Plan de acción relativo a población calidad de vida y media ambiente (Caso El Salvador)

Resumen
ejecutivo

En El Salvador ocurren un conjunto de condiciones
adicionales a la condición de estable subdesarrollo
fuertemente dependiente que ha marcado la historia Regional de
las últimas décadas. Evidentemente que es necesario
considerar la particularidad del país, dando cuenta de sus
especificidades históricas, demográficas,
económico-productivas socio-políticas y culturales.
No obstante, la cantidad de dimensiones comunes de
análisis se justifica fundadamente, tanto por las
características de 1os estilos de desarrollo que han
prevalecido y prevalecen, como de muchos procesos de
significación, entre los que destaca el patrón de
poblamiento y de asentamiento, la calidad de vida de la
población y los múltiples e Importantes
vínculos con los ecosistemas naturales. Esta tesis trata
precisamente de proponer un Plan de Acción en una etapa de
reconstrucción nacional relativo a la distribución,
de la población la calidad de vida y el medio ambiente. Se
trata de ilustrar, especialmente a nivel de alternativas, el
debate sobre opciones de políticas de poblamiento y
asentamiento humano. Para el es necesario partir de una cierta
descripción fundamental del "Estado de Situación"
en El Salvador que esté fundada. En determinadas
perspectivas de acción estratégica
posible.

Paralelamente es imprescindible dar cuenta de las
políticas y experiencias posibles de ser efectivizadas en
el nivel local (Y en especial relativo a las condiciones de
hábitat), reconocido este "escenario" privilegiado como
ámbito principal del cambio hacia calidades de vida
superiores de la población y con el lugar más
concreto de la acción más innovativa que genere
efectivas nuevas conductas de poblamiento en la población,
de mejoría de su calidad de vida y de tratamiento adecuado
con el medio ambiente. Existe en El Salvador la presencia cada
voz más significativa de áreas metropolitanas, al
observarse en El Salvador un fenómeno de sostenida (y
hasta explosiva) urbanización
Metropolización.

La naturaleza de éstas dinámicas y
complejas realidades y las modalidades y alternativas de
planificación que surgen se analizan en el presente
documento. La elaboración del presente texto ha tenido
presente la colección diversa, compleja y relativamente
"Extensa" de políticas efectivizadas en las últimas
décadas en El Salvador, se trata, en consecuencia, de
contrastar no sólo los enfoques teóricos (y las
distintas aproximaciones metodológicas) con los problemas
que El Salvador enfrenta en la actual fase histórica de su
desarrollo, sino de hacer un análisis vis a vis entre los
problemas del asentamiento humano, la calidad de vida y el medio
ambiente y las políticas que en El Salvador han puesto en
práctica para enfrentar la situación
referida.

Con ese objeto se ha confeccionado análisis, en
el que se desglosan el tipo de políticas más
habituales sobre poblamiento, asentamientos humanos y calidad
ambiental, y se busca una lectura pormenorizada sobre los
objetivos de las políticas, la población
beneficiaría, el origen de los recursos, las estructuras
institucional, el acuerdo y convocatoria social que cada
política expresa y el grado de participación de los
beneficiarios en la gestión de las
políticas,

La revisión de las políticas efectuadas es
también un "Recurso metodológico" para establecer
las características centrales de la propuesta del Plan de
Acción. Este deberá fundamentalmente:

a) El Plan dc Acción habrá de
acoger las demandas urgentes por programas y/o proyectos de
emergencia, especialmente relativos a las poblaciones desplazadas
y refugiadas en El Salvador, a los contingentes muy
significativos de población que padece condiciones de
extrema pobreza (tamo en el medio rural romo urbano) y a las
actividades, ligadas estrictamente a las esencialidades:
alimentación, requerimientos sanitarios básicos y
otros servicios Imprescindibles.

b) Las propuestas de acción deben
Inscribirse en la idea de una concertación
socio-gubernamental eficaz, connotando los programas y/o
proyectos como acciones que movilizan recursos gubernamentales.
No-Gubernamentales y sociales, y, donde las actividades,
responsabilidades y propuestas se llevan a cabo tanto desde el
Gobierno como desde la Comunidad organizada.

c) Las propuestas buscan reasentar la población
de acuerdo a patrones que impliquen un eficaz desarrollo
productivo fundado en el Uso ajustado de los recursos naturales y
que eviten los excesivos costos de urbanización y de
provisión de servicios básicos que genera la
exagerada dispersión rural y el explosivo crecimiento
metropolitana que se observa en El Salvador.

d) El Plan de Acción establece una simultaneidad
de programas y/ó proyectos en los ámbitos del
Poblamiento, los asentamientos humanos y la calidad ambiental,
superando con ello las tradicionales compartimentaciones
institucionales y el sentido de la "acción aislada',
priorizando de este modo las acciones de carácter
integral. Ello implica ajustes institucionales y un fuerte
privilegio en la faena de definir proyectos que asuman la
naturaleza integral de problema y soluciones.

e) Los programas y proyectos inducidos por el Plan de
Acción.establecen una estrategia consciente de
'maximización de recursos para su viabilidad, es decir
deben expresar un incremento de las formas, montos y mecanismos
de la cooperación internacional junto con una
priorización consciente de los recursos públicos y
privados internos mediante las correspondientes
reasignaciones.

