O Brasil e a construção da ordem econômica internacional (página 2)

A Exposição Universal do Cristal Palace, em Londres, realizada pela "iniciativa privada" em 1851, é provavelmente o fato histórico relevante a ser considerado nesta análise da construção da ordem internacional a partir das organizações de cooperação técnica de caráter multilateral. Ela praticamente dá a partida a uma série de conferências, congressos e seminários industriais que estão na origem da constituição das primeiras entidades intergovernamentais que se perpetuarão no século 20.

Como diz um estudioso dessa questão, o norte-americano Craig Murphy, muitos historiadores consideram essas conferências técnicas como sendo uma espécie de "low politics", colocando-as de fora do sistema inaugurado pelo Congresso de Viena, supostamente enquadrado no reino essencialmente diplomático da "high politics". Mas, como ele também lembra, mesmo o Congresso de Viena tratou da internacionalização dos rios e do tráfico de escravos. As conferências de caráter técnico, à diferença dos grandes congressos políticos, "se converteram em meios para os governos nacionais explorar os interesses comuns potenciais sem necessariamente comprometer-se em ratificar ou obrigar-se por qualquer regime que poderia ser proposto" (MURPHY, 1994: 61).

Os encontros políticos envolvendo altos dirigentes continuavam a ser o terreno preferido de manobras da "oligarquia" do poder mundial, enquanto que as reuniões de caráter técnico permitiam a incorporação de potências médias e mesmo de pequenos parceiros ou de nações periféricas, como o Brasil. Na conferência de paz de Paris, de 1856, por exemplo, participaram tão somente algumas poucas nações "civilizadas" da Europa, essencialmente a Grã-Bretanha e a França, proclamando princípios (como os da guerra marítima) que depois seriam "oferecidos" ao resto da comunidade "civilizada", inclusive ao Brasil (que a eles vem a aderir no ano seguinte).

Vejamos com maior grau de detalhamento histórico a evolução da sociedade internacional desde o incipiente "plurilateralismo otimista" de meados do século 19 até a afirmação do "multilateralismo nacionalista" do começo do século 20. As primeiras instituições internacionais foram constituídas para tratar de questões eminentemente práticas, interessando a resolução de problemas técnicos vinculados ao crescente intercâmbio entre as economias capitalistas, como transporte ferroviário e comunicações. É o caso, por exemplo, das entidades de cooperação técnica no terreno das comunicações (telegráfica, ferroviária e postal), das uniões de defesa da propriedade intelectual (União de Paris, sobre propriedade industrial) e da União Internacional de Bruxelas para a publicação das tarifas aduaneiras.

A União Telegráfica Internacional, por exemplo, fundada em Paris em 1865 e antecessora da atual União Internacional de Telecomunicações, é provavelmente a decana dessas organizações multilaterais (mas, o Brasil já firmava, desde 1864, um tratado com a França e outros países europeus sobre a construção de uma linha telegráfica entre a Europa e a América); segue-se, em 1874, a Convenção de Berna criando uma União Geral dos Correios, antecessora da atual União Postal Universal; o Bureau International des Poids et Mesures, em 1875 (cuja filiação brasileira demorou, apesar do País aplicar seus princípios); a Convenção de Paris criando uma União para a proteção da propriedade industrial, em 1883; a Convenção de Berna para a proteção das obras literárias e artísticas, em 1886 (esta de adesão bem mais tardia), e, finalmente, a Convenção de Bruxelas de 1890 criando uma União para a publicação das tarifas aduaneiras, precursora da atual Organização Mundial das Alfândegas; o Brasil esteve ausente, compreensivelmente, dos acordos regionais de ligação entre vias férreas dos países europeus (ALMEIDA, 2001: 377).

Uma avaliação sintética da presença mundial da diplomacia brasileira revelaria uma ampla adesão à maior parte dos principais organismos internacionais de cooperação e de coordenação nas áreas técnica e econômica, senão a todos eles.

