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Uma definição de Mancini, professor de Direito Internacional de Turin, em 1851, conceituou o termo nação da seguinte forma: " Nação é uma sociedade natural de um homem, na qual a unidade de território de origem, de costumes, de língua e a comunhão de vida criara a consciência social.
O território é o segundo elemento constitutivo do Estado, segundo a concepção de Azambuja. Sem o território não pode haver o Estado, o território é essencial para a existência do Estado. Azambuja cita o povo judeu como um exemplo de povo que até há pouco tempo era uma nação, mas não consistia ainda um Estado, por faltar-lhe um território. Somente em 1948 formou-se o Estado de Israel, da mesma forma os nômades, os ciganos, por exemplo.
Os elementos que constituem o Estado, segundo Maluf[16]são os materiais, compostos pela população e território; os elementos formais constituídos por um governo soberano (poder) e um ordenamento jurídico; e o elemento final, o bem comum.
A população consiste no conjunto de todos os habitantes do território de um Estado, que mantenha ou não vínculos políticos e jurídicos (participação parcial) e o Povo que é o conjunto dos cidadãos. É a parcela da população de determinado Estado que com ele mantém vínculos de natureza política, além dos de natureza jurídica (participação efetiva no Estado); O território é necessário para que exista o Estado. É composto pelas seguintes partes: solo, subsolo, espaço aéreo, embaixadas, navios e aviões de uso comercial ou civil e o mar territorial (200 milhas).
O ordenamento jurídico é onde o Estado cria, executa e aplica seu ordenamento jurídico, visando o bem comum de todos por um conjunto de normas por um Estado de variedade complexa e abrangente que são definidas pela Constituição do Estado: Congresso Nacional, Assembléia Legislativa, Câmaras Municipais, sem fala no poder regulamentador dos órgãos da função executiva do Estado.
O governo nada mais é do que o conjunto dos órgãos do Estado que colocam em prática as deliberações dos órgãos legislativos (organização necessária para o exercício do poder político do Estado). A soberania é a forma suprema de poder: é o poder incontestável e incontrastável que o Estado tem de, dentro de seu território e sobre uma população, criar, executar e aplicar o seu ordenamento jurídico visando o bem comum.
O bem comum é o fim último do Estado. Não se admite a existência do Estado sem este fim específico. São elementos do Estado, portanto: O povo que é o conjunto de pessoas submetidas à ordem jurídica estatal, que compreende o nacional residente e o que está fora dele. Território é o elemento material, espacial ou físico do Estado. Compreende a superfície do solo que o Estado ocupa, seu mar territorial e o espaço aéreo (navio, aeronaves,embaixadas e consulados "fictos"). Governo é a organização necessária ao exercício do poder político.
E ainda, a Soberania que é o poder de organizar-se juridicamente e de fazer valer dentro de seu território a universalidade de suas decisões nos limites dos fins éticos de convivência. A soberania do Estado não reconhece poder igual, superior ou concorrente na ordem interna ou internacional.No Brasil a soberania popular é exercida por meio do sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos) (Art.1º c/14 CF).
O conceito de Estado é jurídico e o de Nação é sociológico. Nação é a sociedade natural de pessoas, dentro de um território ou não, com mesma origem, costumes, língua e comunhão de vida.Nação é a semente do Estado e a sociedade a união de indivíduos com objetivo comum.
O fim do Estado é assegurar a vida humana em sociedade. O Estado deve garantir a ordem interna, assegurar a soberania na ordem internacional elaborar as regras de conduta e distribuir a justiça.
São objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil, que é um Estado Democrático de Direito: a) construir uma sociedade livre, justa e solidária; b) garantir o desenvolvimento nacional; c) erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais; d) promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação (art.3º CF).
O Estado pode ser: a) Unitário ou simples quando só existe uma fonte de Direito, que é no âmbito nacional, estendendo-se uniformemente sobre todo o seu território. (França, Bélgica, Itália e Portugal são unitários); b) Composto, como o Estado Federado, onde há a reunião de vários Estados Membros que formam a Federação. Existem várias fontes de direito: Federal, Estadual e a Municipal. (Brasil e EUA são federados).
As formas de governo atuais são: a) Monarquia que é o governo do soberano quando absolutista é o supremo legislador e quando limitada "o rei reina mas não governa", pois o poder é exercido por eleitos pelo povo; b) República é a forma de governo democrática, exercitada pelo povo, em seu benefício. Os mandatos políticos são temporários e eletivos.
Os sistemas de governo podem ser: a) Parlamentar o Primeiro Ministro exerce a Chefia do Governo Executivo Interno como função de confiança podendo ser destituído quando perde a maioria no Parlamento.
O Chefe de Estado (Rei ou Presidente) não exerce atividade política interna. Ex.:Monarquias como: Inglaterra, Espanha e Repúblicas: Itália. No Brasil existiu no Império e após a renúncia de Jânio Quadro, a Emenda Constitucional n.º 4,de 2.9.1961, instituiu o sistema parlamentar de governo no Brasil até o referendo popular de 6 de janeiro de 1963. b) Presidencial o presidente governa durante seu mandato. Não pode dissolver o Congresso, nem ser por ele destituído (exceto nos crimes de responsabilidade através do impeachment é eleito direta ou indiretamente pelo povo. Ocorre nos Estados Republicanos: Brasil, EUA.
