Da Responsabilidade Pública dos Governantes: Paradoxos e Perspectivas (página 2)

Os problemas advindos dos paradoxos da responsabilidade não são simplesmente teóricos, mas se referem diretamente às dificuldades políticas pelas quais o país vem passando e têm um impacto definido sobre suas perspectivas de solução.

Existem muitas maneiras de abordar estes problemas, algumas de tipo técnico-administrativo, outras de tipo político, outras referidas ao sistema jurídico normativo. É importante deixar claro, logo de partida, dois princípios fundamentais. Primeiro, o problema da responsabilidade e eficiência governamentais não é meramente técnico, já que, o que é eficiência para uns, pode ser ineficiência para outros. Existe, pois, um problema de valores, opções, preferências, que fazem com que a questão da eficiência governamental seja eminentemente política. Mas isto leva igualmente a um segundo princípio, que limita o valor da análise estritamente política: não basta identificar as lealdades e as intenções político-partidárias ou normativas dos governos para termos uma noção adequada de seu funcionamento efetivo e responsável a partir de seja qual sistema de valores ou objetivos for. Existem casos suficientes de fracassos administrativos, boas intenções conduzindo a maus resultados, falta de intenções produzindo bons efeitos, etc., para que possamos ter uma idéia clara de que não há uma relação muito nítida entre inputs políticos e outputs governamentais. Daí o desenvolvimento, nos últimos anos, dos estudos sobre processos decisórios e outputs governamentais, como variáveis analiticamente independentes dos componentes mais clássicos referidos à base e formação política dos governos. Daí, também, a importância de retomar o estudo da própria estrutura organizacional e normativa dos sistemas políticos e administrativos, e examiná-la em seu funcionamento interno, e não mais como simples "black boxes" que a linguagem sistêmica de inputs-outputs muitas vezes supõe.

Existem várias razões pelas quais demos estar insatisfeitos com a política de determinado governo: porque ele realiza objetivos diferentes dos que gostaríamos, ou porque ele fracassa na implementação da política que gostaríamos. O debate político tende vezes a assemelhar estas duas dificuldades, atribuindo os eventuais fracassos administrativos a opções valorativas subjacentes, ou "objetivas", referidas a supostos componentes classistas de setores politicamente dominantes. Ainda que este possa ser sem dúvida o caso, não resta dúvida também que a simples incapacidade de implementação efetiva de uma política governamental coerente tem sido muitas vezes responsável por fracassos de governos contavam com apoio político e institucional considerável. Bastam os exemplos dos governos argentinos entre os dois períodos de Perón e depois de sua morte, ou o de Salvador Allende no Chile, para termos uma idéia de fenômenos semelhantes em regimes políticos ideologicamente bem distintos. Caberia examinar, sem dúvida, quanto da eficiência dos governos argentinos peronistas se explicaria pela política dos sindicatos, ou quanto ineficiência do governo Allende se plica pelas pressões políticas interna externas de toda ordem a que e'. submetido. De toda forma, havia dúvida nos dois casos um fenômeno de paralisia e inação da estrutura governamental, que se viu assim perdendo cada vez mais suas bases políticas e institucionais de sustentação, o que levava a menor eficiência, etc., até a queda final. Tudo isto nos leva à necessidade de examinar o problema da responsabilidade e eficiência governamentais em seus próprios méritos, sem esquecer, mas colocando de certa forma entre parêntesis, a questão do sentido da política governamental.

A solução mais freqüente, mas também das mais ingênuas, é reduzir tudo a um problema de honestidade e probidade moral. De acordo com esta perspectiva, haveria corrupção e abuso de poder quando as pessoas não forem íntegras e honestas, e vice-versa. O problema seria, então, de assegurar a probidade pessoal dos homens públicos. Existem três razões principais pelas quais esta perspectiva é ingênua. Primeiro, porque o que é moralmente correto para uns pode ser moralmente incorreto para outros. Sem entrar em grandes discussões filosóficas a respeito da objetividade e permanência ou transitoriedade de valores, é claro, por exemplo, que uma política que favorece com auxílios governamentais aos pobres pode ser considerada desonesta e malsã dentro de uma ideologia capitalista liberal clássica, e apropriada dentro de uma perspectiva de "welfare-state". Uma atitude de obediência estrita à letra da lei pode ser baseada em normas éticas, do ponto de vista subjetivo, mas ter como conseqüência problemas sociais de toda ordem. E assim por diante.

A segunda razão é que não bastam as intenções, é necessário também ter os meios técnicos e a competência para implementá-las. A honestidade, em si, não é nenhuma garantia de bons resultados, e vice-versa: pode haver bons resultados mesmo se determinadas políticas são implementadas com segundas intenções, mas de forma eficiente. Isto nos leva à terceira razão, que é a de que o conflito entre interesses individuais e interesses coletivos nem sempre é antagônico, podendo haver casos, na realidade muito freqüentes, em que as duas coisas se complementam.