O primeiro instrumento "plurilateral" a regulamentar as regras para o tratamento da propriedade alheia em situações de conflito consistiu, na verdade, de um conjunto de princípios de direito marítimo, adotados pela França e a Grã-Bretanha em 1855 para regular suas relações com os neutros durante a guerra da Criméia, contra a Rússia, normas essas que depois foram "multilateralizadas" de maneira unilateral. Em resposta ao convite formulado pelos dois países para sua participação no arranjo, o Brasil — que de certo modo aplicava esses princípios desde o início dos conflitos na bacia do Prata, para atender aliás aos interesses do comércio europeu na região — declarou que nenhum corsário poderia ser armado, aprovisionado ou admitido com suas presas nos portos brasileiros e que os súditos do Império se absteriam de tomar parte em armamento de corsários ou quaisquer outros atos opostos aos deveres de estrita neutralidade.

Depois da guerra, o Congresso de Paris formalizou, pelo tratado de paz de 30 de março de 1856, a abolição do corso e os princípios de direito marítimo segundo os quais o pavilhão neutro cobre a mercadoria inimiga, com exceção do contrabando de guerra, sendo que a mercadoria neutra não poderia ser apresada sob pavilhão inimigo.

Ficava também estipulado que os bloqueios, para serem obrigatórios, deveriam ser efetivos, isto é, mantidos por força suficiente para proibir realmente o acesso ao litoral inimigo. Os demais países foram convidados a aderir a esses princípios, à condição que eles fossem considerados indivisíveis e aceitos sem restrição alguma; por Nota de 18 de Março de 1857, o Brasil resolveu aceitar esses princípios, fazendo inclusive, consoante sua tradicional postura legalista e jurisdicista no plano das relações internacionais, uma declaração quanto à conveniência de recorrer-se, "tanto quanto as circunstâncias o permitirem, à mediação de potência amiga, nos casos de dissensão internacional, antes de apelar-se ao uso da força".²

Dois outros exemplos precoces de regulação multilateral de "acesso a mercados", envolvendo interesses comerciais de número amplo de países na penetração marítima de rios e portos da Europa setentrional, consistiram nos tratados concluídos "entre várias potências da Europa e da América" com os reinos de Hanôver e da Bélgica, respectivamente em 1861 e 1863, para a abolição definitiva, por meio do resgate, dos direitos de peagem dos rios Stade (na desembocadura do Elba) e do Escalda: a diplomacia imperial participou das negociações e, depois de consultas ao Conselho de Estado e devidamente autorizada por decretos executivos, realizou o pagamento da parte que cabia ao Brasil em cada um dos arranjos.³

No que se refere especificamente ao Brasil, ainda que a medida não tenha resultado de negociação multilateral — talvez mais da "pressão internacional" — caberia uma menção ao decreto de sete de dezembro de 1866, que abriu os rios Amazonas, Tocantins, Tapajós, Madeira, Negro e São Francisco à navegação dos navios mercantes de todas as nações.⁴

As conferências, congressos e exposições internacionais, a maior parte convocada pelos próprios soberanos dos países patrocinadores, tenderam a multiplicarse na segunda metade do século 19, solicitando a atenção das chancelarias e dos serviços econômicos dos países "civilizados". Os congressos industriais ou comerciais e, em especial, as "exposições universais" serviam de quadro inicial de discussão substantiva de determinados temas de interesse momentâneo, abrindo assim o caminho a conferências diplomáticas e ao estabelecimento das primeiras "uniões intergovernamentais".

Foi o caso, por exemplo, da "Conferência de Paris destinada a examinar questões concernentes à proteção da propriedade industrial", realizada em Paris em 1883, mas cujas bases tinham sido colocadas na exposição universal de Viena de 1873, mediante um congresso que já estabelecia a iniciativa de uma "união de proteção". Foi o caso, igualmente do Congresso Internacional do Comércio e da Indústria de Bruxelas, nesse mesmo ano, na qual se avançariam os trabalhos para uma convenção sobre o intercâmbio de documentos oficiais e, mais adiante, para o estabelecimento de uma União Internacional para a Publicação das Tarifas Aduaneiras, com sede em Bruxelas.