No dia 7 de setembro de 1993 o eleitorado brasileiro definiu, por meio de plebiscito, que a forma de governo é a República e o regime de governo é o presidencialista (art.2º Ato Disp. Constitucionais Transitorias).
O regime político é: a) Democrático quando o governo é do povo, pelo povo e para o povo. Determina o § único do art.1º da Constituição que todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente; b) autocrático é o governo absoluto exercido por uma só pessoa. A vontade desse homem é a própria lei; c) ditatorial é o governo do Ditador, que estabelece tudo e reúne em si todos os poderes públicos.
O Estado, Governo e Administração Pública
1.3.1 O Estado
O Estado pode ser definido de diversas maneiras. Uma delas sustenta que o Estado é um conjunto de instituições encarregadas do monopólio do uso da violência. Outra sustenta que o Estado é uma organização, embora possa ser mais propriamente caracterizado como um conjunto organizacional, já que agrega diversas organizações.
Avançando um pouco mais, pode-se definir o Estado como uma estrutura política e organizacional formada pelos seguintes elementos ou partes: poder político soberano, um povo, que se organiza de modo a formar a sociedade; um território, ou seja, uma base física sobre a qual se estende a jurisdição do poder soberano.
. um governo, através do qual se manifesta o poder soberano do Estado O poder político soberano significa o poder mais alto que existe dentro do território com relação ao seu povo, e frente a outros Estados. Expressa-se como ordenamento jurídico impositivo, ou seja, o conjunto das normas e leis que se exercem imperativamente e extroversamente.
Vejamos o que significa isso. Todas as demais organizações existentes na sociedade - igrejas, sindicatos, empresas, universidades, partidos políticos, etc - possuem normas que se limitam a regulá-las internamente. O Estado é a única organização cujo poder regulatório ultrapassa os seus próprios limites organizacionais e se estende sobre a sociedade como um todo - sendo, por isso, chamado de "poder extroverso".
Além disso, e em virtude disso, o Estado é a única organização dotada de soberania. Ou seja, internamente o seu poder se superpõe a todos os poderes sociais, que lhe ficam sujeitos de forma mediata ou imediata; e externamente o seu poder é independente do poder de outros Estados e/ou atores não-estatais.
O território – que inclui o espaço terrestre, aéreo e aquático - é um outro importante elemento do Estado. Mesmo o território desabitado - onde não têm lugar interações sociais - é parte do Estado, que sobre ele exerce poder soberano, controlando seus recursos. Por outro lado, ainda que haja sociedade, ou até mesmo nação, quando não há território controlado pelo poder soberano, não há Estado.
O Povo, por sua vez, é o conjunto de cidadãos que se subordinam ao mesmo poder soberano e possuem direitos iguais perante a lei.
O Governo, por sua vez, é o núcleo decisório do Estado, formado por membros da elite política, e encarregado da gestão da coisa pública. Enquanto o Estado é permanente, o governo é transitório porque, ao menos nas democracias, os que ocupam os cargos governamentais devem, por princípio, ser substituídos periodicamente de acordo com as preferências da sociedade.
Na realidade, o Estado é parte da sociedade. E" uma estrutura política e organizacional que se sobrepõe à sociedade, ao mesmo tempo que dela faz parte. A sociedade, por sua vez, é a fonte real de poder do Estado, na medida em que estabelece os limites e as condições para o exercício desse poder pelos governantes.
Existem pelo menos duas hipóteses sobre como e para que finalidade se constituiu e se manteve esta complexa estrutura organizacional que é o Estado. A primeira afirma que o Estado surgiu de um processo histórico de crescente complexificação da sociedade e da sua divisão em classes, destinando-se a assegurar o sistema de classes vigente. A outra hipótese sustenta que o Estado surge de um contrato entre os homens, pelo qual estes renunciam a uma parte da sua liberdade - especialmente a parte que se refere ao uso privado da violência. Os homens fazem isso a fim de poder contar com uma autoridade que, monopolizando o uso da força, possa manter a ordem, garantir os direitos de propriedade e assegurar a execução dos contratos.
Em qualquer das duas hipóteses, a primeira função do Estado é a manutenção da ordem e da segurança interna e a garantia da defesa externa. E" por esse motivo que um dos componente fundamental do Estado é o aparato de segurança pública constituído por uma força policial e militar pública. E" também por esse motivo que freqüentemente o Estado é definido como a instituição que exerce o monopólio legítimo do uso da força ou da coerção organizada.
Entretanto, a própria função de manutenção da ordem exige mais do que o controle dos meios para o exercício da violência. A menos que se admita a hipótese do poder arbitrário, a manutenção da ordem pelo Estado - a resolução de conflitos, a aplicação da justiça, a imposição de sanções - exige regras estabelecidas. Assim, uma outra função do Estado é a de regulamentação jurídica. Ou seja, a partir das suas relações com a sociedade, o Estado estabelece o ordenamento jurídico das interações coletivas.
Por outro lado, já que suas atividades, por definição, não são auto-sustentáveis, a segunda função do Estado é estabelecer e cobrar tributos dos que vivem sob seu domínio e administrar os recursos obtidos dessa forma. E" por esses motivos que um outro componente fundamental do Estado é o quadro administrativo ou administração pública, que tem como atribuição decidir, instituir e aplicar as normas necessárias à coesão social e à gestão da coisa pública.