Dentro de estos lineamientos proposicionales se
efectúa un esfuerzo adicional de pormenorización de
programas y proyectos específicos, el que se expresa a
nivel de los objetivos Centrales, beneficiarios principales,
fuentes de recursos posibles y los respectivos aspectos
institucionales social-participativos. En la realidad nacional,
regional y local en el país será posible ir
estableciendo los márgenes de factibilidad de esas
acciones sugeridas en el listado.

Introducción

La sociedad salvadoreña se ha visto afectada
durante la década de los 80 por una fuerte crisis
económica, social y política caracterizada por
grandes desequilibrios macroeconómicos, conflicto armado
(cuyas bajas ascienden a más de 80,000 personas), bajo
crecimiento económico; limitada actividad productiva,
deterioro a los servicios básicos de la comunidad y como
consecuencia, desmejoramiento de la calidad de vida de la
población.

Entre los factores que explican las crisis
económica se encuentran: principalmente el conflicto
armado (1979-1992) que genero incalculable pérdida tanto
física como humana, el manejo inadecuado del marco
macroeconómico, el papel activo del estado en la
economía, el contexto internacional desfavorable y el
terremoto del año 1986.

A partir del año 1989 se inicia un proceso de
estabilización para reactivar y recuperar la
economía salvadoreña.

En cuanto al nivel de vida e ingreso real el
índice de precios al consumidor entre los años
1980-1989 aumentó casi cuatro veces, creció la
emigración de la población calificada tanto interna
como externa; teniéndose cifras oficiales que en la
década de los 80 incorporaron al trabajo activo un
millón de salvadoreños en los Estados
Unidos.

La caída en el ingreso per capita reflejan la
crisis económica, calidad de vida de El Salvador y el
elevado costo de la guerra con cifras de 5,000 millones de
dólares en gastos militares y por otro lado el sabotaje
permanente (del Frente Farabundo Martí para la
Liberación Nacional FMLN) en la infraestructura
energética, sistemas de comunicación y transporte,
comercio etc. Se comprende la disminución de la
disponibilidad de recursos para atender eficientemente y
oportunamente las necesidades básicas de la
población.

En general, la situación social de la
población salvadoreña, la calidad de vida y el
medio ambiente refleja la aguda imagen de los tiempos
difíciles puesto que una tercera parte de la
población está en extrema pobreza y con grave
deterioro de su calidad de vida.

La actual fase de desarrollo del
país denota importantes indicadores de estabilidad,
expresando en las cifras macroeconómicas generales. Sin
embargo es el acuerdo de pacificación el hecho que
establece el hito de mayor relevancia para el análisis de
la factibilidad del proceso con la firma del gobierno y del
Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional,
se concretó el referido convenio que entre otras materias
relevantes, establece un cronograma de desmovilización
militar y el reasentamiento de población desplazada por el
en determinadas localidades del país. Lo que esto conlleva
de estabilidad (con los márgenes de incertidumbre propios
de una situación Post-Bélica) es absolutamente
fundamental para El Salvador. Las expectativas de crecimiento
económico, La expansión de programas sociales
destinados a los sectores sociales más carenciados y las
posibilidades para una participación activa y eficaz de la
población organizada y los acuerdos con el empresariado
privado en su compromiso con el desarrollo constituyen las
expresiones más evidentes de esta fase para el
país.

CAPITULO I

La
problemática del poblamiento, la calidad de vida y el
medio ambiente en El Salvador: un esquema
sintético

Para 1980, CEPAL informaba que en El Salvador
existía un 68.1% de pobreza, siendo el área rural
mucho más afectada. En la zona urbana, el porcentaje de
hogares en extrema pobreza incrementó de 29.2% a 30.7%
(1990) Y el porcentaje de pobreza relativo pasó de 31.0% a
32.2%, haciendo un total de hogares pobres de 62.7% (1990). Estos
hogares ven afectado el consumo de alimentos por su baja
capacidad de compra y, por consiguiente, su acceso a los
alimentos energéticos y nutrientes que requieren para
satisfacer sus necesidades biológicas. Esto contribuye a
la subalimentación crónica familiar determinante de
la desnutrición.

Desde el punto de vista de su costo, la Canasta
Básica de Alimentos (C.B.A.) incrementó de 94.1%
entre 1985 y 1990, lo que permite apreciar el efecto de la
inflación en el precio y en el acceso de los alimentos de
C.B.A.