Descartada a solução ética em sua forma mais simplista, nem por isto ela deixa de ser importante, ainda que de um ponto de vista sociologicamente mais complexo. É possível pensar, assim, que- o que se denomina "corrupção" são formas de enriquecimento ilegítimas, ou seja, não aceitas como normais e adequadas pelo grupo social ao qual a pessoa pertence. Se isto é assim, os fenômenos de corrupção seriam muito mais comuns em sociedades de grande mobilidade, em que as pessoas mudam seus grupos de referência e sistemas de valores, que em sociedades mais estáticas, em que a vinculação mais estreita das pessoas com seus grupos de origem limitariam as possibilidades de comportamentos ilegítimos, isto é, não costumeiros. Em outras palavras, a corrupção política seria tão e simplesmente um fenômeno correlato à ampliação da base de recrutamento e participação do sistema político-administrativo, enquanto que sua inexistência seria, em muitos casos, a expressão de um sistema político rígido e oligárquico. Samuel P. Huntington tem uma idéia bem clara a este respeito, quando diz que a corrupção, em certo sentido,

is a direct product of the rise of new groups with new resources and the efforts of these groups to make themselves effective within the political sphere. Corruption may be the means of assimilating new groups into the political system by irregular means because the system has been unable to adapt sufficiently fast to provide legitimate and acceptable means for this purpose(5)

Um dos exemplos clássicos da análise sociológica da corrupção é de Robert K. Merton, em sua discussão dos aspectos funcionais das máquinas partidárias nas cidades norte-americanas. Ele mostra como estas máquinas partidárias vão contra as normas éticas mais gerais de funcionamento do sistema político norteamericano, mas apesar disto subsistem, por desempenhar uma série de funções importantes:

The functional deficiencies for the official structure generate an alternative (unofficial) structure to fulfill existing needs somewhat more effectively. Whatever its specific historical origins, the political machine persists as an apparatus for satisfying otherwise unfulfilled needs of diverse groups in the population.(6)

E, mais adiante:

Examined for a moment apart from any moral considerations, the political apparatus operated by the Boss is effectively designed to perform these functions with a minimum of inefficiency. Holding the strings of diverse governmental divisions, bureaus and agencies in his competent hands, the Boss rationalizes the relations between public and private business. He serves as the business community's embassador in the otherwise alien (and sometimes unfriendly realm of government. And, in strict business-like terms, he is well paid for his economic services to his respectable business clients(7).

O ponto fundamental de Merton é pois que a máquina partidária é funcional, eficiente, ainda que não obedeça aos padrões éticos mais gerais da comunidade política norte-americana (mesmo que esteja conforme, por exemplo, com certos padrões de algumas subculturas étnicas ou de emigrantes).

Um tipo semelhante de organização ad hoc é localizado na América Latina, de uma maneira geral, por Fernando Henrique Cardoso, não já na base da pirâmide social, mas no seu ápice:

Em alguns países, as classes dominantes privadas [sic] fundiram-se com o aparelho de estado, apropriando-se dos cargos, que de públicos mantiveram apenas o nome, e utilizam a organização estatal como arena política direta. Minimizaram, portanto, as organizações partidárias independentes do estado e limitaram, quanto possível, a mobilização política das classes subalternas. As cliques burocrático-privatistas, articuladas mais frouxamente do que os partidos, em torno de anéis de interesse político-econômico, desempenham um papel crescente e decisivo no jogo do Poder.(8)

Estes sistemas informais e had-hoc de articulação de interesses privados com usuários pouco ortodoxos de posições governamentais parece ter sido, também no Brasil, altamente eficiente. No caso norte-americano, grande parte das conotações morais negativas relacionadas com as máquinas partidárias ao nível local deixaram de existir a partir da constatação de que esta era uma forma eficaz de promover o bem estar de grupos sociais marginalizados. No caso brasileiro, na medida em que exista identidade de propósitos entre o fortalecimento de grupos econômicos privados e o desenvolvimento da economia nacional, o que de um ponto de vista poderia ser considerado "corrupção" ou "abuso de poder" passa, desde um outro ponto de vista, a ser entendido como eficiência, pragmatismo, racionalidade, etc. Em ambos os casos, os problemas surgem quando os recursos disponíveis para a distribuição de benefícios econômicos ou políticos através de maquinas político-partidárias ou "anéis burocráticos" privatizados começam a escassear, e a necessidade de uma política global de alocação de recursos passa a ser premente. É aí que a política distribucionista, em suas diversas formas, entra em crise, e com ela, muitas vezes, o próprio regime político.

