Educação e Pobreza no Brasil

Instituto de Estudos do Trabalho e Sociedade - IETS

A questão social, que no passado era vista como um sub-tema dentro das questões mais gerais de desenvolvimento econômico, passou nos últimos anos ao primeiro plano, tanto na agenda de governos e de organizações internacionais quanto na opinião pública. Até recentemente, os temas da pobreza, da desigualdade e da educação eram vistos, sobretudo como questões de direitos humanos, que precisavam ser enfrentadas por razões éticas e morais. Mais recentemente, no entanto, foi se tornando evidente que a pobreza, a desigualdade social e a ausência de serviços básicos da área da educação e da saúde são também causas importantes das dificuldades que os países enfrentam para sair do círculo vicioso do subdesenvolvimento, ao impedir que as pessoas façam uso de seus talentos e competências, e ao limitar a capacidade dos países em criar as instituições de que necessitam para desenvolver políticas econômicas e sociais adequadas¹.

A urgência das políticas sociais, tanto do ponto de vista ético quanto das necessidades do desenvolvimento, e também como resposta à mobilização da opinião púbica, tem levado à criação de novos programas sociais, ou a tentativas de revisão e direcionamento de programas pré-existentes². Estas novas iniciativas na área social respondem também ao fato de que os governos não dispõem de recursos financeiros adequados para responder à demanda crescente de ações na área social, e nem tampouco das estruturas administrativas e técnicas necessárias para a implementação de políticas sociais mais complexas. Além disto, elas respondem à percepção de que os gastos sociais, mesmo quando significativos, tendem a ser pouco eficientes, e muitas vezes enviesados a favor de setores sociais mais favorecidos, como ocorre com a previdência social no Brasil, assim como com a educação e a saúde (Barros & Foguel, 2000; Fernandes, Rocha, Oliveira, Ribeiro, & Aquino, 1998; Médici, 2002; Ministério da Fazenda Secretaria de Política Econômica, 2003; Reis, Ribeiro, & Piola, 2001).

Entre as políticas sociais, a educação ocupa posição especial, não só de acordo com as teorias de capital humano, que atribuem à educação um papel fundamental para o desenvolvimento econômico, como também pela constatação mais recente, e muito bem documentada para o Brasil, de que as desigualdades educacionais são o principal correlato das desigualdades de renda, oportunidades e condições de vida. Apesar do consenso que existe a respeito da importância da educação, há muitas dúvidas sobre o que fazer nesta área, tanto no que se refere à educação formal convencional, na escola fundamental e média, quanto sobretudo a outras modalidades, como a educação préescolar, a educação de jovens e adultos, a educação continuada, e o uso de novas tecnologias para a transmissão de conhecimentos; existe também muita controvérsia a respeito do que fazer em relação à educação superior (Baker, 2004; De Ferranti, Perry, Gill, Guasch, & Schady, 2002; Husemann & Heikkinen, 2004; Schwartzman, 2004b).

Neste artigo, pretendemos apresentar brevemente algumas das características centrais da educação brasileira em seus diversos níveis, e uma breve discussão das alternativas de política que se propõem em relação a elas.³ Grande parte do debate tem a ver com as diferenças de perspectiva entre os que se preocupam, sobretudo com as questões de ampliação do acesso à educação, e aqueles que se preocupam, sobretudo com as questões do conteúdo e da qualidade da educação proporcionada e recebida pelos estudantes. Ainda que estas duas questões sejam importantes, a tese deste artigo é que as questões de acesso já deveriam ser hoje secundárias, mas ainda dominam grande parte da atenção das autoridades educacionais e da opinião pública, enquanto as questões de conteúdo e qualidade, que são mais sérias e difíceis de enfrentar, não têm recebido a prioridade que merecem.