Essas são funções clássicas do Estado, presentes mesmo nas concepções do Estado mínimo, originalmente características do capitalismo competitivo, quando predominava aquilo que hoje denominamos Estado Liberal.
Todavia, com variações entre os diferentes países, o Estado "mínimo" - que se restringia a assegurar as condições de funcionamento do mercado - representava antes um modelo ideal do que a efetiva realidade, particularmente no que dizia respeito ao comércio exterior.
Em outras palavras, como regra, já nos séculos XVIII e XIX, na maior parte dos países ocidentais o Estado desempenhava funções de proteção à economia interna, mediante políticas claramente protecionistas. A concepção minimalista do Estado, na verdade, se resumia às funções sociais.
Ainda assim, desde o século XVIII alguns Estados europeus (Áustria, Prússia, Rússia, Espanha) começaram a desenvolver outras funções, orientadas para o bem-estar dos súditos. Essas, entretanto, não eram típicas do moderno Estado capitalista: tinham natureza estritamente assistencial e assumiam o caráter de uma dádiva patriarcal em estruturas de poder do tipo patrimonialista. No século XIX, somente na Prússia – cujo capitalismo ainda era frágil - é que foram aprovadas leis de proteção do Estado ao proletariado industrial, nas situações de trabalho, invalidez e velhice.
Na Inglaterra, berço do capitalismo moderno, já no século XVIII alguns círculos intelectuais defendiam a necessidade de o Estado atuar na educação dos cidadãos. Entretanto, foi somente no início do século XX que foram aprovadas medidas para a instituição de um seguro nacional de saúde. Pouco depois, com a Primeira Guerra Mundial inicia-se um processo mais amplo de intervenção do Estado na economia, tanto na produção (indústria bélica) como na distribuição (gêneros alimentícios e sanitários) de bens. Mais tarde, com a grande crise de 1929, as tensões sociais criadas pela inflação e pelo desemprego provocaram um aumento generalizado da atividade social do Estado visando a sustentar o emprego e evitar o absoluto aviltamento das condições de vida dos trabalhadores.
Todavia, somente na década de 1940 é que efetivamente se definiu uma função social do Estado, com a afirmação explícita do princípio do Estado de Bem Estar Social: "independentemente da sua renda, todos os cidadãos, como tais, têm direito a ser protegidos contra situações de dependência de longa duração (velhice, invalidez) ou de curta duração (doença, maternidade, desemprego)."
Finalmente, desde o fim da Segunda Guerra, na maioria das sociedades industrializadas assumiu-se como função do Estado a oferta de serviços sociais, que gradualmente passaram a abranger diversas políticas de proteção e de compensação das desigualdades sociais - renda mínima, alimentação, saúde, educação, habitação, etc - asseguradas aos cidadãos como direito político e não como caridade. Ao mesmo tempo, o Estado assumiu a função de prover a maximização da eficiência do sistema econômico mediante a planificação e a gestão direta de grandes empresas, a regulamentação econômica e a intervenção pública em sustentação à iniciativa privada. De forma bastante simplificada, estas características definem o chamado Welfare State ou Estado de Bem Estar Social.
No caso brasileiro, desde a década de 1930 o Estado assumiu uma função central na economia, seja através do ingresso direto na atividade econômica, como produtor, ou como promotor direto do desenvolvimento, segundo o modelo de substituição das importações. Por todo o período que compreende os governos Getúlio Vargas, Gaspar Dutra, Juscelino Kubitscheck, Jânio Quadros/João Goulart e todos os governos do regime militar, o Estado brasileiro assumiu definitivamente a função de intervenção - sob variadas formas - no processo econômico a título de estimular o desenvolvimento e suprir áreas não exploradas pela iniciativa privada.
Em proporção muito inferior, também assumiu funções sociais, com a política de proteção ao trabalho, através da CLT e, mais tarde, com algumas políticas de saúde e de educação pública, ou até mesmo de habitação. Entretanto, durante a maior parte do tempo, a maioria das políticas sociais brasileiras esteve restrita aos que possuíam empregos formais, descaracterizando a dimensão universalista típica do Estado de Bem Estar. Só recentemente, com a Constituição de 1988 - e em algumas áreas específicas, como a de educação e de saúde - é que foram efetivamente implementadas políticas sociais universalistas.
2.1. O Estado e o poder.
O Estado, sede do poder, torna-se palco de lutas políticas. Pelo fato de aqueles que estão no poder gozarem de legitimidade, a oposição às vezes se encontra na alternativa de aceitar os procedimentos autorizados pelo aparelho do Estado ou de se arriscar a uma prova de força.
Nunca tivemos na história um Estado que interviesse tanto no quotidiano pessoal do indivíduo como na atualidade. Michael Mann[17]descreve que o Estado pode avaliar e taxar nossa renda e riqueza na fonte, sem o nosso consentimento ou o de nossos próximos ou parentes (o que o Estado, antes de 1850, nunca fora capaz de fazer); ele estoca e pode usar imediatamente uma maciça quantidade de informações sobre cada um de nós; pode fazer cumprir a sua vontade no mesmo dia em quase todos os lugares sob o seu domínio; sua influência sobre a economia global é enorme; ele até provê diretamente a subsistência da maioria de nós (via os empregos que oferece, as pensões previdenciárias..).
