Análisis económico del periodo 1970-1973 (Gobierno de la Unidad Popular)

Introducción

La presente investigación tiene por objetivo
indagar en diversos aspectos del análisis económico
de nuestro país durante el periodo 1970–1973,
periodo del gobierno de la Unidad Popular. Este análisis
se centra en aspectos tales como la política
económica declarada y que luego fue empleada por la
autoridad gubernamental, la evolución de las principales
cifras macroeconómicas durante el período y los
principales hitos de política económica y social
que caracterizaron al gobierno de la Unidad Popular.

Para abordar de mejor manera el análisis
económico y sus hechos más relevantes en el periodo
estudiado, es absolutamente necesario comprender el contexto
social e ideológico del gobierno de la Unidad Popular. Por
esta razón, nuestro trabajo está estructurado sobre
una secuencia que va desde las ideas a los hechos. En primer
lugar, nos referimos a la visión de la unidad popular
sobre la economía chilena. La particular visión que
tiene la coalición de gobierno sobre la economía
del país viene a cuestionar aspectos de tipo más
estructural, y por lo mismo, su diagnóstico implica
establecer cambios cuyo alcance va más allá de las
simples reformas económicas. Esta visión se plasma
finalmente en un programa de gobierno, el cual, en lo relativo a
las políticas económicas, constituye nuestro
segundo tema de análisis.

Nuestro tercer tema de análisis se centra ya en
los hechos. Se analiza la evolución de los principales
indicadores macroeconómicos del periodo, análisis a
partir del cual se observa una situación que evoluciona
desde un inicio muy prospero hasta la debacle total. Finalmente,
se analizan los principales hitos económicos que van
marcando los resultados macroeconómicos de la
gestión socialista tales como la radicalización de
la reforma agraria, la expropiación de empresas, las
juntas de abastecimiento, el mercado negro y el desabastecimisto
consecuente.

Aunque resulta difícil aislar el análisis
de los hechos económicos y sus repercusiones reales en el
desarrollo del país de los fundamentos políticos e
ideológicos que los sustentan, el objetivo real de esta
investigación es describir los acontecimientos
económicos y las medidas impulsadas por el gobierno de la
UP y sus consecuencias en los resultados macroeconómicos
del periodo. Es necesario entender, sin embargo, un elemento
contextual determinante: durante la administración de
Salvador Allende se tuvo como objetivo llevar a cabo grandes
transformaciones estructurales en la sociedad chilena, en todos
sus aspectos, cultural, político, social y
económico, y de este contexto es muy difícil
sustraerse al intentar articular explicaciones plausibles del
fracaso de la gestión económica del
periodo.

Visión de la
unidad popular sobre la economía chilena

Al momento de elaborar el programa de gobierno,
presentado a los chilenos en 1969, el eje principal de la
visión crítica de la Unidad Popular (UP) sobre la
economía chilena se centra en la constatación de 4
características o elementos fundamentales, de
carácter estructural, que debían ser corregidas:
una economía de marcado acento monopólico,
externamente dependiente, oligárquica y capitalista
(Meller, 1996).

2.1 Concentración Monopólica de la
Economía

Los siguientes indicadores para la década de 1960
evidencian el grado de concentración de la
economía: a) 248 firmas controlaban todos y cada uno de
los sectores económicos, y el 17% de todas las empresas
concentraban el 78% de todos los activos. b) En la industria, el
3% de las firmas controlaban mas del 50% del valor agregado y
casi el 60% del capital, c) En la agricultura, el 2% de los
predios poseían el 55% de la tierra. d) En la
minería, tres compañías norteamericanas
controlaban la producción de cobre de la Gran
minería, que representaba el 60% de las exportaciones
chilenas en 1970. e) En el comercio mayorista, 12 empresas -0,5%
del total- daban cuenta del 14% de las ventas. f) En la banca, el
banco estatal (Banco del Esta-do) controlaba casi el 50% de los
depósitos y los créditos, y 3 bancos privados (de
un total de 26) controlaban mas del 50% del
remanente".

Supuestamente, estos grandes monopolistas habían
incrementado su participación y sus utilidades gracias a
numerosas medidas especiales, como líneas de
crédito preferenciales, subsidios, incentivos tributarios
especiales, diferenciales de aranceles y acceso especial a las
divisas. De acuerdo a un analista de la UP, "el rol del Estado ha
sido siempre favorecer al gran capital monopolista y sus
intereses fundamentales".