Não saber ler e escrever é a forma extrema de carência educacional, e a alfabetização de adultos tem ocupado um lugar de grande importância na política educacional do governo de Luis Ignácio Lula da Silva. Ideologicamente, é possível fazer remontar a preocupação com o analfabetismo às teorias pedagógicas e políticas de Paulo Freire, que, na década de 60, tratou de associar a aprendizagem da língua escrita com o processo de tomada de consciência dos direitos sociais e políticos da população carente (Fletcher, 1970; Freire, 1970). Nos anos 70 e 80, durante o governo militar, o tema do analfabetismo no Brasil foi objeto de uma grande campanha nacional, o Movimento Brasileiro de Alfabetização (MOBRAL), que buscava mobilizar as comunidades locais para eliminar, através de cursos intensivos inspirados também na metodologia de Paulo Freire, o analfabetismo adulto no país (Fletcher, 1983a, 1983b).

Não existem avaliações sistemáticas destes esforços, mas a conclusão dos especialistas que têm se dedicado ao tema é que os resultados destas campanhas não são muito significativos, sobretudo pelo fato de que a maioria dos adultos que passam por estes programas não chegam a incorporar a leitura e a escrita em sua vida cotidiana (Abadzi, 1994, 2003; Paiva, 1987). A expansão da educação básica nos últimos anos fez do analfabetismo extremo um problema de importância decrescente, localizado em populações mais velhas e residentes nas regiões mais pobres do país. Em 2004, a estimativa era que havia ainda 15.149 milhões de pessoas entre 7 e 70 anos de idade no Brasil que não sabiam ler e escrever⁴. Destes, 5.489 milhões tinham acima de 50 anos, e 5.744 milhões viviam em áreas rurais. No campo, 44.7% dos residentes entre 50 e 70 anos eram analfabetos. Muitos dos analfabetos jovens são crianças de 7 a 8 anos de idade, que ainda não se alfabetizaram, mas que o farão depois. Nas áreas urbanas, para a população entre 10 e 15 anos de idade, o analfabetismo não chega a 2%. Estes dados mostram que o analfabetismo no Brasil está associado, sobretudo, à baixa escolaridade das populações mais velhas, e também a situações de pobreza, típicas da área rural, um problema que não pode ser resolvido com simples campanhas de mobilização e cursos de alguns meses de duração. É um problema real, mas já não é mais um problema central da educação brasileira, e necessita de uma política bem diferenciada e bem conduzida para poder ter algum sucesso.

Gráfico 1 - Fonte: PNAD 2004

Ao final da década de 90, o Brasil conseguiu completar o acesso de quase todas as crianças à escola, sobretudo entre os 7 e os 14 anos de idade. Com isto, a questão do acesso à escola neste nível deixou de ser prioritária, e os dados preliminares do Censo Escolar de 2005 divulgados pelo Ministério da Educação já indicam, pela primeira vez na história do país, uma redução no número absoluto de estudantes matriculados na educação básica. Ainda não há informações suficientes para explicar esta redução, mas ela pode estar associada tanto à redução das taxa de natalidade, bastante acentuada nos últimos anos, como à melhoria no fluxo dos estudantes através das séries escolares.

No passado, acreditava-se que os principais problemas da educação básica brasileira eram a falta de escolas e as altas taxas de abandono escolar, causadas pela necessidade das famílias de que seus filhos trabalhem. Para estimular a presença das crianças na escola, o governo brasileiro vem desenvolvendo, desde a década de 90, um amplo programa de subsídios às famílias de baixa renda, condicionados a que os filhos em idade escolar efetivamente freqüentem as escolas. Este programa, denominado inicialmente de bolsa-escola, foi ampliado e incluído em um programa mais amplo de bolsa-família, que, segundo as estatísticas mais recentes, incluem 7.5 milhões de famílias, que recebem um subsídio mensal de até 95 reais (cerca de 40 dólares), com recursos previstos para 2006 para atender a 11 milhões de famílias (O Globo, 2005).

