Constitucionalidade do Decreto-Lei No. 1.542 (página 2)

     O Decreto-lei nº 1.542, de 14.04.77, seria inconstitucional em face do disposto no art. 151, parágrafo único, alíneas "a" e "b" da Constituição Federal, pelo que o Ilmo. Sr. Governador Aloysio Chaves e o Ilmo. Sr. Prefeito Ajax d’Oliveira deveriam, até o dia 15 de maio, deixar as funções que exercem, para que pudessem disputar, sem embaraços, os cargos de senador e deputado federal, respectivamente.

    Dispõe o referido parágrafo único, em suas alíneas "a" e "b":

    Observemos as normas constantes do art. 2^o da Lei Complementar nº 5, de 29.04.70, que regulou a matéria, conforme previsto pelo próprio art. 151 da Constituição Federal, "caput" ("Lei Complementar estabelecerá os casos de inelegibilidade e os prazos nos quais cessará esta", etc.):

    É evidente a correspondência entre as normas do art. 151, parágrafo único, alíneas "a" e "b" da Constituição Federal e as do art. 2^o., "caput"e §1^o. da Lei Complementar nº 5/70, suso transcritas.

    O Decreto-lei nº 1.542/77 reduziu para TRÊS MESES o prazo a que se refere o §1^o do art. 2^o da Lei Complementar nº 5/70. Assim, ocorre aqui, realmente, um conflito entre a norma do Decreto-lei e a da Constituição Federal, como outros, que apontaremos a seguir, para aprofundar o aspecto jurídico-constitucional da questão.

    Antes, contudo, impende-nos esclarecer que são inaplicáveis à hipótese vertente (Governador que deseja concorrer a uma cadeira no Senado) as referidas normas. Com efeito, IREELEGIBILIDADE (Constituição Federal, art. 151, parágrafo único, "a"; Lei Complementar nº 5/70, art. 2^o, "caput") não é INELEGIBILIDADE. Não se trata, na questão em exame, de Governador que queira candidatar-se, novamente, ao Governo do Estado, no período imediatamente posterior, nem de alguém que haja sucedido ou substituído dentro dos seis meses (ou dos três, já veremos) anteriores ao pleito (Constituição Federal, art. 151, parágrafo único, "b"; Lei Complementar nº 5/70, art. 2^o, §1^o.)

    A alínea "a" do parágrafo único do art. 151 da Constituição Federal não se refere, absolutamente, à inelegibilidade do Governador, mas tão somente à sua ireelegibilidade (aliás, a primeira publicação da Emenda Constitucional nº 1 (17.10.69) empregou o termo "inelegibilidade", posteriormente substituído, quando republicada a Emenda, por ter saído com incorreções (30.10.69), pela expressão "irreelegibilidade", que significa, irrefragavelmente, que o Governador, na hipótese em tela, não poderá candidatar-se novamente ao Governo do Estado, mas não significa, é claro, que ele seja inelegível para outro cargo (o de senador, v.g.)

    Se a Constituição desejasse estabelecer essa inelegibilidade, a alínea "b" do mesmo parágrafo poderia ter sido assim redigida: "a inelegibilidade dos titulares dos cargos indicados na alínea "a", ou de quem, dentro dos seis meses anteriores ao pleito, os haja sucedido ou substituído".

    São inaplicáveis, portanto, à hipótese, as normas das alíneas "a" e "b" do referido parágrafo único do art. 151 da Constituição Federal.

    Também a norma da alínea "d" é inaplicável, eis que se refere, tão somente, à inelegibilidade dos cônjuges e dos parentes consangüíneos ou afins. Abordaremos posteriormente o assunto, a respeito da decisão do Egrégio Tribunal Superior Eleitoral.

    Como se depreende, portanto, a Constituição Federal (art. 151) não dispôs expressamente a respeito da inelegibilidade do Governador que deseje candidatar-se ao Senado, nem do prazo para a sua desincompatibilização. Deixou, conseqüentemente, a matéria para a Lei Complementar.

    Dispõe o §2^o do art. 2^o da Lei Complementar nº 5/70 (com a alteração no prazo, decorrente do Decreto-lei no. 1.542/77):

    Quer dizer: o Presidente, o Governador e o Prefeito são irreelegíveis (vide "caput" do art. 2^o, suso transcrito), isto é, não podem ser eleitos para o mesmo cargo, no período imediatamente posterior, mas poderão ser eleitos para os demais cargos, desde que se desincompatibilizem no prazo de três meses. Esse prazo será contado regressivamente, para as eleições indiretas, a partir de 01.09.78 e, para as eleições diretas, a partir de 15.11.78.

    Mesmo em face da evidência dessas normas, há quem utilize um raciocínio analógico para afirmar que, se são inelegíveis aqueles que, dentro dos seis meses anteriores ao pleito, hajam sucedido ou substituído ao Governador (alínea "b") e, também, o cônjuge e os parentes consangüíneos ou afins do Governador ou de quem o tenha substituído dentro dos seis meses anteriores ao pleito (alínea "d"), também deveria ser inelegível o Governador, se não se afastasse do cargo seis meses antes do pleito.

