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A maioria dos municípios catarinenses localizados na Zona Costeira permite a implantação de empreendimentos e estruturas públicas sobre vegetação de restinga fixadora de dunas. Essa, a cada ano que passa, vem sendo suprimida e descaracterizada. No que diz respeito ao seu amparo legal, a vegetação de restinga está protegida pela seguinte legislação: Constituição Federal de 1988, que em seu art. 225 estabelece que: "Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendêlo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações"; Lei 4.771/65, define a vegetação de restinga fixadora de dunas como de preservação permanente; Lei 6.938/81, que institui a Política Nacional do Meio Ambiente; Lei no 7.661/88, instituidora do Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro, que contempla a preservação dos recursos naturais e dos principais atributos do litoral brasileiro; Decreto 750/93, que trata das autorizações para exploração da mata atlântica e dos ecossistemas associados; e a Lei 9.605/1998, que trata de crimes ambientais. O CONAMA também inseriu instrumentos para proteção legal das restingas através das Resoluções CONAMA no 261/99 (definiu os parâmetros básicos para análise dos estágios sucessionais de vegetação de restinga para o Estado de Santa Catarina visando a sua proteção), a 303/2002 (dispõe sobre parâmetros, definições e limites de Áreas de Preservação Permanente), e a 369/2006 (dispõe sobre os casos excepcionais, de utilidade pública, interesse social ou baixo impacto ambiental, que possibilitam a intervenção ou supressão de vegetação em Área de Preservação Permanente).
A legislação estadual, através do Decreto 14.250/81, também estabeleceu restrições em relação ao corte de árvores e demais formas de vegetação natural, relacionando as restingas. Alguns municípios catarinenses, além do desrespeito à legislação ambiental e do comprometimento da paisagem cênica, já apresentam sérios problemas de erosão instalada nas áreas mais urbanizadas. Isso vem ocorrendo devido à descaracterização das dunas frontais, causada pela implantação de residências, calçadões, bares e restaurantes. Os problemas causados pela erosão costeira, devido ao seu uso inadequado, acabam afetando o desenvolvimento turístico, social e econômico de vários municípios.
Para garantir a sustentação e a vitalidade das funções econômica, ecológica e sócio-cultural no espaço litorâneo, de forma simultânea, torna-se necessário que os municípios desenvolvam ações de planejamento e gestão para a integração das mesmas, de modo a reduzir conflitos e eliminar antagonismos. SANTOS (2006) elaborou uma proposta de critérios de planejamento da gestão integrada da orla marítima dos municípios do litoral Centro-Norte do Estado de Santa Catarina, Brasil. A proposta objetiva fornecer informações aos órgãos responsáveis pelo planejamento ambiental (Federal e Estadual) e pela emissão de alvarás de construção (municipal) e servir de ferramenta para a zonificaçao e planejamento da gestão costeira integrada. Os critérios apresentados sinalizam quais as atividades e as linhas de ação que os técnicos poderão utilizar para evitar o comprometimento dos recursos naturais e, conseqüentemente, as fontes de recursos econômicos dos municípios.
Nesse contexto este estudo objetiva apresentar uma proposta de critérios de ordenamento da área de influência direta sobre a Área de Preservação Permanente (vegetação de restinga fixadora de dunas) Catarinense, visando a gestão costeira integrada.
Para o desenvolvimento da proposta de ordenamento para a área de influência direta sobre área de preservação permanente (vegetação de restinga fixadora de dunas) do litoral catarinense, foi inicialmente desenvolvida uma metodologia para o acompanhamento da elaboração das propostas dos critérios de gestão para a zona de servidão de proteção do Domínio Público Marítimo-Terrestre para a Província de Cádiz, Espanha. Esse acompanhamento foi realizado entre os meses de julho e dezembro de 2004. No Brasil, essa metodologia foi testada nos municípios de Bombinhas, Porto Belo, Itapema, Balneário Camboriú, Itajaí, Navegantes, Penha e Piçarras (integrante da ZEEC, localizada no setor Centro-Norte de Santa Catarina) entre julho de 2004 e dezembro de 2005, numa faixa de 50m limítrofe com a Área de Preservação Permanente, a pedido da Procuradoria da República no município de Itajaí.