Em outras palavras, não há nada de novo, conceitual ou historicamente, na noção de "máquinas partidárias", cabos eleitorais, cliques burocrático-econômicas ou "anéis burocráticos". São as análises funcionais, feitas por Merton , Cardoso e Huntington, entre outras, que evidenciam como, em um extremo, ela pode trazer consigo uma idéia de ampliação do espectro de participação política, enquanto, no outro, sua redução. É a partir daí que o problema deixa de ser estritamente moral e "ético", e assume uma dimensão especificamente política, referida à distribuição social de recursos.

Voltaremos a esta dimensão política depois de examinarmos, ainda que rapidamente, a chamada abordagem "econômica" aos problemas de eficiência e racionalidade governamentais.

Existe uma idéia bastante generalizada de que os mecanismos competitivos de mercado são eficientes em produzir uma combinação ótima entre interesses individuais e interesses coletivos. As origens desta ideia remontam a famosa "mão invisível" que, segundo os economistas clássicos, proporcionaria a harmonia global da soma de interesse individuais. De fato, as exigências de um mercado competitivo parecem realmente forçar as instituições a funcionarem no máximo de sua eficiência, sob pena de sucumbirem à qualidade e eficiência maior dos competidores. Daí as tentativas de utilizar este modelo na área da política, como forma de garantir os benefícios da lógica de mercado também no setor público administrativo.

Uma forma de fazer isto consiste em pensar no sistema político-partidário como um "mercado" em que os votos funcionam como moedas através dás quais os eleitores "compram" os partidos políticos de sua preferência. Os partidos, por sua vez, seriam "firmas" disputando as preferências dos compradores, e tratando de produzir aquilo que mais venda, ou seja, aquilo que a sociedade prefere. As elaborações a partir desta ideia inicial podem tornar-se bastante complexas, já que o tema se presta ao desenvolvimento de modelos hipotético-dedutivos de tipo econômico. Existem, de qualquer forma, dois tipos de supostos que esta analise implica: primeiro, que os compradores tenham liberdade de exercer suas preferências, ou seja, que o mercado seja essencialmente homogêneo; e, segundo, que exista uma relação clara entre governo e partido, que a administração seja efetivamente, como supõe o modelo weberiano discutido anteriormente, um órgão de implementação de políticas partidárias e, conseqüentemente, de decisões políticas feitas eleitoralmente(9). Como estes dois supostos não correspondem à realidade empírica, nem dos países desenvolvidos nem, muito menos, de países como o Brasil, a análise econômica tende muitas vezes a transformar-se em uma elaboração de modelos normativos, referidos a como a realidade "deveria" ser. O interesse deste tipo de trabalho passa a residir, então, em dois pontos básicos. Primeiro, o da consistência interna dos modelos elaborados, como um exercício lógico-formal; depois, o de interesse e validade do modelo de mercado como ideal de democracia e desenvolvimento político a ser buscado(10). Sua relevância para o entendimento de processos reais contemporâneos, no entanto, é reduzida.(11)

Nem por isto, no entanto, o modelo empresarial privado, aparentemente típico dos sistemas de mercado, deixa de ter relevância na realidade político-administrativa brasileira. Na realidade, a criação de órgãos governamentais estruturados segundo moldes privados tem sido uma constante cada vez maior da administração governamental brasileira, como tentativa de aumentar seu nível de racionalidade e eficiência.

As justificações para este tipo de organização privada de órgãos governamentais são várias. Em primeiro lugar, ela permite grande flexibilidade em relação a formas organizacionais, níveis de remuneração, critérios e processos de recrutamento e promoção de pessoal, etc. Em segundo lugar, elas permitem operar uma descentralização efetiva do processo decisório, que se transfere de nível ministerial ou governamental mais alto para o nível da própria unidade. Esta descentralização da capacidade de decisão se traduz, principalmente, pela capacidade de decidir sobre alocação de recursos, segundo critérios próprios. O controle deixa de ser administrativo e passa a ser essencialmente político, pela indicação dos responsáveis pela organização governamental de direito privado por parte do próprio governo.

Ao mesmo tempo, e principalmente em organizações governamentais que operam serviços potencialmente lucrativos, mecanismos econômicos semelhantes aos de mercado começam a operar. A eficiência das empresas governamentais, medidas em princípio por critérios políticos, tende a ser avaliada em termos econômicos - seu deficit orçamentário, lucros, dividendos, montante de investimento realizado, etc. Uma das razões pelas quais isto passa se deve, simplesmente, ao fato de que indicadores econômicos deste tipo são disponíveis, e permitem um parâmetro para a análise comparativa de performance. Além disto, no entanto, existe o fato de que os setores da burocracia governamental vinculados a estas organizações, como qualquer "tecnoestrutura", estão interessados em seu crescimento, fortalecimento a autonomia financeira, e assim reforçam a importância destes critérios como parâmetros de avaliação.