O Estado atual penetra na vida cotidiana mais do que qualquer Estado histórico. Seu poder infra-estrutural cresceu enormemente... Não há um lugar para se esconder do alcance infra-estrutural do Estado moderno, conclui o autor. Pode-se levantar um questionamento a partir dessas afirmações: mas afinal, quem controla estes Estados? Mann afirma que é uma elite estatal autônoma.
Há duas características do poder do Estado. A primeira seria o poder despótico da elite estatal. O autor apresenta o exemplo do imperador chinês, que, como filho do Sol, possuía a totalidade da China e podia fazer o que desejasse com qualquer indivíduo ou grupo dentro de seu domínio. O Imperador romano, apenas um "deus" menor, adquiriu poderes que, em princípio, também eram ilimitados fora da área restrita de afazeres nominalmente controlada pelo Senado.
Alguns monarcas do início da Europa moderna também reivindicaram poderes absolutos, divinamente derivados (embora eles próprios não fossem divinos). Em contrapartida, o poder infra-estrutural é a capacidade do Estado de realmente penetrar a sociedade civil e de implantar logisticamente as decisões políticas por todo o seu domínio.
A existência do Estado, que fundamenta a legitimidade e garante a continuidade do poder, é também a condição para que possa afirmar-se a superioridade da competência dos governantes.
Com o nascimento da propriedade individual, nasce a divisão do trabalho, a sociedade se divide em classes, na classe dos proprietários e na classe dos que nada têm.
Através da divisão da sociedade em classes, nasce o poder político, o Estado, cuja função é essencialmente a de manter o domínio de uma classe sobre outra, recorrendo, inclusive, à força e, assim, a de impedir que a sociedade dividida em classes se transforme num estado de permanente anarquia. Mann apresenta três formas de poder: econômico – quem detém a riqueza; o ideológico – quem se apossa do saber e o político - que tem a força.
O poder econômico é aquele que se vale da posse de certos bens, necessários ou percebidos como tais, numa situação de escassez, para induzir os que não os possuem a adotarem uma certa conduta.
Na posse dos meios de produção reside uma enorme fonte de poder por parte daqueles que os possuem contra os que não os possuem. Em qualquer sociedade onde existam proprietários e não-proprietários, deriva a possibilidade que a disposição de um bem lhe dá de obter que o não-proprietário (ou proprietário apenas de sua força de trabalho) trabalhe para ele e nas condições por ele estabelecidas.
O poder ideológico é aquele que se vale da posse de certas formas de saber, doutrinas, conhecimentos, às vezes apenas de informações, ou de códigos de conduta, para exercer uma influência sobre o comportamento alheio e induzir os membros do grupo a realizar ou não uma ação.
Estas três formas de poder contribuem conjuntamente para instituir e para manter sociedades de desiguais divididas em fortes e fracos, com base no poder econômico, e em sábios e ignorantes, com base no poder ideológico. Mann [19]apresenta outras funções do Estado como:A manutenção da ordem interna, servindo diretamente à classe dominante; A defesa, a agressão militar, dirigida contra o ataque dos inimigos estrangeiros; A manutenção das infra-estruturas de comunicação (estradas, rios, sistema de mensagens, cunhagens, pesos, mercados).
Vimos que o Estado é uma estrutura política e organizacional dotada de poder extroverso, que exerce imperativa e soberanamente. Como se exerce esse poder? Como ele pode ser controlado?
Na história do mundo ocidental, nem sempre foram estabelecidas distinções entre Estado e governo. A diferenciação entre esses dois conceitos é típica do pensamento democrático, onde cumpre um papel essencial para fundamentar as propostas de limitação ao poder arbitrário. John Locke, por exemplo, no Segundo Tratado sobre o Governo, ao sustentar que os governos abusivos podem ser dissolvidos sem que a sociedade política - o Estado - entre em desintegração, oferece uma via para o controle do poder dos governantes.
E é também Locke que elabora uma das primeiras e mais importantes reflexões sobre a separação dos poderes, embora seja menos conhecido que Montesquieu, autor ao qual classicamente se atribui a doutrina da separação dos poderes.
Na lógica do pensamento desses dois grandes autores existe uma mesma idéia: sempre que o poder é concentrado, é grande a possibilidade de que seja exercido de maneira abusiva. O abuso vai até onde encontre limites. O único limite ao poder é o próprio poder.
Então, a sociedade política deve ser organizada de tal modo que o poder seja um freio ao próprio poder. Isso se faz através da divisão do poder em partes dotadas de atribuições distintas e limites precisos. Dessa forma, sendo independentes, cada uma das partes poderá servir de freio às demais. Assim, em termos genéricos, cada um dos poderes exerce funções limitadas e específicas, como se segue.
Ao Legislativo cabe fazer as leis, aperfeiçoá-las e revogá-las. Ao Executivo cabe aplicar as leis, assegurar a ordem interna e a defesa externa, bem como conduzir as relações internacionais. Ao Judiciário cabe julgar e punir as transgressões às leis e arbitrar dissídios da ordem civil à luz da legislação estatuída.
No caso brasileiro, a Constituição estabelece que o Poder Legislativo é exercido pelo Congresso Nacional, que se compõe da Câmara dos Deputados e do Senado Federal (Artigo 44). E que cabe ao Congresso Nacional dispor sobre todas as matérias de competências da União (Artigo 48).
