Educação e Pobreza no Brasil (página 2)

Uma outra maneira de enfrentar as dificuldades de alfabetização do início da educação fundamental é fazer com que as crianças já cheguem preparadas a este nível, através da educação pré-escolar. Existe evidência crescente de que é nos primeiros anos de vida, até seis anos de idade, que ocorre a maturação neurológica das crianças, e as diferenças de vocabulário e capacidade de uso de símbolos desenvolvidos até então afetam de forma decisiva os resultados futuros; e esta capacidade ocorre de maneira muito mais favorável em famílias mais educadas, aonde predominam as práticas de leitura, do que em famílias de nível educacional mais baixo. Uma pré-escola de qualidade poderia ajudar a suprir estas carências familiares, com efeitos importantes ao longo da vida dos estudantes. (Cunha, Heckman, Lochner, & Masterov, 2005).

Para as mães que precisam trabalhar, ter um local aonde possam deixar seus filhos pequenos é uma necessidade. Do ponto de vista da criança, no entanto, sobretudo nos primeiros anos, não há nada que substitua a relação afetiva, o contato permanente e o estímulo que vêm dos pais. Ter uma creche aonde a mãe pode depositar a criança enquanto trabalha é melhor do que deixá-la abandonada, mas seus efeitos emocionais e educacionais podem ser muito problemáticos. A partir dos quatro anos, uma boa experiência escolar pode ser importante; mas a simples ampliação de pré-escolas, sem um conteúdo pedagógico apropriado, dificilmente terá este efeito. No Brasil, a expansão descontrolada da pré-escola e da creche tem sido defendida em termos dos supostos benefícios pedagógicos e educacionais que elas trariam, sem que exista, no entanto, nenhuma avaliação e nenhum esforço sistemático em ver se estes estabelecimentos estão efetivamente fazendo o que deveriam como instituições de ensino.

A escolarização de crianças até 6 anos de idade vem crescendo de forma acelerada nos últimos anos, e deverá se acentuar ainda mais com a recente ampliação da educação fundamental para nove anos. Em 2004, segundo a PNAD, quase 40% das crianças entre 3 e 6 anos de idade, cerca de 9 milhões, estavam matriculadas, um milhão das quais já no ensino fundamental estimuladas, provavelmente, pela disponibilidade de recursos do Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental – FUNDEF. Aos 4 anos de idade, 50% das crianças já estavam estudando, e aos 6 anos de idade, 88.4% .

Gráfico 2 – Fonte: PNAD 1992, 1998, 2004

Sabemos pouco, no entanto, sobre a qualidade destas creches e pré-escolas, mas os indicadores disponíveis não são encorajadores. O censo escolar de 2004 traz muitas informações sobre educação infantil obtidas das escolas e não diretamente da população, como na PNAD, mas que precisam ser ainda interpretadas. Entre os professores, 79% tinham formação de segundo grau, e somente 24% de nível superior.

O número médio de alunos por professor nas creches era, para o Brasil, de 17.9, variando de um mínimo de 10 para Rio Grande do Sul e Santa Catarina e 12 para Minas Gerais, para cerca de 24 para os estados do Nordeste e também São Paulo. A média de crianças por professor na pré-escola era de 18,9, com cerca de 16 para Rio Grande do Sul e Santa Catarina até o máximo de 22 para São Paulo. Os dados de alunos por professor são importantes porque, nas primeiras idades, as crianças necessitam de atendimento personalizado e a massificação, sobretudo quando o professor não tem formação adequada, pode ser bastante prejudicial. Os altos índices de crianças por professor no Estado de São Paulo estão associados ao fato de que é neste estado que a educação pré-escolar avançou mais no Brasil: é lá que estão 30% das matrículas em creche, e 25% de todas as matrículas em pré-escola em todo o país. Nada faz crer que a ampliação acelerada da educação pré-escolar, sem recursos financeiros e humanos adequados, vá produzir melhores resultados no resto do país.

A educação média cresceu no Brasil de forma muito acelerada na década de 90, mas ainda está longe de se aproximar da cobertura quase universal que tem em outros países da América Latina. Pela PNAD de 2004, havia 8.7 milhões de estudantes matriculados no nível médio regular, o que, comparado com a população estimada de 10.7 milhões para as idades de 15 a 17, dá uma taxa de matrícula bruta de cerca de 81%.

