Desenvolvimento Territorial Sustentável: os Desafios para a Gestão integrada das Unidades de Conserv (página 2)

Nesse contexto, as regiões costeiras se destacam nesse novo campo de pesquisa, uma vez que são as áreas mais ameaçadas do planeta, justamente por estarem sendo submetidas a uma dinâmica de apropriação e uso desordenados e predatórios do seu imenso potencial em termos de recursos naturais. A zona costeira, como região de interface entre os ecossistemas terrestres e marinhos, é responsável por ampla gama de funções ecológicas, tais como a prevenção de inundações, da intrusão salina e da erosão costeira, a proteção contra tempestades, a reciclagem de nutrientes e de substâncias poluidoras e a provisão direta ou indireta de habitats e de recursos para uma variedade de espécies exploradas. A biodiversidade exerce papel fundamental no que se refere à maior parte desses mecanismos reguladores, contribuindo assim para a caracterização do conjunto da Zona Costeira como um recurso finito, resultante de um sistema complexo e sensível que envolve uma extraordinária inter-relação de processos e de pressões. A gestão deste recurso é o grande desafio da atualidade.

Notadamente, diante desse cenário, iniciativas de gestão da zona costeira vêm sendo desenvolvidas por diversos países como: Guiné-Bissau, Panamá, Portugal, Estados Unidos, Costa Rica, Austrália e Espanha. O Governo Brasileiro também tem dado especial atenção ao uso sustentável dos recursos costeiros. Tal atenção se expressa no compromisso governamental com o planejamento integrado da utilização desses recursos, visando o ordenamento da ocupação dos espaços litorâneos. Para atingir esse objetivo, concebeu e implantou o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro (PNGC), implementando um processo marcado pela experimentação e pelo aprimoramento constante.

A gestão da biodiversidade através da instituição de áreas protegidas na zona costeira também tem sido uma estratégia incentivada pelo PNGC. No entanto, apesar da importância das áreas protegidas numa política de contenção da perda de diversidade biológica, as dificuldades de lidar com a complexidade embutida no binômio meio ambiente e desenvolvimento muitas vezes tem agravado os problemas já existentes. Um resgate da trajetória da evolução do Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis (Ibama) confirma essa premissa. Criado em 1989 como órgão executor da Política Nacional de Meio Ambiente e responsável pela gestão das UCs federais[2]ele não se mostrado à altura dos desafios envolvidos na gestão das áreas protegidas. Ainda hoje, continua adotando uma postura autoritária, com viés preservacionista, e por isso, incapaz de gerar oportunidades para a inserção das populações locais nos processos de gestão (Vivacqua e Vieira, 2005).

Contudo, pensada à luz do enfoque do Desenvolvimento Territorial Sustentável, essa problemática assume novos contornos, uma vez que a sustentabilidade de um dado território é resultado da construção social, em que as normas e princípios orientadores do acesso e uso do patrimônio natural e cultural são (re)interpretados pelos atores locais, os quais assumem também responsabilidades nas estratégias de ação relativas aos processos de desenvolvimento. Assim, as dinâmicas socioeconômicas e socioambientais são interpretadas com base em uma visão de interdependência e co-evolução da relação entre as dimensões da natureza e da cultura. "Dessa forma, torna-se possível conciliar um enfoque empírico e indutivo, que privilegia a análise das dinâmicas sociais nos processos de desenvolvimento, com um enfoque propositivo e prospectivo, que visa avaliar as conseqüências das práticas sociais diante da urgência de se colocar em prática novos estilos de desenvolvimento." (ANDION et alli, 2007:206).

Assim, compartilhando esse enfoque alternativo de desenvolvimento, o presente artigo tem como objetivo refletir sobre a gestão dos recursos naturais e do espaço territorial em unidades de conservação costeiras. Na primeira parte do artigo apresentamos um panorama geral do processo de normatização de instrumentos de gestão integrada das unidades de conservação no Brasil e, em seguida, elucidamos de maneira sucinta e ainda exploratória, o processo de constituição do projeto de "Gestão Integrada das Unidades de Conservação Marinho-Costeiras do estado de Santa Catarina" (GIUC-SC). Na segunda parte, o debate está centrado na gestão das UCs à luz do Desenvolvimento Territorial Sustentável, seguido de uma reflexão sobre sua integração ao Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro.