A metodologia foi dividida em 4 fases: Organização, Planejamento, Implantação e Avaliação (Figura 1).
2.1. Fase de Organização
Na fase da Organização, foram realizadas a compilação e análise de dados relacionados ao processo de gestão da área através do levantamento das informações disponíveis junto aos órgãos ambientais (Ministério do Meio Ambiente -MMA, Secretaria de Desenvolvimento Social e Urbano de Santa Catarina -SDS e Prefeituras Municipais), Procuradoria da República no Município de Itajaí, e em artigos de pesquisas realizadas na área, bem como do levantamento da legislação ambiental incidente.
Junto ao MMA e SDS foram identificados os instrumentos de gestão da zona costeira desenvolvidos na área de estudo como: Projeto Orla, Zoneamento Ecológico – Econômico Costeiro e o Plano de Gestão da Zona Costeira. Na Procuradoria da República no Município de Itajaí foram identificados os processos administrativos e judiciais instaurados pelo órgão visando à reparação do dano causado à Área de Preservação Permanente (Lei 4.771/65) e terras da União.Na Gerência Regional do Patrimônio da União (GRPU) foram levantadas as linhas de demarcação das terras de marinha.
A caracterização ambiental da área foi realizada através da compilaçao de bibliografias existentes e vistorias de campo.
A vistoria de campo havia sido realizada entre os dias 15 e 18 de setembro de 2003, a pedido do Procurador da República, Dr. Marcelo da Mota, da Procuradoria da República no Município de Itajaí. Essa vistoria foi realizada através de sobrevôo e via terrestre. Em seguida todas as praias dos municípios foram analisadas quanto aos tipos de praia e de orla, aos atributos naturais, a cobertura vegetal, o tipo de ocupação, a pressão do entorno e os principais conflitos de usos.
2.2. Fase de Planejamento
Na fase de planejamento os dados levantados na saída de campo foram triados e armazenados em tabelas, gráficos, figuras e perfis. As características da ocupação urbana, cuja análise justifica a proposição de diferentes critérios de gestão para a Área de Preservação Permanente, foram avaliadas numa faixa de 500 metros de largura contados a partir dos limites da Área de Preservação Permanente. Essa faixa esta foi denominada Área de Influência Direta (AID).
A partir da caracterização ambiental foram estabelecidos 7 tipos de Área de Influência Direta (AID) para a realização da gestão integrada com a seguinte concepção:
Figura 1 – Fluxograma de organização, planejamento, implantação e avaliação da metodologia proposta.
A) atributos próprios de áreas naturais (subdividida em: A1 AIDs Naturais de Elevada Qualidade Ambiental e A2 AIDs Naturais de Qualidade Ambiental); B) atributos próprios de áreas em processo de urbanização (subdividida em: B1 AIDs em processo inicial de urbanizaçaoe B2 AIDs em processo avançado de urbanização); e, C) atributos próprios de áreas antropizadas (subdividida em: C1 AIDs urbanizadas, C2 AIDs urbanas consolidadas e C3 AIDs urbanas verticalizadas).
As Áreas de Influência Direta foram distribuídas em uma tabela, de acordo com as características de cada uma. A partir da identificação dos tipos de AID foram elaborados critérios específicos para cada um dos tipos, a estratégia de ação, a definição das metas, os objetivos e os critérios de ordenamento.
2.3. Fase de Implantação
A fase de implantação é uma etapa posterior à elaboração dos critérios de ordenamento. Nessa fase serão fornecidos subsídios aos órgãos responsáveis pelo planejamento e licenciamento ambiental (Federal, Estadual e Municipal) e licenciamento urbano (Municipal) que irão servir de ferramentas para o zoneamento e planejamento da gestão costeira integrada, subsidiar a instrução de processos administrativos e judiciais (Ministério Público) e serem utilizados para nortear as políticas públicas na zona costeira.
2.4. Fase de Avaliação
Na fase de avaliação, o monitoramento dos critérios elencados deve assumir um papel relevante no sentido de assegurar que a implantação dos critérios de ordenamento tenham os efeitos previstos e que os impactos ambientais sobre a área de preservação permanente sejam efetivamente amenizados.
