras, divergindo em um principal aspecto: a PSP não é castrense, pois é de natureza civil.

Interessante destacar que os policiais de nível técnico podem ingressar nos cursos de Oficiais por cotas especiais.[58]

2.6.2 Guarda nacional republicana (GNR)

A Guarda Nacional Republicana (GNR) é uma agência policial de segurança militarizada, fundada na hierarquia e na disciplina, também de âmbito nacional. Sua missão, por sua vez, é a manutenção da ordem pública.

Cabe a GNR prevenir e reprimir atos ilícitos, por meio de ações e operações de cunho preventivo e de repressão qualificada.

Verifica-se, pois, que a GNR é um instrumento das autoridades judiciárias e pode ser entendida também como uma força coadjuvante destas, quando realiza ações que lhe são ordenadas como órgão de polícia criminal. Assim, tem funções ostensivas e de investigação, adotando também o ciclo completo de polícia.

2.6.3 Polícia judiciária

A Polícia Judiciária tem por missão, nos termos da sua Lei Orgânica e da Lei de Organização da Investigação Criminal (LOIC), subsidiar as autoridades judiciárias na investigação, além de desenvolver e promover ações e operações de prevenção à criminalidade.[59]

Não têm função ostensiva de prevenção na segurança pública como as demais Organizações de Polícia Criminal, mas efetua vigilância e fiscalização ostensiva e preventiva em sua área de atuação, a exemplo da Polícia Federal brasileira, porém não é, tecnicamente, uma polícia de ciclo completo.[60]

Interessante destacar que a Polícia Judiciária portuguesa diverge das polícias judiciárias brasileiras (Civil e Federal), porquanto as brasileiras fazem um contraponto às polícias administrativas, no âmbito estadual; e às Polícias Rodoviária e Ferroviária Federal, no âmbito das rodovias e ferrovias federais, sob administração do Governo Federal.

Além disso, no modelo português não há esta dicotomia com outra instituição do mesmo porte, pelo contrário, o modelo de Polícia Judiciária portuguesa é caracterizado por um corpo superior de polícia nacional que detêm o munus da investigação, restando às demais OPCs a investigação residual da legislação portuguesa.[61]

3 O SISTEMA POLICIAL BRASILEIRO

O artigo 144 do vigente Texto Constitucional estabelece que a "segurança pública é dever do Estado, mas também é direito e responsabilidade de todos"[62], bem como é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio.

O direito a segurança é constitucionalmente estabelecido e, conforme orientação da Suprema Corte, indisponível:

"O direito a segurança é prerrogativa constitucional indisponível, garantido mediante a implementação de políticas públicas, impondo ao Estado a obrigação de criar condições objetivas que possibilitem o efetivo acesso a tal serviço. É possível ao Poder Judiciário determinar a implementação pelo Estado, quando inadimplente, de políticas públicas constitucionalmente previstas, sem que haja ingerência em questão que envolve o poder discricionário do Poder Executivo."[63]

Conforme CRETELLA JÚNIOR, "a expressão segurança pública (art. 144), em vários aspectos, é sinônimo perfeito, no Direito Constitucional, da expressão segurança nacional, referida na Carta Política de 1969 (art. 86)". Nesse sentido, "a segurança pública, que equivale à expressão segurança nacional, deve ser assegurada pelo Estado e pela colaboração de todos".[64]

O crime, principalmente organizado, precisa ser combatido. Foi dessa necessidade que o legislador constituinte buscou estabelecer instrumentos capazes de solucionar tal problema que assola a sociedade.

Dessa forma, o legislador estabeleceu não somente o poder, mas, também o dever do Estado em prover a segurança pública, por meio de suas agências policiais.

Igualmente, o Legislador Constituinte não deixou de impor a responsabilidade de todos, poder público e cidadãos, em colaborar para a promoção da segurança pública.

Para Cretella Júnior, a lei tem o papel de fixar os limites desse dever do Estado, que obriga a todos, do mesmo modo que a todas as pessoas jurídicas, organizadas ou não no país, no que se refere às atividades destas.[65]

Atualmente, a segurança pública é exercida, no âmbito nacional, pelas Polícias Federal, Rodoviária Federal, Ferroviária Federal; e, no nível estadual, pelas Polícias Civis, Militares e Corpo de Bombeiros Militares.

Nesse sentido, é vedado aos Estados-membros estender tal rol para incluir outro órgão e até mesmo o Supremo Tribunal Federal já firmou ser numerus clausus tal rol estabelecido no referidos dispositivo constitucional:

"Os Estados-membros, assim como o Distrito Federal, devem seguir o modelo federal. O art. 144 da Constituição aponta os órgãos incumbidos do exercício da segurança pública. Entre eles não está o Departamento de Trânsito. Resta, pois, vedada aos Estados-membros a possibilidade de estender o rol, que esta Corte já firmou ser numerus clausus, para alcançar o Departamento de Trânsito."[66]

Quando a segurança pública é pensada no âmbito dos Estados-membros, estes devem obediência às regras estabelecidas na Constituição Cidadã e é atribuição privativa dos Governadores de Estado a gestão da segurança pública.