No passado, o ensino médio no Brasil era dominado por escolas particulares e um número restrito de escolas públicas de boa qualidade e bastante seletivas. Hoje, o ensino médio já é predominantemente público, metade dos cursos em escolas públicas são dados à noite, 43% dos alunos estão acima da idade correspondente, 44.5% trabalham, e a maioria das antigas escolas públicas já não tem a qualidade e o prestígio que tinham.

Por causa do grande número de estudantes acima da idade esperada, a taxa líquida de matrícula, ou seja, a proporção de pessoas entre 15 e 17 anos matriculadas no ensino médio em 2004 era de somente de 44.3%, e 34.5% das pessoas desta idade ainda estavam matriculadas no ensino fundamental, e 18% já tinham abandonado a escola.

Gráfico 3 - Fonte: PNAD 2004

Existe um consenso generalizado de que o ensino médio, assim como o ensino na escola fundamental da 4^a à 8^a série, tende a ser feito de forma burocrática e repetitiva, e baseado na memorização de informações de pouca relevância para a vida dos estudantes. Uma das razões para isto é que o ensino médio está em grande parte orientado para o treinamento dos estudantes para passar nos exames vestibulares das universidades públicas, exames que tendem a ser também de natureza enciclopédica, sobretudo nas carreiras mais disputadas, como a medicina, o direito e as engenharias.

Algumas escolas conseguem treinar os estudantes para isto, e ganham prestígio pela capacidade de ter seus alunos aprovados nos vestibulares. A grande maioria segue o mesmo modelo pedagógico, mas sem os mesmos resultados. A outra razão é a má formação ou mesmo a inexistência dos professores de nível médio, pela perda de competitividade da carreira docente em relação a outras carreiras de nível superior. Os resultados do PISA, do SAEB para os alunos de nível médio, assim como do Exame Nacional do Ensino Médio, o ENEM (M. H. G. d. Castro & Tiezzi, 2005) confirmam o mesmo quadro, da dificuldade da maioria dos estudantes que concluem o ensino médio de compreender o que lêem e fazer uso deste entendimento, um quadro que é tanto mais grave quanto mais pobre e menos educada for a família de origem do estudante. O Exame Nacional do Ensino Médio, que em 2005 foi aplicado a quase 2 milhões de estudantes em todo país, pode funcionar como parâmetro importante para avaliar o que está ocorrendo neste nível de ensino. Embora não exista uma definição de qual é a pontuação mínima considerada satisfatória neste exame, é possível observar as grandes diferenças que existem entre as instituições. Um exame mais detalhado dos resultados da cidade de São Paulo, com informações sobre 1.053 escolas, mostra que, na média, as escolas particulares são melhores do que as estaduais (53.1 e 32.4 pontos na prova objetiva corrigida), mas a variação de qualidade também é maior entre as particulares.

Dois tipos de política têm sido propostas para o ensino médio, com poucos resultados. A primeira, para eliminar o caráter rígido, burocrático e antiquado dos cursos, foi transformar os antigos currículos obrigatórios em parâmetros curriculares amplos e flexíveis (Brasil Ministério da Educação, 1998; Mello, 1999). A dificuldade é que as escolas e professores, normalmente, não têm condições de fazer uso da flexibilidade de forma adequada, e frequentemente os currículos adotados acabam se esvaziando do pouco conteúdo empírico e intelectual que possuíam (Krawczyk, 2003; Ribas, 2005). Esta liberdade de escolha também é dificultada pela tendência do legislativo em aprovar o ensino obrigatório de determinadas disciplinas, como por exemplo, recentemente, o castelhano e a filosofia, que as escolas são obrigadas a incluir em seus programas. As pressões de corporações profissionais, como por exemplo, o Sindicato dos Sociólogos do Estado de São Paulo, por tornar obrigatório o ensino de sociologia no nível médio vai no mesmo sentido.