2.2 Dependencia externa de la Economía
chilena

Se señalaba que:

• a) La naturaleza monoexportadora del
  país, con el cobre representando mas del 75% de las
  exportaciones totales, implicaba que las fluctuaciaciones del
  precio en los mercados mundiales ejercían un gran
  impacto sobre la balanza de pagos chilena y sobre los
  ingresos del gobierno.

• b) Las remesas de utilidades por extranjeros
  representaban alrededor del 20% de las
  exportaciones.

• c) De las 100 firmas industriales mas grandes
  de fines de la década de 1960, 61 tenían
  participación extranjera.

Según Vuskovic (Ministro de Hacienda de la Unidad
Popular), la significativa presencia de firmas extranjeras
provocaba una alta dependencia externa porque la
tecnología importada determinaba que los métodos de
producción en Chile se copiaran del exterior, y porque
Chile adquiría también los patrones de consumo de
los países desarrollados ("electo de
demostración"). Además, la burguesía chilena
empezaba a adquirir un patrón de preferencias e intereses
que se identificaban mas con el capital internacional que con los
intereses nacionales.

2.3 Carácter oligárquico y
capitalista de la Economía

La característica oligárquica era
fundamentada aludiendo a la situación de la
distribución del ingreso en los años 60. Mientras
el 10% más pobre de la población tenía una
participación de 1,5% en el ingreso total, el 10%
más rico abarcaba el 40,2%. La razón entre el
ingreso de ambos grupos era de 1 a 27.

Dadas las características anteriores, y desde el
punto de vista de la UP, los frutos del desarrollo
económico chileno se concentraban en una pequeña
elite privilegiada. De acuerdo a Vuskovic, este proceso se
perpetuaba de la siguiente forma:

• a) la distribución desigual del ingreso
  generaba un patrón de consumo de demanda determinado;
  el mercado estaba dominado por los bienes demandados por los
  grupos de alto ingreso. La consecuencia, las firmas
  producían fundamentalmente para satisfacer este tipo
  de demanda,

• b) existía un sistema productivo dual,
  con un sector moderno de alta tecnología y otro sector
  atrasado. Solo el primero incorporaba el progreso
  tecnológico a la producción de bienes para los
  grupos de alto ingreso, en tanto que el sector atrasado
  permanecía estancado. La creciente
  participación de la inversión extranjera
  reforzaba esta estructura dual, y

• c) debido al volumen total relativamente
  reducido de bienes demandados por los grupos de alto ingreso,
  v dado su amplio espectro de consumo, las firmas modernas
  operaban a una escala inadecuadamente baja, con un nivel
  reducido de eficiencia. En consecuencia, la estructura de la
  producción era ineficiente, ya que se producían
  principalmente bienes no esenciales. La pequeña escala
  de producción conducía a una mayor
  concentración, que reforzaba el sesgo inicial del
  patrón de distribución del ingreso.

Se trataba de un círculo vicioso, en el que el
patrón inicial de distribución desigual del ingreso
generaba una estructura productiva altamente monopólico
que acentuaba el sesgo existente en la distribución del
ingreso. La economía se volvía mas y más
orientada hacia la satisfacción de los patrones de consume
de los grupos de ingreso alto, mientras los sectores productivos
que generaban bienes esenciales o básicos para la
mayoría permanecían estancados. Las desigualdades
en el ingreso v la riqueza conducían a un alto grado de
concentración del poder; de este modo, la
interrelación entre el poder político v el
económico reforzaba la estructura prevaleciente en el
país. A fin de cambiar las condiciones económicas,
se requería alterar sustancialmente la estructura de
propiedad. Esto generaría un patrón diferente de
demanda que estimularía la producción de los bienes
básicos consumidos por la gran mayoría.. Así
los recursos económicos no serían despilfarrados en
la producción de bienes no esenciales.

Las propuestas
económicas de la unidad popular

El programa de la UP hacía una afirmación
explicita de su naturaleza antiimperialista,
antioligárquica y antimonopolica, que marcaba el tono de
los profundos cambios estructurales que proponía realizar,
los que irían en beneficio de los trabajadores en general
(obreros y empleados), de los campesinos y pequeños
empresarios, esto es, de la inmensa mayoría nacional. El
gobierno de la UP iba a ser un experimento histórico en el
que la transición al socialismo se daría a
través de la estructura institucional existente. Para
facilitar esta transición se requerían dos
elementos:

• 1. la estatización de los medios de
  producción

• 2. una mayor participación
  popular.