Estabelece, também, que o Poder Executivo é exercido pelo Presidente da República, auxiliado pelos Ministros de Estado (Artigo 76).
Finalmente, estabelece que o Poder Judiciário é exercido pelo Supremo Tribunal Federal, Superior Tribunal de Justiça, Tribunais Regionais Federais e Juizes Federais, Tribunais e Juizes do Trabalho, Tribunais e Juizes Eleitorais, Tribunais e Juizes Militares e Tribunais e Juizes dos Estados e do Distrito Federal e Territórios; O Supremo Tribunal Federal e os Tribunais Superiores possuem jurisdição sobre todo o território nacional.
Nos países onde o sistema de governo é parlamentarista a separação entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo é menos nítida do que nos países com sistema de governo presidencialista. Isso ocorre porque no parlamentarismo o Poder Executivo é exercido pelo Gabinete, que é formado pelos parlamentares eleitos pelo partido político ou pela aliança partidária que conseguiu eleger a maioria no Congresso. Neste caso, as funções de controle e fiscalização do Legislativo sobre o Executivo cabem, por definição, aos partidos de oposição.
Nos países de governo presidencialista, o Poder Executivo é eleito separadamente. Existe uma nítida distinção entre este e o Legislativo. Entretanto, o governo procura compor uma maioria de parlamentares no Congresso, que sirvam de base de apoio às políticas governamentais.
Os três Poderes são independentes. Mas deve haver um equilíbrio entre eles, que é dado por mecanismos de pesos e contrapesos. Assim, tem-se a presença de cada um dos Poderes na órbita do outro, mediante as faculdades de estatuir e de impedir.
O Executivo mostra-se presente na órbita do Legislativo por meio da mensagem presidencial (que recomenda) e do poder de veto (que impede), pela iniciativa em matéria orçamentária e financeira, pela elaboração de leis delegadas com a autorização do próprio Legislativo, e, excepcionalmente, também pela utilização da Medida Provisória (que tem força de lei). O Executivo participa na esfera do Judiciário pela faculdade de nomear membros deste Poder e de conceder indultos.
O Legislativo envolve-se nos domínios do Executivo através das faculdades de rejeição do veto, de sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem o poder regulamentar ou os limites de delegação legislativa, de instaurar processo de impeachment contra a autoridade executiva, de aprovação de tratados e de apreciação e ratificação das indicações do Executivo para o desempenho de cargos da administração pública, além da organização administrativa e judiciária do Ministério Público e da Defensoria Pública da União e dos Territórios. Além disso, exerce a fiscalização contábil, financeira e orçamentária, mediante suas atribuições de controle externo, com o auxílio do Tribunal de Contas.
Em relação ao Judiciário, o Legislativo atua na organização do Poder Judiciário, na atividade de processar e julgar Ministros do Supremo tribunal Federal e de proceder a julgamento político.
O Poder Judiciário, atua na esfera legislativa ao iniciar lei complementar sobre o Estatuto da Magistratura. O poder de impedir do Judiciário é exercido frente ao Legislativo quando decide sobre a inconstitucionalidade de seus atos e frente ao Executivo quando profere a ilegalidade de medidas administrativas.
O papel social do Estado vem sendo redefinido em todo o mundo ocidental moderno, desde o final da década de 1970. Na primeira metade daquela década, iniciou-se uma grande crise econômica, de escala mundial, cujo marco inicial mais visível foram as duas crises do petróleo (de 1973 e 1979). Encerrou-se, então, a fase de prosperidade vivida pelo mundo desde o fim da Segunda Guerra, sendo substituída por uma prolongada recessão, a partir da qual constataram-se acentuados problemas de inviabilidade do chamado Estado de Bem Estar Social (Welfare State).
Até então, o mundo capitalista vivia um período de altas taxas de desenvolvimento econômico e de um amplo consenso quanto ao papel do Estado de promover o crescimento econômico e o bem estar social. Em outras palavras, acreditava-se que era função do Estado: (a)intervir ativamente na economia - regulamentando, estimulando e produzindo bens e serviços - a fim de gerar empregos e desenvolver áreas estratégicas; (b) oferecer políticas sociais de natureza universalista, especialmente políticas compensatórias.
Ora, em nenhum país, nem em nenhuma época da história, as atividades do poder público (Estado) foram destinadas a, ou capazes de gerar riquezas. Assim sendo, para financiar todas e quaisquer das suas tarefas, o Estado necessita extrair recursos dos empreendimentos produtivos. Ou seja, como regra, a atividade pública se sustenta com os recursos gerados pela atividade privada. Porém, com a crise econômica, o investimento privado se reduz e a capacidade do Estado de extrair tributos se torna drasticamente menor. Esta é a chamada "crise fiscal" : o Estado simplesmente não consegue arrecadar o suficiente para manter os seus gastos e, por outro lado, tem dificuldades em gastar dentro dos limites do que arrecada.