A outra tentativa consiste em tentar desenvolver o ensino técnico e profissional no nível médio. O próprio termo "ensino médio", adotado na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Brasileira de 1996, em substituição ao antigo "ensino secundário", expressa a intenção de combinar a formação técnica e profissional com a formação mais acadêmica. No entanto, a exigência de que as escolas de nível médio sejam obrigadas a proporcionar educação técnica foi abandonada após alguns anos, e o Brasil nunca conseguiu desenvolver um sistema de educação técnica diferenciado de dimensões significativas. O governo federal mantém uma pequena rede de escolas técnicas federais bem financiadas e consideradas de qualidade, mas por isto mesmo disputadas por jovens de classe média e alta como preparação para cursos universitários; o Estado de São Paulo tem um sistema próprio de educação técnica de nível médio, e existem cursos técnicos proporcionados por instituições patronais, como o Serviço Nacional da Aprendizagem Industrial.

Alguns países latino-americanos, como o Chile e o Peru, desenvolveram sistemas bastante amplos de ensino técnico de nível médio, mas a experiência parece indicar que estes sistemas acabaram por se transformar em uma espécie de sistema escolar de segunda classe, para estudantes que não conseguem seguir os cursos mais tradicionais e acadêmicos, de maior prestígio e que abrem a oportunidade de ingresso às universidades. Parece claro, hoje, que o ensino de nível médio deve se concentrar na formação geral dos estudantes, e que a formação técnica deve ser considerada como um nicho importante, mas que depende de condições especiais para produzir bons resultados, como, sobretudo, vínculos fortes com o setor produtivo e empresarial, e não pode substituir o primeiro (C. d. M. Castro, 2005; Schwartzman & Christophe, 2005).

Para os jovens que ficaram atrasados em seus estudos, ou que abandonaram a escola antes de concluir a educação fundamental ou média, existem programas que buscam prepará-los para, de forma acelerada, recuperar o tempo perdido, e completar a escolaridade mínima que é cada vez mais exigida pelo mercado de trabalho. A experiência mostra que, quando bem estruturados, programas de recuperação e aceleração da aprendizagem podem dar bons resultados (Oliveira, 2005). Em relação à educação de jovens e adultos, para os que não estão mais na escola, o risco é que o processo educativo se transforme em um simples procedimento burocrático que resulta, ao final, na outorga de um título formal ao jovem, sem a aquisição da formação e dos conhecimentos correspondentes. E embora o mercado de trabalho requeira a titulação formal, os alunos que se graduam através dos programas de educação de jovens e adultos correm o risco da estigmatização (C. A. Gomes & Carnielli, 2003).

Em 2002, o Ministério da Educação produziu um conjunto de oito livros para a preparação dos jovens e orientação dos professores para a obtenção de um certificado de conclusão do ensino médio, que recebeu a denominação de ENCCEJA – Exame Nacional de Certificação de Competencias de Jovens e Adultos, republicados em 2005 pela Secretaria de Educação do Estado de São Paulo. O exame do ENCCEJA tem sido utilizado para a certificação escolar de brasileiros residentes no exterior, e foi aplicado nacionalmente ao final de 2005. Não existem estatísticas publicamente disponíveis sobre os resultados, e, como o uso destas provas para a obtenção do certificado de nível médio é voluntário, e depende de decisões das Secretarias Estaduais de Educação, a impressão é que seu uso é muito mais restrito do que seria desejável.

Pela PNAD de 2004, havia 4.3 milhões de jovens entre 18 e 25 anos de idade, 16% do total, que ainda cursavam o ensino fundamental e médio, e outros 70% que já não estudavam. Estes jovens, e particularmente o primeiro grupo, seriam candidatos naturais a programas de educação acelerados que lhes permitissem obter os conhecimentos básicos e a titulação média que é cada vez mais requerida pelo mercado de trabalho.

Gráfico 4. Fonte: PNAD 2004

O Brasil tem taxas relativamente baixas de matrícula na educação superior, e os temas da expansão do sistema e de eqüidade de acesso têm dominado a pauta das políticas propostas pelo governo para este setor. Uma característica peculiar do sistema brasileiro é a grande presença de instituições privadas, que hoje absorvem mais de 70% da matrícula, e isto também tem sido objeto de preocupação.