Los objetivos políticos de la UP fueron
formulados muy claramente. El propósito declarado era el
establecimiento del régimen más democrático
de la historia de Chile a través del traspaso del poder
desde los grupos dominantes a los trabajadores. Para ello, los
trabajadores chilenos tendrían que adquirir poder real, y
usarlo efectivamente. El propósito de los cambios
estructurales era "superar el capitalismo". Lo que estaba en
juego era el reemplazo de la estructura económica
imperante por la construcción del socialismo.

Las reformas estructurales de la UP abarcaban un amplio
rango:

• a) Nacionalización de los principales
  recursos del país (la Gran minería del Cobre,
  carbón, salitre, hierro y acero).

• b) Expansión del Área de
  Propiedad Social, a través de la estatización
  de las empresas industriales más grandes.

• c) Intensificación de la reforma
  agraria.

• d) estatización del sistema
  bancario.

• e) Control estatal de las principales firmas
  mayoristas y distribuidoras.

En síntesis, las reformas estructurales se
dirigían a depositar el control de los medios de
producción en manos del Estado, y para ello se
planteó la tesis de las tres áreas de la
economía: privada, social y mixta. El área
social, en particular, se formaba con las empresas estatales
existentes hasta entonces y la incorporación de un
reducido grupo de compañías que ejercían
altos grados de monopolio en el mercado o que tenían
importancia estratégica para el desarrollo del
país.

Las ventajas y la racionalización de este
objetivo estaban en que si el Estado obtenía el control de
los medios de producción, estaría en mejor
posición para adoptar decisiones económicas que
consideraran en forma preferente el bienestar de los
trabajadores. Este control produciría un aumento del
excedente económico controlado por el Estado. Con los
recursos adicionales obtenidos, el Estado podría
planificar y guiar el desarrollo económico en una
dirección que favoreciera a la gran mayoría. De
hecho, "el problema principal no es la eficiencia sino el poder,
esto es, quien controla la economía y para quien (…) lo
que esta en juego es la propiedad de los medios de
producción por una pequeña minoría;
entonces, las cuestiones económicas reales son: quien
tiene el poder de fijar los precios y por lo tanto las
utilidades, y quien captura el excedente económico y
decide como reinvertirlo".

Una corriente de opinión dentro de la Unidad
Popular sostenía que las políticas
macroeconómicas de corto plazo eran complementarias y en
apoyo de las reformas estructurales, demostrando así que
es posible realizar reformas estructurales profundas y, al mismo
tiempo, alcanzar importantes resultados positivos en la
redistribución del ingreso, el crecimiento, la
inflación y el empleo. En una perspectiva diferente, se ha
argumentado que el control de la inflación era realmente
un objetivo clave para la UP, debido a razones políticas y
económicas. A nivel político, la UP había
anunciado durante la campana que derrotaría a la
inflación, y criticaba a los gobiernos anteriores por su
incapacidad para controlar este problema.

A nivel económico, dado que la
redistribución del ingreso se llevaría a cabo
mediante aumentos de los salaries nominales, era importante
reducir la inflación para asegurar un incremento de los
salaries reales.

La política antiinflacionario de la UP se basaba
en los siguientes planteamientos:

• a) La inflación es en realidad un
  fenómeno estructural. El control de precios, la
  eliminación del sistema de mini-ajustes cambiarios y
  la nueva estructura económica detendrían la
  inflación.

• b) El control estatal de la mayor parte del
  aparato productivo y de comercialización
  sentaría las bases para terminar con la
  inflación.

• c) Dados los controles de precios y los
  reajustes salariales, los salaries subirían mas que
  los precios, lo que llevaría a una reducción de
  la tasa de utilidad unitaria.

Sin embargo, considerando la existencia de capacidad no
utilizada, el aumento de la producción y de las ventas
compensaría la declinación de las utilidades
unitarias, manteniendo el nivel global de las
ganancias.

Según el ministro de Hacienda de la UP, los
efectos de las medidas anteriores implicarían que en muy
breve plazo "los aumentos de precios desaparecerán y en el
futuro se recordara la inflación como una pesadilla de
gobiernos anteriores, que eran los sirvientes del gran capital".
El programa de la UP contenía una visión mas
moderada, según la cual la inflación
desaparecería debido a las medidas antimonopólicas
y al apoyo de la mayoría de la
población.

