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O Ministério Público, no entanto, não foi alijado do processo legislativo, já que o Procurador-Geral detém a iniciativa legislativa em relação á respectiva lei complementar da Instituição.(2) Frise-se, ainda, que o próprio exercício das parcelas de autonomia que lhe foram outorgadas exige que o Ministério Público expeça atos normativos com eficácia interna corporis, o que está implícito em sua autonomia (v.g.: definição dos procedimentos a serem observados pelos órgãos administrativos, da data de pagamento das férias, dos vencimentos, etc.). A própria Lei nº 8.625/93, em seu art. 23, §§ 2º e 3º, autoriza que as atribuições das Promotorias de Justiça sejam fixadas pelo Colégio de Procuradores, após proposta do Procurador-Geral. é importante observar que essa norma não apresenta qualquer incompatibilidade com o art. 128, § 5º, da Constituição da República, pois somente é delegada á lei complementar a fixação das atribuições do Ministério Público, não de seus órgãos de execução.
A autonomia funcional do Ministério Público, prevista no art. 3º da Lei nº 8.625/93, indica que a Instituição está imune a qualquer influência externa no exercício de sua atividade finalística. Assim, poderá adotar as medidas contempladas no ordenamento jurídico, em face de quaisquer agentes, órgãos ou Instituições, de caráter público ou privado, sempre que tal se fizer necessário.
A autonomia funcional do Ministério Público coexiste com a independência funcional de seus membros, que é oponível aos próprios órgãos da Administração Superior. Nesse particular, cumpre ressaltar que independência e autonomia não são designativos de noções idênticas. Na síntese de Hely Lopes Meirelles,(3) "independência e autonomia, do ponto de vista jurídico-administrativo, são conceitos diversos e com efeitos diferentes. A independência é de caráter absoluto; a autonomia é relativa a outro órgão, agente ou Poder. Ora, no que concerne ao desempenho da função ministerial, pelo órgão (Ministério Público) e seus agentes (Promotores, Procuradores), há independência de atuação e não apenas 'autonomia funcional'. Os membros do Ministério Público quando desempenham as suas atribuições institucionais não estão sujeitos a qualquer subordinação hierárquica ou supervisão orgânica do Estado a que pertencem. Seus atos funcionais só se submetem ao controle do Poder Judiciário, quando praticados com excesso ou abuso de poder, lesivo de direito individual ou infringente das normas legais que regem a sua conduta. Essa submissão ao controle judicial não descaracteriza a sua independência funcional, pois tem sede constitucional no mandamento universal do artigo 153, § 4º, da Lei Maior (EC nº 1/69), abrangente de toda conduta humana abusiva ou ilegal".
Não obstante a opção da Lei nº 8.625/93 pela coexistência da autonomia funcional do Ministério Público com a independência funcional de seus membros, deve-se observar que, sob esse prisma específico, vale dizer, sob a ótica funcional, a atividade da Instituição, que é presentada por seus membros, é incontrastável. Talvez a utilização do vocábulo autonomia tenha buscado ressaltar, de forma implícita, que o Ministério Público coexiste com outros organismos estatais, não sendo um órgão dissociado das características comuns aos demais e com poderes ilimitados, estando todos submetidos á soberania estatal. Essa preocupação efetivamente possui algum fundamento em relação ás vertentes administrativa e financeira, não quanto ao exercício funcional. Neste caso, é importante repetir, a atividade do Ministério Público é, efetivamente, incontrastável, conclusão que encontra esteio no art. 127, § 1º, da Constituição da República, que consagrou a independência funcional como princípio institucional do Ministério Público.
A autonomia administrativa, em linha de princípio, assegura ao Ministério Público a prerrogativa de editar atos relacionados á gestão dos seus quadros de pessoal (v.g..: admissão, designação, exoneração, aposentadoria, disponibilidade etc.), á administração, á aquisição de bens etc.(4) Os atos administrativos praticados pela Instituição são auto-executórios, não estando sujeitos a um juízo de prelibação por parte de qualquer outro órgão ou Poder. Devem obediência, unicamente, aos parâmetros constitucionais e legais que regem a matéria e delimitam o espectro de ação. Com isto, é assegurada maior mobilidade á Instituição, em muito contribuindo para a efetividade de sua própria atividade finalística.
Como observou Eurico de Andrade Azevedo,(5) "autonomia administrativa de um órgão ou entidade é precisamente sua capacidade efetiva de assumir e conduzir por si mesmo, integralmente, a gestão de seus negócios e interesses, respeitados seus objetivos e observadas as normas legais a que estão subordinados. A autonomia administrativa é, pois, incompatível com toda e qualquer espécie de interferência externa na direção e condução dos assuntos e questões do órgão ou entidade e exclui toda subordinação, hierarquização ou submissão. Ela não é autonomia política, claro, de que gozam apenas as entidades estatais, mas é independência, no sentido rigoroso do termo, no campo que lhe é próprio e já definido por lei".