Duas razões principais explicam esta situação. Por uma parte, o crescimento extremadamente lento da educação média, até recentemente, limitou o tamanho do pool de novos candidatos para o ensino superior; por outra, a existência de processos seletivos de admissão dos estudantes nas instituições públicas limitou ainda mais seu crescimento, abrindo espaço para a expansão do setor privado. Neste sentido o Brasil tem sido muito diferente de países que, como a Argentina ou México, mantiveram políticas de acesso amplo às universidades públicas, e não abriram espaço para a expansão tão acentuada do setor privado. O custo por estudante nas universidades públicas brasileiras é bastante alto no setor público muitas vezes superior ao de qualquer outro país da América Latina, e similar aos padrões de muitos países mais desenvolvidos. Este alto custo se explica pela existência de um grande contingente de professores contratados como funcionários públicos e em regime de tempo integral, e também pela falta de avaliações adequadas de custo-benefício na atribuição de verbas federais às universidades.

Existem dois diagnósticos, não necessariamente conflitantes, mas ideologicamente opostos, a respeito dos problemas da educação superior brasileira. O primeiro é que o Brasil possui um sistema de ensino superior fechado, elitista, com espaço demasiadamente amplo para interesses privados, e que isto deveria ser resolvido com uma política deliberada de expansão das matrículas no setor público, e restrições severas ao setor privado. Esta é a visão que tem predominado no governo Lula, que tem forçado as universidades federais a abrirem cursos noturnos; impulsionando por diversos meios, políticas de cotas raciais nas universidades e tentado introduzir restrições ao crescimento do setor privado (apesar disto, o programa denominado "Universidade para Todos", significa, na prática, um importante subsídio ao ensino superior privado, através da abertura de vagas gratuitas para estudantes carentes em troca de isenção de impostos). Ao mesmo tempo, o governo tem tentado transferir mais recursos para as universidades públicas federais, e para isto o projeto de reforma do ensino superior elaborado pelo Ministério da Educação prevê um aumento da percentagem dos recursos federais de educação a serem destinados a este nível.

O outro diagnóstico é que as universidades públicas brasileiras não têm, em geral, a qualidade e o desempenho que deveriam ter em função dos recursos que recebem, nem em relação à formação de alto nível, nem na absorção da demanda crescente de acesso ao ensino superior. Nesta perspectiva, a melhoria da qualidade e relevância depende da criação de um sistema apropriado de incentivos, baseado em avaliações externas, autonomia de gestão interna de recursos, e critérios de financiamento público baseados em indicadores explícitos de desempenho e contratos de gestão. A ampliação do acesso, para ser efetiva, requer que o sistema de ensino superior se diversifique, abrindo espaço para instituições proporcionando cursos curtos ou longos, com ênfase mais acadêmica ou mais prática, com maior ênfase no ensino ou na pesquisa, e adotando diferentes formatos institucionais. O setor privado, em vez de ser considerado uma deformação deve ser visto como um coadjuvante e parceiro importante, e estimulado a melhorar sua qualidade e desempenho. Para que esta diversificação ocorra, é necessário reduzir ao máximo os controles formais e burocráticos do governo sobre as instituições de ensino, substituindo-os por sistemas de informação e avaliação que estimulem a competição por resultados. É necessário avançar também na redução da regulamentação excessiva das profissões que estimula o credencialismo, e separar a formação, que se dá nas instituições de ensino do licenciamento para o exercício profissional, que, quando absolutamente necessário, deve ser da responsabilidade de associações profissionais específicas (C. d. M. Castro & Schwartzman, 2005; M. H. d. M. Castro, 2005; Durham, 2005). O chamado "processo de Bologna" que vem ocorrendo na Europa, e que prevê a adoção de um sistema de educação superior organizado em três níveis – tipicamente, três anos de formação geral ou especializada, dois anos de formação profissional e 3 a 4 anos de formação avançada - vem sendo visto com muito interesse por alguns setores no Brasil, como um possível caminho para a diferenciação e flexibilidade de que se necessita (Davidovitch, 2004).