La situación
macroeconómica durante la unidad popular

Se ha argumentado que el gobierno de la UP aplicó
un conjunto de políticas macroeconómicas de corte
netamente populista cuyo propósito habría sido
conseguir una rápida reactivación con una acelerada
redistribución. De acuerdo a este paradigma populista, las
políticas expansivas generan inicialmente un elevado
crecimiento con aumento de remuneraciones reales en el que los
controles de precios reprimen las presiones inflacionarias; la
primera etapa de un programa populista exhibe resultados muy
exitosos, en los que se observa simultáneamente un gran
crecimiento con menor inflación y un mayor poder
adquisitivo por parte de los trabajadores. Pero, en la segunda
etapa, la fuerte expansión de la demanda genera
desequilibrios crecientes: los inventarios se agotan, el sector
externo actúa cómo válvula de escape pero
las divisas comienzan a escasear; todo esto estimula el proceso
inflacionario, la fuga de capitales y la desmonetización
de la economía. El sector público experimenta
elevados déficit al utilizar subsidios para los bienes de
consumo masivo y para el tipo de cambio; al mismo tiempo cae (en
términos reales) la recaudación, y el
déficit público aumenta considerablemente. La
tercera etapa finaliza con los intentos del gobierno de aplicar
una política de ajuste antiinflacionario, reduciendo los
subsidios y disminuyendo los salarios reales. Posteriormente,
otro gobierno con mayor credibilidad aplicará un duro
programa estabilizador ortodoxo cuyas consecuencias son el
desempleo y la pérdida del poder adquisitivo de los grupos
de bajos ingresos.

No obstante, y a pesar de que la prescripción de
las políticas macroeconómicas de la UP coincide
totalmente con las de un gobierno populista típico, Bitar
(1979) y Larraín y Meller (1990), sostiene que estas
políticas expansivas eran realmente un mecanismo para
obtener una fuerte base de apoyo político que permitiera
posteriormente llevar a cabo cambios más radicales en la
economía y en la sociedad chilenas. "Está fuera de
dudas que la meta fundamental de todo el experimento era esta
transformación radical y no un simple mejoramiento de la
distribución del ingreso y una tasa más alta de
crecimiento. Lo que planteaba la UP era nada menos que la
sustitución de un sistema capitalista por un modelo
socialista y su intención real era conseguirlo"

4.1 Un comienzo auspicioso (periodo 1970
– 1971)

La economía chilena vivió un auge sin
precedentes en 1971, como resultado de políticas
económicas altamente expansivas. Se experimentó un
mejoramiento generalizado en el nivel de vida de la
población, y una sensación de éxito total
entre los líderes de la UP Con todo, un análisis
frío de la situación económica
permitía percibir desequilibrios crecientes, como veremos.
Según las variables macroeconómicas tradicionales,
el primer año de gobierno de la UP alcanzó
resultados relativamente espectaculares para la economía
chilena (cuadro 1):

• 1. La tasa anual de crecimiento del PGB
  llegó al 8%, mucho más alta que el 3,6% del
  año anterior y la más alta desde
  1950.

• 2. La inflación disminuyó de 36,1
  % en 1970 a 22,1% en 1971. Es interesante notar que, durante
  el primer trimestre de 1971 (habían elecciones
  municipales en marzo) la tasa de aumentos de precios se
  había reducido a niveles muy bajos respecto de las
  cifras normales en Chile: la inflación fue de 3,4%
  como tasa acumulada anual, en comparación con 16,2% en
  el período equivalente de 1970.

• 3. El desempleo nacional registró una
  importante caída, de 5,7 % en 1970 a 3,8% en 1971;
  está última cifra era la más baja
  registrada en las estadísticas chilenas. Los datos
  trimestrales de desempleo en el gran Santiago muestran una
  reducción de los desocupados de 8,3% en el cuarto
  trimestre de 1970 a 3,8% en el cuarto trimestre de
  1971.

• 4. Los salarios medios reales aumentaron en
  22,3%

Cuadro N° 1. Evolución
de la principales variables macroeconómicas, 1970 -1973
(porcentajes).

Fuente: Banco Central, CIEPLAN, ODEPLAN.

Otro resultado interesante corresponde al mejoramiento
de la distribución del ingreso en forma global y
específicamente entre los trabajadores: los trabajadores
de bajos salarios tuvieron incrementos del salario real mayores
que los trabajadores con salarios relativamente altos (cuadro 2).
Los salarios mínimos reales para obreros aumentaron en 39
% durante 1971, en tanto que los salarios mínimos para
empleados se incrementaron solo en 10 % en el mismo
período. De este modo, el diferencial entre los salarios
mínimos para obreros y empleados disminuyo en de 49 %
(1970) a 35 % (1971). La reducción de la brecha entre
obreros y empleados fue bastante menos pronunciada en
términos de la evolución de los salarios medios
reales: mientras el salario medio real para obreros aumento en 20
%, el de los empleados lo hizo en 19 %. Es así como la
participación del trabajo en el PGB subió de 52,2
(1970) a 61,7 % (1971), siendo el valor promedio de esta variable
durante el período 1960 a 1969 de 48,4 %.