A Constituição da República, no entanto, ao mesmo tempo em que consagrou a autonomia administrativa da Instituição, estabeleceu três exceções a ela: a) a nomeação do Procurador-Geral de Justiça é realizada pelo Chefe do Executivo (art. 128, § 3º); b) o Procurador-Geral de Justiça pode ser destituído por deliberação do Poder Legislativo (art. 128, § 4º); e c) os membros vitalícios somente podem perder o cargo por força de sentença judicial transitada em julgado (art. 128, § 5º, I, a).
Como desdobramento da autonomia administrativa que a Constituição da República lhe outorgou, pode o Ministério Público, por sua Administração Superior, exercer o poder regulamentar sempre que a lei o exigir. A uma administração autônoma está atrelado o poder de regular a rotina administrativa, sendo defeso a qualquer outro órgão, que não aquele que detém a autonomia, editar atos dessa natureza.
Segundo o art. 10, IX, h, da Lei nº 8.625/93, é atribuição do Procurador-Geral designar membros do Ministério Público para oficiar perante os Juízes e Juntas Eleitorais ou junto ao Procurador Regional Eleitoral, em havendo solicitação deste. Como se vê, o preceito contempla duas possibilidades distintas para as designações: a) o exercício da função eleitoral perante os órgãos jurisdicionais; b) o auxílio ao Procurador Regional Eleitoral. Nesse último caso, a designação estará sujeita á disponibilidade de pessoal do Ministério Público Estadual, não sendo demais lembrar que por solicitação não se deve entender um comando cogente, sendo ela passível de valoração, do que poderá resultar, ou não, o deferimento do que fora postulado. E ainda, o art. 77, parágrafo único, da Lei Complementar nº 75/93 prevê a possibilidade de o Procurador-Geral da República "designar, por necessidade do serviço, outros membros do Ministério Público Federal para oficiar, sob a coordenação do Procurador-Regional, perante os Tribunais Regionais Eleitorais". Essa última solução nos parece ser mais consentânea com a autonomia do Ministério Público Estadual, pois não cabe aos seus membros a preeminência na prestação de auxílio a um órgão do Ministério Público Federal, mas, sim, aos demais integrantes deste.
O art. 10, IX, g, é complementado pelo art. 73 da Lei nº 8.625/93, o qual dispõe que o Procurador-Geral da República poderá solicitar ao Chefe do Ministério Público Estadual a designação de agentes para o exercício da função eleitoral junto aos órgãos jurisdicionais, o que não chega a configurar um requisito necessário ás designações, pois o Chefe do Ministério Público Estadual tem o dever de velar pelo regular funcionamento da atividade ministerial, ainda que não haja qualquer "solicitação" nesse sentido. Caso haja omissão do Procurador-Geral de Justiça, não realizando as designações necessárias, "o Promotor Eleitoral será o membro do Ministério Público local que oficie perante o juízo incumbido daqueles serviços" (art. 73, 1º). "Havendo impedimento ou recusa justificável, o Procurador-Geral de Justiça designará o substituto" (art. 73, § 2º). é importante observar que a regra do art. 73, § 1º, da Lei nº 8.625/93 veicula uma providência excepcional que não pode legitimar conclusões absurdas, como a afirmação de que, substituído o Juiz de Direito no curso do mês (v.g.: em razão de licença médica), o Promotor que junto a ele exerça suas funções deverá ser igualmente substituído pelo agente que oficie perante o Juiz substituto. Tal importaria em uma injustificável vinculação das carreiras do Ministério Público e da Magistratura, o que demonstra que o critério ora examinado somente deve ser aplicado em caráter secundário e, além disso, uma vez realizada a designação, permanecerá ela inalterada durante o lapso que fora previamente fixado, ainda que haja alteração dos respectivos Juízes durante ele.
