O uso das novas Tecnologias de Informação e Comunicação (TIC)
e as Informações Públicas nas gestões municipais.
O caso do Estado do Ceará Brasil

• 1. Aspectos Teóricos e Conceituais
• 2. O Uso das TIC (6) : Oportunidade ou Ameaça
• Aplicação das TIC na Administração Pública
• Observações dos Sítios na Internet
• Elementos Específicos observados
• Resultado da Análise dos Sítios Municipais
• Análise do Conteúdo: Informação, Interação e gestão.
• Experiências Exitosas
• A Modo de Conclusão
• Bibliografia
• Webgrafia
• Prefeituras do Estado do Ceará
• Notas

Palabras clave:
 · administración pública
 · información
 · interactividad
 · internet
 · participación social/ciudadana

Definir qual a democracia que estamos abordando neste estudo é um exercício necessário, porém, muito difícil, principalmente por que não há um consenso acadêmico sobre sua significação. Para se ter uma idéia da amplitude da questão, em uma revisão de 150 trabalhos recentes, Collier e Levitsky encontraram 550 subtipos de democracia. (1) Entretanto, vamos citar alguns autores cujas abordagens consideramos significativas para aclarar dúvidas relativas ao tema que estamos estudando.

O professor (Haguette, 2004) diz que no Brasil "o povo vota, mas não governa". (2) A "democracia delegativa" (3) sobrepõe-se à democracia participativa. É uma democracia em que o papel do cidadão se encerra no dia da eleição, ao contrário de uma democracia social e participativa, que requer a discussão permanente, para a resolução de conflitos e, para a construção de consensos em torno de questões econômicas e sociais. Uma democracia que requer uma verdadeira cidadania ativa. Entendemos que o crescimento da participação-cidadã, da democracia semi-direta vem se expandindo de forma significativa em alguns municípios do país e de modo mais tímido em outros. Enquanto a consolidação da democracia representativa vem se dando de forma ininterrupta em toda a Nação. Sobre o tema, a professora da Universidade de São Paulo (USP) Maria Hermínia T. de Almeida (2003), afirma que a democracia no Brasil apresentou avanços significativos nos anos 90. O sistema político brasileiro tornou-se mais competitivo e vem ocorrendo uma redução do controle político das oligarquias estaduais tradicionais. De outra parte, a autora avalia que, com a mudança das atribuições do Ministério Público (Constituição de 1988), este vem propiciando o desenvolvimento de ações de responsabilização e controle sobre o Executivo, nos três níveis de governo, o que implica num impacto positivo sobre o funcionamento da democracia e a mudança na cultura política patrimonialista. Acrescenta que o Ministério Público ao lado da Imprensa (mesmo nas mãos de poucos, mas competitiva) "parece funcionar mais como mecanismo de ‘alarme de incêndio’ do que como instrumento de controle. Mesmo assim, sua ação eleva os custos e os riscos tanto do decretismo e da conduta arbitrária, quanto do patrimonialismo, do clientelismo e da pura corrupção" (grifo nosso). Entretanto, reconhece ainda o predomínio da "subordinação" do legislativo ao executivo.

Para (Prats e Lasagna, 2001), a democracia ideal procura, por sua vez, a igualdade política, que exige a representação de atores de forma proporcional a seu número. Portanto, a baixa representatividade de atores estratégicos nas instituições democráticas, a desigual distribuição dos recursos de informação, de poder político, de recursos econômicos e financeiros, e de organização da sociedade podem gerar uma maior tensão entre a democracia e a governabilidade. Isto mostra que não há uma relação direta entre democracia e governabilidade: pode existir governabilidade sem democracia, ou com baixo grau de governabilidade. Contudo, não é possível uma sociedade ter governabilidade democrática sem poliarquía (4) , nem ter Desenvolvimento Humano Sustentável sem governabilidade democrática.