Essa capital também concentrou a maior parte das atividades de cooperação internacional em matéria de transportes ferroviários e marítimos, enquanto Berna ficava com as uniões sobre comunicações e propriedade intelectual.⁵

Entre 1860 e princípios do século 20, várias organizações intergovernamentais foram fundadas em diversas áreas de interesse econômico, ausentando-se tão somente o Brasil daquelas entidades marcadamente regionais (interligações ferroviárias na Europa, por exemplo) ou voltadas para atividades de âmbito restrito (produtos típicos do hemisfério norte). Essas "uniões" tinham como tarefa precípua promover a indústria e o comércio, pela interconexão de obras de infraestrutura e de comunicações (União Telegráfica Internacional, União Postal Universal, associações internacionais dos congressos de ferrovias de navegação, União Radiotelegráfica Universal), pelo estabelecimento de padrões industriais e de propriedade intelectual (Bureau Internacional de Pesos e Medidas, uniões internacionais para a proteção da propriedade industrial e das obras literárias e artísticas), pela facilitação do trânsito aduaneiro (como a União Internacional para a Publicação das Tarifas Aduaneiras, criada em Bruxelas em 1890, ou, mais adiante, o Bureau Internacional de Estatísticas Comerciais), ou ainda administrando conflitos interestatais no terreno da arbitragem (como as duas conferências da Haia) e promovendo a educação e a pesquisa (como a Associação Geodésica Internacional, de 1864, e as associações internacionais de sismologia, de matemática e de cartografia, de princípios do século 20).

Para uma visão global do papel dessas organizações na estruturação do capitalismo industrial moderno, é essencial uma consulta ao estudo já citado de Craig Murphy, International Organization and Industrial Change , que relaciona as principais entidades criadas entre 1860 e 1914 (1994: 47-48; a Tabela 3 traz a relação das conferências européias e mundiais entre 1850 e 1914: 57-59). No capítulo 2 de seu livro, dedicado a "Building the Public International Nations", Murphy cita mais de 30 organizações globais de caráter intergovernamental, fundadas entre 1860 e 1914, nas áreas e datas seguintes:

A despeito de sua reação de cautela em relação aos tratados comerciais, o Brasil já vinha contraindo convenções bilaterais sobre navegação e transporte de correspondência, todos contendo dispositivos relativos a pagamentos postais, bem como acordos protegendo invenções e marcas de comércio e de fábrica. O novo quadro regulatório, de âmbito multilateral, permitiu uma certa "economia" negociatória e, no que se refere ao "clearing" das transações postais correntes, a uniformização das regras aplicadas ao câmbio de moedas, que podia assim desenvolver-se em amplas bases geográficas. Algumas dessas reuniões plurilaterais permitiram, por exemplo, introduzir um pouco de harmonização técnica e de uniformidade metrológica nos diferentes padrões e normas utilizados pelos diversos países participando do vasto mercado capitalista, o que era essencial para uma circulação ampliada de bens e equipamentos objeto de comércio internacional: estão nesse caso as convenções sobre o metro e sobre pesos e medidas em geral ou, ainda, as normas sobre sinais marítimos, importante fator de padronização das comunicações nos oceanos.