No passado, graças ao financiamento público, o tamanho limitado das turmas e a seleção de estudantes por exames rigorosos, muitos cursos superiores brasileiros conseguiram estabelecer padrões bastante razoáveis de desempenho. Isto também era ajudado pelo fato de que a maioria de seus alunos provinha de famílias de renda elevada, que podiam sustentar seus filhos em cursos diurnos de vários anos de duração, totalmente financiados pelo setor público. Enquanto isto, estudantes de famílias mais pobres e com educação média de pior qualidade tinham que buscar cursos noturnos que eram proporcionados quase que exclusivamente pelo setor privado. Esta combinação perversa entre ensino público e gratuito de elite e ensino privado e pago de massas vem sendo alterada, recentemente, pela ampliação de cursos superiores noturnos e de mais fácil acesso no setor público, sobretudo em universidades estaduais, e pelo desenvolvimento crescente de instituições privadas de melhor qualidade, competindo por estudantes de alta renda e educação com as universidades públicas. A educação superior no Brasil ainda é, em grande parte, um privilégio de estudantes de níveis mais elevados de renda, mas já se pode observar que o setor público tem mais estudantes de renda baixa, proporcionalmente, do que o setor privado, o inverso ocorrendo em relação aos de renda mais alta.

Gráfico 5 - Fonte: PNAD 2004

O ensino superior brasileiro parece estar evoluindo assim, rapidamente, para o padrão que já ocorre no ensino médio, com o setor privado atendendo aos estratos sociais mais elevados, e proporcionando educação de melhor qualidade, e o setor público se massificando, e perdendo qualidade. Em certo sentido, é uma evolução louvável, dando ao setor público a responsabilidade de atender aos que têm menos recursos, e fazendo com que os mais ricos paguem pela sua educação. Existem, no entanto, dois problemas sérios. O primeiro é que o setor privado dificilmente conseguirá desenvolver atividades de pesquisa e formação de alto nível mais custosas e complexas, que requerem investimentos maiores e de longo prazo, e resultados financeiros incertos.

O segundo é que, ao se massificar sem se preparar para atender a uma população muito distinta dos estudantes de elite do passado, o setor público pode perder a qualidade que chegou a ter em muitos casos, frustrando as aspirações de seus estudantes, a um custo social cada vez mais elevado, expresso nas altas taxas de abandono escolar que se observa, de aproximadamente 30% entre a primeiro e o quarto ano de estudo no setor público, e de mais de 50% no setor privado.

Gráfico 6 - Fonte: PNAD 2004

As fortes desigualdades sociais que existem na educação brasileira se refletem em diferenças de "cor" ou "raça", na forma em que esta dimensão é medida nas pesquisas domiciliares e nos censos do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), assim como em outras fontes. Tipicamente, as pessoas são solicitadas a informar sua "cor ou raça", e o resultado desta autoclassificação, segundo a PNAD 2004, foi que 52.4% se declaram "brancos", 42.1% "pardos", 5.9% "pretos", 0.4 "amarelos", ou orientais, e 0.2% "indígenas", em uma distribuição que tem se mantido mais ou menos constante em levantamentos deste tipo. Existe um grande debate sobre o uso e o sentido destas categorias, considerando, entre outras coisas, que seus limites são fluidos e imprecisos, e que o termo "pardo" não é utilizado pela população, e pode estar incluindo tanto descendentes de escravos africanos como de indígenas (Schwartzman, 1999). Apesar disto, análises estatísticas mostram que existem diferenças sociais importantes associadas a esta classificação, que estão fortemente correlacionadas mas não se reduzem totalmente a diferenças de renda ou educação (Silva, 2000; Silva & Hasenbalg, 1992; Telles, 2003).

Na educação, as diferenças de acesso já desapareceram praticamente na educação básica e na pré-escola, mas subsistem ainda na educação superior e na pós- graduação. No extremo oposto, os programas de alfabetização de adultos, para populações de baixa renda, são predominantemente ocupados por não-brancos. Apesar desta convergência no acesso nos anos iniciais o ensino formal, existe evidência de que as desigualdades de desempenho persistem no interior dos sistemas educacionais (Albernaz, Ferreira, & Franco, 2002). Sem tentar oferecer aqui uma resposta a um problema complexo, e que transcende a situação brasileira (Jencks & Phillips, 1998), é importante observar que políticas orientadas para aumentar o acesso à educação por critérios de raça ou cor dificilmente reduzirão, por si mesmas, os problemas que surgem no interior dos sistemas de educação.