Estos resultados se obtuvieron por una
combinación de políticas orientadas principalmente
a obtener un aumento de la demanda agregada. La política
salarial implicaba, como ya se vio, incrementos del promedio de
los salarios anuales reales de 22,3 %, obviamente muy superiores
a los incrementos de la productividad. Los gastos del gobierno
central crecieron en 36 % en términos reales, aumentando
la participación del gasto fiscal en el PGB de 21 % (1970)
a 27 % (1971). Como parte de esta expansión, el sector
publico se embarco en un gigantesco programa de viviendas,
comenzado la construcción de 76000 casas en 1971, en
comparación con las 24.000 de 1970. Finalmente, la
política monetaria fue acomodaticia, para no afectar la
expansión de la demanda y de la
producción.

Gráficos de la evolución de
los indicadores macroeconómicos 1970-1973

Tales medidas económicas se apoyaron en controles
generalizados de precios. Con reajustes nominales de salarios
sobre 50 %, los gastos nominales del gobierno aumentando en mas
de 60 % y la oferta monetaria subiendo en mas de 100 %, la tasa
anual de inflación de 1971 ( 22,1 % ) parece
sorprendentemente baja. El fenómeno se explica por los
controles de precios en el sector privado y la congelación
de tarifas y precios en el sector publico.

Dos razones explican el éxito relativo de los
controles de precios. Primero, el gobierno obtuvo el control
directo e indirecto de los diferentes eslabones de la cadena
entre la producción y el consumo, a través de
numerosos cambios institucionales. Se ampliaron las funciones
fiscalizadoras de las agencias públicas de
comercialización y control que ya existían y se
crearon otras nuevas; también se estatizaron las
principales firmas privadas mayoristas y distribuidoras.
Además, a través de la intervención del
gobierno las facilidades de líneas de crédito
bancarias se conectaron a acuerdos de fijación de precios.
Finalmente se crearon comités de vigilancia de los
consumidores en los vecindarios (JAP, Juntas de Abastecimiento y
Precios), que debían velar por que las tiendas locales
acataran los precios oficiales y mantuvieran la existencia de
mercaderías. En segundo lugar, el ambiente global de
reformas estructurales, y el que muchas firmas hubieran sido
expropiadas o intervenidas por el gobierno inducía a los
empresarios a seguir las directivas de precios oficiales. Era muy
arriesgado no hacerlo: " los empresarios debían pensarlo
dos veces antes de violar los precios oficiales porque este
gobierno no era como los anteriores".

En consecuencia, la sobre expansión de los
salarios reales en 1971 estuvo relacionada en forma significativa
con la efectividad de los controles de precios. Sin embargo, los
reajustes salariales de los trabajadores sobrepasaron los limites
establecidos por el gobierno de la UP con la CUT ( Central
Única de Trabajadores ), a pesar de que esta estaba
controlada por los partidos políticos de la UP La larga
tradición de los sindicatos de maximizar los reajustes
salariales, y la competencia de los lideres sindicales
democratacristianos, que procuraban mejorar la oferta de sus
rivales de la UP, para ganara popularidad entre los trabajadores
explican este comportamiento.

Cuadro N° 2. Índices de
salarios reales mínimo y medio para obreros y empleados.
1970 -1973.

4.2 Primeras señales de
desequilibrios

A pesar del deslumbrante cuadro global, varios
indicadores sugerían la presencia de un desequilibrio
creciente a lo largo del año.

El déficit presupuestario general del gobierno
aumento de 3,5 % del PGB (1970) a 9,8 % (1971). A u nivel mas
amplio, el déficit publico consolidado no financiero
aumento de 6,7 % a 15,3 %. El crédito, solo al sector
público, creció en 124 %; más del 90 % del
crédito proporcionado por el Banco Central al sector
público tenía la forma de dinero primario. Esto era
una de las causas del crecimiento de 119 % de M1. En resumen, la
política monetaria estaba totalmente fuera de control. Por
su parte el nivel de reservas internacionales sufrió una
reducción de 59 %. La perdida de reservas podría
haber sido mayor, pero en noviembre el gobierno suspendió
el servicio de la deuda externa y entro en negociaciones de
reprogramación.

La balanza comercial vario de un superávit de US$
95 millones (1970) a un déficit de US$ 90 millones (1971),
siendo la abrupta caída del precio mundial del cobre el
principal factor de tal deterioro. Drásticos controles de
las importaciones, en presencia de una apreciación del
tipo de cambio, evitaron un mayor déficit comercial
externo ese ano. Además de los controles cambiarios, la
principal herramienta para este control de las importaciones fue
el requerimiento de depósito previo de 10000%, una
disposición existente que el gobierno de la UP utilizo
intensivamente, aumentando en forma significativa el
número de productos contemplados en ella.