Ocorre que, mesmo pagando impostos, a sociedade sofre as consequências da crise fiscal – a falta de vagas nas escolas ou a má qualidade do ensino público; as condições apavorantes que enfrentam os que têm que recorrer ao sistema público de saúde; o aumento da criminalidade e da violência, sem que as forças policiais sejam capazes de garantir a segurança dos cidadãos; a precariedade das estradas e vias públicas; a lentidão da justiça, etc - enfim, serviços públicos insuficientes e de má qualidade. Insatisfeita com isso, a sociedade nega aos governantes o apoio e a confiança para que adotem medidas destinadas a resolver esses problemas.
Finalmente, um processo que vinha se desenvolvendo de maneira acentuada desde a Segunda Guerra - a globalização e as grandes transformações tecnológicas, especialmente nas área de microeletrônica e telecomunicações - assume a sua dinâmica mais acelerada a partir da década de 1980.
Até então, o Estado Nacional era o ator mais relevante das relações internacionais. Essas se orientavam principalmente em torno do conflito leste-oeste, lideradas pelas duas potências hegemônicas - Estados Unidos e URSS - sendo as assimetrias entre os países desenvolvidos e em desenvolvimento uma das suas dimensões. Com a queda do Muro de Berlim em 1989 e com a dissolução da União Soviética em 1991-92, acabam-se as principais distinções políticas e econômicas entre o mundo ocidental, democrático e capitalista e o mundo oriental, autoritário e socialista.
Novos atores assumiram papéis centrais no cenário internacional e as disputas passaram a envolver diretamente atores não-estatais - como as ONG"s, os movimentos étnicos, as corporações transnacionais, os agentes do sistema financeiro internacional, etc. O conflito já não obedece ao eixo capitalismo/socialismo, leste/oeste. Mas também não se resume ao eixo norte/sul, países desenvolvidos/países em desenvolvimento, embora este tenha ganho maior relevância e suscitado novas questões, principalmente tendo em vista o processo de liberalização dos mercados externos.
Nesse novo ambiente, aumenta a interdependência das nações, os Estados nacionais passam a dispor de menor poder regulatório, tornam-se mais vulneráveis às grandes corporações transnacionais (desde os empreendimentos legítimos até o crime organizado), perdem boa parte da sua capacidade de controlar os fluxos financeiros e comerciais e de decidir autonomamente as suas políticas macroeconômicas.
Além disso, o processo de regionalização faz com que os blocos econômicos - como a União Européia, o Nafta e o Mercosul – assumam um papel mais relevante, substituindo grande parte das relações bilaterais por relações multilaterais. Com isso, os Estados perdem uma outra parcela da sua capacidade de gerir autonomamente seus negócios internos.
Todas essas transformações resultaram em importantes mudanças no papel do Estado e no estabelecimento de novas relações com os diversos agentes da sociedade e com os atores internacionais. Definitivamente, nesse novo ambiente já não são contempladas as funções de provedor direto de todos os bens e serviços sociais, nem de produtor econômico competindo com a iniciativa privada.
Em primeiro lugar, na maior parte das sociedades ocidentais os governos adotaram políticas de privatização, reduzindo ou mesmo eliminando a sua participação direta na economia. Assume-se hoje que o papel do Estado, que irá prevalecer no século XXI, será o de regulador e de transferidor de recursos, e não o de Estado executor. As exceções seriam as funções executivas estritas do Estado, as que afetam diretamente direitos humanos fundamentais e/ou questões éticas e as atividades que não podem ser recompensadas no mercado via cobrança dos serviços. Em linhas gerais, o papel do Estado seria:
- assegurar os direitos do cidadão e do consumidor;
- estimular o desenvolvimento auto-sustentado;
- incentivar a competitividade do setor privado;
- induzir a busca de padrões mais elevados de qualidade dos bens e serviços oferecidos pelo mercado;
- coibir as práticas predatórias e ilegais na busca do lucro econômico.
Nas relações com as organizações privadas prevalece a perspectiva de que existem claras e relevantes distinções entre o mercado e o setor público e de que o que é mais racional e enriquecedor para a sociedade como um todo é a cooperação entre as duas esferas - e não a superposição, nem o protecionismo injustificado.
Também mudaram as relações do Estado com a sociedade civil organizada. Entende-se hoje que instituições como sindicatos, ONG"s, associações civis, entidades filantrópicas, etc., compartilham com o Estado o fato de serem orientadas para o interesse público, embora não sejam propriedade estatal. Assim, exibem um significativo vínculo de afinidade com o Estado e podem representar um importante canal de articulação com os interesses sociais, tornando a ação do Estado mais efetiva e contribuindo para o melhor atendimento das necessidades dos cidadãos.
Antes, essas organizações eram percebidas principalmente como demandantes - frente às quais o Estado ou fazia concessões ou competia pela lealdade de suas clientelas. Hoje, passam a ser vistas como parceiras em potencial, dotadas de recursos estratégicos - conhecimento específico, trânsito junto às clientelas, intimidade com os problemas a serem solucionados, etc - nas suas áreas de atuação, sendo capazes de suprir a ação do Estado em diversas áreas e, em outras, somar esforços para obter melhores resultados.
Até aqui, o centro da discussão tem sido o Estado. Cabe agora passar ao outro lado: o cidadão. Para isto, é útil começar discutindo o que é cidadania.
Cidadania é um conceito bastante antigo, tendo se originado na cidade-Estado grega. Embora tenha passado por numerosas e profundas mudanças, a idéia básica do conceito de cidadania permanece a mesma.