Gráfico 7 – Fonte: PNAD 2004

Segundo o Instituto de Estatísticas da UNESCO, o setor público do Brasil gastava, em 1998/9, 5.2% do Produto Nacional Bruto em educação, caindo para 4.2% em 2001/2. Não foi possível verificar esta informação em detalhe. Levantamento feito pelo Instituto de Pesquisas Econômicas e Aplicadas – IPEA até 1999 indicava um aumento progressivo dos gastos públicos em educação nas diversas esferas de governo, indo de um total de 3.9% do PIB em 1994 a 4.3% em 1999. Segundo documento recente do Ministério da Fazenda, os gastos federais em educação se mantiveram ao redor de 0,7% do PIB entre 2001 e 2004, sendo a maior parte, cerca de 56%, destinada ao ensino superior (Ministério da Fazenda Secretaria de Política Econômica, 2004).

Pelos dados do IPEA de 1999, o setor federal teria gasto 0,82 do PIB em educação, com os governos estaduais gastando 2,18%, e os municipais, 1,9%. O grande peso dos gastos dos governos estaduais se explica pelo fato de que eles são responsáveis pela manutenção de quase todo o sistema de educação média do país, assim como de parte substancial da educação fundamental da 5^a à 8^a série, e ainda mantém redes importantes de educação superior. Os municípios, por sua parte, têm como principal responsabilidade o ensino fundamental da 1^a à 4^a série e, crescentemente, a educação pré-escolar.

Estimativas neste nível de agregação estão sujeitas a importantes diferenças de critérios, metodologias e disponibilidade de dados, e por isto devem ser tomadas, sobretudo, como indicadores de ordens de grandeza. Em termos comparados, os 4.2% do produto bruto que o Brasil teria gasto em educação pública em 2002 é abaixo do que gasta a Finlândia (6,6%) França (6.4%) e México (5.3%), semelhante ao que gasta o Chile (4.2%) e Itália (4.7%), e superior ao que gasta a Argentina (3.3%). Seria importante mudar de patamar, e se aproximar dos níveis de gastos dos paises europeus, mas os grandes déficits das contas públicas brasileiras em todos os níveis, combinado com baixas taxas de crescimento econômico, não indicam que uma mudança desta magnitude possa ocorrer em um prazo curto.

Enquanto o volume total de recursos não aumenta, seria importante gastar melhor o que se tem. A distribuição de recursos por estudante mostra uma grande discrepância entre o que se gasta com a educação superior e com os demais níveis educacionais. É claro que estes gastos tão elevados com a educação superior pública só são possíveis porque o tamanho do setor é ainda muito reduzido, mas é evidente que qualquer mudança na distribuição relativa destes recursos em favor da educação básica seria bem-vinda. Isto poderia ser feito, em parte, pela cobrança de anuidades no ensino superior para os alunos que possam pagar, e, em parte, por maiores transferências de recursos do governo federal para os estados mais pobres, e por um aumento da percentagem dos recursos federais em educação em favor de programas que beneficiam a educação básica.

Gráfico 8 -Fonte: INEP. Valores em reais.

A Constituição brasileira requer que o Governo Federal dedique 18% de seus recursos para a educação, e os Estados e Municípios, 25%. Em 1996, o governo introduziu legislação criando o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino e Valorização do Magistério (FUNDEF), que coloca 15 dos 25% dos recursos para educação de cada Estado e seus municípios em um fundo único que é repartido entre governos estaduais e municipais conforme o número de alunos das respectivas redes de ensino fundamental. Os demais 10% são destinados ao ensino médio, pré-escolar, e outras atividades educacionais dos estados e municípios. A lei também previa que seria estabelecido um mínimo nacional de gastos por estudante e por professor, e que o governo federal complementaria os fundos estaduais com recursos próprios quando necessário (J. A. d. Castro, 1998; Kolslinski, 2000). A avaliação geral é que o FUNDEF trouxe uma contribuição muito importante, ao racionalizar o uso dos recursos para a educação e concentrá-los aonde eles são mais necessários, na educação fundamental da 1^a à 8^a série. Foi possível, também, começar a fiscalizar se os estados e municípios estavam realmente utilizando os recursos da educação como deviam.

No início de 2006, o Congresso está votando a transformação do FUNDEF em um fundo maior, o FUNDEB, que passaria a atender também ao ensino médio e à préescola, vinculando a totalidade dos recursos estaduais e municipais para a educação.