En tanto el nivel de consumo global creció en
12,4 % durante 1971, la inversión bruta cayó en 2,3
%: mientras la inversión pública aumentaba un 10 ,3
%, la inversión privada se reducía en -16,8 %. Dado
el abrupto incremento de los salarios reales y los estrictos
controles de precios, se produjo necesariamente una
contracción de las utilidades del sector
productivo.

Las primeras señales de escasez empezaron a
aparecer durante el segundo semestre de 1971. No fue considerada
como un problema serio por los economistas de la UP, sino
más bien como resultado natural de las políticas de
redistribución del ingreso y como síntoma de un
desequilibrio del pasado. El importante aumento del consumo de
carne (18 %), por ejemplo, fue relacionado con la
redistribución. En el pasado, una familia de alto ingreso
consumía 180 kg al año, mientras que una familia de
bajo ingreso consumía 29 kg al año. Por lo tanto,
una redistribución del ingreso hacia las familias de bajos
ingresos tenia necesariamente que aumentar el consumo global de
carne, sobre todo si se consideraba que los grupos de menores
ingresos tienen una mayor propensión al consumo que los de
mayores ingresos.

En respuesta a la critica de que la economía se
estaba recalentando, algunos economistas de la UP argumentaron
que "… si la política de redistribución del
ingreso hubiera fracasado, si la política antinflacionaria
hubiera fracasado, no hay duda de que habría habido
suficiente capacidad no utilizada, reservas internacionales y
existencia de mercaderías, porque eso habría sido
una repetición del mecanismo tradicional de ajuste de anos
anteriores. El éxito de la política
económica de la UP esta justamente relacionado con la
desaparición de las variables restrictivas".

A fines de año ya había demasiadas
señales que apuntaban hacia una aceleración
significativa de la inflación en 1972: el gran incremento
de la oferta de dinero, el gran déficit fiscal, el nuevo
reajuste de salarios de enero de 1972, la imposibilidad practica
de una contracción adicional de las utilidades del sector
productivo, el agotamiento de los abastecimientos y existencias,
la fuerte contracción de las reservas internacionales y la
aparición del mercado negro para muchas
mercaderías. Sin embargo, la reacción de las
autoridades fue prácticamente nula. Mientras en los
discursos oficiales de 1970 se consideraba a la inflación
como una variable clave, en la exposición al país
del ministro de Hacienda (noviembre de 1971) no de dijo gran cosa
al respecto. La única mención fue para
señalar que se mantendría durante 1972 la misma
política antinflacionaria de 1971.

4.3 Declinación y colapso total
(periodo 1972 a 1973)

Como sucede con todos los gobiernos populistas, la
declinación y el colapso total del experimento de la UP
son una clara consecuencia de las "exitosas" políticas
sobre expansivas. El favorable resultado inicial aumento la
popularidad del gobierno de Allende, y las críticas por la
presencia de diversos desequilibrios se descartaron como meras
observaciones técnicas. Por otra parte, el gobierno de la
UP se hallaba frente a un gran dilema: una reducción de
los salarios reales era una condición necesaria para
atenuar los desequilibrios existentes, pero esa solución
perjudicaría su imagen progresista y
revolucionaria.

Varios economistas y sectores del gobierno de la UP
"estimaron imposible proseguir la política expansiva
redistributiva", sugiriendo plantear que 1971 habría sido
el año de la redistribución, pero que 1972
tendría que ser el año de la acumulación.
Sin embargo, nada se hizo, ni ajuste ni modificaciones en la
política económica. En la discusión respecto
a que medidas tomar, varios grupos de la coalición
gobernante plantearon una serie de condiciones que resultaban
incompatibles con la solución del problema: la
mantención de la situación distributiva lograda y
de las condiciones para seguir avanzando en los cambios
estructurales. Lo anterior muestra la incapacidad del gobierno de
la UP para tomar decisiones frente a los obstáculos
surgidos ; las múltiples soluciones e interpretaciones
planteadas por distintos grupos y las exigencias de los
diferentes partidos de la coalición paralizaban la toma de
decisiones. Paradójicamente, esta inacción del
gobierno de la UP conducía al laissez faire. Una
interpretación alternativa sugiere que prevaleció
la ideología, es decir, se le dio más importancia
al mantenimiento de la imagen progresista y revolucionaria que a
la reducción de los desequilibrios. Probablemente, cuando
hay desgobierno predominan las posturas mas ideologizadas y
radicalizadas.