En comparación con los salarios mínimos
familiares, el peso de la C.B.A. expresado en porcentaje respecto
al salario, indica que representa más del 80.0% variando
del 85.5% en 1985a 86.5% en 1989 en la zona urbana.

Es decir, que la casi totalidad del salario
mínimo es dedicado a la alimentación, por 1o que
las familias no pueden satisfacer otras necesidades
básicas.

Cabe notar que, entre 1988 y 1989, hubo una
variación positiva del valor del salario mínimo en
el sector urbano (19.9% y 8.9%), pero fuertemente atenuada por el
aumento del costo de la C.B.A. Al contrario, en el área
rural, el valor del salario mínimo registro una
variación negativa respectivamente menos 1.5% y menos 0.7%
para 1988 y 1989. Lo más preocupante, fueron las
condiciones de acceso a la C.B.A. que se agudizaron en el
área rural.

Lo anterior pone de manifiesto que el acceso a los
alimentos de la Canasta básica para una familia de
referencia, se ha ido deteriorando constantemente durante la
década de los ochenta.

Calidad de Vida.

a. Población

De acuerdo al último Censo de Población y
Vivienda efectuado en 1971, El Salvador tenía 3.6 millones
de habitantes. Considerando la tendencia de las variables
demográficas, se estimó para 1980 y 1990 una
población de 4.5 y 5.2 millones de habitantes,
respectivamente. De mantenerse esta tendencia, la
población de El Salvador habrá alcanzado en el
año 2000, los 6.7 millones de personas, pasando de una
densidad demográfica promedio de 170 personas por
kilómetro cuadrado en 1970, a 214. 248 y 319 para los
años 1980, 1990 y 2000 respectivamente. Según un
reporte de evaluación del Banco Mundial, el
fenómeno de la guerra causó hasta la fecha un
fallecimiento de 80 mil personas, la migración de 750 mil
a 1,000.000; otros países, más de 500 mil que
fueron desarraigados de sus lugares de origen y se encuentran en
calidad de refugiados dentro de El Salvador.

b. Riesgos Naturales

Además de las consecuencias de la
crisis económica, social y política de la
última década, El Salvador está expuesto a
una serie de desastres naturales. Ubicado en el cinturón
sísmico circumpacífico, El Salvador se encuentra en
una zona en la cual se repiten con cierta periocidad fuertes
sismos que en octubre de 1986 dejaron un saldo de 1,500 muertes;
20,000 lesionados y 250,000 personas sin techo.

Los temporales azotan todo el territorio
con frecuencia, hasta varias veces por años, dejando
destrucción de casas (3,288 casas en 1988; 42,267 personas
damnificadas en 1988) e inundaciones (380 km2 en
1988).

También hubo temporales fuertes en
1989. Sin embargo, El Salvador ha tenido sequías que
afectaron fuertemente la zona oriental del país en 1986, y
todo el país en 1987 y 1991, produciendo pérdidas
de suelos, de cosechas y alterando el sistema de
producción agrícola.

c. Deterioro Ambiental

Situado en el cinturón subtropical, el suelo
sufre de un intenso proceso de erosión hídrica
cuyas causas principales son las lluvias y el deterioro de los
bosques naturales. El país, expuesto a fuertes vientos,
generalmente entre noviembre y febrero sufre de una fuerte
erosión eolítica. La aplicación continua y
en cantidades apreciables de fertilizantes y plaguicidas provocan
también un cambio en la composición del suelo, por
la degradación química. El relieve, con una
topografía de pendiente facilita la escorrentía;
que causa una degradación física del suelo. Se
estima que el 80.0% del territorio nacional presenta graves
muestras de erosión, baja fertilidad, alta
conformación de agroquímicos y pérdida de
cobertura vegetal. Esta degradación del suelo no queda sin
afectar los recursos hídricos. Los mantos acuíferos
de San Salvador se están agotando.

Para satisfacer la demanda de agua que
crece continuamente, se utilizará pronto el agua del
Río Lempa, a pesar del alto costo de
suministro.

En la zona norte del país el 95.0%
de las tierras tienen pendiente superior al 30.0%. Esto convierte
a las laderas en zonas frágiles donde la pérdida
del recurso suelo es acelerado.

Esto significa que la capacidad productiva
de miles de manzanas está en peligro. Por ejemplo, solo en
la Cuenca del Río Lempa, que representa el

49.0% del territorio nacional, anualmente
se pierden por lo menos 71, 750,000 toneladas métricas de
suelo.

d. Abastecimiento de agua y Saneamiento
básico

El abastecimiento del agua varía
según el área de .residencia. En el área
metropolitana casi la totalidad de la población (96.3%)
tiene acceso a una fuente extradomicilaria de agua potable. Pero
en la zona urbana no metropolitana y en la zona rural, el
porcentaje de fuente de abastecimiento de agua sube a 13.3% y
71.6%, respectivamente.