Será igualmente necessária uma avaliação integrada com as políticas, as ações elencadas e os instrumentos de gestão costeira integrada
3.1. Área de Estudo
Para o desenvolvimento do tema da presente proposta foram escolhidos os municípios do litoral do Estado de Santa Catarina, Brasil (Figura 2).
O litoral do Estado de Santa Catarina é formado por 36 municípios litorâneos, possui 1.889.474 habitantes, uma densidade demográfica de 207,76 hab/km2, uma área terrestre total de 9.094,4km2 e área oceânica de 5.894km2 (Fonte: IBGE (2000 apud MMA & SDS, 2002).
Figura 2 - Localização dos municípios litorâneos do litoral catarinense (Fonte MMA & SDS, 2002).
3.2. Critérios de Identificação da área de influência direta dos municípios do litoral Catarinense.
Para o desenvolvimento dos critérios de identificação da Área de Influência Direta (AID) dos municípios, primeiramente foi necessário o estabelecimento dos critérios gerais, que estão relacionados com o tipo de ocupação urbana existente e suas características naturais. Sendo assim, as praias dos municípios do litoral catarinense foram distribuídas em 3 classes de AID: A (atributos próprios de áreas naturais), B (atributos próprios de áreas em processo de urbanização) e C (atributos próprios de áreas antropizadas) (Tabela 1). Em seguida foi constatado que as 3 classes apresentavam diferentes padrões de qualidade ambiental, ficando assim estabelecido que: A) (subdivide em: A1 AIDs urbanizadas, C2 AIDs urbanas consolidadas e C3 Naturais de Elevada Qualidade Ambiental e A2 AIDs urbanas verticalizadas) (Tabela 2). AIDs Naturais de Qualidade Ambiental); B) Com a aplicação dos critérios de identificação (subdivide em B1 AIDs em processo inicial de dos atributos, as AIDs foram distribuídas em 7 urbanização e B2 AIDs em processo avançado de categorias, de acordo com as características de cada urbanização) e C) (subdivide em C1 AIDs uma.
Tabela 1: Critérios gerais para a identificação dos tipos de Área de Influência Direta sobre a Área de Preservação Permanente do litoral de Santa Catarina.
(Fonte: adaptado do Decreto 5.300/2004).
Tabela 2: Critérios específicos para a identificação dos tipos de Área de Influência Direta sobre a Área de Preservação Permanente do litoral de Santa Catarina.
(Fonte: adaptado de Barragán, 2004 e Santos, 2006).
3.3. Critérios estruturantes da gestão integrada do litoral catarinense.
Os critérios estruturantes que subsidiam os critérios específicos de identificação dos tipos de Área de Influência Direta sobre a Área de Preservação Permanente são: o artigo 125 da Constituição Federativa do Brasil/88, a Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/81), o Código Florestal (Lei 4.771/65) e sua regulamentação, o Plano Nacional do Gerenciamento Costeiro (Lei 7.661/88), a Lei de Crimes Ambientais (Lei 9.605/1998) e os critérios de uso e ocupação da zona costeira (Decreto 5.300/2004).
3.4. Critérios de ordenamento para a gestão integrada do litoral catarinense.
A partir da identificação e caracterizaçao dos tipos de Áreas de Influências Diretas (AID) foram elaborados critérios específicos para cada uma dessas áreas, com a estratégia de ação, a definição das metas, dos objetivos e os critérios de ordenamento, levando-se em conta a legislação ambiental brasileira (Tabelas 3 a 9). Esses critérios objetivam orientar o gestor público quanto às ações necessárias a serem implantadas nos 7 tipos de AID identificados nos municípios do litoral catarinense.
Tabela 3: Critérios de ordenamento para as AIDs Naturais, com Elevada Qualidade Ambiental, dos municípios do litoral catarinense.
(Fonte: adaptado de Barragán, 2004 e Santos, 2006).
Tabela 4: Critérios de ordenamento para as AIDs Naturais, com Qualidade Ambiental dos municípios do litoral catarinense.