Tudo se passa, então, como se os setores governa mentais organizados segundo o formato de empresas de merca do operassem efetivamente de acordo com estes mecanismos. Falta, no entanto, um ingrediente fundamental das economias de mercado, que é, na realidade, o próprio mercado, ou seja, a competitividade. Via de regra, as organizações estatais organizadas nos moldes privados financeiras, de comunicações, transportes terrestres e marítimos, combustíveis, etc. tendem a ser monopolistas em seu setor, ou pelo menos exercer um poder de controle em sua área que as tornam imunes, de fato, aos mecanismos de competição, pelo menos em nível nacional.

Qual a conseqüência disto? O fato é que, pelo menos teoricamente, a principal justificativa para a criação de órgãos e empresas públicas nos moldes privados são, exatamente, os efeitos benéficos dos mecanismos de mercado. Vale a pena citar, com alguma extensão, a descrição de como este mecanismo opera, na comparação entre o estado e o setor privado:

Consider for a moment the difference between an institution like a business enterprise which exists primarily in a market environment, and an institution like a sate, an army or an established national church which does not. The prime difference between them is that the former must depend for its survival on the voluntary cooperation of the individual who are related to it, whether as workers, capitalists, suppliers, or costumers, whereas the latter depends for its survival on its power to coerce individuals into cooperating with it (...). In a well operated free market there is always an "elsewhere", this is the concept of pure competition as the economist understands it, and this is how competition limits the power of the organizer or the entrepreneur. In a very real sense, therefore, the business man is responsible to those persons who are affected by his actions, in the sense that he is in their power as much as they are in his.(12).

Neste texto seminal, ainda que pouco conhecido, Boulding prossegue mostrando como a criação de monopólios e oligopólios restringem estas qualidades da economia de mercado, e chama a atenção, a seguir, para o funcionamento de mecanismos semelhantes ao mercado no interior do sistema político governamental, através, principalmente, dos mecanismos eleitorais.

É importante reter aqui a noção de que Boulding está interessado não somente na eficiência dos sistemas organizacionais, mas também na responsabilidade que estas organizações têm em relação às pessoas que com elas se relacionam. Não há dúvida que a ineficiência tende a ser irresponsável, principalmente em épocas de escassez e necessidade; mas a recíproca não é, de nenhuma forma, necessariamente verdadeira: pode haver eficiência e irresponsabilidade. As virtudes do homo economicus são miúdas, na visão de Boulding, como miúdos tendem a ser também os seus pecados. É aqui que o religioso se junta ao economista, e vale a pena repeti-lo em suas próprias palavras:

Economic man dwells in Limbo - he is not good enough for Heaven or bad enough for Hell. His virtues are minor virtues: he is punctual, courteous, honest, truthful, painstaking, thrifty, hardworking. His vices are minor vices - niggardliness, parsimoniousness, chicanery. Even the covetousness of which he is often accused is a playful and innocent thing compared with the dreadful covetousness of the proud. On the whole he escapes the deadly sins, for his very vulgarity saves him from pride (how much better, for instance, is the commercial vulgarity of Coca-Cola than the heroic diabolism of Hitler) . But he misses also the Great Virtue, and in that he is less than Man, for God has made man for himself, and he has an ineradicable hunger for the Divine, the heroic, the sanctified and the uneconomic(13).

Não é necessário compartir a filosofia religiosa de Kenneth Boulding para estar de acordo com sua visão sobre a insuficiência das motivações individualistas de mercado como base para o comportamento eficiente e responsável do dirigente. Esta insuficiência se dá, na realidade, em dois sentidos. Em um extremo, resta hoje pouca dúvida sobre o mito do mercado competitivo como organização social espontânea e natural - ao contrário, sabemos como foi fruto de um trabalho persistente e sistemático de implantação de uma ordem político-social propícia a seu funcionamento(14)

Por outro lado, assim como a ordem econômica, política e social de mercado não se estabeleceu por si, o mercado é também in suficiente para introduzir racionalidade e responsabilidade no manejo de bens públicos ou de interesse social.

A ausência de competitividade, combinada com uma valorização das formas organizacionais e administrativas da empresa privada, pode levar a dois tipos de conseqüência. Primeiro, em caso de monopólios bem estabelecidos e relativamente marginais a pressões sociais maiores, haveria uma queda progressiva da eficiência, obedecendo a uma regra geral do menor esforço, ou à lei geral da entropia. Em outras condições, poderia haver uma tendência progressiva ao fortalecimento e crescimento da instituição, como forma de preservação de sua autonomia e, conseqüentemente, das posições ocupadas por seus membros dentro das organizações. Isto pode ser feito de varias formas, como, por exemplo, uma ênfase exclusiva em atividades economicamente rentáveis, em detrimento de outras possivelmente mais importantes socialmente; ou através da obtenção de facilidades de credito, financiamento, preços, áreas de exclusividade, etc., que garantam a obtenção cada vez maior de recursos e a aparência de bons resultados econômicos.(15)