La zona rural tiene una pobre infraestructura en cuanto
a disposición de excretas. Casi el 40% de las familias
defecan a la intemperie, aumentando los riesgos de
infecciones.

Entre las características sociales de la familia
se destacan aquellos aspectos demográficos,
económicos, culturales y sociales, que constituyen la
realidad en que ésta se desenvuelve.

En El Salvador predominan las familias en el área
rural, debido al papel que el sector agrícola tiene en el
país, el cual demanda mayor cantidad de mano de obra. Sin
embargo, en las tres últimas décadas se ha
observado una tendencia al crecimiento de las familias urbanas,
influenciadas por la emigración del campo hacia las
ciudades, en cuyo proceso han incidido factores
económicos, políticos y culturales: y en la
última década de la guerra y la crisis que
enfrentó el país. El desempleo en el sector
agropecuario pasó del 23% en 1985 al 25% en 1989;
así también el agotamiento de la frontera
agrícola y la limitación de tierra han sido
causales de la emigración de la familia rural.

El subdesarrollo salvadoreño tiene expresiones
evidentes en la forma que adopta la distribución de la
población, en los precarios niveles de calidad de vida en
que se encuentran las mayorías sociales y en el deterioro
progresivo y sistemático del medio ambiente natural. Esta
expresión de desarrollo insuficiente y fuerte precariedad
en posibilidades económico-sociales, es además
condicionante y factor del propio subdesarrollo, en la medida que
expresa una creciente subvaluación de los recursos humanos
y naturales como factor productivo y "estructura" espacialmente
los circuitos de pobreza creciente y sostenida.

La situación sucintamente descrita ha tenido en
la última década algunas agravantes adicionales de
importancia, entre las que parecen especialmente destacables las
siguientes consideraciones principales:

a) La crisis que ha azotado a toda América Latina
y sus principales manifestaciones: creciente y costoso
endeudamiento y. difíciles condiciones de
renegociación; dificultades severas para el comercio
internacional; incremento significativo de la brecha
tecnológica en detrimento adicional a el Salvador;
adicionales problemas a la operación y gestión del
Mercado Común Centroamericano que se suman a la
problemática tradicional; disminución importante de
los bienes disponibles por habitante a lo largo de esta
década y otro conjunto de indicadores que muestran que la
crisis ha dejado de tener una expresión "puntual" para
estabilizarse como "condición crítica" en esta ya
sostenida fase histórica del subdesarrollo
nacional.

b) La situación de guerra que afectó a EI
Salvador en la década de los 80 ha generado un conjunto de
condiciones que agudizan durante la situación
crítica nacional antes señalada: desviación
de secciones muy significativas de la inversión y el gasto
interno a los presupuestos armados; privilegio de la ayuda
externa en el mismo sentido; dificultades graves ( y en ocasiones
gravísimas) en la frontera del país;
pérdidas importantes de las capacidades infraestructurales
económicas del país para afrontar desafíos
económicos mayores (infraestructura vial,
energética; de soporte rural principalmente);
pérdidas importantes de la capacidad profesional
empresarial por migración al exterior de cuadros
técnicos de alta calificación y una
situación general de inestabilidad permanente que
dificulta severamente el financiamiento de acciones sostenidas
por desarrollo.

c) La población ha mostrado en la
última década una movilidad interna y externa
bastante mayor a 1a habitual, como resultado de la
combinación de efectos de la crisis
económico-social como de la situación
bélica: importantes contingentes de la población
migrante hacia el exterior (Principalmente USA, en donde
importantes ciudades ya uentan con grandes contingentes de
población salvadoreña); muy significativos grupos
de población, principalmente rural, que se encuentran
desplazados al interior del país, y que se han concentrado
en ciudades de mayor importancia y/o han reforzado las
dinámicas de metropolización; grupos importantes de
refugiados de ubicación predominantemente fronteriza y se
encuentran en dramáticas condiciones y una serie de otros
indicadores poblacionales complejos, como las modificaciones
importantes en la distribución por edades de la
población, la incorporación aún mayor de
mujeres y menores a la población económicamente
activa, etc.

d) Se observa una importante
modificación en el sistema nacional y regional de
asentamientos humanos, los que ajustan en su jerarquía,
sus relaciones, su nivel de especialización, las
áreas de influencia territorial que ejercen y que
expresan, acorde con la movilidad de la población,
situaciones de alta inestabilidad en su desarrollo relevativo.
Una desagregación de problemas establece, entre otros, los
siguientes: significativos coeficientes de metropolización
económico-social; crecimientos explosivos (algunos
cargados de incertidumbre) de algunos asentamientos intermedios y
hasta pequeños, marcados fuertemente en la actual fase de
crisis, conflictos bélicos y dificultades generales, en
donde, se aprecian condiciones similares, a las metropolitanas de
marginalización, segregación y una fuerte
disfuncionalidad en su operación urbana; complejas y
difíciles vínculos urbano-rurales, expresada en
inadecuados sistemas de comunicación, transporte y
comercialización y finalmente, las precariedades propias
del hábitat en los asentamientos humanos rurales, marcados
por un patrón de muy alta dispersión y enfrentados
a una situación de déficits generalizados en los
servicios esenciales.