(Fonte: adaptado de Barragán, 2004 e Santos, 2006).
Tabela 5: Critérios de ordenamento para as AIDs em processo inicial de urbanização dos municípios do litoral catarinense.
(Fonte: adaptado de Barragán, 2004 e Santos, 2006).
Tabela 6: Critérios de ordenamento para as AIDs em processo avançado de urbanização dos municípios do litoral catarinense.
Tabela 7: Critérios de ordenamento para as AIDs antropizadas urbanizadas dos municípios do litoral catarinense.
Tabela 8: Critérios de ordenamento para as AIDs Antropizadas Urbanas Consolidadas dos municípios do litoral catarinense.
Tabela 9: Critérios de ordenamento para as AIDs Antropizadas Urbanas Verticalizadas dos municípios do litoral catarinense.
(Fonte: adaptado de Barragán, 2004 e Santos, 2006).
Os terrenos das zonas costeiras são, em termos geológicos, relativamente jovens, encontrando-se ainda em uma fase não consolidada. Conseqüentemente, apresentam-se frágeis quando submetidos a diversos tipos de agressões antrópicas que podem levar à sua degradação, comprometendo os atributos que os tornam destacados no contexto dos ecossistemas mundiais (Asmus, 1991).
Outro fato muito importante é o comprometimento da cobertura vegetal litorânea, como é o caso da Formação Vegetal de Restinga, um dos biomas que vem sendo descaracterizado para atender à demanda proveniente de uma ocupação que visa obter lucros, em desacordo com a legislação ambiental. De acordo com a Fundação SOS Mata Atlântica (1998), esse bioma foi o mais atingido entre os anos de 1990 e 1995 no Estado de Santa Catarina, superando até mesmo a Vegetação de Floresta Ombrófila Densa já bastante reduzida no litoral brasileiro. A ineficiência da atuação dos órgãos ambientais, somada à crise sócio-econômica, e à ausência de uma política ambiental efetiva, acabam comprometendo o bioma (Santos, 2001).
O investimento dos municípios na manutençao do cordão de dunas e manguezais é importante para diminuir os gastos públicos com a recuperaçao das obras públicas implantadas nestas áreas, afetadas pela ação erosiva. No mês de março de 2004, a costa norte do litoral catarinense sofreu ação de fortes ressacas, atingindo obras de infra-estrutura municipais, principalmente estradas e passeios marítimos. Os gastos resultantes da reparação dessas obras podem ser revertidos em reabilitação ambiental das áreas passíveis de recuperação.
A recuperação ambiental do cordão de dunas já é uma prática freqüente. Diversos trabalhos de recuperação têm sido realizados. Os autores Silva Filho (1992), Wildner (1997), Mendonça & Prudêncio (1997), Emerim & Wildner (2000), Emerim (2001) e Santos & Emerim (2002), demonstraram que é possível recuperar estas áreas, desde que retirados os tensores que impeçam sua recuperação.
A todos esses problemas somam-se os da falta de infra-estrutura necessária para suportar ao crescente processo de ocupação, como saneamento básico e abastecimento de água potável. Essas deficiências podem resultar na contaminação do lençol freático e poluição das águas costeiras pelos rejeitos de esgoto doméstico (Santos, 2001).
A ocupação desordenada da zona costeira é uma problemática mundial. Diversos autores como U.S. Army Coastal Engineering Research Center (1984), Carter (1988), Sanjaume (1988); Swart & Reyneke (1988); Nordstrom, Psuty & Carter (1990), Mendelssohn et al. (1991); Guénégou et al. (1991); Clarke (apud Orford, 1999), Gubbay (1999), Simeoni et al. (1999), Orford (1999) e Barragán (1997, 2003 e 2005) vêm discutindo essa questão sob a ótica da ocupação humana, seus impactos ambientais e a necessidade de uma gestão integrada.
Gerenciar as múltiplas paisagens costeiras constitui-se um dos grandes desafios enfrentados pelos mais diversos setores da sociedade organizada, principalmente aqueles que utilizam os recursos naturais existentes nessas áreas. A tarefa torna-se ainda mais complexa se considerarmos que essas regiões estão sujeitas à mudanças de diversas magnitudes (Polette et. al, 2004).