A criação e o controle de áreas protegidas no Brasil – de proteção integral e de uso sustentável – são regulados pelas normas incorporadas ao Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC), instituído pela lei 9.985/00. No caso específico de Santa Catarina, todas as sete unidades de conservação estaduais se inserem no grupo de proteção integral, enquanto que as UCs federais, compondo um total de onze, apresentam um perfil bem distinto: três são de proteção integral e oito representam o grupo de uso sustentável (SALLES, 2003). Nos próximos anos, o desafio deverá consistir na promoção da integração e da consolidação institucional dessa rede de unidades. Isto significa assumir a estruturação de mosaicos de UCs e de corredores ecológicos, bem como a criação dos conselhos gestores correspondentes, a capacitação dos seus respectivos conselheiros, e também a elaboração e a implementação participativa de planos de manejo[3]em cada uma dessas unidades.

Em outras palavras, estamos diante da necessidade de superar o defasado modelo de "ilhas de conservação" que ignora a complexidade embutida na inter-relação entre os sistemas socioculturais e ecológicos. O modelo Reservas da Biosfera, criado pelo Programa "O Homem e a Biosfera" da UNESCO, tem sido considerado um avanço nesse sentido. Adotado em muitos países, ele visa estabelecer faixas contínuas de áreas protegidas, os chamados "corredores ecológicos". Seu zoneamento é composto por três áreas para o uso e a ocupação do solo: zona núcleo, zona tampão ou de amortecimento e zona de transição, que é a mais externa da Reserva e por isto recebe grande influência do comportamento humano praticado nas regiões vizinhas (RESERVA DA BIOSFERA DA MATA ATLÁNTICA, 1996).

No Brasil, o modelo de gestão integrada das unidades de conservação foi normatizado pelo SNUC, como pode ser observado a seguir:

"CAPÍTULO VI DAS RESERVAS DA BIOSFERA

Art. 41. A Reserva da Biosfera é um modelo, adotado internacionalmente, de gestão integrada, participativa e sustentável dos recursos naturais, com os objetivos básicos de preservação da diversidade biológica, o desenvolvimento de atividades de pesquisa, o monitoramento ambiental, a educação ambiental, o desenvolvimento sustentável e a melhoria da qualidade de vida das populações. (...)

§ 2o A Reserva da Biosfera é constituída por áreas de domínio público ou privado.

§ 3o A Reserva da Biosfera pode ser integrada por unidades de conservação já criadas pelo Poder Público, respeitadas as normas legais que disciplinam o manejo de cada categoria específica.

§ 4o A Reserva da Biosfera é gerida por um Conselho Deliberativo, formado por representantes de instituições públicas, de organizações da sociedade civil e da população residente, conforme se dispuser em regulamento e no ato de constituição da unidade.

§ 5o A Reserva da Biosfera é reconhecida pelo Programa Intergovernamental "O Homem e a Biosfera MAB", estabelecido pela Unesco, organização da qual o Brasil é membro."

Assim, o SNUC deve ser regido por diretrizes que:

"Art. 5º XIII -busquem proteger grandes áreas por meio de um conjunto integrado de unidades de conservação de diferentes categorias, próximas ou contíguas, e suas respectivas zonas de amortecimento e corredores ecológicos, integrando as diferentes atividades de preservação da natureza, uso sustentável dos recursos naturais e restauração e recuperação dos ecossistemas."

Com o SNUC houve a consolidação na legislação das Reservas da Biosfera, dos corredores e mosaicos ecológicos e das zonas de amortecimento no entorno das UCs como instrumentos de gestão que contribuem para uma maior inserção das Unidades nas dinâmicas de desenvolvimento territorial. Nesse sentido, o desenvolvimento de pesquisas que tenham como foco a análise da gestão dessas UCs, por meio de estudos de caso, oferecem elementos de análise importantes para a política de conservação da biodiversidade, diminuindo os riscos de generalização excessiva. No entanto, torna se desejável também o desenvolvimento de pesquisas comparativas, que tragam subsídios para se pensar a gestão integrada dessas UCs, segundo o modelo proposto pela Unesco e adotado pela política ambiental brasileira. Um esforço de síntese mostra-se fundamental em uma abordagem que tenha o desenvolvimento territorial sustentável como locus privilegiado de planejamento e ação.