Hasta el año 1972, los reajustes nominales de
salarios se otorgaban a comienzo de ano. La política de
reajustes salariales de 1972 siguió el patrón del
año anterior, esto es, aumentos de los salarios nominales
con indización total respecto del IPC de1971 (22,1 %),
pero con un aumento mayor (32 %) para los salarios mínimos
nominales. Pero, nuevamente durante el primer trimestre de 1972
los salarios aumentaron más de lo que especificaba la
política oficial. Ni siquiera el gobierno aplico su propia
política salarial, y los salarios medios (ponderados
según el empleo) del sector publico aumentaron en 48 %.
Obviamente, esta no era una manera eficiente de reducir el
déficit público, que había alcanzado a 15,3
% del PGB en 1971.

El incremento de las remuneraciones del sector publico,
la gran expansión de los subsidios a las empresas de
propiedad estatal (4,6 % y 9,5 % del PGB en 1972 y 1973,
respectivamente) y el deterioro de la recaudación
tributaria (los ingresos cayeron en 3 % del PGB en 1972 y un 3 %
adicional en 1973) generaron un déficit publico de
impresionante magnitud: 24,5 % en 1972 y 30,5 % en 1973. Dadas
las características rudimentarias del mercado de
capitales, una porción significativa del déficit
del sector público (60 % en 1972 y 73 % en 1973) se
financio mediante emisiones monetarias del Banco Central. El
resultado final fue un incremento de la cantidad de dinero de 173
% en 1972 y 413 % en 1973; en tres anos la cantidad de dinero
aumento casi 30 veces.

En definitiva, la aplicación de reajustes
exagerados de los salarios nominales para aumentar los salarios
reales y mejorar la distribución del ingreso
fracasó completamente: la política
macroeconómica de la UP redujo en un 23 % el poder
adquisitivo de los trabajadores. Transcurrieron ocho anos antes
de que las remuneraciones reales de los trabajadores recuperaran
el nivel que tenían en 1970.

Supuestamente, cuando se generalizan la escasez y los
cuellos de botella el sector externo constituye la válvula
de escape; una oferta limitada de importaciones es vista por la
mayoría de los agentes como la principal
restricción económica. Sin embargo, la caída
de la producción interna constituye en muchos casos la
causa principal de la escasez interna de bienes, como es el caso
de la producción agrícola para los bienes
alimenticios. El cuadro 3 muestra el agudo incremento de la
importaciones totales (en dólares corrientes) entre 1970 y
1973; mientras las importaciones de alimentos crecían 3,8
veces entre 1970 y 1973, las importaciones de bienes de capital
caían durante el mismo período. En términos
físicos, las importaciones de trigo aumentan desde 200.00
toneladas (1970) a 951.000 toneladas (1973);
simultáneamente, la producción interna
disminuía en 43 % durante ese período.

Las reservas internacionales netas en el corto plazo del
Banco Central se redujeron en 1972 un 62 % con respecto al nivel
de 1971, esto es, el gobierno de la UP, perdió el 84 % del
stock inicial de reservas en tan solo dos años. En 1973,
el nivel de las reservas internacionales netas disponibles a
corto plazo equivalía a 22 días de
importaciones.

Cuadro N°3. Algunos
componentes de la Balanza de Pagos 1970 -1973 (millones de
dólares)

A modo de síntesis, y de acuerdo a un balance
realizado por el Banco Mundial en 1980 (Fontaine, 1993), el
período del gobierno de la unidad popular se
caracterizó por una profunda crisis económica y
política. Antes de su fin, el PIB real per cápita y
los salarios en términos reales habían descendido a
niveles inferiores a los de 1970; la producción
agrícola se encontraba al nivel de comienzos de los
años sesenta; el déficit del Gobierno central
excedía al 20% del PIB; en el mercado negro el tipo de
cambio tenía un valor diez veces mayor que el cambio
oficial y las reservas internacionales netas eran
negativas.

Hitos de la
política económica de la unidad
popular

Se analizan a continuación tres hechos
económicos que marcaron el devenir de las políticas
económicas del gobierno de la Unidad Popular. En variados
textos de análisis de la época son hechos
concebidos como aspectos de particular relevancia. Nos referimos
a la reforma agraria, las crisis de abastecimiento y del mercado
negro, y las expropiaciones de Empresas. Abordaremos brevemente
cada uno de estos hechos.