O §6º do mesmo artigo 144, da Constituição Federal, prevê que "as polícias militares e corpos de bombeiros militares, forças auxiliares e reserva do Exército, subordinam-se, juntamente com as polícias civis, aos Governadores dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios"[67].

"O Pleno desta Corte pacificou jurisprudência no sentido de que os Estados-membros devem obediência às regras de iniciativa legislativa reservada, fixadas constitucionalmente. A gestão da segurança pública, como parte integrante da administração pública, é atribuição privativa do governador de Estado."[68]

Partindo desse raciocínio é que o legislador constituinte fixou as atribuições dos órgãos incumbidos da segurança pública em nível de estadual.

Logo, às polícias civis destina-se, excluídas as atribuições da União, as funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais; e às polícias militares cabem a polícia ostensiva e a preservação da ordem pública.

Meirelles assim definiu as atribuições da polícia civil:

Polícia judiciária é a que o Estado exerce sobre as pessoas sujeitas à sua jurisdição, através do Poder Judiciário e de órgãos auxiliares, para a repressão de crimes e contravenções tipificadas nas leis penais. Essa polícia é eminentemente repressiva, pois só atua após o cometimento do delito e visa, precipuamente, a identificação do criminoso e de sua condenação penal. Para tanto, o Poder Judiciário é auxiliado pela Polícia Civil, cuja missão primordial é investigar os fatos e a autoria do delito, para a conseqüente ação penal.[69]

De acordo com Lazzarini, as Polícias Militares possuem as seguintes atribuições:

(...) as polícias militares, diante da norma maior, que é a Constituição, tem por função a atividade ampla de polícia de manutenção da ordem pública, naquilo que diga respeito à tranquilidade pública propriamente dita e à segurança pública no sentido de prevenir e reprimir a prática de ilícitos penais, como leal e constante auxiliar da Justiça.[70]

O que se vê é que no modelo atual as atribuições das polícias, Civil e Militar, estão bem definidas e não podem de modo algum ser desvirtuadas, sob pena de ofensa à Constituição Federal, sendo esse o entendimento da Suprema Corte:

"Constitucional. Administrativo. Decreto 1.557/2003 do Estado do Paraná, que atribui a subtenentes ou sargentos combatentes o atendimento nas delegacias de polícia, nos Municípios que não dispõem de servidor de carreira para o desempenho das funções de delegado de polícia. Desvio de função. Ofensa ao art. 144, caput, IV e V e § 4º e § 5º, da Constituição da República. Ação direta julgada procedente."[71]

3.1 A Baixa Eficiência das Polícias no Modelo Atual

Não obstante estar bem definidas pela Constituição da República as atribuições de cada agência policial, o que se verifica atualmente é que tal modelo está defasado e se mostra ineficiente.

Os investimentos insuficientes na área de segurança pública prejudicam a adoção de treinamentos voltados para o aperfeiçoamento técnico-profissional dos integrantes das polícias Federal, no âmbito Nacional, e Civil e Militar, no âmbito Estadual, bem como não provê a utilização de equipamentos e recursos tecnológicos mais modernos, o que dá ensejo ao maior recrudescimento da criminalidade.

3.1.1 Dos investimentos em segurança pública na esfera federal

Os investimentos do Governo Federal em Segurança Pública apresentam números abaixo do lastimável no ano de 2015, mormente no primeiro trimestre, com base em dados do Ministério da Justiça obtidos por meio da Lei nº 12.527/2011 (Lei de acesso à informação):

Os investimentos do Ministério da Justiça em segurança pública no 1º trimestre de 2015 somaram R$ 2,6 milhões. A cifra é 98% menor do que os R$ 119,1 milhões apurados no mesmo período de 2014. Trata-se da menor quantia destinada a essa área, em um início de ano, desde 2011.

De acordo com os números oficiais, desde que a presidente Dilma Rousseff assumiu o Palácio do Planalto, em 2011, o menor volume de investimentos da pasta chefiada por José Eduardo Cardozo (PT) em segurança, até este ano, havia sido registrado em 2011, quando R$ 21 milhões foram destinados a essa área (veja o detalhamento desses dados no infográfico abaixo).[72]

Segue abaixo gráfico que demonstra os investimentos do Governo Federal em Segurança Público de 2011 a 2015:

Do gráfico constata-se que no primeiro trimestre do ano de 2015 houve o menor investimento em segurança pública por parte do governo federal.