Desde inicios de la década do los 80
se profundizan las crisis sociales y políticas en la
Región, y en especial en El Salvador derivando hacia
migraciones masivas, que difieren cuantitativamente de las
migraciones tradicionales. Individuos, familias, comunidades
enteras, e incluso pobladores de zonas geográficas
afectadas por la guerra y la violencia buscan seguridad fuera de
su lugar de origen o de residencia, predominando la
población rural, más relegada de los beneficios de
la civilización.

El tema en cuestión es
difícil de cuantificar rigurosamente, no sólo por
el hecho de que los datos contienen un significado
político ambivalente según las fuentes.

Algunas variables son difíciles de medir, por
carencia de datos específicos, y se han realizado
aproximaciones, en algunos casos bastante complicadas en los
cálculos. Para El Salvador el fenómeno es de tal
magnitud que afecta profundamente a la composición
demográfica, económica y social.

La población directamente afectada se elevada por
lo menos 1,655,572 personas para un total nacional apenas
superior a los 5 millones de habitantes, es decir cerca de 33%
del total, pero el 80% de los afectados es de origen rural, y
constituye el 62.8% de la PEA total, en una situación
laboral en que la tasa nacional de desempleo es del 33.7% y la de
subempleo de un 47.8% adicional. Todo esto añadido al
impacto destructivo de la guerra, y a otros factores conexos, ha
hecho declinar la participación del sector agropecuario en
la economía Salvadoreña del 24.4% en 1981 al 18.3%
en 1990, y el PIB per capita de US$ 488 en 1979 se ha reducido a
US$ 332 en 1989 por su parte, la desintegración de las
familias, derivada do las migraciones, ha llevado a que la mujer
sea el jefe del hogar en un 53.1% al menos en las que tienen
familiares en USA, y posiblemente aún más para los
desplazados y refugiados.

La última cifra oficial para la población
desplazada interna en El Salvador es de 396,833 personas, que
corresponderían a unas 56.690 familias si la tasa de 7
personas por familia se mantiene. Su origen es rural en el 87.3%
y están asentados en áreas urbanas y suburbanas el
62.6%.

Dada la composición etaria, e1 57.6% sería
PEA, pero apenas e1 26.4% está ocupada siendo así
que antes del problema sólo el 5.5% estaba desempleado, De
los ocupados el 58% está en el sector agropecuario, el
18.8% en el manufacturero, el 6.3% en el de la
construcción, y el 5.4% en el comercio de los que
están en el Área Metropolitana es mínima,
así como sus ingresos 44.2% tiene entre US$ O y 60 per
capita al año, y el 55.8% entre 60.1 y 80, por lo que las
remesas que reciben de familiares en USA representan el 71% de
los ingresos para los que gozan de ese complemento; el hecho de
que el 58% no sepa leer ni escribir limita sus posibilidades de
trabajo. La estimación de los acervos perdidos por la
población desplazada anda en torno a los US$ 42,003,245, y
la producción esperada para esa masa de población
seria de US$ 131,748,556 si tuviera ocupación esperada
para esa masa de población sería de US$ 131,748,556
si tuviera ocupación y producción correspondiente a
sus capacidades laborales calculado sobre el PIB per capita y la
población afectada, pero en base a la PEA ocupada su
aporte productivo es nada más de US% 18, 668,259. Como no
pueden ocupar su fuerza de trabajo ni disponen de los
medíos perdidos en el lugar de origen, dependen en gran
proporción de las ayudas y asistencia tanto gubernamental
corno de agencias nacionales e internacionales para
subsistir.

Los salvadoreños refugiados en los Estados Unidos
se estiman en un millón, predominantemente jóvenes,
más urbanizados que el promedio con niveles educativos muy
superiores a la medida nacional, de modo que el 95% constituyen
PEA, relativamente calificada, de los que más del 30%
está desempleada en USA, y los que están ocupados
desempeñan trabajos de inferior calidad y
retribución a la que les correspondería por su
capacitación. A pesar de ello, envían un promedio
más de US$ 110 mensuales lo que supone un cúmulo de
remesas anuales cercana a los US$ 1,400 millones, que representan
acerca del 60% de los Ingresos familiares promedio para los
beneficiarios que lo destinan principalmente para el consumo y
mejora de las condiciones de vida, y apenas para la
inversión en capital productivo; por otro lado, la familia
se ha visto profundamente afectada en su integración
tomando la jefatura del hogar la mujer muchas veces no la madre
de las criaturas o algún familiar sustituto. La demanda de
servicios de esta población en USA no es satisfecha por el
estado, siendo ilegales en su mayoría y carecimiento de
reconocimiento de sus derechos a los servicios públicos,
por lo que algunas instituciones asistenciales, religiosas o
laicas, ayudan a paliar las necesidades más
perentorias.