5.1 Reforma Agraria

La historia de la reforma agraria en Chile tiene su
origen a finales de la década del "50, época en la
cual, producto de la experiencia revolucionaria en Cuba, Estados
Unidos decide patrocinar proyectos de reforma agraria como una
forma de desincentivar nuevas experiencias revolucionarias en
América Latina. Surge la denominada "Alianza Para el
Progreso" de Kennedy, mediante la cual se ofreció a los
gobiernos ayuda económica a gran escala a cambio de
ejecutar cambios en la tenencia de la tierra.

Fue Jorge Alessandri el primer mandatario en enviar al
Congreso un proyecto de Reforma Agraria: la Ley 15.020, aprobada
el 27 de noviembre de 1962. La norma facultó al gobierno a
la fragmentación de haciendas y para facilitar su
adquisición, el Estado dispuso un pago diferido: los
expropiados recibirían un 10 por ciento de la
tasación agrícola de la propiedad al contado y el
saldo en bonos a 20 años. Para la derecha éste fue
el gran error histórico de Alessandri, porque aunque esta
ley no expropió a nadie durante su gobierno y fue motejada
como "ley macetero", dio el instrumento a la DC para comenzar las
expropiaciones. Eduardo Frei Montalva expropió más
de un millón de hectáreas y 495 predios con esa
legislación mientras se despachaba la nueva ley, lo que
aconteció el 28 de julio de 1967.

Al finalizar el gobierno de Frei, la derecha sostiene
que este fracasó en sus dos metas: aumentar la
producción (el déficit de alimentos que
había heredado aumentó en un 30 por ciento) y dar
tierra a 100 mil campesinos. Sólo 28.700 familias se
beneficiaron, pero entre ellas muy pocas recibieron
títulos de propiedad sobre la tierra. Se sostiene que al
crearse la forma jurídica del asentamiento lo único
que se logró fue postergar la entrega de la tierra y
así mantener el control político, es decir, la
democracia cristiana finalmente habría pavimentado la
colectivización de la tierra, reforma que estaba
más cerca de la izquierda socialista que del programa de
gobierno original de Frei Montalva.

Cuando Salvador Allende ingresó a La Moneda, el
proceso de expropiaciones se aceleró. Se formaron "centros
de reforma agraria" (CERAS) y "centros de producción"
(CEPROS), nuevos organismos con los cuales se
descentralizó la decisión de expropiaciones, y los
criterios técnicos para ejecutarlas, introduciendo un
elemento de improvisación en una política
pública que la democracia cristiana mantuvo
básicamente ordenada y ajustada a derecho.

De acuerdo a algunos indicadores ofrecidos por el
arzobispado en Santiago, en 1973 existían 308 cooperativas
campesinas con más de 90 mil socios, 207 cooperativas de
reforma agraria con 9.900 socios, 2.811 asentamientos y 870
sindicatos con 229 mil afiliados. Esto significa que en agosto de
1973, el 65% del campesinado estaba organizado.

Hasta 1973 se habían expropiado 5 mil 809 predios
equivalentes a casi 10 millones de hectáreas. En resumen,
en 1973 las tierras expropiadas alcanzaban el 49% del total de
tierras agrícolas (Fontaine, 1993). Para los reformistas
agrarios, el proceso que encabezaron permitió el actual
auge al pasar de cultivos extensivos a intensivos, reduciendo el
tamaño de los predios. Otros sienten que se pagó un
precio inútil en un proceso que sacudió el campo
chileno. "El dolor existió, pero era necesario pagar el
costo para romper un sistema feudal, para terminar el
inquilinaje. Este era un enfermo, Alessandri diagnóstico
el tumor pero nosotros lo operamos, con la ley
respaldándonos", recuerda Jacques Chonchol, ministro de
agricultura del gobierno de Salvador Allende.

5.2 Expropiación de
Empresas

El Programa de la Unidad Popular contemplaba la
creación de tres áreas de la economía:
social, privada y mixta. El Área Social se formaba con las
empresas estatales existentes hasta entonces y la
incorporación de un grupo de compañías que
ejercían altos grados de monopolio en el mercado o que
tenían importancia estratégica para el desarrollo
del país. Allende ejerció las atribuciones que la
ley orgánica del Ministerio de Economía le otorgaba
para intervenir o requisar temporalmente empresas que afectaran
el funcionamiento del mercado. En la industria manufacturera se
llegó a un número de 202 empresas "requisadas" o
"intervenidas" por el gobierno, o sea el 3% del total de empresas
privadas existentes, grandes, medianas y pequeñas. En
ellas, operaban 116.000 trabajadores, o sea el 20% del
sector.