Sem pretender ser exaustivo, o quadro reproduzido a seguir relaciona os principais instrumentos multilaterais de interesse econômico, no período em consideração, objeto de negociação ou de adesão brasileira, a começar pela Convenção Telegráfica Internacional, de 1864, antecessora da atual UIT. Essa primeira "união telegráfica" foi acordada entre reduzido número de países (Brasil, França, Haiti, Itália e Portugal unicamente) e seu objetivo precípuo era o estabelecimento de um cabo telegráfico transatlântico unindo a Europa à América, a ser construído segundo um regime de concessão; protocolo de 1869, adicional à Convenção de 1864, reduziu o prazo de concessão que tinha sido dado ao contratante original, outro, em 1872, anulou a Convenção original, substituída pela de 1875, contraída em São Petersburgo com base na de 1864. Essa última convenção, celebrada entre 15 países europeus e a Pérsia, recebeu a adesão do Brasil em 1877; a ela se seguiu a conferência de Berlim, em 1885, que fixou tarifas regulares, mas, na de Paris, em 1890, se decidiu a criação de três grupos de países dispondo de taxas diferenciadas, em função da extensão de seus respectivos territórios. Ainda em relação às comunicações telegráficas, deve-se mencionar a convenção internacional de 1884, criando uma união para a proteção dos cabos submarinos, assinada em Paris por 38 Estados, entre os quais o Brasil, e que retomava trabalhos desenvolvidos em congresso internacional de telegrafia reunido em Roma doze anos antes.

Fonte: Cardoso de Oliveira, Actos Diplomaticos do Brasil in ALMEIDA (2001: 399-400)

Outra importante convenção internacional abordou a questão das comunicações postais, objeto de reunião realizada em Berna em 1874, da qual resultaria uma união geral dos correios, atual União Postal Universal: o Brasil a ela aderiu já em 1877, integrando um pequeno batalhão de países pioneiros na facilitação das comunicações postais. No ano seguinte, nova conferência postal realizada em Paris e assistida pelo Brasil decide confirmar a sede do secretariado da União em Berna e estabelecer algumas regras para seu funcionamento: o território dos Estados partes forma uma zona única, regida pelos mesmos princípios relativos ao tratamento das expedições postais (liberdade de trânsito, taxa de porte uniforme etc.). Também para facilitar as comunicações entre os países, foram realizadas diferentes conferências ferroviárias, com vistas a unificar bitolas, definir padrões de correspondência e de trânsito das locomotivas, equipamentos e pessoal, mas elas tinham âmbito essencialmente europeu e delas o Brasil esteve compreensivelmente ausente.

Já se mencionou a convenção de Paris de 1883, criando uma união internacional para a proteção da propriedade industrial, cujo mérito principal foi o de estabelecer o princípio do tratamento nacional para as invenções de residentes estrangeiros.⁶ Menos conhecida é a convenção de Bruxelas de 1886 para o intercâmbio recíproco de documentos governamentais (jornais oficiais, textos legais, publicações de caráter científico ou cultural), com o objetivo de aproximar os Estados e povos e diminuir os motivos de conflitos entre eles. Finalmente, o governo imperial também participou dos preparativos para a criação de um escritório internacional para a divulgação das tarifas aduaneiras dos países: ele foi efetivamente instituído, também em Bruxelas, mas quando o Brasil já se constituíra em República, e seria a base do futuro Conselho de Cooperação Aduaneiro, mais tarde Organização Mundial das Alfândegas.

No estudo da emergência do multilateralismo econômico e da crescente inserção internacional do Brasil não se poderia tampouco descurar a dimensão regional ou propriamente hemisférica da atuação da diplomacia brasileira, que no final do Império e sobretudo a partir da República passa a dar cada vez mais atenção às suas relações com os vizinhos continentais. Com efeito, na penúltima década do século 19, os países americanos começaram um movimento de aproximação política, processo do qual resultaria, mais adiante, um Escritório Comercial das Américas, embrião da futura União Pan-Americana. Na área econômico-comercial, eles começaram a reproduzir alguns dos instrumentos multilaterais em negociação no plano internacional, tendo adotado, em longa conferência realizada em Montevidéu em 1889 entre Estados sulamericanos, acordos sobre patentes, sobre propriedade literária e artística, sobre marcas de fábrica e de comércio e sobre direito comercial internacional, nenhum deles, entretanto, aprovado pelo Brasil.⁷