As relações entre o sistema de mercado e o setor público foram recentemente abordadas por Albert Hirschman, de uma forma que diverge das tentativas clássicas de replicar, na esfera política, os mecanismos de competitividade que conduziriam a racionalidade do mercado(16). Para ele, existem mecanismos na esfera política que podem, também, conduzir ao bom funcionamento dos órgãos de governo, mas estes são mecanismos radicalmente distintos dos de tipo econômico. Enquanto que a racionalidade econômica se funda ria dá capacidade de opção por parte dos compradores, trabalhadores, usuários, etc., em relação a um bem ou "produto" dado, a racionalidade política sê fundaria na capacidade da externalização de opiniões é vontades em situações essencialmente monopolísticas. Os mecanismos de controle político não seriam, assim, uma mera agregação de vontades individuais manifestadas por opções entre objetivos distintos, mas uma ação combinada e concertada de vontades que se expressariam de forma coletiva, cimentadas por lealdades sociais, étnicas e culturais que vão mais além do simples exercício de uma logica individualista de preferências.

Estamos nos aproximando perigosamente, aqui, de um dos temas centrais da filosofia política, que é o dos fundamentos da ação coletiva, "política", em contraposição à ação individual, "econômica"(17). Sem aprofundarmo-nos no tema, vale a pena assinalar algumas das teses principais. Existe uma contraposição entre dois extremos, um denominado orgânico", outro que poderíamos denominar de individualista. De acordo com o primeiro, representado tipicamente por Hegel, existe uma vontade geral, um espirito nacional, uma dimensão supra-individual qualquer que se expressa através do Estado, quando este é legítimo, é serve de fundamento à ação substantiva dos homens de governo. No outro extremo, o que existe é uma multiplicidade de atores individuais e independentes, que se combinam entre si para formar o que seria a "vontade geral", esta sendo então o simples resultado da agregação de opções individuais. Ao colocar a Hegel "sobre seus pés", Marx criticava a noção de uma vontade coletiva "abstrata", mas a substituía pela vontade coletiva "concreta" da classe ascendente. Assim, Marx compartia a visão orgânica do sistema político, muito mais um filósofo alemão que um economista inglês.(18)

A importância da contribuição de Hirschman pode ser melhor aferida agora: o que ele sugere não é uma forma, mais ou menos engenhosa de levar a economia para a política, mas sim um elo conceitual que permite relacionar e diferenciar mecanismos políticos de mecanismos econômicos. O fato é que, historicamente, a perspectiva "organicista" foi levada a tais níveis de perversão (o "diabolismo"de Hitler a que se referia Boulding, os nacionalismos de vários tipos, os estados totalitários do presente e do passado) que o pensamento político liberal passou a se concentrar cada vez mais na busca de modelos e mecanismos individualistas de fundamentação da política, deixando de lado o que pode haver de importante como descrição e mesmo como prescrição no outro lado da moeda.(19)

Não resta dúvida que os problema da responsabilidade substantiva dos dirigentes estariam resolvidos tanto se a chamada "política de mercado" funcionasse efetivamente, como se, no outro extremo, a vontade coletiva" fosse clara e explicitamente manifesta. Como nada disto passa, na realidade quotidiana em que vivemos, pareceria que teríamos que nos contentar com uma mistura: com a existência de mecanismos competitivos que impeçam o congelamento de posições e privilégios, por um lado; e a existência de solidariedades grupais, étnicas, regionais e subculturais que permitam aos indivíduos a existência de uma base social de identificação e pertencimento.

Vale a pena voltar aqui ão trabalho de Carl Friedrich referido no início. Pelas razões já vistas, ele é cético quanto à capacidade de controlar o comportamento dos homens públicos pelos mecanismos políticos rotineiros, e propõe duas soluções alternativas: um controle de tipo profissional, é outro dê tipo consensual. De acordo com o primeiro, os homens públicos que pertençam a corporações profissionais tenderiam a se comportar de acordo com os critérios de seriedade, honestidade, eficiência profissional, etc., de seu grupo de iguais. Como este é também seu grupo de referencia, não se trataria de um simples controle coercitivo e externo, e sim de padrões e normas valorativas que seriam parte integrante da própria personalidade e identidade social do homem público. A segunda solução, que se acrescentaria à primeira, seria a de garantir um fluxo constante de informação e contatos entre o homem público e o seu público, de tal forma que houvesse uma garantia de que seu comportamento não poderia se afastar demasiadamente do "sentido comum". Os contatos da administração pública com o público, no moderno estado-serviço, a presença da imprensa acompanhando de perto os atos governamentais, seriam algumas formas de manter esta identidade de estilos e normas de comportamento.