Logo, infere-se análise dos dados gráficos que é necessária uma maior destinação orçamentária para a Segurança Pública.

3.1.2 Dos investimentos em segurança pública na esfera estadual: polícia militar de Minas Gerais

Em 2015, o então Sistema Integrado de Administração Financeira de Minas Gerais (Siaf-MG) apontou que verbas destinadas à Segurança Pública em Minas Gerais reduziram no importe de 84%:

A Constituição Federal estabelece de modo claro as responsabilidades de cada Unidade da Federação exercer a prevenção e também a repressão da criminalidade, com o fito de propiciar condições de segurança pública nos Estados.

Todavia, como se verifica, os investimentos em segurança pública tendo por base o Estado de Minas Gerais são muito abaixo das reais necessidades, dificultando consideravelmente o desempenho dos órgãos policiais neste Estado.

A criminalidade atingiu elevados índices, principalmente nos grandes centros urbanos, onde se tornaram comuns as cenas de violência.

Assim, é notória a necessidade de maiores investimentos no sistema policial para torná-lo mais eficaz.

No Estado de Minas Gerais, verifica-se que quanto menos se investe em Segurança Pública mais aumenta a criminalidade.

Segue a análise estatística dos crimes violentos no Estado de Minas Gerais nos últimos cinco anos:

Tabela 1. Crimes Violentos em Minas Gerais nos Últimos Cinco anos

Crimes Violentos em Minas Gerais					2011	2012	2013	2014	2015	Soma:
B01121	HOMICIDIO			CONSUMADO		3.645	3.841	4.146	4.151	4.085	19.868
B01121	HOMICIDIO			TENTADO		4.692	5.391	5.840	5.858	5.160	26.941
B01148	SEQUESTRO E CARCERE PRIVADO			CONSUMADO		330	347	358	391	330	1.756
C01157	ROUBO			CONSUMADO		53.759	60.112	76.685	93.244	114.196	397.996
C01159	EXTORSAO MEDIANTE SEQUESTRO			CONSUMADO		108	130	150	120	91	599
D01213	ESTUPRO			CONSUMADO		1.822	2.082	1.727	1.530	1.458	8.619
D01213	ESTUPRO			TENTADO		608	601	529	499	443	2.680
Total de crimes violentos registrados					64.964	72.504	89.435	105.793	125.763	458.459

Fonte: Banco de dados da Polícia Militar de Minas Gerais

Da tabela acima se constata um aumento da criminalidade nos crimes de homicídio e nos crimes violentos contra o patrimônio, nos últimos cinco anos, no Estado de Minas Gerais.

Segue a análise dos crimes violentos, de 2005 a 2016, que se faz tendo como referência um município do interior do Estado de Minas Gerais (no interior dos Estados os investimentos são mais tímidos), qual seja: Divinópolis/MG:

No tocante aos crimes de homicídios tentados e consumados, no período de 2011 a 2016, no mesmo município de Divinópolis/MG, observa-se um aumento que também se justifica pela carência de investimentos:

A Secretaria de Estado de Defesa Social de Minas Gerais (SEDS), por meio do Centro Integrado de Informações de Defesa Social (CINDS) estabeleceu a Integração e Gestão de Segurança Pública (IGESP) como um modelo de organização de gestão do trabalho policial, que reúne ações e informações para obtenção de resultados em segurança pública.

Segundo o IGESP focal em Minas Gerais, dos municípios que figuram como os mais problemáticos no tocante a Roubos Consumados, todos apresentaram, em 2016, aumento significativo, com exceção apenas de Ipatinga/MG:

Outro fato preponderante que influencia o aumento significativo da criminalidade é a baixa de efetivo policial.

Em Divinópolis/MG, o efetivo vem depreciando a cada ano, conforme evasão de policiais militares que se transferem para a inatividade e não há a devida recomposição:

A carência de efetivo policial militar pode ser sentida com mais intensidade nos últimos anos, principalmente porque, de modo diverso, a população do município de Divinópolis/MG foi crescendo:

Assim, enquanto a população em Divinópolis/MG, no ano de 2005, era de 204.324, o efetivo era de 201 policiais militares.

Ocorre que, em 2015, no mesmo município, a população passou para 230.848, e o efetivo, por sua vez, manteve-se quase o mesmo, ou seja, 233 policiais militares.

Verifica-se que, entre 2010 e 2015, o município de Divinópolis/MG sofre um aumento de 391% dos crimes violentos, passando de 430, no de 2010, para 2.114, em 2015.

Quanto ao efetivo operacional de Divinópolis, este passou de 259, em 2010, para 252, no ano de 2015, o que representa uma redução de 2,7%.