Mais relevante, a despeito da grande distância entre as pretensões iniciais dos Estados Unidos e seus parcos resultados práticos, foi a Primeira Conferência Internacional Americana, realizada em Washington, de outubro de 1889 a abril de 1890, tendo portanto o Brasil nela ingressado como monarquia e terminado como república. O Governo imperial manteve, desde o início, reticências em relação a vários temas que seriam debatidos na conferência de Washington, em especial no que se refere à possibilidade de abertura comercial e ao tratamento da propriedade intelectual, cuja regulamentação era amplamente satisfatória no Brasil. A pretensão dos Estados Unidos de discutir a criação de uma American Customs Union, para a promoção do comércio hemisférico — dispondo inclusive de uma "moeda de prata comum, com curso legal em todas as transações comerciais" — foi deixada de lado, mas se aprovaram resoluções sobre, entre outros temas, união monetária, tratados comerciais, direito de tonelagem, sistema métrico, bancos, nomenclatura de mercadorias estrangeiras, estrada de ferro continental, propriedade literária e artística, patentes de invenção e marcas de fábrica, direito comercial, convênio sanitário, navegação dos rios, linhas de navegação e telégrafo.⁸ Dessa conferência também resultaria o estabelecimento de um Escritório Internacional Americano, que publicaria um Boletim em três línguas com todas as tarifas vigentes nos países, todos os regulamentos oficiais de comércio exterior, extratos dos tratados de comércio e de correios existentes entre as repúblicas americanas, ademais de dados estatísticos importantes sobre o comércio exterior e a oferta de produtos nacionais.⁹

Finalmente, como uma experiência precursora das futuras negociações sobre produtos de base e de disciplinamento das condições de concorrência numa indústria interessando tanto países avançados como territórios periféricos ou dependentes, devese mencionar a conferência açucareira realizada em Londres de novembro a dezembro de 1887, da qual o Brasil, dela tendo sido convidado a participar, esteve entretanto ausente por dificuldades de ordem prática. Seu objetivo, segundo informa o Relatório de 1889, era o de "chegar a um acordo que suprimisse os prêmios [isto é, subsídios] concedidos àquele produto", sendo estabelecido um controle estrito, por meio das administrações fiscais nacionais, sobre a produção e comercialização de açúcar.

Plenipotenciário diplomático brasileiro assistiu à conferência de assinatura, realizada em agosto de 1888, da qual resultou uma Convenção sobre as indústrias do açúcar, firmada por dez Estados europeus, à exceção da França, da Dinamarca e do próprio Brasil (não ratificada contudo).

As razões da oposição brasileira à convenção, não explicitadas em Nota à Legação britânica de janeiro do ano seguinte, que simplesmente confirmou a impossibilidade da adesão naquele momento, foram expostas no Relatório de 1889, consistindo de objeções aos dispositivos dos artigos 2º e 3ª, sobre proibição de isenção de impostos ou concessão de créditos e sobre o tratamento uniforme na produção de açúcar. Naquela conjuntura, em precoce manifestação de política industrial, o Governo brasileiro mantinha uma regime de favor à indústria açucareira, manifestado na isenção de direitos de exportação do produto e de importação de equipamentos, bem como a concessão, para a fabricação de açúcar, de garantia de juros (7% ao ano para empresas adotando métodos modernos de produção) e outras vantagens creditícias aos engenhos centrais (custo de 6%, apenas, sobre capitais concedidos às novas instalações).¹⁰

O mercado internacional do açúcar, que tinha se expandido bastante com a elevação do padrão de vida e dos hábitos de consumo nos países desenvolvidos, vivia, nessa conjuntura do final do século 19, uma verdadeira guerra de subsídios à produção e à exportação, além de tarifas alfandegárias proibitivas entre os produtores europeus, que competiam com os países tropicais com seu açúcar de beterraba ( GNACCARINI, 1989).