Cidadania significa a efetiva possibilidade do indivíduo tomar parte, por vias diretas ou indiretas, nas decisões coletivas que afetam a sua vida e o seu destino. Em outras palavras, significa o direito e a capacidade dos membros de uma sociedade de interferirem no próprio Direito, ou seja, na formulação e execução das leis. Em troca deste direito, o indivíduo se compromete a contribuir, de alguma forma, para com o bem estar da coletividade.
Isso quer dizer que a cidadania é uma relação de direitos e deveres. Relação - de direitos e deveres - para com quem? Para com o conjunto dos cidadãos e das pessoas jurídicas por eles instituídas. Isto quer dizer que a cidadania é, por um lado, uma relação de direitos que são assegurados ao indivíduo nas suas interações com outros indivíduos da mesma natureza1 e também nas suas relações com o Estado2; e por outro lado, uma relação de deveres, aos quais o indivíduo está obrigado nas suas interações com outros indivíduos da mesma natureza e também nas suas relações com o Estado.
A presença do Estado é uma condição essencial para a cidadania, ou seja, sem Estado não existe a possibilidade da cidadania. Entretanto, pode existir Estado sem que haja cidadania, como ocorria nos Estados Absolutistas do início da Idade Moderna; ou pode existir Estado sem que a cidadania seja assegurada em sua plenitude, como ocorria e ocorre nos Estados autoritários contemporâneos.
Do ponto de vista dos direitos, historicamente, primeiro foram estabelecidos os direitos civis - em relação a um Estado que antes era opressor ou despótico: a garantia da segurança (vida e integridade física), liberdade (de ir e vir, de crença, de opinião e de fazer tudo o que não fosse proibido) e de propriedade (de trabalhar, de comprar e vender bens e serviços, de desfrutar e de acumular os bens adquiridos).
Mais tarde, no século XIX, os democratas conquistaram os direitos políticos - em relação a um Estado que antes era oligárquico e politicamente excludente: o direito de associar-se, de manifestar e divulgar opinião, de votar e de ser votado, de participar e influir nas decisões.
Para melhor compreensão, será útil estabelecer algumas diferenças. População é qualquer conjunto de indivíduos. Logo, população não é o mesmo que sociedade. Povo, por sua vez, é o conjunto de cidadãos que possuem direitos iguais perante a lei. Entretanto, a idéia de direitos iguais não abrange nem o conceito teórico nem o fenômeno real do poder político e dos interesses, que certamente não são iguais. Assim, povo não é a mesma coisa que sociedade, já que esta última inclui as manifestações de poder político e de interesses e implica diferenciação. Sociedade é o conjunto de cidadãos que mantêm relações entre si, compartilham determinadas regras de vida coletiva e que se diferenciam segundo os seus interesses e o poder político que possuem, inclusive o poder organizacional. O conceito de sociedade se refere à esfera privada da vida coletiva, que é a base da formação de interesses: o espaço da família, das crenças religiosas, das manifestações étnicas e culturais e, principalmente, das atividades econômicas.
O conceito de Estado se refere à esfera pública, ou seja, o espaço dos interesses coletivos. Ainda mais tarde, na segunda metade do século XIX, os socialistas definiram os direitos sociais, que só no decorrer do século XX foram inscritos nas constituições de vários países: o direito à instrução e educação, o direito à proteção contra situações de vulnerabilidade ou dependência de longa duração (velhice, invalidez) ou de curta duração (doença, maternidade, desemprego) e vários outros - como renda mínima, alimentação, saúde, habitação, etc - assegurados aos cidadãos enquanto direito, e não como caridade.Entretanto, nas duas últimas décadas do século XX começou a surgir um conjunto de novos direitos, que ainda encontram-se à espera de maior reflexão por parte de juristas, filósofos e políticos.
Trata-se de "direitos" que, por assim dizer, ou sempre existiram ou passaram a existir em virtude das transformações mundiais recentes: as mudanças da intimidade, que deram origem à demanda pelos direitos de privacidade, abrangendo a proteção à intimidade e à família, a regulamentação das relações de gênero e chegando até a proteção contra a exploração infanto-juvenil; a mudança do relacionamento do homem com a natureza, que ensejou a reivindicação a todo um conjunto de direitos ambientais; as guerras, a exploração econômica desenfreada e as mudanças culturais deste século chamaram a atenção para a necessidade de assegurar os direitos ao patrimônio histórico-cultural das nações; e, por último, mas não menos importante, a grande transformação na percepção do papel do Estado e das relações entre os interesses privados e o interesse público deram origem à demanda pelo direito ao patrimônio econômico público, ou – em palavras mais simples – o direito à "coisa pública".
Vale indagar: o que é "coisa pública"? Em primeiro lugar, é o conjunto de bens patrimoniais e recursos financeiros originados dos impostos pagos pelos cidadãos sendo, por isso, propriedade da coletividade. Desta forma, a "coisa pública" é muito diferente da propriedade privada, que consiste em um direito de exclusividade no desfrute de qualquer bem ou serviço obtido por meios privados.
Em segundo lugar, além do patrimônio material, a "coisa pública" abrange também as instituições do regime politico, construídas pelo esforço e envolvimento da sociedade.
Finalmente, o conceito de "coisa pública" abrange também um significado mais amplo de patrimônio comum do povo, compreendendo tudo o que é público, inclusive a educação, a cultura, a ciência e a tecnologia, o meio ambiente, etc.