A população de Divinópolis/MG, por sua vez, aumentou 213.016, em 2010, para 230.848, em 2014, o que representa um aumento de 8,4% na população local.

E os fatores que justificam a baixa eficiência das agências policiais não cessam por aqui, haja vista a existência de problemas de natureza logística.

As carências logísticas por que passam as polícias Civis e Militares nas Unidades da Federação são as mais variadas possíveis. Entre as todas se destacam:

a) instalações físicas prediais desestruturadas e mal conservadas;

b) sistemas de comunicação operacional e, em algumas localidades, obsoletos. Nessa área, há pouco investimento na comunicação digital, principalmente nas frações policiais destacadas no interior dos Estados da Federação. Assim, a rede de rádio das Unidades de Emprego Operacional é facilmente ouvida por cidadãos infratores, o que prejudica a estratégia de emprego operacional e, ainda, coloca em risco a vida dos aplicadores da lei;

c) algumas repartições com carência de tecnologia de sistemas informatizados;

d) escolas e academias de polícia com deficiência de recursos logísticos e também técnico-pedagógicos;

e) institutos técnico-científicos (criminalística, médico-legal etc) carentes de material, comprometendo a feitura de exames periciais, o que compromete as investigações;

f) viaturas com deficiência de manutenção e procedimentos burocráticos para substituições destas;

g) deficiência de instrumentos de menor potencial ofensivo, tais como munições químicas, pistolas de emissão de impulso elétrico; e o pior: insuficiência de material bélico: armamentos, munições e equipamentos, tanto para treinamento do efetivo, quanto no tocante a munições reais para fazer frente aos criminosos, cada vez mais bem armados.

A deficiência de recursos logísticos mencionados, além de tornar o homem insatisfeito e desmotivado para o exercício de sua função, prejudica a operacionalidade e a eficácia na execução dos serviços policiais, tanto no que concerne à prevenção, quanto à repressão da criminalidade e, o que é preocupante: coloca em risco a vida dos aplicadores da lei.

3.2 Das Propostas de Mudanças do Sistema Policial Brasileiro

O tema segurança pública vem à tona, diariamente, nos meios de comunicação, sendo mostradas ao vivo muitas tragédias e o sofrimento de uma população que vive cada vez mais desprotegida e assustada com a criminalidade.

Em razão desse quadro alarmante, decorrente dos baixos investimentos em Segurança Público, no congresso Nacional e nas Assembleias Legislativas estaduais travam-se calorosos debates sobre quais medidas devem ser adotadas para minimizar os problemas.

Em um contexto anterior, no ano de 2005, já havia surgido, no Senado Federal, a Proposta de Emenda Constitucional nº 21/2005, do Senador Tasso Jereissati, cuja justificativa veio propor o seguinte:

"a) a unificação das polícias federal, rodoviária federal e ferroviária federal; argumentando a "desnecessidade de manter três corporações - a polícia federal propriamente dita, a polícia federal rodoviária e a polícia federal ferroviária, com comandos distintos e separados". (art. 144, § 1º, III);

b) a desconstitucionalização das polícias dos Estados os quais terão "competência para organizar livremente a sua polícia, podendo optar pela unificação ou por manter a estrutura atual de duas polícias (civil e militar)". (art. 144, § 2º);

c) obrigatoriedade de que as polícias estaduais realizem o ciclo completo de polícia, ou seja, tenham funções judiciária-investigativa e ostensiva-preventiva e a formação única dos policiais;

d) a concessão de prerrogativas e vedações previstas para a despolitização da atividade policial e para reduzir ao máximo o risco de comprometimento do agente. (art. 144, § 3º);

e) concessão de autonomia aos órgãos de criminalística e de medicina legal (art. 144, § 5º) reforçando as garantias da ampla defesa, do devido processo legal e da presunção da inocência, previstas constitucionalmente, impedindo a interferência da autoridade policial na análise técnica das provas;

f) Ampliação do Sistema Único de Segurança Pública (art. 144, § 6º), particularmente o banco de dados único;

g) possibilidade de os Estados e o Distrito Federal, mediante convênio, formarem conselhos regionais para definir formas de integração entre as polícias estaduais (art. 144, § 8º);

h) organização do Corpo de Bombeiros livremente pelos estados, ficando vinculados à defesa civil (art. 144, § 10);

i) possibilidade de as guardas municipais tornarem-se gestores da segurança pública em nível municipal,mediante a celebração de convênio com a polícia estadual para realizar, complementarmente, ações de polícia ostensiva e preventiva da ordem pública, assim como de defesa civil;

j) criação de um fundo de segurança pública (art. 144, § 14 e art. 167, IV), com percentagens estipuladas constitucionalmente, garantindo o investimento em segurança pública, área estratégica e fundamental do Estado."[73]