O sistema da Lei nº 8.625/93 assegura a autonomia do Ministério Público Estadual, pois, além de preservar o regular exercício das funções eleitorais, concentra no Procurador-Geral de Justiça o poder de realizar as designações. Curiosamente, a Lei Complementar nº 75/93 (Lei Orgânica do Ministério Público da União), além de conferir ao Procurador-Regional Eleitoral - cargo ocupado por um membro do Ministério Público Federal designado pelo Procurador-Geral da República (art. 76 da LC nº 75/93) - a atribuição de designar os membros do Ministério Público Estadual que atuarão junto á Justiça Eleitoral, inverteu a regra da Lei nº 8.625/93. Com efeito, por esse novo sistema, "o Promotor Eleitoral será o membro do Ministério Público local que oficie junto ao Juízo incumbido do serviço eleitoral de cada Zona" (art. 79, caput, da LC nº 75/93). No caso de inexistência de Promotor que oficie junto ao Juízo, bem como nos casos de impedimento ou recusa justificada, "o Chefe do Ministério Público local indicará ao Procurador Regional Eleitoral o substituto a ser designado" (art. 79, parágrafo único, da LC nº 75/93). Essa norma, ao nosso ver, é flagrantemente inconstitucional. Ainda que a legislação infraconstitucional possa outorgar ao Ministério Público Federal o exercício da função eleitoral, pois a Constituição da República nada dispôs a respeito, essa normatização deve se restringir á disciplina da referida função, sendo inconcebível que, fazendo tábula rasa á autonomia administrativa dos Ministérios Públicos Estaduais (art. 127, § 2º, da CR/88), confira a um agente estranho aos seus quadros o poder de realizar designações. Além disso, é formalmente inconstitucional, já que o respectivo projeto foi apresentado pelo Procurador-Geral da República, o qual não detém o poder de iniciativa de projetos que disponham sobre a organização e as atribuições do Ministério Público Estadual, máxime quando contrariam o texto expresso da Lei Orgânica Nacional. Em relação á edição de normas gerais, essa iniciativa é privativa do Presidente da República (art. 61, § 1º, I, d, da CR/88), sendo dos Procuradores-Gerais de Justiça quanto ás respectivas leis estaduais (art. 128, § 5º, da CR/88).
O sistema instituído pela Lei Complementar nº 75/93 já fora utilizado ao tempo da Lei nº 1.341/51, cujo art. 77, § 1º atribuía ao Procurador Regional Eleitoral o poder de realizar as designações sempre que houvesse mais de um Promotor na Comarca. Com o advento da Lei Complementar nº 40/81, as designações passaram a ser realizadas pelo Procurador-Geral de Justiça, por solicitação do Ministério Público Federal.
Inconstitucionalidade á parte, há quem procure sustentar que o sistema da Lei Complementar nº 75/93 é correto por assegurar a "autonomia" do Ministério Público Eleitoral, do qual são integrantes os Promotores de Justiça. Ora, como é possível assegurar a autonomia de uma Instituição que não existe, quer seja no plano constitucional ou infraconstitucional, já que a Lei Complementar nº 75/93 a ela se refere como "função"? E o pior, como prestigiar a autonomia de uma função (?!) em detrimento da autonomia de Instituições expressamente contempladas na Constituição da República, como é o caso dos Ministérios Públicos Estaduais? As respostas, por certo, serão negativas.
Nesse passo, cumpre relembrar a distinção entre as noções de autonomia administrativa e de autonomia funcional. Sendo a função eleitoral ínsita ao Ministério Público Federal, os agentes que venham a exercê-la gozarão de total autonomia (rectius: independência) funcional, o que torna possível, inclusive, que o Procurador-Regional Eleitoral expeça recomendações aos membros do Ministério Público Estadual que desempenhem tais funções junto aos Juízes e Juntas Eleitorais. Sob outra vertente, abstraindo a questão funcional, não poderá o Procurador-Regional Eleitoral imiscuir-se em qualquer matéria que tenha reflexos na estrutura organizacional do Ministério Público Estadual, já que coberta pela autonomia administrativa deste. Na doutrina, Joel José Cândido(6) também sustenta que as designações devem ser realizadas pelo Procurador-Geral de Justiça, não estando sua iniciativa condicionada á solicitação de qualquer órgão do Ministério Público Federal.
é importante observar que a função eleitoral desempenhada pelos membros do Ministério Público em nada se confunde com a situação jurídica dos magistrados que desempenham funções de igual natureza. Os últimos, ainda que exerçam suas funções regulares no âmbito estadual, podem e devem ser designados pelos tribunais eleitorais, isto porque a Constituição da República conferiu características existenciais próprias a esse ramo do Poder Judiciário. Essas designações, assim, longe de macular a autonomia administrativa do Poder Judiciário Estadual, terminam por consolidar a autonomia administrativa da Justiça Eleitoral.