El aislamiento y las presiones externas a que
están sometidos, por un lado los vuelve dependientes de la
asistencia de diferentes agencias, con una ayuda superior al
millón de US$ al año.

Sólo restaría apuntar brevemente la
situación para los salvadoreños refugiados en los
Estados Unidos, frente a los que hay una actitud gubernamental de
rechazo expresada en las nuevas leyes y comportamientos
migratorios por considerarlos "refugiados económicos", o
de xenofobia y sobreexplotación de su mano de obra ilegal
en algunos empleadores, hasta la solaridad más generosa de
organizaciones y grupos de personas desde el movimiento
"Santuario", pasando por la enmienda DeConcini "refugiados
políticos" que huyen de una situación de guerra de
violación de los derechos humanos
(Montes,l987).

Caso de desplazados en la Frontera: En los
campamentos de Colón Moncagua y San Antonio hay cerca de
l0, 000 Salvadoreños refugiados que huyeron de la
violencia y de la guerra en la zona nororiental en la
década de los 80.

Históricamente han existido estrechas relaciones
entre las poblaciones de ambos lados de la frontera. Antes de la
guerra entre ambos países julio 1969 la economía de
la región fronteriza hondureña estaba muy vinculada
con El Salvador; con intenso mercado e incluso con la
circulación de moneda salvadoreña de curso legal:
las mejores comunicaciones y la cercanía a poblaciones
más desarrolladas en el lado salvadoreño
hacían que gran parte de la población
hondureña buscara soluciones a su salud, comunicaciones,
comercio y otros bienes y servicios, en territorio
salvadoreño; por último los vínculos
familiares y los enlaces matrimoniales entre las poblaciones de
ambas nacionalidades estaban bastante generalizados. Esto
facilitó el que al penetrar en Honduras la
población salvadoreña refugiada fuera
aceptada.

e) los ecosistemas naturales se encuentran, en general,
en condiciones de fuerte sostenido deterioro, por las modalidades
de operación productiva que predominan en la
explotación de recursos fundamentales no renovables y el
débil manejo de los recursos renovables, por las
adicionales de fuertes des-

plazamientos de población y las condiciones de
enfrentamiento armado en algunas zonas del país como por
la insuficiencia de políticas gubernamentales al respecto.
Entre otros aspectos adicionales debernos consignar: las
debilidades energéticas que han adquirido un
carácter más severo en la última
década y que establecen una fuerte dependencia; la
explotación inadecuada de varios ecosistemas naturales, lo
que está provocando un deterioro progresivo de la riqueza
silvícola en algunas zonas; la degradación de las
tierras en extensiones agrícolas donde predominan las
economías campesinas de subsistencia o economías
degradantes con alta tecnología incorporada; la mayor
fragilidad de muchos de los ecosistemas naturales en El Salvador,
lo que se aprecia en nitidez frente a catástrofes
naturales (sequías. inundaciones, terremotos, huracanes, e
incendios).

f) Se observa una importante compartimentación en
la definición de políticas (fundamentalmente
públicas) en materia de Poblamiento, Asentamientos Humanos
y Medio Ambiente, tanto por su enmarcamiento institucional
rígido como por la débil presencia de propuestas
integrales. Aunque el historial de políticas al respecto
es amplio y basta se podría afirmar que se han "implantado
experiencia" (como el caso de los Programas de Desarrollo Rural
Integral – Programa de Reconstrucción – PIS – EDUCO – SILO
) con gran Notoriedad y la consiguiente expectativa. Los
resultados de fuerte precariedad. Entre muchos otros aspectos
convendría sumariamente dar cuenta de problemas como los
siguientes: políticas definidas muy extremadamente a la
realidad del país (por las fuentes de financiamiento, por
las concepciones metodológicas y teóricas en que se
inscriben y porque suelen constituir enmarcamientos
tecnológicamente cerrados.); políticas asumidas en
la práctica como secundarias o "auxiliares" por parte del
Gobierno, denotando así el carácter relativamente
"menor" que adquieren las propuestas de desarrollo territorial y
ambiental en el país; políticas "aisladas" que
afectan de modo integral y relacionado a la población. Los
asentamientos y el medio natural, y que al ser aplicadas de un
modo marcadamente sectorial implican un importante derroche de
recursos eficazmente movilizadores.