Este programa conta com apoio financeiro do Banco Mundial, e tem sido elogiado por fontes como The Economist como um novo tipo de programa social, denominado "conditional cash transfer", do qual faria parte também o programa "Oportunidades", no México (Bourguignon, Ferreira, & Leite, 2003; The Economist, 2005).

Minha própria análise do programa bolsa-família, feita a partir dos dados da PNAD de 2003, assim como a revisão das avaliações existentes, me deixam menos otimista em relação a seu impacto sobre a educação (Cardoso & Souza, 2003; V. Castro, 1999; Rocha, 2000; Schwartzman, 2005b; World Bank, 2002). Como a quase totalidade das crianças entre 7 e 14 anos de idade no Brasil vai à escola, dar ou não dar um subsídio às famílias para que elas enviem os filhos à escola é quase irrelevante deste ponto de vista. Para os grupos de renda mais baixa, existe alguma diferença. Os dados de 2003 indicavam que 91.4% das crianças de famílias do décimo inferior de renda que não recebiam bolsa freqüentavam escola, enquanto que, entre os que recebiam bolsa, 99.1 freqüentavam. Para o conjunto, no entanto, a diferença não chega a 0.3%. A ausência à escola ocorre, sobretudo, aos 7 e 8 anos de idade, quando a criança se matricula tardiamente, ou depois dos 13 anos de idade, quando o nível de abandono já começa a se tornar mais significativo. Mas a maioria das bolsas eram dadas a crianças entre 8 e 13 anos de idade.⁶ As estatísticas não sustentam a hipótese de que é a necessidade de trabalhar que afasta a criança da escola: o mais provável é que elas abandonem porque não conseguem acompanhar os cursos, vítimas de um processo de exclusão que afeta, sobretudo as crianças de origem social mais pobre. E, como as bolsas só são dadas a famílias de crianças que estão na escola, fica difícil saber se é a bolsa que leva a criança à escola, ou é a presença na escola que garante a bolsa, para os que já estão lá.

Os problemas fundamentais da educação básica no Brasil não são a ausência de escolas, ou que as crianças não vão à escola por falta de dinheiro, mas as elevadas taxas de reprovação e repetência e a má qualidade da educação, que afetam, sobretudo as populações de mais baixa renda. Pelos dados da PNAD de 2004, havia 32.495 milhões de pessoas matriculadas na educação fundamental no Brasil, contra cerca de 27.628 milhões de pessoas entre 7 e 14 anos de idade, uma taxa de matrícula de 117%. Isto significa que, se o fluxo fosse normal, os recursos por estudante aumentariam em 17%.

Mas o problema do desperdício de recursos não é o único. Ao ser forçado a repetir a série, por falta de aproveitamento, o estudante dificilmente aprende mais: o que ocorre é que ele vai se alienando da vida escolar, e termina por abandonar a escola no início da adolescência, sem nunca obter a qualificação mínima deste nível. Para corrigir este problema, alguns estados no Brasil, como São Paulo, desenvolveram políticas de promoção social ou automática dos estudantes. Com isto, o fluxo escolar melhorou, mas em muitos casos surgiu a idéia que não era mais importante avaliar se os estudantes estavam realmente aprendendo. Com isto, os sistemas de promoção automática caíram em desprestígio (Franco, 2004; C. A. C. Gomes, 2005).