De acordo com Vieira e Cazella (2006):

"O reconhecimento da diversidade de percepções e interesses locais – um aspecto que está na origem do pensamento sobre desenvolvimento territorial – contribui para explicar as exclusões, as contradições e os conflitos que lhe são inerentes, apesar das inúmeras formulações normativas insistirem em valorizar os aspectos positivos da vida local, tais como a sinergia, a solidariedade e a cooperação dos atores sociais, é em torno das exclusões e conflitos sociais que a compreensão dos bloqueios das dinâmicas de desenvolvimento deve ser procurada, que "infelizmente", valores, atitudes e comportamentos mantêm entre si e com as variáveis econômicas, ligações que não podem ser equacionadas." (2006:7)

Importante instrumento de ordenamento territorial em nosso País, as UCs têm sido, em geral, palco de inúmeros conflitos socioambientais[4]Percebido como um dos grandes entraves na elaboração e implementação de políticas de desenvolvimento territorial sustentável, esses conflitos se mostram como um importante elemento a ser desvelado no processo de gestão ambiental, tendo em vista as lacunas que persistem na comunidade científica e nas agências governamentais. O mapeamento integrado desses conflitos deve indicar os pontos nodais que impedem a negociação e a cooperação entre os diversos atores sociais.

1.1. Gestão integrada das Unidades Marinho-Costeiras de Santa Catarina: um estudo exploratório

Em 2002, o governo federal do Estado de Santa Catarina, com o intuito de promover s gestão integrada dos recursos naturais da zona costeira, criou o projeto "Gestão Integrada das Unidades de Conservação Marinho-Costeiras no estado de Santa Catarina". Estão contempladas no projeto as seguintes UCs: Área de Proteção Ambiental de Anhatomirim, Estação Ecológica de Carijós[5]Reserva Extrativista de Pirajubaé, Área de Proteção Ambiental da Baleia Franca, Reserva Biológica Marinha do Arvoredo, Parque Estadual da Serra do Tabuleiro. Com exceção da última UC, que está sob administração da Fundação Estadual do Meio Ambiente (FATMA) todas as outras têm o Instituto Chico Mendes como seu órgão gestor[6]Como podemos perceber, há três unidades de conservação de Uso Sustentável (duas APAs e uma Resex) e três de Proteção Integral ( uma Reserva Biológica, uma Estação Ecológica e um Parque Estadual). Desse total, somente três possuem Conselho Consultivo – APA Baleia Franca, EE Carijós e Rebio Arvoredo. Portanto, em razão das diferentes categorias de manejo e esferas institucionais, este mosaico de unidades de conservação abriga toda a complexidade de relações existentes entre as instâncias governamentais, não-governamentais e da sociedade civil, em suas diferentes escalas.

O projeto "Gestão Integrada das Unidades Marinho-Costeiras de Santa Catarina" (GIUC-SC) se desenvolveu a partir do Grupo de Trabalho (GT) instituído pelo Ministério do Meio Ambiente, através da Portaria nº 17, de 14.01.02. Sua principal atribuição era realizar diagnósticos e elaborar propostas que pudessem auxiliar no desenvolvimento de uma forma de gestão integrada adaptada à realidade socioambiental do mosaico de UC"s. Mais especificamente, tinha como objetivo central promover a melhoria da efetividade destas em relação à proteção dos recursos que motivaram a sua criação e o desenvolvimento sustentável da região de abrangência do mosaico. A missão do GT, composto por representantes do MMA, IBAMA, FATMA e chefes das respectivas Unidades de Conservação, foi compartilhada e potencializada com o Instituto Synthesis, uma Organização Não-Governamental catarinense.

Com base no Artigo 26, da Lei nº 9.985/00[7]que instituiu o SNUC, O GT definiu as metas e estabeleceu procedimentos para o desenvolvimento da proposta de gestão integrada de mosaico de UC"s no bioma marinho costeiro. E assim, o Instituto Synthesis elaborou, em parceria com o IBAMA, o projeto Gestão Integrada das Unidades de Conservação Marinho-Costeiras do Estado de Santa Catarina "GIUC-SC", que detalhou estas metas e buscou firmar compromissos para a sua execução[8]

Contudo, cinco anos após as iniciativas do projeto, não vemos muitos avanços na implementação da gestão integrada dos recursos naturais no litoral catarinense. Um estudo prévio do relatório síntese da execução das metas do projeto indicou a presença de inúmeros conflitos entre a população local e os órgãos gestores das unidades de conservação. Além disso, comparando as seis unidades que compõem o mosaico, foi constatado que a efetividade total destas não ultrapassou o padrão insatisfatório (até 35%), com exceção da ESEC Carijós, que apresentou o padrão pouco satisfatório (36-50%) em todas as Áreas Avaliadas[9]Na proposta metodológica para a análise e monitoramento da efetividade das UCs, o atributo "conflitos com atores sociais" é contemplado, porém pôde-se perceber que a equipe compartilha uma visão negativa dos conflitos sociais:

"Considera-se como nefasto para a efetividade das Unidades a existência de conflitos com atores sociais. A existência destes, em geral, coloca em risco a implementação das Unidades e consequentemente os recursos protegidos por ela. O cenário ótimo esperado é a ausência de conflitos com atores sociais". (INSTITUTO SYNTESIS, 2003:161)

A experiência tem mostrado que mapeamentos de conflitos equivocados canalizam a energia conflituosa para direções erradas. O rigor da análise científica é importante a fim de se oferecer subsídios para a construção de estratégias mútuas de cooperação e fortalecimento dos padrões de reciprocidade (GALTUNG, 2003; OAKERSON, 1992). Ainda estão a descoberto os conflitos intra e interinstitucionais transescalares que impediram o processo de implantação do sistema de gestão integrada das UCs Marinho-Costeiras do estado de Santa Catarina. Este estudo de caso traduz a situação atual das unidades de conservação no País, permanecendo o desafio de integrar essas áreas protegidas ao planejamento territorial da zona costeira brasileira.

Um dos maiores desafios da gestão compartilhada dos recursos naturais consiste na transformação das situações de conflito em processos cooperativos, por meio da apreensão das multicausalidades geradoras da degradação do patrimônio natural e cultural. Neste sentido, a elaboração de estratégias alternativas e flexíveis de regeneração deverá estar cada vez mais sintonizada com a percepção da complexidade envolvida na dinâmica dos sistemas socioecológicos.

Contudo, face ao fracasso dos sistemas modernos de gestão dos recursos naturais, baseados em políticas centralizadas e instituições rígidas, muitas pesquisas têm sido realizadas com o intuito de contribuir para a criação de formas sustentáveis de gestão destes recursos. A teoria dos recursos de uso comum pode nos oferecer instrumentos valiosos neste sentido. Assim, os recursos de uso comum são entendidos como uma categoria de recursos dotados de duas características importantes: por um lado, torna-se difícil excluir usuários potenciais; por outro, o uso feito por um indivíduo ou grupo implica a subtração daquilo que pertence aos demais. Este é o caso dos recursos pesqueiros, da vida selvagem, das águas superficiais e subterrâneas, das pastagens e das florestas. Trata-se, em outras palavras, de recursos que atravessam a propriedade privada e/ou não pertencem a ninguém. Tais recursos podem ser geridos mediante a instituição de quatro regimes de apropriação que, no entanto, devem ser vistos como tipos ideais: livre acesso, apropriação privada, apropriação estatal, e apropriação comunitária (FEENY et alli, 2001; BERKES, 1996).

Historicamente, as regras de uso e acesso aos recursos de uso comum impostas pelo Estado através da criação de áreas protegidas tendem a deslegitimar o regime de apropriação comunitária, gerando inúmeros conflitos com a população local. Em muitos casos, essas UCs acabam se convertendo em territórios de livre acesso, sob a ameaça constante dos interesses de diversos grupos econômicos, os quais intensificam a pressão sobre os recursos naturais situados nos limites da UC e também em suas áreas de amortecimento e de transição, nos casos das Reservas da Biosfera. Esta questão nos remete a um ponto essencial em nossa abordagem sobre gestão dos recursos comuns: torna-se fundamental integrar o planejamento socioambiental ao planejamento territorial (WEBER & SACHS, 1997; SACHS, 1997). Do contrário, conservação e desenvolvimento continuarão a ser percebidos como conceitos antagônicos, e a gestão das UCs continuará a falhar tanto para a conservação quanto para as populações locais.

A implementação dos mosaicos de unidades de conservação, segundo o modelo Reservas da Biosfera, proposto pela Unesco e adotado pela política ambiental brasileira, tem implicações profundas no planejamento e gestão territorial. Segundo SACHS:

"É preciso ter uma visão clara sobre qual é o papel da rede das áreas protegidas dentro de uma estratégia de ocupação territorial mais abrangente. (...). Portanto é necessário pensar o planejamento do uso múltiplo de solos e de recursos como um conceito mais abrangente para definir estratégias de ocupação do solo fora e dentro das áreas protegidas" (SACHS, 1997:4).

Estudos recentes sobre territórios agregam valor a essas considerações, atribuindo uma dupla dimensão ao conceito de território: território dado e território construído. O primeiro se refere, portanto, aos limites político-administrativos, enquanto o segundo diz respeito ao território como construção social. Assim, o conceito de território construído enfatiza a dimensão social do território, que passa a ser entendido como uma construção coletiva e institucional (VIEIRA & CAZELLA, 2006; CAZELLA, 2006). Essa concepção nos traz elementos fundamentais para pensar a constituição do território, agregando valor ao debate sobre territorialidade e sustentabilidade, uma vez que complexifica a visão tradicional que considera somente a dimensão espacial do território.