As áreas turísticas são dinâmicas, estando sujeitas a mudanças ao longo do tempo (Butler, 1980 apud Polette et. al, 2004). Essa evolução ocorre como conseqüência de uma variedade de fatores, incluindo mudanças de preferência e necessidades dos visitantes à gradual deterioração do local e, ainda, possíveis deslocamentos de facilidades físicas existentes. Ocorre também a mudança (ou até o desaparecimento) de áreas naturais e atrações culturais (Polette 1997 apud Polette et. al, 2004).
Os critérios de ordenamento foram desenvolvidos para a área de influência direta localizada no limite da Área de Preservação Permanente (vegetação fixadora de dunas). As ações previstas nessa área de influência visam minimizar os impactos sobre a Área de Preservação Permanente, que apresenta diferentes estágios de ocupação. Para diminuir o impacto da ocupação urbana sobre a Área de Preservação Permanente seria interessante que uma praia natural do tipo A1 tenha, pelo menos no seu entorno, uma praia do tipo A2.
É importante que a ocupação urbana localizada no entorno das áreas naturais sejam amenizadas. Uma praia urbanizada deve apresentar estruturas urbanas e serviços que forneçam qualidade de vida a seus moradores e usuários.
Uma praia urbana com as características exigidas pela certificação Bandeira Azul e Iso 14.000 deveria ser um objetivo a ser perseguido pelas autoridades municipais brasileiras. Recentemente as praias de Jurerê Internacional e Mole, localizadas em Florianópolis/SC foram incluídas entre as praias piloto para a certificação do Bandeira Azul.
O Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro PNGC (Lei 7.661/88) estabelece que os Municípios, observadas as normas e os padrões federais e estaduais, planejarão e executarão suas atividades de Gerenciamento Costeiro em articulação inter-governamental e com a sociedade. De acordo com o referido Plano são atribuições dos Municípios: a) elaborar, implementar, executar e acompanhar o Plano Municipal de Gerenciamento Costeiro, observadas as diretrizes do PNGC e do Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro; b) estruturar o sistema municipal de informações do Gerenciamento Costeiro; c) estruturar, implementar e executar os programas de monitoramento; d) promover o fortalecimento das entidades diretamente envolvidas no gerenciamento costeiro, mediante apoio técnico, financeiro e metodológico; e) promover a estruturação de colegiado municipal.
Conforme salientado anteriormente, até o momento nenhum município possui um plano municipal de gerenciamento costeiro. Os municípios têm sido gestionados através de seus Planos Diretores. O Poder público municipal não pode se eximir de sua fundamental responsabilidade de definir regras e interferir no tecido urbano. A legislação urbana -o Plano Diretor, o Código de Obras, a legislação ambiental bem como as ações de educação e fiscalização são decisivas nesse processo. De forma direta, os investimentos em obras públicas interferem na estrutura básica do espaço urbano (CECCA, 1996).
O estabelecimento de programas e planos de gerenciamento costeiro integrado e critérios de gestão de ordenamento é uma ação que vem sendo defendida por diversos autores: Governo do Estado de São Paulo (1998), Polette (1998), MMA & SDS (2002), Moraes (2004), Projeto Orla (2002), Polette, et al. (2004), Comunidade Europeia (2001), Barragän (2004) e Decreto 5.300/2004. No Brasil, o Estado de São Paulo, em 1998, foi pioneiro quanto à elaboração dos critérios de ordenamento do litoral paulista, uma vez que estabeleceu o zoneamento, os critérios de ocupação, os usos permitidos e as metas a serem alcançadas.
O Projeto Orla, em 2002, e o Decreto 5300/2004 desenvolveram e regulamentaram, respectivamente, as regras de uso e ocupação da zona costeira e os critérios de gestão da orla marítima brasileira.