A má qualidade da educação brasileira, e seus efeitos particularmente perniciosos sobre as populações de mais baixa renda, vêm sendo constatados por uma série de avaliações nacionais e internacionais. O Brasil possui um Sistema de Avaliação da Educação Básica (SAEB), moldado no National Assessment of Educational Progress dos Estados Unidos (NAEP) que mede periodicamente, por amostragem, o desempenho dos estudantes na quarta e oitava séries da educação fundamental, e na terceira série da educação média; e o Brasil tem participado também de comparações internacionais, como o PISA, implementado pela OECD. Segundo uma análise do SAEB de 2001 publicada pelo Ministério da Educação em 2003, dos alunos que freqüentavam a 4^a série do ensino fundamental, 22% não haviam desenvolvido habilidades de leitura compatíveis com este patamar de escolaridade, e 37% adquiriram algumas competências, mas em um padrão bem abaixo do desejado. Segundo o relatório, estes dois grupos de estudantes, que totalizam 59% da matrícula ao final do primeiro ciclo de 4 anos da educação fundamental, apresentam níveis de educação considerados "críticos" ou "muito críticos" (INEP, 2003; Schwartzman, 2004a). Olhando os resultados em seu conjunto, um analista concluiu que a maioria dos estudantes das escolas públicas brasileiras não atinge os padrões mínimos de desempenho requeridos para as diferentes séries (Oliveira, 2005). Na avaliação da OECD, 23% de uma amostra brasileira de jovens estudantes de 15 anos têm desempenho inferior ao nível mínimo, e só 3% atingem o nível mais alto de 5, comparando com 19% dos jovens da Finlândia, e 10% da média da OECD neste nível mais alto. Os resultados do Chile, México e Argentina são igualmente ruins, e o Peru, com 54% abaixo do mínimo, é o pior resultado de todos (OECD, 2001, 2003).

Como explicar estes resultados, e que políticas podem ser adotadas para melhorá-los? As análises estatísticas feitas a partir dos resultados do SAEB e do PISA não deixam dúvida de que o principal correlato do mau desempenho das crianças na escola é o nível socioeconômico de sua família, e, no caso do Brasil, também sua origem étnica (Albernaz, Ferreira, & Franco, 2002; Soares, 2005; Soares, César, & Mambrini, 2001). A escola e o professor também fazem diferença. Alunos de escolas particulares têm desempenho melhor do que o das escolas públicas; estudantes de escolas com mais recursos têm desempenho melhor: e professores formados em cursos superiores produzem melhores resultados do que professores que só têm o nível médio (Barbosa & Fernandes, 2001; Oliveira & Schwartzman, 2002).

As políticas mais comuns que têm sido tentadas ou propostas a partir destas constatações são dar mais dinheiro e equipamento para as escolas, melhorar os salários e a formação dos professores, e transferir dinheiro para as famílias de baixa renda, como é o caso dos programas tipo bolsa-escola. De fato, seria muito importante ter mais dinheiro, sobretudo para fazer com que as escolas possam funcionar em turno completo, de pelo menos seis horas diárias, ao invés das três ou quatro que é o padrão da grande maioria das escolas públicas brasileiras. Se a escola não tem condições mínimas de funcionamento, recursos materiais adicionais são muito importantes, mas, depois de um certo nível, recursos materiais não parecem fazer muita diferença. E, embora haja evidência de que professores com formação de nível superior obtenham melhores resultados do que professores formados somente no nível médio, não há evidência de que cursos de reciclagem ou a obtenção de títulos acadêmicos por parte de professores já estabelecidos tenham algum impacto. Quanto aos programas de bolsa-escola, já vimos que eles podem ter algum efeito, bastante marginal, sobre a freqüência dos alunos à escola, mas não há nenhuma indicação de que eles ajudem a melhorar o desempenho dos estudantes beneficiados.