"O território "ideal" fundamenta-se num projeto "territorial" construído coletivamente, ao qual podem ser agregados os mais diversos projetos individuais e coletivos, sempre adaptados à realidade concreta da base de recursos naturais e culturais existentes e geridos segundo os princípios de governança democrática. Entretanto, um "território-ideal" não existe: trata-se de um ideal regulativo, concebido à luz de uma epistemologia sistêmica e, portanto, não determinista (...)" (VIEIRA e TONNEAU, 2006:317).

Esta abordagem vem a colocar em xeque a ideologia preservacionista e as intervenções estatais de corte burocrático e autoritário, que insistem em implementar unidades de conservação de uso indireto em territórios amplamente habitados ou rodeados por comunidades locais usuárias dos recursos naturais. O processo de gestação e implementação de um projeto de desenvolvimento territorial sustentável é norteado por uma concepção de território construído pelos atores locais imbuídos por uma visão de futuro (VIEIRA e TONNEAU, 2006:317). Para tanto, as comunidades locais devem estar verdadeiramente articuladas com o poder público, e ambos devem estar dispostos a mudar práticas convencionais de planejamento e gestão. Uma das características fundamentais das dinâmicas territoriais passa a ser a valorização do potencial de recursos latentes. Tais recursos podem ser matérias ou não, como por exemplo, o conhecimento ecológico tradicional de uma determinada comunidade local. Quando um processo de identificação e valorização de recursos latentes se concretiza, esses recursos se tornam ativos territoriais. O processo de especificação desses ativos[10]consiste na qualificação e diferenciação de recursos que os atores locais revelam no processo de resolução de problemas comuns ou similares (CAZELLA e CARRIÈRE, 2006:34).

Contudo, devemos admitir que as estratégias de desenvolvimento territorial e a conservação da diversidade natural e cultural ainda não estão bem articuladas. O viés historicamente produtivista do desenvolvimento territorial precisa ser profundamente repensado em função da conservação dos sistemas socioecológicos. E por outro lado, as estratégias de conservação têm se mostrado pouco capazes de enfrentar os dilemas das populações usuárias dos recursos naturais e/ou habitantes das áreas protegidas. Muitas vezes, a instituição de mosaicos de unidades de conservação visa especificamente a preservação dos recursos naturais, legitimando o dualismo meio ambiente e desenvolvimento. Deixam a descoberto outras dimensões do desenvolvimento territorial sustentável, a saber: o combate sistêmico à pobreza, o processo de empoderamento e auto-confiança das populações locais, a descentralização das tomadas de decisão, a formação de redes de cooperação, a endogeneidade, o senso de pertencimento ao lugar e de solidariedade com as gerações futuras.

Como aponta SACHS (1977), a síndrome da crise do desenvolvimento se deve a três aspectos interligados: dependência (sobretudo cultural), desigualdade e degradação ambiental. Daí a necessidade de estimular estratégias de desenvolvimento baseadas no conceito de auto-confiança (self-reliance) como oposto de dependência, no igualitarismo que prioriza a satisfação das necessidades básicas da população, e em particular dos estratos mais pobres, e também no conceito de prudência ambiental. O que está em jogo, é a superação da visão de mundo dual, que separa natureza e sociedade, e por implicação, da preponderância da ideologia economicista na trajetória de desenvolvimento das sociedades contemporâneas, em detrimento da resiliência dos sistemas socioecológicos.

Levando em conta essas considerações, entendemos que quando uma unidade de conservação ou um mosaico de unidades de conservação são criados, se estabelece uma territorialidade integrada por novos arranjos institucionais, potencialidades, obstáculos e conflitos socioambientais. No processo de composição dessa territorialidade importa compreender o posicionamento dos diversos atores sociais, os conflitos existentes e suas formas de negociação, sem perder de vista a inter-relação entre as diversas escalas institucionais. Nesse sentido, CAZELLA (2006) sugere que a mediação de conflitos seja um princípio norteador do desenvolvimento territorial sustentável, a fim de se desvelar os interesses e estratégias em jogo e também as exclusões sociais desencadeadas pelas intervenções externas, buscando-se romper com a imagem consensual que muitas vezes é apresentada pelos atores sociais locais ao agente de desenvolvimento ou ao pesquisador.

2.1 Gestão das unidades de conservação costeiras integradas ao Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro

A gestão da zona costeira está relacionada não somente com o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro (Lei 7661/88), como também, com a legislação ambiental e a Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/81), através dos órgãos do Sistema Nacional do Meio Ambiente. Essa estrutura institucional e jurídica amplia o leque de reflexão sobre a gestão das UCs, de modo que o foco passa a ser a gestão do território e dos recursos comuns na zona costeira.