    O referido raciocínio é, sem sombra de dúvida, bastante lógico, mas completamente destituído de qualquer suporte jurídico, porque se a Constituição não previu essa inelegibilidade, nem fixou esse prazo de desincompatibilização e o §2^o do art. 2^o da Lei Complementar nº 5/70, que estabelecia essa inelegibilidade e fixava o prazo de desincompatibilização em seis meses, foi alterado pelo Decreto-lei nº 1.542/77, que reduziu o prazo para três meses, nada nos poderia autorizar a construir, contra expressa disposição da lei, o citado raciocínio analógico.

    Assim, ainda que devêssemos, juridicamente, reconhecer a inconstitucionalidade do Decreto-lei nº 1.542/77, no que pertine à redução do prazo a que se refere o §1^o do art. 2^o da Lei Complementar nº 5/70, em face do prazo diverso constante da alínea "b" do parágrafo único do art. 151 da Constituição Federal, é irrefragável que tal vício não vulneraria o referido Decreto-lei em sua totalidade, mas somente em relação à redução dos prazos constantes do próprio texto constitucional (art. 151, parágrafo único, alínea "b", já referida, e alínea "d", que abordaremos a seguir).

    Comparemos, agora, a alínea "d" do parágrafo único do artigo 151 da Constituição Federal com os diversos dispositivos da Lei Complementar nº 5/70 (alterados pelo Decreto-lei nº 1.542/77) destinados à complementação dessa norma constitucional:

    Há, indubitavelmente, conflito, entre a referida norma constitucional do art. 151, parágrafo único, alínea "d" e aquela, também já citada, do Decreto-lei nº 1.542/77, que reduziu para três meses os diversos prazos suso enumerados da Lei Complementar no. 5/70.

    Qual a correta exegese, em face de nosso ordenamento constitucional?

    O problema tem sua origem, por certo, na atecnia que caracteriza o Decreto-lei em exame. Recordemos que esse Decreto-lei, com diversos outros, foi baixado pelo Presidente da República, no dia 14 de abril de 1.977, juntamente com a Emenda Constitucional nº 8. Essa Emenda Constitucional (ou melhor, seu anteprojeto), pertinente às denominadas reformas políticas (enquanto que a Emenda Constitucional nº 7 faria a reforma do Judiciário), deveria ter sido elaborada pelo Congresso Nacional, nos termos da própria Constituição Federal, arts. 47, 48 e 49. Examinados os anteprojetos, contudo, por diversos órgãos, não chegou o Governo Federal a uma solução política e, com fundamento no Ato Institucional nº 5, de 13.12.68, decretou (01.04.77) o recesso do Congresso Nacional, que duraria quinze dias. Decretado o recesso do Congresso Nacional, o Presidente da República, com fundamento no Ato Institucional nº 5, editou os referidos Decretos-leis e as Emendas constitucionais nº 7, de 13.04.77 e nº 8, de 14.04.77.

É evidente, portanto, que a Emenda constitucional nº 8, da mesma data do Decreto-lei nº 1542, deveria ter alterado os prazos constantes do art. 151 da Constituição Federal, para deixá-los em consonância com a redução dos prazos fixados pela Lei Complementar no. 5/70. Visto, porém, que isso não ocorreu, como poderemos solucionar, juridicamente, o problema? Deveria o Decreto-lei no. 1.542 ser declarado inconstitucional? Seria esse Decreto-lei formalmente inconstitucional, posto que somente uma Emenda Constitucional pode reformar a Constituição Federal?

O Egrégio Tribunal Superior Eleitoral, ao decidir a consulta no. 5.550-classe K- Distrito Federal (Brasília), pertinente ao caso de Governador que tenha parentes consangüíneos ou afins até o terceiro grau candidatos ao Senado Federal, respondeu que o prazo de desincompatibilização é de SEIS MESES, contados regressivamente, para as eleições indiretas para Senador, a partir de 01.09.78 e para as eleições diretas, a partir de 15.11.78. Na mesma decisão, respondeu a Egrégia Corte que, no caso de Governador que tenha parentes consangüíneos ou afins até o terceiro grau candidatos a deputado federal ou estadual, o prazo de desincompatibilização é, também, de seis meses, contados regressivamente a partir de 15.11.78.

Impende observar, na oportunidade, que:

d) mesmo que essa decisão tivesse sido unânime e que se tratasse de caso concreto, restaria, ainda, submeter a matéria ao exame de nossa mais alta corte, o Supremo Tribunal Federal;

e) ainda quando, mesmo assim, fosse decretada a inconstitucionalidade do referido Decreto-lei, ousaríamos sustentar a tese de que não cabe ao Poder Judiciário a apreciação da regularidade do Decreto-lei nº 1542 em face da Constituição Federal, pois o art. 181 da Carta Magna exclui a possibilidade de apreciação judicial desse ato.

O art. 151 da Constituição Federal dispõe que "uma Lei Complementar estabelecerá os casos de inelegibilidade e os prazos nos quais cessará esta"...(omissis) ...

Seria, por isso, formalmente inconstitucional o Decreto-lei nº 1542/77, de vez que somente uma Lei Complementar poderia regular a matéria?