Dada a sua natureza, nessas três acepções, a "coisa pública" é mais que "estatal", e deve ser gerida tendo em vista o interesse da sociedade - e não o interesse de grupos privados ou um suposto interesse do Estado.
Todos esses aspectos acima mencionados dizem respeito ao conceito de cidadania enquanto exercício assegurado de direitos. Cabe agora mencionar alguns dos principais deveres implícitos nesta mesma relação.
Para começar, se a cidadania se define como a participação dos indivíduos na formulação e execução das leis, a primeira implicação lógica do ponto de vista dos deveres, é a obediência às leis estabelecidas.
Embora isto possa parecer evidente, vale ressaltar que, sem esta aquiescência, nem sequer é possível a vida em sociedade. Por isso, a obediência às leis significa a obrigação de todos de contribuir para a manutenção da ordem que viabiliza a coexistência coletiva, reduzindo os custos da coerção. Isso porque, como as leis consistem em regras destinadas a estabelecer os limites entre o interesse particular e os interesses coletivos, por mais óbvio que seja o dever de obedecer às leis, alguns indivíduos podem estar pouco propensos a cumpri-lo quando isso implicar em restrições ao seu interesse particular. E, todas as vezes que alguns privilegiam o seu interesse particular em detrimento da lei, os custos de coerção – prevenção, repressão e punição – se tornam mais elevados e recaem sobre os demais membros da coletividade.
Um segundo dever de cidadania é a contribuição, na forma do trabalho de todos – segundo suas capacidades e habilidades - para as atividades de defesa pública, sempre que se fizer necessário reagir a efetiva ameaça à integridade da coletividade. Isso significa tanto a defesa externa, quanto o envolvimento dos cidadãos nas atividades de defesa civil, nos casos de calamidade ou emergência pública.
Um terceiro dever de cidadania consiste na contribuição para o financiamento das atividades de interesse comum da coletividade. Na prática, corresponde ao pagamento de impostos destinados a prover recursos para assegurar a aplicação das leis; para estabelecer e sustentar as instituições destinadas a tornar exequível o exercício de todos os direitos de cidadania; e para promover o desenvolvimento social.
Na realidade, o pagamento de impostos é o que viabiliza todos os serviços e bens oferecidos pelo Estado à sociedade: saúde, educação, segurança, reforma agrária, cultura, proteção ambiental, e muitos outros. Quando os indivíduos se negam ao cumprimento deste dever de cidadania, no mínimo, as consequências são: (a) os bens e serviços oferecidos a eles próprios são prejudicados em quantidade e em qualidade; (b) os bens e serviços oferecidos a outros cidadãos são prejudicados da mesma maneira; (c) outros indivíduos são onerados de alguma outra forma para suprir os deficits gerados.
O quarto - mas não menos importante - dever de cidadania diz respeito ao controle social. Durante o século XX foi se tornando claro que, à medida que crescia o montante de recursos compreendidos como "coisa pública", crescia a cobiça dos grupos de interesses particulares e a sua capacidade de se apropriar privadamente desses bens. Começou a se tornar evidente que a cidadania só atingiria a sua plenitude quando os cidadãos se tornassem conscientes do interesse público.
Ou seja, para além dos seus direitos de usufruto particular, os cidadãos serão tanto mais cidadãos, quanto menos forem simples espectadores e maior for o seu compromisso para com o bem público. Com isso, começou a se estabelecer a noção de um dever cívico de controle social que se exerce não apenas sobre as agências, serviços e servidores públicos, mas também sobre as empresas, instituições e agentes privados.
Na realidade, o controle social consiste em uma mistura, um híbrido de dever e direito – como a rejeição, a denúncia e o combate à corrupção e ao nepotismo, aos privilégios corporativos, às transferências ilegítimas [ainda que legais] de recursos públicos, à exclusão social, à violação dos direitos humanos, à baixa qualidade de bens e serviços oferecidos à população, etc.
Resumindo, a concepção predominante nas sociedades democráticas contemporâneas evoluiu para a idéia de que o Estado e as organizações que o compõem – ao invés de servirem ao próprio Estado e serem auto-referidas - existem para servir à sociedade, para atender aos cidadãos. Em consequência, as relações do Estado com os cidadãos em geral passaram por um significativo processo de transformação cujo foco é o exercício da cidadania ativa. Os cidadãos é que são os portadores dos direitos fundamentais que justificam a própria existência do Estado e de suas organizações. Nesse sentido, não apenas os cidadãos são percebidos como portadores de direitos, mas também de deveres, e vistos como co-responsáveis pela efetividade dos bens públicos. Essa co-responsabilidade resulta, de um lado, da inclusão dos cidadãos nos processos de controle social; e, de outro, na sua participação ativa na escolha dos dirigentes das organizações, na formulação das suas políticas e no acompanhamento e avaliação dos resultados.
Implica, portanto, novas relações "Cidadão-Estado" e "Estado-Cidadão", onde a ênfase recai sobre a participação política, a transparência e accountability.
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Autor:
Celso Eni Mendes dos Santos
Mestrado em Derecho Internacional Público
Enviado por:
Juan Marcelino Gonzalez
dr.juanmarcelinogonzalez[arroba]hotmail.com
Pedro Juan Caballero – Py
Julho de 2010
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