De acordo com BARRAGÁN (2004 a), as áreas litorâneas são singulares segundo três pontos de vista diferentes: a) físico e natural; b) econômico e produtivo e c) jurídico administrativo. Sob o ponto de vista físico e natural está relacionado com o patrimônio natural (biodiversidade, habitat, paisagem, recursos hidrológicos, geológicos, biológicos e atmosféricos). Sob o ponto de vista econômico e produtivo está relacionado com o patrimônio cultural e atividades humanas (espaços protegidos, assentamentos humanos , in fra-estruturas, equipamentos , obra s d e defesa , pesca , minera çao, aqüicultura, agricultura, indústria, comércio turismo, entre outros). Já quanto ao ponto de vista organizativo e administrativo, está relacionado à política costeira, normativa, competências, instituiçoes, administradores, financiamento, informaçao e participaçao. E é nesse contexto que os espaços costeiros devem ser compreendidos e gestionados.

Quanto ao ponto de vista organizativo e administrativo, o Brasil apresenta-se estruturado no que diz respeito à existência de uma política costeira. A Lei 7.661/88 trata da Política Nacional de Gerenciamento Costeiro Integrado, cujas bases legais, os instrumentos de apoio e de planejamento, representam um grande avanço na gestão dos espaços costeiros. Como exemplo, foi publicado o Decreto 5.300/2004, que dispõe sobre regras de uso e ocupação da zona costeira e estabelece critérios de gestão da orla marítima. O referido Decreto foi elaborado com base no Projeto Orla, desenvolvido pelo Ministério do Meio Ambiente, objetivando a capacitação dos técnicos das prefeituras dos municípios localizados ao longo do litoral brasileiro. Este Projeto é uma das estratégias para a gestão dos recursos naturais brasileiros apresentado pelo Ministério do Meio Ambiente, objetivando a implementação do Programa Nacional de Gerenciamento Costeiro nos municípios litorâneos e visando promover o ordenamento do espaço nas regiões costeiras e nos ambientes aquáticos adjacentes, de acordo com a sua capacidade de suporte. Segundo BARRAGÁN (2001), o principal problema do referido programa é de caráter econômico e financeiro. O autor ainda cita que o programa necessita de um instrumento que permita aos técnicos analisar e avaliar as ações necessárias.

Apesar da Política Nacional de Gerenciamento Costeiro ser da década de 80, poucos Estados apresentam seus Planos Estaduais de Gerenciamento Costeiro (SANTOS, 2001). Atualmente, somente os Estados do Rio Grande do Norte, Amapá, São Paulo e Paraná apresentam seus Planos Estaduais de Gerenciamento Costeiro (MMA, 2004). No caso de Santa Catarina, o governo do Estado iniciou a discussão de uma proposta de gerenciamento costeiro que atualmente encontra-se no gabinete do Governador. No âmbito municipal, até o momento somente o município de Itapoá apresenta o plano municipal de gerenciamento costeiro. Nessa esfera, os Planos Diretores são os que apresentam as diretrizes para a ocupação do solo.

No que diz respeito à garantia de acesso à informação e à participação popular, dispomos da Lei 7.661/88. Todos os planos de gestão elaborados pelos Estados devem ser desenvolvidos com a participação dos atores envolvidos. A participação popular deve garantir que todos os segmentos sejam ouvidos e considerados ao longo do desenvolvimento de um plano de gestão. A participação comunitária no processo de denúncia das questões ambientais ainda é pouco expressiva. Há necessidade de uma maior mobilização, organização e conhecimento das questões ambientais para que cada vez mais a participação popular influencie na decisão da preservação das áreas protegidas, pelos órgãos do SISNAMA e poder judiciário (SANTOS, 2001).

A intervenção da sociedade civil mundial nos problemas ambientais representa muito mais que uma simples ação dirigida a corrigir efeitos deletérios do mercado e dos Estados. Ela deve ser vista como a construção de vínculos globais entre realidades locais, mas também como a construção estratégica de vínculos entre as dimensões biofísicas, cultural, e política da humanidade (THOMAS apud LEIS, 1999).