A resposta afirmativa seria destituída de fundamento jurídico, pois depende do momento de sua edição a regularidade de uma lei (sentido lato) em face do ordenamento supremo, a Constituição. Assim, tendo sido editado, esse Decreto-lei, em abril de 1977, durante o recesso do Congresso Nacional, decretado com fundamento no Ato Institucional nº 5, de 13.12.68, não lhe pode ser atribuído qualquer vício formal, exatamente porque o Presidente da República estava, então, autorizado a legislar em todas as matérias de competência do Congresso Nacional. É o que decorre do art. 2^o e seu § 1^o do referido Ato Institucional:

Para serem coerentes, aliás, os partidários dessa exegese deveriam, também, v.g., afirmar que:

c) as Emendas Constitucionais nº 7, de 13.04.77 e nº 8, de 14.04.77, editadas pelo Presidente da República, com fundamento no § 1^o  do art. 2^o do Ato Institucional nº 5, de 13.12.68, igualmente, encerraram vício manifesto e insanável, pois os arts. 47, 48 e 49 da Constituição Federal de 24.01.67, com a redação que lhes foi dada pela Emenda Constitucional nº 1, de 17.10.69, conferiam ao Congresso Nacional e não ao Presidente da República, a competência para reformar a Constituição.

Repitamos a indagação: Seria esse Decreto-lei formalmente inconstitucional, posto que somente uma Emenda Constitucional poderia reformar a Constituição Federal?

Defrontamo-nos, aqui, com uma tese solidamente fundamentada na hierarquia das normas jurídicas. Não vigorariam, assim, os prazos fixados pelo Decreto-lei nº 1542/77, quando conflitassem com os constantes do art. 151 da Constituição Federal, porque um Decreto-lei não poderia reformar os dispositivos da Carta Magna. Esse Decreto-lei seria, por isso, inconstitucional.

Como, porém, reconhecer sua inconstitucionalidade e retirá-lo da ordem jurídica, se não pode atuar, em relação a esse Decreto-lei, o controle jurisdicional de constitucionalidade, pois estão excluídos de apreciação pelo Poder Judiciário os atos fundados nos Atos Institucionais?

O Ato Institucional nº 5 também é Constituição Federal e muitas vezes, aliás, se sobrepõe ao disposto na Constituição de 1967, com a redação que lhe foi dada pela Emenda Constitucional nº 1 e pelas Emendas Constitucionais posteriores, como ocorre, v.g., a respeito da intervenção federal ou das garantias do Poder Judiciário.

Se o Decreto-lei nº 1542/77 foi editado com fundamento no Ato Institucional nº 5/68 e o próprio art. 181 da Constituição Federal veda a apreciação judicial dos atos de natureza legislativa expedidos com base nos Atos Institucionais, como poderiam ser negados seus efeitos em face do conflito com o art. 151 ?

Como poderia ser afirmada a inconstitucionalidade do Decreto-lei nº 1542/77 somente por sua denominação, quando se sabe que resultou do Poder Constituinte da Revolução, que não sofre limitações de ordem jurídica, posto que o próprio Presidente da República, que editou esse Decreto-lei, durante o recesso do Congresso Nacional, também editou, na mesma data, uma Emenda Constitucional, igualmente fundada na permissão constante do Ato Institucional nº 5?

Figuremos um exemplo:

O art. 113 da Constituição Federal dispõe:

O art. 6^o. do Ato Institucional nº 5/68 dispõe:

Com fundamento na norma do art. 6^o. do Ato Institucional nº 5, diversos juízes foram demitidos, removidos, aposentados ou postos em disponibilidade, por decretos do Presidente da República, não obstante as garantias enumeradas no art. 113 da Constituição Federal. Mesmo assim, desconhecemos qualquer manifestação doutrinária que tenha pugnado pela ilegalidade ou pela inconstitucionalidade desses decretos (não nos referimos a "ilegitimidade", mas a "ilegalidade", sob o ângulo estritamente jurídico).

Devemos, conseqüentemente, examinar a regularidade do Decreto-lei nº 1.542/77 em face da Constituição Federal e, também, em face do Ato Institucional nº 5/68 e preferimos, por todo o exposto, defender a tese de que, embora conflitando com o art. 151 da Constituição Federal, devem vigorar os prazos fixados pelo Decreto-lei nº 1542, de vez que encontram seu fundamento no Ato Institucional nº 5 e no próprio Poder Constituinte da Revolução.

Embora o art. 151 da Constituição Federal reserve à Lei Complementar estabelecer os casos de inelegibilidade , o Decreto-lei nº 1542/77, que reduziu os prazos constantes da Lei Complementar nº 5/70, é regular, porque fundado no Ato Institucional nº 5/68.

O conflito entre as disposições do Decreto-lei nº 1542/77 e as do art. 151 da Constituição Federal, resultando da atecnia que caracterizou a edição desse Decreto-lei, não pode, contudo, ser apreciado pelo Poder Judiciário, de vez que o art. 181 da Constituição Federal exclui de apreciação judicial os atos de natureza legislativa expedidos com base no Ato Institucional nº 5/68.