Tomadas com exclusividade, estas formas de controle só poderiam funcionar em sociedades em que problemas de desigualdade social profundos já estejam resolvidos, e mesmo assim tenderiam facilmente à cristalização de grupos de interesse acobertados sob a capa de "identidade profissional" ou da busca do "bem comum" . Herman Finer tem uma réplica vigorosa às idéias de Friedrich, na qual assume de forma radical a postura político-liberal. Um dos aspectos que assinala é, exatamente, o conservadorismo dos grupos profissionais, que combatem o surgimento de novas idéias e novas práticas em seu meio. Suponhamos, diz, que o administrador é um pioneiro em seu campo, enquanto que seu grupo profissional é conservador. Quando é ele responsável ou irresponsável? Quando segue as normas pré-estabelecidas, ou quando abre novos caminhos, liderando a busca de novas alternativas?(20)

Ainda que a teoria política, talvez influenciada em demasia pelo pensamento liberal clássico, tenha contribuído pouco neste sentido, é necessário pensar o problema da implantação de normas de responsabilidade pública como um processo que englobe estes dois aspectos. Ele deve incluir necessariamente o livre jogo de forças políticas, que possa garantir a manifestação de preferências e opções de grupos sociais. Ele deve incluir o escrutínio dos atos públicos pelos órgãos de opinião social, a imprensa e o parlamento; mas deve incluir, também, a incorporação progressiva de grupos sociais institucionalizados que sejam capazes de exercer um controle direto, constante e informal sobre o comportamento diário dos homens de governo.

Mas isto não conduziria, em última análise, a um excesso de controles, e em conseqüência a uma paralisia do processo decisório, a volta ao ritualismo da responsabilidade formal, etc? Na medida em que existir legitimidade política, garantida pelos mecanismos políticos de base representativa, deveria haver em princípio pressão para a ação, e condições para levá-la a frente.

É importante notar, neste contexto, uma transformação importante pela qual passaram todos os sistemas políticos de base representativa, mas que nem por isto foi sistematicamente incorporada ás ideologias que os explicam e justificam. Trata-se da diminuição gradual da identificação entre partidos políticos e classes sociais, entendidas estas como grupos definidos em termos da divisão social do trabalho.

De fato, a análise histórica feita por Stein Rokkan, entre outros, da evolução dos sistemas políticos europeus, mostra que as clivages baseadas em divisões de classe são relativamente recentes, firmando-se em meados do século dezenove e atingindo seu apogeu nas primeiras décadas do século XX.(21) Antes deste período, predominavam as clivagens de tipo nacional, ou regional, contrapondo o Estado à Igreja, o campo à cidade, o centro à periferia, a cultura dominante à cultura dominada. É claro que estas oposições correspondiam também a apropriações diferentes de bens e recursos; mas é a partir do século XIX, com a implantação de urna economia de mercado em escala continental na Europa, que a política passa a assumir um tom explicitamente classista, em termos de partidos operários (comunistas, socialistas, social democratas) vs. partidos burgueses (liberais, conservadores, católicos, monarquistas, etc.).

Ainda que esta identificação classista ainda mantenha muito de sua força, principalmente em países em que houve uma integração entre a estrutura sindical e os partidos políticos operários, ela tende a perder importância a partir da primeira guerra mundial. Existem muitas explicações para este fato, é uma delas é que, na medida em que os problemas imediatos de sobrevivência e segurança econômica vão sendo resolvidos, a importância que tem para o indivíduo seu papel social de produtor vai perdendo lugar para outros papéis, referidos à sua cultura, à sua identificação grupal, e, especialmente, à sua pessoa como consumidor de bens produzidos pela sociedade. É neste contexto que podemos entender a emergência, nos países mais desenvolvidos, de uma preocupação cada vez maior com o consumidor como sujeito de demandas, necessidades e ações política e administrativas. É talvez neste sentido que possa ser vista a instituição escandinava do Ombudsmen, defensor do público que pode, em nome da sociedade, investigar e definir a responsabilidade da administração e do governo em benefício, não de uma classe determinada, mas da comunidade como um todo. Ainda que constituam fenômenos localizados, a figura do Ombudsmen, assim como a organização da sociedade do lado do consumo, e não somente da produção, apontam para possíveis formas de redefinição dos mecanisnos de responsabilização política dos dirigentes, que o sistema político representativo tradicional exclui.

Mas não seriam estes fenômenos próprios das sociedades pós-industriais, com pouca relação com a situação de países como o Brasil, em que as condições mínimas de saúde, alimentação e estabilidade do trabalho não estão resolvidas para grande parte da população? Na realidade, o fato de que o Brasil venha se desenvolvendo através da utilização de tecnologia avançada e poupadora dê capital parece tornar cada dia mais distante o momento em que toda a população esteja devidamente integrada ao sistema produtivo e tenha nesta integração a fonte básica de sua identificação social e política. Talvez fosse mais razoável tratar de supor que o país pudesse, por assim dizer, saltar da etapa da revolução industrial para a da sociedade pós-industrial, em que as bases de vinculação e identificação das pessoas entre si passassem por muitas outras dimensões além das referidas à divisão social do trabalho no sentido mais estrito da palavra. Isto suporia, evidentemente, novas formas de organização social, e, concomitantemente, novos mecanismos de controle da responsabilidade dos homens públicos.