Apesar da definição das competências dos órgãos ambientais, existem conflitos nos diferentes níveis de atuação. Tanto o governo federal quanto o estadual apresentam, em sua grande parte, a mesma competência sobre um determinado tema. No entanto, em alguns casos, ou um ou outro, não assumem suas responsabilidades. Esse excesso, ou ausência, de atuação vem causando sérios problemas tanto na esfera administrativa como judicial, sendo que o patrimônio natural é o maior prejudicado (SANTOS, 2001). Até o momento não existe uma legislação que defina as competências Federal, Estadual e Municipal mais especificamente. Atualmente está sendo estudada, pelas autoridades competentes, uma minuta de proposta de Lei estabelecendo as competências dos órgãos ambientais (MMA, 2004).

SANTOS (2001) constatou que no que diz respeito às ações civis públicas, impetradas pelo MPF/SC, incluindo as Procuradorias da República do interior (Blumenau, Joaçaba, Joinville, Criciúma, Chapecó e Florianópolis, pode-se constatar que 29% das ações propostas foram contra os proprietários (pessoa física), seguidas por 15,23% das empresas (pessoa jurídica). No que diz respeito às instituições, o município está presente como réu em 26,49% dos casos, seguidos pela FATMA com 9,27% e IBAMA com 7,28%. Todas as ações versam sobre omissão dos órgãos responsáveis e danos causados ao meio ambiente devido à emissao de licenciamentos ilegais.

Nestas ações os tipos de dano mais denunciados são: 32,80% fazem parte do dano causado à vegetação de restinga, seguido de 21,35% causado à mata atlântica e 10,68% ao manguezal. Todos localizados na zona costeira.

No que diz respeito às questões relacionadas ao Gerenciamento Costeiro Estadual, muitos Estados, apesar de não apresentarem a Lei publicada, já possuem alguns dos instrumentos de gestão desenvolvidos. O Estado de Santa Catarina, por exemplo, apresenta o Sistema de informação Geográfico (SIGERCO), o Zoneamento Ecológico Econômico Costeiro (ZEEC) e de Gestão elaborados para os municípios localizados no litoral Centro-Norte do Estado, especificamente para o meio terrestre. Nesses ficaram estabelecidas as ações, os prazos e os órgãos envolvidos.

O litoral entendido como objeto de planejamento e gestão exige uma atenção especial às questões jurídicas e administrativas que atuam regulando as relações entre os subsistemas natural e antrópico (BARRAGÁN, 2004 a). Segundo o autor e a abordagem do Desenvolvimento Territorial Sustentável,

• litoral não deve ser visto apenas como um espaço geográfico dotado de uma série de atributos em forma de recurso. É necessário que seja visto como um espaço problema, um "território construído",

• que obriga entendê-lo como marco físico onde se desenvolvem problemas e conflitos socioambientais.

ORFORD (1999) cita que para a manutenção do ambiente físico costeiro é importante reconhecer a natureza e o valor dos princípios ecológicos; entender como esses podem ser facilmente rompidos com a intervenção humana nesse local; observar quando esses princípios conflitam com os princípios econômicos e culturais que estruturam as atividades humanas na zona costeira e enfrentar as dificuldades em integrar todos esses princípios em um programa de gerenciamento eficaz.

De acordo com CIRM & MMA (1998), os fatores causais da problemática socioambiental incidente na zona costeira são recorrentes ao quadro geral das políticas descritas anteriormente, abrangendo os seguintes campos temáticos:

• 1 Inexistência de políticas efetivas de uso e ocupação do solo e de utilização dos recursos naturais na Zona Costeira. Deficiências na harmonização e implementação das propostas de zoneamento ecológico-econômico do GERCO. Inexistência de planos integrados de desenvolvimento regional;

• 2 Vigência de atividades de planejamento setorial desarticuladas entre si, logo sem integração das ações. Falta de articulação das políticas públicas, notadamente no que toca à definição dos investimentos estatais. Financiamento público de obras irregulares e atuação irregular de órgãos públicos;

• 3 Falta de regulamentação de instrumentos jurídicos e vigência de normas legais ineficientes e/ou conflitantes. Deficiências no cumprimento das leis em vigor e na punição às transgressões. Existência de conflitos legais de atribuições;

• 4 Baixa mobilização e envolvimento da sociedade e deficiência de mecanismos participativos (notadamente nas questões orçamentárias). Pouco envolvimento e sensibilidade do setor privado para as questões ambientais;

• 5 Conflitos de competência de atuação nas ações de licenciamento e fiscalização. Precariedade e desarticulação institucional das atividades de licenciamento e fiscalização e ausência de sistemas de monitoramento ambiental adequados;

• 6 Inexistência de planos diretores municipais na maioria dos municípios litorâneos e desarticulação e/ou conflito entre esse nível de governo e as administrações estaduais e federal;

• 7 Falta de quadros técnicos capacitados e de pessoal, em geral, para realização das tarefas necessárias à gestão do meio ambiente, nos vários níveis de governo. Desconhecimento técnico acerca das áreas geográficas de atuação;

• 8 Vigência de atividades econômicas que não incorporam as populações locais e não valorização das atividades tradicionais. Utilização inadequada das potencialidades da Zona Costeira, com sub e sobre-utilização dos recursos;

• 9 Insuficiência de infra-estrutura, principalmente de saneamento.