A Inglaterra, de longe o maior país consumidor, tinha abolido os direitos de entrada e vinha lutando, desde 1865, pela adoção de medidas antiprotecionistas. Embora concordando com os objetivos propostos pelos ingleses, o Governo imperial manteve-se numa postura discreta, de recusa dos arranjos negociados de maneira pouco clara com vistas a defender primariamente os interesses de seus produtores de cana e dos fabricantes de açúcar, submetidos à rude concorrência internacional. Essa atitude seria entretanto modificada pelo Governo republicano, sob a orientação liberal do ministro Joaquim Murtinho, que decide a adesão do Brasil ao Convênio de Bruxelas, de 1902, que pretendia suprimir todos os subsídios, diretos e indiretos, à produção e exportação de açúcar, e a excluir do mercado europeu o produto proveniente de países subvencionistas. Nessa fase, entretanto, Cuba já tinha alcançado sua supremacia no setor e a posição do Brasil era francamente marginal nos mercados internacionais.

Mais para o final do século, o leque de participantes do "sistema" internacional continua a ser ampliado, um pouco por consenso, outro tanto devido ao reconhecimento da emergência de novos atores, como seria o caso do Japão depois de suas vitoriosas guerras contra a China e a Rússia. Na primeira conferência de paz da Haia (1899), por exemplo, participaram tão somente 26 países, número elevado a 44 na segunda conferência (1907). O Brasil esteve ausente da primeira, mas compareceu à segunda Conferência Internacional da Paz da Haia, representado por Rui Barbosa.

Como informa ainda Murphy, nas conferências da paz da Haia, os representantes militares, influenciados pela idéias geopolíticas do estrategista naval norte-americano Alfred Mahan, superavam em furor e eloqüência os advogados internacionalistas. Uma outra escola também presente na segunda Conferência eram os delegados do império austro-húngaro e alemães, que pertenciam a um grupo de pensamento que poderia ser identificado à escola da "redenção-pela-guerra". Quando a segunda conferência começou a especificar os campos nos quais a arbitragem iria ser obrigatória, a Alemanha lutou, com a Áustria-Hungria, para evitar a extensão da arbitragem obrigatória num grande número de campos: colisões no mar, correios e telégrafos (telefone), medidas dos navios, pesos e medidas, docagem, propriedade intelectual, igualdade de estrangeiros frente à tributação, direito internacional privado, procedimentos civis e comerciais, tarifas aduaneiras, direito de estrangeiros sobre propriedades, regulação de companhias, sistemas monetários, reivindicações pecuniárias e de danos, proteção internacional de trabalhadores, salários de marinheiros e outros casos como epizootias, reivindicações por danos de guerra e regulações sanitárias. Evidentemente, conclui Murphy, nenhum dos poderes tinha vontade de concretizar a terceira conferência da Haia, planejada para 1914 (1994: 50-55).

Nesse período, de extrema exacerbação dos nacionalismos, de retorno ao protecionismo comercial e de ascensão potencial dos conflitos entre as "potências imperialistas", ocorre também um refluxo das organizações multilaterais. De fato, as atividades das uniões internacionais são cada vez mais contaminadas por considerações nacionais, o que leva ao insucesso de muitas delas: praticamente um terço delas não sobreviveu à Primeira Guerra Mundial, como relata Murphy (p. 82-118). As relativas à infra-estrutura, à indústria, à propriedade intelectual e ao comércio sobreviveram, muito embora algumas tiveram seu potencial diminuído com o desaparecimento de alguns de seus patrocinadores tradicionais (reis e príncipes). O historiador norte-americano apresenta a lista das organizações que foram abolidas antes de 1920:

Quais foram as razões fundamentais que explicam o desaparecimento dessas organizações, técnicas em sua maior parte? Segundo Murphy, apesar da unificação de padrões industriais e dos avanços materiais, a Europa permaneceu politicamente dividida. Entre 1885 e 1900, ocorreu na Europa um processo de unificação de mercados similar ao que ocorreria depois dos Tratados de Roma e da unificação de mercados comunitária. Mas, os conflitos comerciais se instalam rapidamente: a Alemanha começou a "tomar" mercados dos britânicos, graças a sua posição central e maior eficiência mercadológica.