Como o ensino fundamental já incorpora a quase totalidade da população de referência, o objetivo agora é financiar a expansão da pré-escola, do ensino médio, e da educação de jovens e adultos. A previsão é que o Fundo, ao destinar os 25% constitucionais da arrecadação dos estados e municípios para a educação, chegará ao valor de 50 bilhões de reais quatro anos depois de implantado, dos quais 5 bilhões serão provenientes do governo federal, que irá aumentando sua contribuição gradativamente, a partir de um patamar inicial de 2 bilhões. O FUNDEF também previa uma contribuição significativa do governo federal para complementar os recursos estaduais e municipais para a educação, mas na prática esta contribuição não chegava a 1% do total, enquanto que, com o FUNDEB, chegaria a cerca de 10%. A legislação proposta estabelece que os recursos por estudante do ensino fundamental não poderão ser reduzidos, pela destinação de recursos do FUNDEB para outros níveis, mas tampouco assegura o seu aumento. Se aprovado, o FUNDEB só entrará em vigor em 2007.

As demandas por ampliação do sistema educativo, por mais verbas e mais acesso, tendem a predominar nas políticas dos governos, tanto no nível federal quanto nos Estados e municípios. Existem boas razões para esta demanda, porque, de fato, a educação brasileira, como de resto em toda a América Latina, precisa ser mais bem financiada, e dar mais acesso e oportunidades aos que até agora não conseguem se beneficiar dela. O problema é que, ao lado desta necessidade real, as demandas por mais recursos e maior participação terminam por ocultar e adiar a necessidade de usar melhor o recurso existente, e rever práticas e comportamentos comprovadamente ineficientes e discriminatórios, ou ambas as coisas. É sempre mais fácil e politicamente menos conflitivo, por exemplo, pedir mais verbas para as universidades públicas do que começar a cobrar anuidades dos estudantes, ou distribuir os recursos entre as universidades conforme sua produtividade. É mais fácil defender melhores salários para professores e distribuir bolsas do que mudar os cursos de formação de professores e as práticas pedagógicas; é mais fácil universalizar a educação pré-escolar do que garantir que todas as crianças de 7 anos de idade na escola aprendam a ler e escrever; e assim por diante.

Por causa da demanda crescente por educação, e das pressões pelo aumento de gastos neste setor, é provável que o sistema continue se expandindo a custos cada vez maiores, na medida em que os recursos existam, ou que o controle sobre estes gastos seja relaxado. O que é menos claro é se, seguindo esta tendência, o país, e seus habitantes, terão a educação que necessitam.

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* Publicado como "Educación y pobreza en América Latina", Diálogo Político (Buenos Aires, Fundación Konrad Adenauer), vol. 4, 2005.

1. As dificuldades que a desigualdade social cria para o desenvolvimento são o tema central do World Development Report mais recente do Banco Mundial (World Bank, 2005) 2. Veja a respeito o capítulo sobre "as agendas de reforma", em (Schwartzman, 2004c, pp. 181- 196), pp. 191-196; e (Schwartzman, 2005a).

3. Para uma discussão mais aprofundada dos diversos aspectos da educação brasileira, ver (Brock & Schwartzman, 2005).

4. Existem duas fontes principais de dados estatísticos sobre a educação no Brasil, as estatísticas produzidas pelo Ministério da Educação, através dos censos escolares, e os dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD), produzidos anualmente pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística a partir de uma amostra de cerca de cem mil domicílios. Neste texto, salvo observação diversa, estaremos usando sempre os dados da PNAD 2004. Nesse ano, a PNAD passou a incluir também a população das áreas rurais da Região Norte, o que não ocorria nos anos anteriores.

5. Na classificação utilizada no Brasil, a educação básica inclui a educação fundamental, de 8 anos, para crianças entre 7 e 14 anos; e a educação média, de 3 anos de duração, para as idades de 15 a 17 anos. Legislação introduzida em 2006 amplia a educação fundamental para 9 anos, iniciando-se aos 6 anos de idade.

6. Neste sentido, a focalização destes programas, do ponto de vista da faixa etária das crianças, estava totalmente equivocada, segundo os dados de 2003. A focalização era melhor do ponto de vista da renda das famílias, embora ainda fossem observadas algumas distorções. O pequeno valor do auxílio, embora significativo para as famílias em situação de pobreza extrema, não levava a alteração significativa no padrão de distribuição desigual da renda do país.

7. Portaria n. 69 do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anisio Teixeira - INEP, de 4 de maio de 2005.