Existem sem dúvida muitas outras coisas a serem feitas antes que um sistema político-administrativo com alto grau de responsabilidade possa ser generalizado. Uma das mais importantes se relaciona com a reforma do sistema judiciário. Esta reforma não pode consistir simplesmente em reescrever ou codificar as leis, e nem mesmo em desburocratizar e agilizar a justiça. Mais do que isto, ela tem que se basear na criação de um sistema judiciário que tenha realmente condições de atuar em função dos fundamentos substantivos da legislação, e não de sua forma legal. A maneira de fazer isto não é simples, e aqui não seria o lugar para tratar de sugeri-lo. Mas o que é indispensável é que o sistema judiciário possa ser utilizado para cortar através do cipoal de normas e legislações em função de valores e princípios mais amplos, e a chave para isto está, sem dúvida, em restituir-lhe a força institucional e política que em algum momento chegou a ter em nosso meio.

Um outro tipo de reforma tem a ver com os problemas da programação e contabilização da atividade econômica na área de governo. É necessário substituir os controles contábeis formais por formas de tipo orçamento-programa, que permitam confrontar os resultados obtidos com os objetivos explicitamente formulados pelos órgãos de pelo governo. O papel de instituições como o Tribunal de Contas deve ser reavaliado, sendo talvez necessário dar-lhe uma função mais ligada ao controle dos objetivos substantivos das atividades dos órgãos públicos.

Estes dois exemplos são suficientes para dar uma idéia da dimensão do problema. Não faz sentido dizer que o governo "A" é responsável e o governo "B" irresponsável, de uma maneira geral. o estabelecimento da responsabilidade governamental e administrativa é possível e realizável, como um processo complexo que implica, necessariamente, aspectos técnicos e políticos, aumento de participação e institucionalização - e, por isto mesmo, marchas e contra-marchas. Isto é suficiente para vermos que não podemos, como quer o moralista ingênuo, tratar o problema da responsabilidade de forma isolada e em si. Mas também não nos permite descartá-lo para "depois", quando outros problemas "mais importantes" já estiverem resolvidos. Na realidade, como se trata do comportamento das pessoas que manejam os recursos da sociedade, é um tema político central de aqui e agora, assim como do passado e do futuro.

1. Carl J. Friedrich, .'Public Policy and the Nature of Administrative Responsibility", em Alan A. Altshuler, The Politics of the Federal Bureaucracy ((New York e Toronto, Dodd, Mead & Co., 1968). p. 425. Publicado inicialmente em C. J. Friedrich E. Mason, eds, Public Policy (Cambridge: Harvard University Press. 1940). A expressão "public policy" não tem ainda uma tradução estável para o português, que tampouco contempla a distinção tão útil, no inglês, entre "policy" e "politics". "Políticas públicas", "política governamental", "decisões governamentais", etc, são expressões possíveis que tratamos de utilizar segundo o contexto, referindo-se sempre, no entanto, à noção do processo governamental de tomada de decisão a respeito de questões de interesse público.

2. Friedrich, p. 422.

3. Friedrich, p. 418.

4. Existem inúmeros exemplos deste contínuo na realidade político-administrativa brasileira. Um dos mais notórios é na área da educação, que é regida por um conjunto de normas que vão desde preceitos constitucionais referidos aos direitos até os pareceres normativos do Conselho Federal de Educação, passando pelas praxes administrativas do Ministério.

5. Samuel p. Huntington, Political Order in Changing Societies (New Haven: Yale University Press, 1968), p. 60.

6. Robert K. Merton, "Manifest and Latent Functions", em Social Theory and Social Structure (Glencoe: The Free Press, 1957, edição revista, p. 127).

7. Merton, pp. 129-30.

8. Fernando Henrique Cardoso, "As Tradições do Desenvolvimento Associado", Estudos CEBRAP n. 8, 1974, p. 56.

9. Veja a este respeito James M. Buchanan e Gordon Tullock, The Calculus of Consent, (Ann Arbor, the University of Michigan, 1962), e o trabalho clássico de Antony Downs, An Economic Theory of Democracy (New York: Harper and Bros, 1957.