As uniões eram verdadeiramente necessárias?, pergunta Murphy, apresentando em seguida uma série de argumentos históricos, segundo o modelo contrafactual, para sustentar seus argumentos. Elas certamente ajudaram a abrir os mercados europeus e a fazê-los funcionar da mesma forma que no vasto território dos Estados Unidos. A vastidão dos mercados é decisiva no sentido em que tem de haver retorno para os importantes investimentos iniciais feitos em supridores, serviços, marketing e em pesquisa e desenvolvimento. Antes das uniões, os capitalistas já estavam construindo ferrovias em direção de outros países, mas eles não poderiam, aparentemente, ter criado um grande mercado apenas em virtude de suas ações isoladas, sem padronização ou regras comuns de proteção à propriedade intelectual. Os governos poderiam bloquear, como de fato o fizeram pouco depois, uma linha telegráfica em nome da segurança nacional, da mesma forma como eles promoveram linhas não rentáveis em nome da defesa nacional, do interesse público ou mesmo do imperialismo.

Murphy pergunta se acordos bilaterais poderiam ter funcionado no lugar das uniões.

Num certo sentido sim, e a maior parte das ligações transfronteiriças eram operadas num quadro bilateral e, da mesma forma como os acordos comerciais, eles continham quase todos a cláusula de nação-mais-favorecida (NMF). Mas, isso seria por demais custoso em termos de operacionalização e administração: considerando-se que a Europa pré-guerra era formada de 11 grandes países industriais (Alemanha, Áustria-Hungria, Bélgica, Dinamarca, França, Grã-Bretanha, Itália, Países Baixos, Rússia, Suécia e Suíça), seriam necessários 55 acordos bilaterais para preencher o papel de um único acordo elaborado numa conferência multilateral.

Os liberal-internacionalistas do século 19 não podiam imaginar que conflitos irremediáveis poderiam emergir a partir dos vastos mercados que eles estavam interessados em criar. Mas, como diz Murphy, "a segunda revolução industrial criou ou exacerbou todos os conflitos que levaram à Grande Guerra. O dinamismo das economias industriais da Europa começou a ameaçar a velha ordem social ao mesmo tempo em que a nova economia criava ressentimentos na periferia próxima do centro industrial europeu e um desenvolvimento desigual entre os poderes industriais. Todos esse conflitos combinaram-se para garantir que uma modalidade competitiva de nacionalismo oficial tomaria o lugar do nacionalismo benigno antecipado pelos liberais do século 19. Na medida em que a Europa se endurecia em dois blocos competitivos, as instituições do século 20 criadas para enfrentar conflitos internacionais tornaram-se ineficazes. A maior parte das instituições cooperativas da sociedade civil não eram simplesmente voltadas para gerir um mundo no qual conflitos de interesse inerentes tomaram o lugar da harmonia implícita de interesses; assim as Uniões Públicas Internacionais pouco puderam fazer para evitar a crise final" (1994: 137).

Baseada nos princípios saudavelmente democráticos de Wilson, a sociedade internacional concebida em 1918 prometia um mundo mais aberto e consensual, mas sua vinculação "genética" com a Paz de Versalhes certamente não contribuiu para manter esse empenho. Em termos quantitativos, a Liga das Nações começou a trabalhar com 42 países membros, o que parece enorme quando comparado ao Congresso de Viena, um século antes, ou mesmo às conferências da Haia, mas que na verdade corresponde à expansão dos Estados nacionais com o final dos grandes império multiétnicos. Ela chegou a alcançar 63 membros na sua fase de maior expansão, nos anos 30, mas, diversos países dela se retiraram, como "pioneiramente" o Brasil (em 1926) e, mais tarde a Itália mussoliniana e a Alemanha hitlerista, depois de 1933, ou o Japão, invasor da Manchúria em 1931 e da própria China em 1937.