g) Las políticas y acciones establecidas por el
Gobierno han convocado insuficientemente a los actores
empresariales y sociales reales, con lo que han limitado
severamente su factibilidad. Han poseído estas propuestas
un perfil marcadamente técnico y están muy
definidas "desde el Gobierno", incluidas propuestas de
descentralización y programas que directamente afectan la
calidad de vida de la población. La limitación
participativa concertadora de las políticas sobre
población. Asentamientos Humanos y Medio Ambiente conspira
fuertemente para su éxito. Entre otros factores debernos
destacar adicionalmente que en la práctica se actúa
con temor a la participación organizada de la
población, amparándose en explicaciones como su
"escaso nivel de preparación" y la necesidad de capacitar
como requisito previo a cualquier experiencia participativa; se
connota a estas políticas de un lenguaje explicativo y
progresivo con fuerte carga "tecnicista", reforzando el trabajo
en "Expertos se anticipan juegos de intereses muy conflictivos
entre los agentes empresariales y sociales lo que aparentemente
ha "inhibido" a la instancia gubernamental para el diseño
de eficaces espacios de encuentro; existe, finalmente, una
tendencia importante a connotar ideológica o
políticamente estas temáticas en lugar de
expresarlas en función de los problemas concretos, lo que
dificulta adicionalmente una concertación eficaz entre los
actores ya señalados.

h) La problemática dela Población, los
Asentamientos Humanos y la calidad Ambiental se desenvuelve en un
complejo y diverso ·ámbito
cultural-valórico, lo que restringe adicionalmente los
márgenes dc acción para la definición de
política posible, La presencia de valores culturales que
expresan un fuerte arraigo tradicional (especialmente en el medio
rural) agregadas a la presencia significativa de etnias
indígenas en EI Salvador que pugnan legítimamente
por 1a preservación de sus derechos y de sus propias
normas de convivencia social, obligan a que la política
sobre poblamiento y relación con el medio natural sean
adecuadamente las connotaciones culturales anotadas, a objeto de
ajustarse buenamente en sus objetivos, estándares y
mecanismos participativos. Son especialmente relevantes
cuestiones como las siguientes definiciones y acuerdos a los que
han llegado el respectivo Gobierno Salvadoreño con
respecto a sus derechos y deberes; los desplazamientos masivos de
población rural (generalmente de fuerte arraigo cultural)
en territorios bélicamente activos; la difícil y
compleja adaptación de las familias migrantes rurales en
los centros urbanos; el diseño y gestión de
soluciones en programas de mejoras en la calidad de vida que se
establece estandarizado y generalizado, sin eficaz reconocimiento
de especificidades culturales como las señaladas y la
resistencia que adoptan los diseñadores de
políticas de poblamiento, asentamientos humanos y calidad
ambiental a tratar éstos "condicionantes claves" aun
después de experiencias que son aleccionadoras al
respecto.

i) Finalmente debemos reconocer la insuficiencia de
recursos profesionales (equipos interdisciplinarios
preferentemente) para la definición, ejecución y
valoración crítica de resultados de las
políticas efectivizadas en materias de población
asentamientos y medio natural. Este se ha constituido en un
factor crítico, en la medida que se reconoce una fuerte
dependencia del país por la asesoría y
consultoría externa, con lo que en la práctica se
está produciendo una falta de reconocimiento propio de la
respectiva problemática nacional y se disminuyen los
grados de libertad con que el país opta por determinados
perfiles de políticas.

Convendría poner especial atención a
cuestiones como las siguientes: necesidad de estructurar estables
y capacitados equipos interdisciplinarios en el medio
institucional público, mediante mecanismos de eficaz
incentivo, capacitación y apoyo interinstitucional;
requerimientos de flexibilización de la institucionalidad
pública para la constitución de equipos
profesionales ad-hoc que sean capaces de enfrentar estas
problemáticas integralmente; la adecuación de la
formación en las carreras universitarias en el país
(programas, currículum, etc.) para enfrentar más
ajustadamente la preparación de los recursos nacionales
calificados; debate a fondo de las formas que adopta la
cooperación y asistencia técnica internacional,
buscando favorecer el coeficiente de contraparte nacional en la
realización de estudios y sobretodo de alternativas
políticas y necesidad de propuestas sobre formas y
mecanismos más eficaces en la operación de las
contrapartes nacionales para estudios o propuestas de alta
especialización que requieren inevitablemente de
asistencia profesional internacional.

CAPITULO II.

Análisis
para la definición de políticas relativas a la
d1stribucion de la población, la calidad de vida v medio
ambiente

.Enfrentados a la tarea de efectuar una lectura
suficientemente acuciosa de las variadas y complejas
políticas referidas a la población, calidad de vida
y medio ambiente, se ha establecido un Análisis como
instrumento que permita la función requerida y que al
mismo tiempo se constituya en una herramienta adicionalmente
eficaz para la definición y estructuración de
política inmediata y futura.