Existem duas políticas que poderiam ter um impacto muito significativo na qualidade da educação básica, mas que, como são controversas, não entram na agenda de reformas da educação brasileira, nem na maioria dos países da região. A primeira é a adoção de práticas pedagógicas estruturadas e baseadas no método fônico de aprendizado da leitura e escrita, para as turmas iniciais. No Brasil, como na maioria dos países da América Latina, ainda predomina o chamado "método construtivista", consagrado nos Parâmetros Curriculares Nacionais, que, combinado com a má qualidade da formação dos professores e o capital cultural limitado que a maioria das crianças trazem de seu ambiente, contribui para grande fracasso educacional revelado pelo SAEB e PISA. A experiência internacional coincide em que os processos de alfabetização (ou seja, de aprendizagem do código de registro das palavras) e de letramento (ou seja, de compreensão da leitura) se dão de forma separada, sendo o domínio do primeiro uma condição essencial para o segundo (Chall & Adams, 2002; Snow, Burns, & Griffin, 1998). A adoção de metodologias estabelecidas de alfabetização, apoiada em treinamento apropriado dos professores e material pedagógico de qualidade, pode produzir resultados importantes, sobretudo para estudantes oriundos de famílias mais carentes; mas estas abordagens ainda encontram muita dificuldade em ultrapassar a barreira das ideologias pedagógicas que impregnam o ambiente educacional (Comissão de Educação e Cultura, 2003; Oliveira, 2002). Em 2006, o Ministério da Educação resolveu reabrir a discussão sobre a questão dos métodos de alfabetização, em uma tentativa de enfrentar melhor o grave problema da alfabetização funcional no país.

A superioridade das escolas privadas sobre as públicas, mesmo quando atendendo a alunos de condições sociais similares, levanta a questão do papel da autonomia gerencial e do compromisso dos dirigentes escolares com o resultado de seus alunos, que normalmente fica diluído nas escolas públicas. Como fazer com que a escola dê prioridade a seus resultados pedagógicos, e tenha condições de aperfeiçoar e modificar seus procedimentos para atender a este fim? O primeiro passo é a avaliação externa, a partir da qual seja possível devolver à escola as informações sobre seu desempenho, de forma comparada; depois, envolver os pais e a comunidade local na discussão do desempenho da escola e no apoio a seus projetos de mudança; e, ao mesmo tempo, dar ao diretor da escola a necessária autonomia e os incentivos adequados para que busque o melhor desempenho possível para seus alunos.

Alguns estados brasileiros, como São Paulo e Minas Gerais, desenvolveram sistemas de avaliação do desempenho escola por escola, e o Paraná, no governo anterior, além da avaliação, havia criado um "boletim da escola" que deveria ser utilizado para implementar um programa de mobilização das escolas e pais em favor da qualidade, experiência que foi abandonada pelo governo atual. O Estado de São Paulo também possui um sistema de avaliação de cada escola.

Em maio de 2005 o Ministério da Educação instituiu um sistema de Avaliação Nacional do Rendimento Escolar – ANRESC, que deve avaliar o desempenho médio de todas as escolas públicas do país localizadas nas zonas urbanas e com mais de 30 alunos, inicialmente em língua portuguesa, e de forma compatível com o SAEB⁷. O objetivo é poder dar, a cada escola, informação sobre seu desempenho dentro de um marco comparativo geral. Estas iniciativas são importantes, embora seus efeitos dependam, primeiro da capacidade de informar às escolas e às famílias estes resultados de forma compreensível, e segundo, da possibilidade de identificar as causas dos problemas encontrados e proporcionar os meios para a melhoria dos resultados.

Em relação ao funcionamento das escolas, é necessário experimentar com outras modalidades de organização das redes escolares, tornando-as mais independentes das formalidades burocráticas das secretarias estaduais e municipais de educação. Existe toda uma gama de possibilidades, dos charter schools e sistemas de vouchers para os estudantes nos Estados Unidos ao sistema de autonomia e incentivos ao desempenho escolar adotado no Chile, que precisam ser melhor entendidas e avaliadas (Carnoy & McEwan, n.d.; Gauri & Vawda, 2003; Murnane & Levy, 1996; OECD, 2004; Peterson & Hassel, 1998). O Brasil tem algumas experiências limitadas de reforçar a qualidade dos diretores de escola e dar-lhes mais responsabilidade e autonomia, como na Bahia e em Minas Gerais, mas o tema encontra grande resistência e não tem recebido a atenção de que necessita.