O elemento inédito, em termos histórico-institucionais, é a tendência crescente à negociação de instrumentos plurilaterais e mesmo multilaterais, no lugar dos tradicionais acordos bilaterais. Com efeito, até meados do século 20, pelo menos, os tratados bilaterais de amizade, comércio e navegação — contendo ou não a cláusula de nação-mais-favorecida — representavam o instrumento mais utilizado na vida econômica externa dos países: eles regulavam os diversos aspectos da cooperação econômica e técnica bilateral, inclusive a proteção aos nacionais e aos investimentos da outra parte. O sistema de Versalhes avançou na direção de uma regulação multilateralista das relações internacionais, mas além de seu penchant tipicamente político-militarista, ele deixava a desejar na seleção dos instrumentos e mecanismos mobilizados para fazer "reviver" o universo do padrão-ouro e o mundo do livrecambismo, de resto mais proclamados do que reais. Algumas conferências foram convocadas, reuniões mantidas sob a égide da Sociedade das Nações, mas muito pouco se pôde fazer em termos de construção efetiva de uma ordem internacional duradoura no espaço histórico da "segunda Guerra de Trinta Anos" em que parece ter vivido a Europa, e com ela grande parte do mundo, entre 1914 e 1945. Keynes, aliás, em plena conferência de Paris, já tinha alertado, em seu célebre "panfleto", sobre as Conseqüências Econômicas da Paz, para as "loucuras econômicas" de Versalhes, como elementos potenciais de uma nova desestabilização política do continente.

No plano econômico multilateral, o cenário é caracterizado por poucas negociações e, de fato, nenhuma regulamentação substantiva, a não ser por algumas conferências internacionais de cooperação, no âmbito da Liga das Nações ou do Escritório de Bruxelas (dedicado à facilitação aduaneira e ao intercâmbio de estatísticas e de pautas de comércio exterior). Os debates sobre questões comerciais ou monetárias redundam em rotundos fracassos et pour cause: segundo um historiador, a Liga das Nações "não era suficientemente universal para conseguir uma conciliação geral, nem suficientemente coesiva para conseguir uma ação decisiva como um concerto de potências" (THOMSON, 1967: 93).

O entre-guerras, a não ser por algumas iniciativas da Liga das Nações em questões de simplificação aduaneira e de mútua aceitação de cheques e notas cambiais, não assiste a nenhum desenvolvimento notável do sistema comercial multilateral, sendo antes um período de bilateralismo estrito, quando não de "guerra comercial". Uma primeira conferência econômica da Liga, em 1927, tentou converter esforços bilaterais e unilaterais de liberalização comercial em um tratado de redução multilateral de tarifas, sob o princípio da NMF, mas o tratado recebeu muito poucas ratificações para entrar em vigor, inclusive porque os EUA não reduziram substancialmente suas tarifas. A Alemanha, apesar de proibida pelo diktat de Versalhes, retomou inclusive sua liderança aérea, estabelecendo as primeiras ligações internacionais fora de acordos. No plano hemisférico, ocorrem algumas reuniões dedicadas ao tratamento comercial uniforme, a questões arbitrais e outras matérias técnicas.

A crise de 1929 e a depressão que se seguiu determinaram um reforço ainda maior das tendências protecionistas e de esquemas estritamente bilateralistas, inclusive do ponto de vista dos pagamentos, com a introdução de acordos de compensação. De fato, ela precipitou a desordem mundial pela próxima década e meia. De uma forma geral, esse período foi incapaz de restabelecer as condições de uma ordem internacional aceita por todos os parceiros, sobretudo em virtude de atitudes defensivas por parte da Entente e o prosseguimento de políticas coloniais.

Ainda assim, várias organizações internacionais emergem nesse período, como se pode constatar pela lista transcrita abaixo, estabelecida mais uma vez de maneira competente por Murphy (1994: 154-157).