Este Análisis incorpora tres niveles objetos de
política: el Poblamiento, los Asentamientos Humanos y la
Calidad Ambiental. Se reconoce con ello una cierta
compartimentación Institucional y problemática, lo
que descansa en la especificidad existente entre los
ámbitos referidos. Ello queda más claro al efectuar
el desglose de políticas específicas en cada uno de
los ítems señalados, Corno es evidente el efectuar
estas precisiones, los márgenes de interrelación y
vínculos entre las categorías de políticas
señaladas son bastante altos. Con las limitaciones del
caso precederemos a dar cuenta de las consideraciones y criterios
que han dado lugar a este instrumento metodológico que, en
su aspiración principal, Intenta-dar cuenta del sentido
principal (global y desagregado) de una estrategia de
distribución de población, de elevación de
la calidad de vida de 1Mmayorías sociales marginalizadas y
de un adecuado equilibrio con los ecosistemas
naturales.

2.1. El análisis Pormenorizado de las
Políticas

El análisis describe aspectos centrales de las
políticas que se habrán de analizar. Se opta de
este modo por algunas variables principales él tomar en
cuenta y no por efectuar un análisis exhaustivo de las
políticas, Se sostienen que el conjunto de dimensiones de
análisis especialmente relevantes por políticas, de
sus orientaciones fundamentales, do sus alcances sobre objetivos,
formas institucionales y beneficiarios.

2.1.1. Objetivos fundamentales y horizonte temporal
de lo Política

Tiene especial importancia dar cuenta (siempre
sumariamente) de aquellos objetivos fundamentales que implica la
adopción de una política, vale decir de lo que se
busca alcanzar y los obstáculos que se intenta resolver.
De un modo importante ello establece el carácter do la
política y su sentido principal. También se
podría sintetizar con la o las frases que denotan "las
consignas"

23 de la política, las que también
obviamente denotarán el sentido sustantivo de la
política. Debe aclararse que esos sentidos u orientaciones
centrales pueden perfectamente apuntar hacia los usuarios, los
cambios institucionales o cualquier otro aspecto por el que se
preguntará explícitamente en otras dimensiones del
análisis. En tales casos la redundancia que se produzca no
hará sino valorar "justamente" el carácter
principal de la política analizada.

Se ha ligado a lo anterior la dimensión temporal
que la política tiene. Ello reviste mucha importancia dado
el "Gran cambio" que se está produciendo con los
horizontes temporales en los esfuerzos de planificación,
especialmente en lo que se refiere al privilegio del corto plazo.
Incluso, es más, debemos quizás establecer las
categorías temporales de la urgencia (emergencia si se
prefiere) que denote el sentido de la "acción inmediata",
adicionalmente al corto plazo (1 a 2 años) y al mediano
plazo (3 a 5 años). Conviene agregar también la
opción dc una política temporalmente connotada como
permanente. Es incluso posible que el horizonte temporal de la
política se pueda expresar convencionalmente en la matriz
mediante alguna signatura especial, Interés de los
horizontes de política.

2.1.2. Poblaci6n Preferentemente Beneficiada por la
Política

La referencia de los beneficios preferente se enfoca
principalmente a la población asignataria preferente de
las políticas, entendiendo que existen políticas en
que los beneficiarios son relativamente indisciplinarios (el
conjunto de la población, por ejemplo), que en otras
ocasiones se trata de determinados grupos ectarios (niños
entre 0 y 5 años de tal programa; personas de la tercera
edad, preferentemente, etc.) y que en otras se trata de
determinadas personas y familias que se encuentran en una
.determinada condición (sectores poblacionales en extrema
pobreza, por ejemplo) socioeconómica. Debernos agregar que
dado el carácter marcadamente territorial y
discriminatoriamente espacial de algunas de las políticas
llevadas a cabo en El Salvador es posible también hacer
una referencia a beneficiarios como los habitantes del
país o comunidad local. Corno es obvio una
combinación entre las categorías de beneficiarios
que aquí se señalan será la nomas más
que la excepción en el análisis de las distintas
políticas.

La discriminación en beneficio de sectores
sociales más postergados constituye la tendencia
básica de los intentos; de las políticas sociales
localizadas, que crecientemente se inscriben las propuestas de
políticas como las analizadas )' como las que
constituirá el sentido central del Plan de Acción.
Tiene importancia establecer un consolidado de las
políticas en relación a los grupos ectarios,
sociales y territoriales preferentes, porque una opción
relativamente cotidiana entre los expertos en estas materias es
que los resultados efectivos de éstas políticas
terminan beneficiando a sectores en condición superior a
los asignatarios preferentes que se ha preestablecido.

2.1.3. Fuentes Principales de
Financiamiento