Estas considerações explicitam com lucidez a complexidade da problemática socioambiental, de modo que se torna inviável pensar a resolução desses problemas em curto prazo. Os fatores causais assumem uma configuração circular, de retroalimentação, e o sistema se torna altamente sensível aos feedbacks. Nesse sentido, refletir sobre a gestão dos recursos comuns na zona costeira tendo como fio condutor a problemática do desenvolvimento nos leva a considerar a necessidade de agir sobre as causas estruturais da problemática socioambiental, mobilizando para tanto um conjunto interdependente de critérios de avaliação normativa, já abordados no item 1. Assim, a abordagem do Desenvolvimento Territorial Sustentável, compreendida como um enfoque sistêmico do desenvolvimento, leva em conta três dimensões do conceito de meio ambiente: recursos naturais, espaço-território e qualidade do hábitat. A busca de novos instrumentos de política que favoreçam um desenho negociado e contratual de novos projetos de sociedade é um passo importante (VIEIRA, 2005). A criação e a implementação de unidades de conservação é uma estratégia importante para a contenção da degradação dos sistemas socioecológicos, mas, como vimos, tem se mostrado ineficaz. A participação autêntica das populações – dimensão essencial do DTS -na identificação de problemas, necessidades e aspirações ainda tem sido bloqueada por uma cultura política baseada na dependência e um forte receio de assumir responsabilidades.

As unidades de conservação – principalmente as de uso indireto – têm se limitado, na maioria das vezes, a se constituir em um território político-administrativo, sem qualquer relação de identidade sociocultural com as comunidades locais. Contudo, sob o enfoque do Desenvolvimento Territorial Sustentável, há o desafio de integrar essas unidades de conservação às estratégias de desenvolvimento territorial e vislumbrar a possibilidade desses territórios se conformarem em verdadeiros "territórios construídos". Encontramos alguns avanços nesse sentido na implementação do Programa Man and the Biosphere (MAB) da UNESCO e da Rede de Reservas da Biosfera. Em muitos casos, essas Reservas atuam como regiões-laboratório de experiências criativas e engenhosas de gestão do território e dos recursos comuns, que conciliam a conservação da diversidade biológica e cultural e sua utilização sustentável.

Nas esferas federal, estaduais e municipais existe uma estrutura organizacional para tratar da gestão costeira, que atuam individualmente e independente, e excluem as comunidades locais e/ou tradicionais usuárias dos recursos naturais e culturais. O desafio é a integração horizontal e vertical profunda e entre as organizações governamentais, não-governamentais e comunitárias, em diferentes escalas (BROWN, et al, 2002)

Contudo, o enfrentamento dessa problemática envolve necessariamente conflitos de percepção e de interesses entre os atores sociais nas diversas escalas territoriais. A análise teórica e empiricamente bem fundamentada dos conflitos socioambientais e dos processos de dominação na gestão do patrimônio natural e cultural pode apontar pistas interessantes para a superação dos impasses atuais.

Enfim, em termos práticos, ainda permanece desafiador articular as unidades de conservação litorâneas ao planejamento territorial da zona costeira. Por isso, torna-se fundamental a realização de pesquisas voltadas para a compreensão dos principais obstáculos e potencialidades para a implementação da gestão integrada dessas áreas protegidas.

Observatório do Litoral Catarinense, criado em 2006, pode ser visto como uma experiência preliminar, uma vez que objetiva organizar e coordenar uma rede de apoio técnico-científico ao Ministério Público, tendo em vista a promoção de um estilo de gestão democrático-participativa de conflitos relacionados à apropriação dos recursos ambientais existentes na zona costeira e o conseqüente fortalecimento da cidadania ambiental no País.

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Autores:

Melissa Vivacqua

Doutoranda em Sociologia Política, Pesquisadora associada ao Núcleo Interdisciplinar de Meio Ambiente e Desenvolvimento/NMD/UFSC

melviva[arroba]hotmail.com.

Cláudia Regina dos Santos

Doutora em Sociedade e Meio Ambiente, Observatório do Litoral Catarinense/NMD/UFSC.

biolsantos[arroba]hotmail.com