Neste trabalho, adotaremos o conceito amplo de governabilidade proposto por (Prats e Lasagna, 2001), que a consideram como a capacidade de uma determinada sociedade para enfrentar positivamente os desafios e oportunidades que se apresentam em determinado momento. Ela não depende somente da qualidade ou das capacidades dos governos e dos governantes. Por ser uma qualidade da sociedade e não uma operação de racionalidade técnica, a governabilidade depende, também, da cultura, dos valores, das atitudes e dos modelos mentais que prevalecem na sociedade. Portanto, a governabilidade que nos interessa e que trataremos neste estudo é a governabilidade democrática, ou seja, a governabilidade baseada pelo menos na democracia poliárquica. (5)

Gestão no sentido estritamente técnico pode ser definida como o processo que assegura que as metas de uma organização sejam alcançadas e que os recursos sejam usados efetivamente. A sua tarefa seria certificar-se de que os serviços são prestados de maneira eficiente e efetiva, no padrão requisitado. Recomendam que, para se ter uma boa gestão em um município, por exemplo, é necessário que as instituições do governo local tenham a capacidade de responder às suas responsabilidades públicas efetivas e eficientemente. Para isto, há necessidade de que: a Visão Estratégica para o município seja determinada em consulta com os grupos de interesse chave e os membros do governo. Que seja praticada pelos gestores municipais a Responsabilização: quer dizer que aqueles que tomam as decisões devem ser responsabilizados pelas mesmas; que tenham sempre as informações disponíveis e os processos nos quais foram aplicadas para que as pessoas responsáveis pelas decisões possam ser chamadas a prestarem contas por essas decisões. A hierarquia da responsabilização dos governantes locais normalmente é: O prefeito(a) eleito(a) presta conta aos vereadores – representantes do povo; o prefeito(a) eleito(a) e os vereadores prestam contas á população; o pessoal da administração do governo municipal presta conta aos gestores, tendo como ator social principal o(a) prefeito(a); e a Transparência, que é apoiada na condição de acesso a todas as informações públicas sobre como o governo trabalha. Portanto, a administração municipal deve funcionar de uma maneira aberta, baseada em princípios éticos, e é capaz de ser questionada a qualquer momento, em função da facilidade que têm os cidadãos e cidadãs e, outros atores sociais em acessar as informações públicas referentes ao município.

A governança municipal é um conceito mais amplo que governo. Envolve, além do governo, a sociedade civil (o cidadão comum e as instituições civis, por exemplo). Ela refere-se a todas as leis, regulamentos, comportamentos, sistemas e processos (formais e informais) que delineiam a atuação do governo local.

A Boa Governança implica que todos os segmentos da sociedade local estejam representados e possam participar da gestão. Isto exige um governo aberto: transparente, com canais de participação; exige parcerias consistentes com outras instituições públicas, com as igrejas, com os movimentos sociais, inclusive com o setor privado; e uma interação permanente e virtuosa do governo com o cidadão. Sempre respeitando um código de conduta ética, de modo que sirva de exemplo para motivar a própria administração, para encorajar os membros da sociedade civil a participar no processo de desenvolvimento do município.

 

2. O Uso das TIC (6) : Oportunidade ou Ameaça

As TIC como a Internet (7) tem o potenciar de proporcionar às instituições públicas, como o governo municipal, a oportunidade de aumentar a eficácia e a eficiência de seus serviços, de expandir ou reforçar a "esfera pública" (8) , de fortalecer as relações Estado - Sociedade e as democracias representativa e participativa.

(Rheinhold, 1996) considera que as Comunicações Mediadas por Computadores (CMC) são um novo tipo de espaço social com um grande potencial libertador. Diz que a tecnologia por ela utilizada possibilita aos cidadãos poderes: intelectual, social, comercial e político. Para aproveitar este poder latente, defende o autor que é necessário ter uma população informada sobre o poder e capaz de utilizá-lo de uma forma deliberada e inteligente (grifo nosso). Adverte que a mesma ferramenta que poderia revitalizar a esfera pública e construir a utopia da "ágora eletrônica" (9) , se for inadequadamente controlada e esgrimida, pode converter-se em um instrumento de tirania, no "Panóption" (10) .