Em norte contrário ao exposto, o Tribunal Superior Eleitoral, respondendo consulta do Tribunal Regional Eleitoral do Espírito Santo, proferiu decisão do seguinte teor: "Ministério Público Eleitoral. Designação de Promotor Eleitoral. Gratificação Eleitoral. Pagamento. 1. Impossibilidade de designação de Promotor de Justiça por ato unilateral do Procurador-Geral de Justiça Estadual para atuar na Justiça Eleitoral (art. 79, caput, da LC 75/93). 2. A gratificação eleitoral prevista pelo art. 70 da Lei 8.625/93 não pode ser paga a membro do Ministério Público local que não o Promotor Eleitoral, nos termos do art. 79, caput, da LC nº 75/93. Precedentes: Resoluções/TSE 14.442/94, 20.447/99, REsp. 16.038/99 e RMS 1".(7)
Na senda dos precedentes do Tribunal Superior Eleitoral, o Tribunal de Contas da União, em 20 de março de 2002, julgando a Representação nº 007.624/2000, formulada contra o Tribunal Regional Eleitoral do Rio de Janeiro, que vinha recepcionando as designações realizadas pelo Procurador-Geral de Justiça, proferiu a Decisão nº 238/2002: "8.1. com fundamento no art. 69, inciso I, da Resolução 136/2000-TCU, c/c o art. 213 do Regimento Interno, conhecer da presente Representação para, no mérito, considerá-la procedente. 8.2. determinar ao Presidente do Tribunal Regional Eleitoral do Rio de Janeiro a adoção de providências, sob pena de co-responsabilidade, visando a certificar, como condição para o pagamento da gratificação de que trata o art. 70 da Lei 8.625/93, se os beneficiários dela atendem aos requisitos exigidos pelo artigo 79, caput, e parágrafo único, da Lei Complementar nº 75/93, nos termos em que foram fixados nas deliberações do Tribunal Superior Eleitoral (Resoluções 14.442/1994 e 20.842/2001, entre outras), no sentido de que "não pode haver pagamento da gratificação prevista no art. 70, da Lei 8.625 ao membro do Ministério Público local que não seja o Promotor Eleitoral a que se refere o art. 79, caput, da Lei Complementar nº 75/93 ou ao que não tenha sido designado pelo Procurador Regional Eleitoral na forma do parágrafo único do art. 79, da referida Lei Complementar". 8.3. fixar o prazo de 60 (sessenta dias) para que o Tribunal Regional Eleitoral do Rio de Janeiro informe ao Tribunal as medidas efetivamente adotadas para cumprimento da determinação constante no sub-item anterior. 8.4. determinar á Secex/RJ o acompanhamento do cumprimento dessa determinação, com vista á futura instrução das contas do Órgão...".
Esse entendimento, com a devida vênia de seus artífices, termina por adequar a Constituição da República ás prescrições da legislação infraconstitucional, ensejando um grave equívoco no processo de hermenêutica constitucional.
1. Ainda que o exercício das funções eleitorais seja inerente ao Ministério Público Federal, é do Procurador-Geral de Justiça a atribuição de realizar as designações dos Promotores de Justiça que as exercerão perante os Juízes e Juntas Eleitorais, o que é mera derivação da autonomia administrativa do Ministério Público Estadual.
2. O art. 79, parágrafo único, da Lei Complementar nº 75/93, que confere ao Procurador-Regional Eleitoral o poder de designar os membros do Ministério Público que exercerão funções eleitorais junto aos Juízes e Juntas Eleitorais é inconstitucional. é formalmente inconstitucional por versar sobre matéria inerente á organização do Ministério Público Estadual e ter se originado de anteprojeto apresentando pelo Procurador-Geral da República, agente que não detém o poder de iniciativa legislativa em casos tais. é materialmente inconstitucional por violar a autonomia administrativa assegurada ao Ministério Público Estadual pelo Constituinte Originário.
Notas de rodapé
(1) Istituzioni di Diritto Pubblico,
tomo II, 7ª ed., Pádua: Cedam, 1967, p. 694.
(2) Sobre a iniciativa exclusiva do Ministério Público em relação ás leis que
fixem ou aumentem os vencimentos dos seus membros ou de seus serviços
auxiliares, o que deriva do art. 127, § 2º, da Constituição da República, vide
Fábio Konder Comparato, Autonomia do Ministério Público: iniciativa do processo
legislativo, in Justitia 60 anos,
1999, p. 1120.
(3) Parecer sobre o Ministério Público, in
Justitia nº 123/185.
(4) O STF já reconheceu a constitucionalidade de preceito de Constituição
Estadual - com redação semelhante a do art. 3º, IV, da Lei nº 8.625/93 - que
assegurava á Instituição a atribuição de "adquirir
bens e serviços e efetuar a respectiva contabilização", o que
seria "corolário inafastável da autonomia administrativa e financeira de
que é dotado o Ministério Público" (Pleno, ADI nº 132/RO, rel. Min.
Sepúlveda Pertence, j. em 30/04/2003, Inf. nº 307).
(5) Autonomia administrativa e financeira do Ministério Público, in Justitia 60 anos, 1999, p. 1011.
(6) Direito Eleitoral Brasileiro, 7ª ed., São Paulo: Editora Edipro, 1998, pp.
58/61.
(7) Resolução nº 20.842, Processo Administrativo nº 18.623, rel. Min. Sepúlveda
Pertence, j. em 07/08/2001.
Autor:
Emerson Garcia
emersongarcia814[arroba]hotmail.com
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