Os critérios desenvolvidos por esta pesquisa atendem aos objetivos estabelecidos pelo artigo 125 da Constituição Federativa do Brasil/88, pela Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/81), pelo Código Florestal (Lei 4.771/65) e suas regulamentações, pelo Plano Nacional do Gerenciamento Costeiro (Lei 7.661/88), pelos critérios de uso e ocupação da zona costeira (Decreto 5.300/2004), pela Lei de Crimes Ambientais (Lei 9.605/1998), pelos Zoneamento Ecológico Econômico Costeiro Catarinense, pelo Programa e Planos de Gestão do Estado de Santa Catarina desenvolvidos pela MMA & SDS (2002) e SDS (2003).
Os critérios elaborados por Santos (2006) para os municípios litorâneos de setor Centro-Norte catarinense foram desenvolvidos a pedido da Procuradoria da República no Município de Itajaí. A partir desse estudo, os Procuradores vêm utilizando os critérios de gestão como subsídios para orientar seus processos administrativos, processos judiciais e ajustamento de conduta, objetivando a reparação dos danos causados ao meio ambiente. Esses dados foram encaminhados aos municípios para que sejam considerados nos processos de elaboração ou revisão de seus planos diretores.
Os critérios de ordenamento apresentados para o litoral catarinense, apesar de terem sido testados nos municípios litorâneos de setor Centro-Norte catarinense por Santos (2006), devem ser adaptados a realidade de cada região, devido aos diferentes cenários existentes em cada região. Esse estudo objetiva fornecer critérios mínimos de gestão aos órgãos responsáveis pelo planejamento e licenciamento ambiental (Federal, Estadual e Municipal), licenciamento urbano (Municipal), servir de ferramenta para a zonificaçaoe planificação da gestão costeira integrada e ser utilizado para nortear as políticas públicas na zona costeira. Os critérios sinalizam quais as atividades e as linhas de ação que o técnico poderá utilizar para evitar o comprometimento dos recursos naturais, e contribuir para a melhoria da qualidade ambiental urbana e a preservação do direito à moradia ao longo de toda a costa catarinense.
Devido à importância estratégica da zona costeira em Santa Catarina, é premente que seja desenvolvida a compatibilização dos diferentes programas, planos e políticas. No caso de sistemas de planejamento e gestão territorial em municípios da Zona Costeira, a articulação entre instituições e órgãos técnicos, instrumentos jurídicos, formas de financiamento e práticas de gestão democrática devem envolver diferentes setores e níveis de governo, pois os territórios das orlas principalmente nas médias e grandes cidades, apresentam problemáticas socioambientais, fundiárias, infra-estruturais, socioeconômicas e urbanísticas que demandam políticas públicas intersetoriais baseadas em pactos entre várias instâncias de governo e da sociedade civil (Projeto Orla, 2006).
A articulação entre os critérios de ordenamento apresentados para a Área de Influência Direta, o Plano Diretor e o Plano de Gestão Integrada do Projeto Orla é estratégica pois esses instrumentos possuem objetivos convergentes voltados para a regulação das formas de uso e ocupação do território local. O processo de gerenciamento costeiro integrado é, por sua natureza, compatível nesse caso, especialmente tendo como referenciais os planos de ação nos quais a sociedade é ponto central da mudança.
Em vista do exposto e para fins de planejamento, não se pode isolar a orla da zona costeira. Temos que considerar que a gestão da orla deve ser encaminhada de forma integrada num processo mais amplo de gerenciamento da Zona Costeira. Dificilmente, uma ação circunscrita a tal delimitação terá êxito sem uma estreita articulação com a gestão de seus entornos, o que implica no estabelecimento de um jogo inter-escalar na definição das metas e sua implementação (MORAES, 2004).
Agradecimentos
Gostaria de agradecer a CAPES pela bolsa de estágio de Pós-Doutorado na Espanha; a Justiça Federal do município de Itajaí por ter proporcionado a bolsa e a possibilidade de realizar a segunda fase desta pesquisa; a Procuradoria da República no município de Itajaí pelo apoio na elaboração deste estudo; ao Corpo de Bombeiros de Florianópolis, SC pelo sobrevôo realizado. Ao Nathan Belcavello de Oliveira pela elaboração do fluxograma, Amílcar D"Ávila pela elaboração do abstract e Cristiane Guinâncio pela revisão do texto.
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Autor:
Cláudia Regina dos Santos
Ministério das Cidades
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