Porque esta situação ocorre em diferentes realidades, em diferentes governos locais? Defende Castells (2000) que o problema não é da Internet, e sim do sistema político, porque quem modela a Internet é a sociedade, e não o contrário. Portanto, o tipo de sociedade que se tem, se é atuante, se é organizada, qual o seu capital social, a sua governabilidade, se é mobilizada, se é desigual ou não, tudo isto faz a diferença. Contribuindo positivamente ou de forma negativa para que a Internet se converta ou não em um instrumento dinâmico de mudança social ou em uma simples "tábua de anúncios" ou em um verdadeiro "out-door" para a "defesa e/ou venda" de interesses particulares ou em um poderoso instrumento de comunicação de informação de interesse público.

A e-governança, usando as TIC objetivando o aumento da eficácia e da eficiência, a melhoria da qualidade, na transparência e na fiscalização das ações e serviços governamentais e de outras instituições públicas. Pode-se utilizar a Internet para:

Já o e-governo inclui instrumentos de comunicação que possibilitam uma maior interação entre o governo e os cidadãos; entre o governo municipal e outras instâncias de governo e com outras instituições públicas e privadas, de modo que todos possam participar no processo de planejamento e da gestão dos municípios, em prol de atingir a visão estratégica traçada. (11)

Portanto, a Internet vem sendo utilizada em vários Estados e municípios da Federação brasileira com o objetivo de modernizar os sistemas de gestão de áreas como finanças, saúde, educação, procurando racionalizar os recursos, dar mais agilidade e incorporar qualidade na oferta dos serviços públicos aos cidadãos que cada dia são mais exigentes. Também é utilizada a Internet para a telemedicina, para o monitoramento de epidemias, para os serviços de bibliotecas virtuais, entre outros. Porém, há muitos problemas a serem vencidos de modo que se possa popularizar o seu uso e os objetivos desejados pelos governantes e governados sejam alcançados. Os governos (virtual e real) ofertando os serviços públicos com qualidade e em quantidade para a população que demanda, e com menores custos para os contribuintes.

Vários governos utilizam o e-governo e a e-governança com o objetivo de reduzir a ineficiência e a apropriação do patrimônio público por interesses privados; quer seja por funcionários dos diferentes escalões ou por gestores da alta administração; ou por prestadores de serviços; ou por empresas governamentais ou não governamentais. Usam-no como um importante instrumento para diminuir ou dificultar a transformação do "governo em fonte de favores, propinas e corrupção sistemática. A possibilidade de obter um número crescente de documentos e informações oficiais pela Internet elimina o poder da intermediação burocrática e política". (12)

O potencial da Internet é muito grande e o crescimento deste uso no Brasil vem se dando em escala significativa, mesmo que de forma excludente. A pesquisa realizada pelo IBOPE/NetRatings no final de 2003 e divulgada em janeiro de 2004, mostra que o número de usuários potenciais no Brasil (pessoas que moram em domicílios que possuem pelo menos um computador com acesso Web) é de 20,5 milhões; Outros dados, da mesmo pesquisa, revelam que mais de 4,2 milhões de usuários (35,04% do total) visitaram sítios dos governos estaduais e federal, colocando o Brasil na liderança mundial deste segmento em termos relativos (seguido dos sítios governamentais da França (31,2%),Espanha (30,9%), EUA (25,3%), Reino Unido (23%) e Alemanha (19%)). O destaque fica para os sítios dos governos do Estado e do município de São Paulo, que juntos receberam 1,31 milhões de visitantes, mais do que o sítio do governo dos Estados Unidos - Casa Branca (1,14 milhões).