10. Este ideal, expresso por Buchanan e Tullock, é também proposto por Fábio Wanderley Reis, com uma importante qualificação: a expansão do "mercado político" não poderia ser feita de qualquer forma, mas dentro de um marco de solidariedade de base territorial, que proporcionasse uma base comunitária para o funcionamento do mercado. Ou, em suas palavras, através da"crescente expansão e fortalecimento da solidariedade de base territorial como condição para a eliminação de barreiras ao livre jogo de interesses, derivadas de outros focos de solidariedade e antagonismo". Não há dúvida que não há mercado sem uma solidariedade territorial pre~via (a paz da Santa Aliança, segundo Polanyi, cumpria exatamente esta função), mas isto não parece resolver os problemas da motivação individual em beneficio de bens públicos, com que Mancur Olson questiona a lógica dos "mercados políticos". Cf. Fábio Wanderley Reis, "Solidariedade, Interesses e Desenvolvimento Politico: Um marco teórico e o Caso Brasileiro", em Jorge Balan, ed., Centro e Periferia no Desenvolvimento Brasileiro (São Paulo, Difusão Europeia do Livro, 1974), p. 202. Veja também Mancur Olson Jr., The Logic of Collective Action (New York, Schocken Books, 1968).

11. Talvez o melhor exemplo de avaliação empírica do modelo de mercado de Hotelling-Down seja o trabalho de Donald E. Stokes, "Spatial Models of Party Competition", American Political Science Review 57, Junho de 1963.

12. Kenneth E. Boulding, "The Principle of Personal Responsibility", em Beyond Economics (Ann Arbor, University of Michigan, Ann Arbor Paperback, 1970), p. 215. (Apresentado inicialmente a reunião da Catholic Economic Association em Dezembro, 1953)

13. Boulding, p. 218.

14. "The road to the free market was opened and kept open by an enormous increase in continuous, centrally organized and controlled interventionism. To make Adam Smith's 'simple and natural liberty' compatible with the needs of a human society was a most complicated affair" (Karl Polanyi, The Great Transformation (Beacon Paperback, 1957), p. 140. (Primeira edição, 1944). Se a tese impacta, a evidencia histórica apresentada por Polanyi não é menos convincente.

15. John Kenneth Galbraith, em O Novo Estado Industrial, proporciona uma visão dos mecanismos que levam ao contínuo crescimento e fortalecimento das grandes organizações, menos como uma função de lucros crescentes do que como um aumento da poder de sua "tecnoestrutura" termo que ele próprio sugere. Para uma análise desta tendência em uma grande organização estatal brasileira. veja Getúlio Carvalho, "Petrobrás: duas décadas e um dilema," Revista de Administração Pública, vol. 9, março, 1975, pp 14-39.

16. Albert O. Hirschman, Exit, Voice and Loyalty: Responses yo Decline in Firms, Organizations and States, Cambridge, Harvard University Press, 1970.

17. "Econômico". aqui, no sentido de ação individualizada visando à maximização de um bem escasso. seja ele qual for. É neste sentido que Buchanan e Tullock propõem uma análise "econômica". da política. Se o "político" se refere à ação coletiva, global, então seria possível falar também de uma economia "política", referida aos aspectos sociais e institucionais da atividade econômica. Além disto, existam também a economia econômica e a política, naturalmente...

18. Mais inglês do que alemão, Fábio Wanderley Reis considera as classes, os grupos étnicos, as próprias nações como formas particulares de lealdades a serem eventualmente abolidas na criação de um sistema de consenso valorativo abrangente que sirva de base a um mercado politico generalizado (veja a nota 10 acima). Na realidade, o recrudescimento dos conflitos de tipo étnico e nacional que o mundo vem presenciando na última década não parece apontar para um processo histórico de desaparecimento destes elementos de identificação básica de pessoas e grupos,. mas para um cenário futuro em que estas formas de identificação tendem a se reforçar e se firmar, em termos de "direitos de minorias", identidades nacionais e culturais etc...

19. Como exemplo de economia não-econômica, vale a pena citar a Polanyi: "The outstanding discovery of recent historical and anthropological research is that man's economy, as a rule, is submerged in his social relationships. He does not act so as to safeguard his individual interest in the possession of material goods; he acts so as to safeguard his social standing, his social claims, his social assets. He values material goods only in so far as they serve this end. Neither the process of production nor that of distribution Is linked to specific economic interests attached to the possession of goods; but every single step in that process is geared to a number of social interests which eventually ensure that the required step be taken" (The Great Transformation, p. 48).

20. Herman Finer, "Administrative Responsibility in Democratic Government," em Alan A. Altshuler, The Politics of the Federal Bureaucracy, p. 429.

21. Veja por exemplo S. M. Lipset e Stein Rokkan, Party Systems and Voter Alignments, New York, Free Press, 1967, introdução.

*Versão revista do trabalho apresentado ao Seminário sobre Políticas Públicas realizado pela Escola Brasileira de Administração Pública da Fundação Getúlio Vargas no Rio de Janeiro, maio de 1975. A responsabilidade pelos conceitos emitidos é do autor. Publicado em Dados 12, 1976, pp. 5 a 21.