A expansão do número de usuários potenciais no Brasil foi de 43,5% em 2003 em relação ao ano anterior, enquanto as expansões de outros países selecionados foram: França (18,5%), Espanha (11,9%) e Itália (10,1%) também foram significativas. (13)

A partir da premissa de que os sítios a serem observados na Internet deveriam ser das prefeituras municipais e não dos municípios, após várias tentativas, conseguimos selecionar os sítios Web das prefeituras do Estado do Ceará. O que mais nos chamou a atenção foi o fato de que vários endereços eletrônicos que estavam nos Portais dos governos Federal e Estadual e no sítio da APRECE, não davam acesso às páginas dos respectivos Municípios. Depois de repetir as tentativas de acesso ao longo de um semestre, constatamos que, na realidade, determinadas gestões municipais não tinham páginas na Internet. Dos 41 endereços divulgados, somente 27 correspondiam a páginas de prefeituras na Internet, e destas, duas (2) não estavam disponíveis na rede para serem acessadas. E o sítio Web do município de Juazeiro do Norte não estava na lista dos 41 sítios divulgados. Em suma, somente 26 prefeituras do estado do Ceará estavam com sítios disponíveis na Internet. (14)

• Informações: Completas, Objetivas, Confiáveis e Relevantes. Fáceis de serem Encontradas e Entendidas, de modo a fortalecer as relações entre governo e sociedade.
• Informações: Providas de forma sistemática e contínua.
• Canais de comunicação: abertos, bidimensionais (mão dupla), para os cidadãos e as cidadãs se comunicarem com os gestores municipais e possibilitar a sua participação no processo de elaboração, de implementação e controle das políticas e dos recursos públicos. Como também, para que os gestores públicos possam prestar contas de suas ações; aclarar sobre como estão sendo aproveitadas as contribuições (cidadãos, instituições- governamentais, não-governamentais, privada) para o aperfeiçoamento do modo de gerenciar a coisa pública em busca do bem comum .

1. O Conteúdo dos sítios: Tipos de informações que são ofertadas - de caráter geral e específicas; dos governos municipais e/ de outras instituições e governos;
2. O desenho do sítio: se facilita a consulta, a navegabilidade, a compreensão da linguagem utilizada;
3. A gestão do sítio: aspectos quanto à atualização, manutenção, acompanhamento das visitas e quem são os responsáveis.
4. A interatividade proporcionada: facilidade de criação de uma interação positiva entre a Prefeitura e os cidadãos (mão dupla); entre a gestão municipal e outras instituições. A participação ou o estímulo a ciação, a conexão com outras redes de governos, de cidadãos, de movimento sociais, de associações de caráter diverso, etc.

Informações gerais do município: história, símbolos, geografia, cultura, economia e política. Indicadores básicos de infra-estrutura, sociais, econômicos, entre outros.

Informações Específicas do Governo Municipal: estrutura administrativa (Quem é quem), com endereços, telefones, fax, e-mail de cada órgão e de cada dirigente. Descrições e prerrogativas dos gestores; Serviços internos ou externos oferecidos; modo de acesso e horários de atendimento; Agenda do Prefeito e de outros gestores; calendários de vacinação e do ano escolar, por exemplo. Perfis dos gestores; história de vida do prefeito, partido a que pertence e as forças partidárias que estão governando o município. Sumário dos projetos aprovados ou encaminhados à Câmara municipal; Convênios celebrados; Calendário de pagamento dos servidores.

Legislação e Documentos: Lei Orgânica do Município, Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), Lei orçamentária anual, o Plano de Desenvolvimento do município, Agenda XXI do município, Planos setoriais, Constituição estadual e/ou federal, Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Código de defesa do consumidor, código de trânsito, Plano Diretor, Estatuto da Cidade, por exemplo. Com possibilidades de consulta e de fazer download.

Informações Municipais: Eventos tradicionais do município; Informações sobre as instituições locais: governamentais, não - governamentais, igrejas, sindicatos, conselhos comunitários, associação de moradores, etc.

Contas Públicas e Licitações: Verificar a disponibilidade, a atualização, a continuidade, a facilidade de acesso e de entendimento.

Links: local, nacional e internacional, considerando a importância para a transparência e melhoria da gestão pública, para contribuir para o fortalecimento da participação cidadã e das relações entre governo municipal e sociedade local.

Espaços Interativos: fórum, debate, pesquisa de opinião, mural de opiniões, e-mail de serviços, oportunidades de feedback. Se, dispõe de informativo eletrônico, qual a sua periodicidade; a oportunidade proporcionada para que o cidadão possa subscrever uma lista eletrônica para receber informações do governo municipal.

Serviços on line: Possibilidade de pagamento de tributos e taxas; de obtenção de certificados e outros documentos.

Sistema de busca e de navegação interna;

O mapa do Sítio: quanto à clareza, facilidade e a objetividade.

Segundo a 15ª Pesquisa Internet POP, realizada pelo Instituto Brasileiro de Opinião e Pesquisa (IBOPE) Mídia divulgada em (jan /2004), 26% da população brasileira tem acesso à Internet. A estimativa é de que o número de usuários potenciais (pessoas que moram em domicílios que possuem pelo menos um computador com acesso a Internet), passou de 14,3 milhões para 20,5 milhões (aumento de 43,5%). Mostra ainda a pesquisa que 67% dos brasileiros que navegam na Internet são das classes A e B. A classe C sofreu uma pequena oscilação, caindo de 26% para 25% e as classes D e E subiram um ponto percentual, de 7% para 8%. A pesquisa mostra ainda, que 21% dos domicílios possuem computador sem acesso à Internet. Entre estes, 55% são das classes A e B, 37% da classe C, 8% das classes D e E. Além disso, do total de entrevistados 21% declaram que "com certeza contratarão acesso à Internet nos próximos seis meses". (15)

O Estado do Ceará é um dos mais pobres da Federação e mais desiguais em termos de renda, de conhecimento e na distribuição de outros ativos e do emprego. É composto de 184 Municípios distribuídos em uma área geográfica de 146.348,3 km2 (1,7% do Brasil) e possui uma População (2002): 7.679.648 habitantes, sendo 3.693.487 homens e 3.986.159 mulheres. Do total da população, 5.765.963 (75%) moram na zona urbana e 3.034.673 (39,51%) moram na Região Metropolitana de Fortaleza (RMF). Quanto aos grupos de idade, 1.802.958 habitantes estão na faixa de 30 a 49 anos de idade (a maior), seguida das faixas de 10 a 14 anos, com 862.704 habitantes e a de 20 a 24 anos com 722.715 jovens. Apresenta Produto Interno Bruto (PIB) de 20.493 milhões e um PIB per capita de R$ 2.594 em 2004 (16); uma taxa de analfabetismo (população com 15 anos ou mais de idade - 2002) de 22,7%; uma média de anos de estudo (população de 10 anos ou mais de idade - 2002) de 5,1 anos abaixo da média do Brasil que é de 6,1 anos de estudo. Em 2002, segundo o IBGE (2004), o Coeficiente de Gini é de 0,571, enquanto o do Nordeste é de 0,574 e do Brasil: 0,563. (17) Quanto a distribuição do rendimento (2002): os 50% mais pobres detinham apenas 15,6% do total de rendimentos, enquanto os 1% mais ricos ficavam com 15,9% do total de rendimentos, enquanto em termos de Brasil, os 50% mais pobres ficavam com 14,4% e os 1% mais ricos detinham 13,5% dos rendimentos. Já o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) era de 0,699, em 2000 ocupando 19º. Lugar entre os 26 Estados e 1 território.

Possui 25 Instituições de Ensino Superior (2002), sendo 2 federais, 3 estaduais e 20 privadas e estima-se em 220 Organizações Não-Governamentais (ONG). (18)

Os Municípios Pesquisados com Sítios Web disponíveis na Internet apresentam as seguintes posições no Ranking estadual (184 municípios) da Inclusão Digital (Taxa de Inclusão digital: TId) (19) :