Gestión de Recursos Humanos basado en competencias laborales

CAPÍTULO I

Problematización

MATRIZ DE INVESTIGACIÓN

1.1. Planteamiento del Problema de Investigación

Durante los últimos diez años de gestión de la Secretaria de Análisis Estratégico, (hoy SIE), hubo tres cambios gubernamentales y diez cambios de Secretarios como Autoridades nominadoras, encargados de dirigir y hacer cumplir la misión y el mandato legal para lo que fue creada dicha institución. Sin embargo, en cada gestión Secretarial, y por la falta de reconocimiento de la importancia de las tareas sustantivas de la SAE las decisiones emanadas de los mismos Gobiernos, con el pretexto de recuperar, fortalecer y reconstruir la institucionalidad, se cometieron graves errores, teóricamente por impulsar procesos de reorganización y nuevas estructuras organizacionales, y lo único que ocasionaron fue poner en más riesgo la seguridad del Estado en Guatemala; y a lo interno de la institución, provocó pérdidas en materia de recursos financieros y principalmente perdida de cuadros técnicos formados, con experiencia, identificados y comprometidos con su trabajo, con una la visión clara de un servicio de Inteligencia y seguridad; lo que dejó como consecuencia, una institución inestable y débil, politizada y sin recursos humanos capacitados e idóneos con los puestos para cumplir con los requerimientos institucionales en materia de análisis, inteligencia, y Seguridad Nacional e Internacional.

En la actualidad, durante la gestión del Gobierno del Ing. Álvaro Colom, derivado de la aprobación de la Ley Marco del Sistema Nacional de Seguridad, por medio del Decreto 18-2008, aprobado por el Congreso de la República, que suprime a la SAE y nace a la vida jurídica, la Secretaría de Inteligencia Estratégica del Estado (SIE), según Acuerdo 413-2008, que crea su Reglamento Orgánico Interno, el 30 de diciembre de 2008, y ante la necesidad del Estado de contar con una institución responsable de coordinar el Sistema Nacional de Inteligencia, se crea la SIE como responsable no sólo de coordinar el Sistema Nacional de Inteligencia, sino de producir ࠩnteligencia estratégica que le permita al Presidente prevenir y detectar cualquier amenaza y riesgos al Estado, sus instituciones y sus habitantes.

Derivado de lo anterior, se inició un proceso de fortalecimiento institucional, una nueva estructura técnica y administrativa, se implementaron nuevos modelos de trabajo, y mejor coordinación con las instituciones miembros del Sistema Nacional de Seguridad, concretizándose un proceso de profesionalización de los Recurso Humano en temas de análisis, inteligencia y seguridad, a través de cursos, diplomados y maestría, en coordinación con universidades locales e internacionales, Ministerios de Gobernación y Defensa y con servicios de inteligencia de países amigos. Asimismo, se concretizó un proyecto de consolidación de estabilidad laboral ante la Institución Rectora del Servicio Civil en la Administración Pública Guatemalteca, ONSEC; que permitió trasladar a todo el personal al renglón presupuestario 011, lo que les dio una categoría de personal permanente y presupuestado, que exigió promover una cultura de compromiso enfocada a mejorar la atención al usuario interno y externo, en un ambiente organizacional más saludable y estable.

No obstante, a pesar de que se han dado pasos importantes, falta mucho por hacer, ya que la SIE, también es responsable de Coordinar el Sistema Nacional de Seguridad, asesorar y proporcionar al Presidente de la República y al Consejo Nacional de Seguridad, en materia de inteligencia de Estado, mediante la coordinación del Sistema Nacional de Inteligencia, dar seguimiento a la Agenda Nacional de Riesgos y Amenazas a la Seguridad de la Nación, mantener permanentemente actualizada la información estratégica nacional e internacional, realizar los análisis estratégicos y formular los escenarios que permitan identificar las amenazas y los riesgos al Estado, sus instituciones y habitantes, dirigir la actividad de contrainteligencia, que consiste en prevenir e identificar actividades de inteligencia de actores que representan amenazas o riesgos al Estado guatemalteco. Para lograr exitosamente su mandato, debe coordinar acciones con las siete Instituciones que conforman el Sistema Nacional de Seguridad, en Guatemala; siendo estas: Secretaría de Inteligencia Estratégica del Estado, Secretaría de Asuntos Administrativos y Seguridad, Ministerio de Gobernación, Ministerio de Defensa Nacional, Comité de Reconstrucción y Desastres, Comisión Presidencial de Derechos Humanos y Ministerio de Relaciones Exteriores.

Lo indicado anteriormente, denota que se han logrado avances significativos en materia de fortalecimiento y coordinación interna y externa en la Secretaría de inteligencia, sin embargo, lo que no se ha podido explicar, es ¿Por qué en la Secretaría de Inteligencia Estratégica (SIE) no se logra un mejor desempeño técnico y administrativo de sus servidores y el de las instituciones que integran el Sistema Nacional de Seguridad? Que permitan dar cumplimiento con el mandato de la misma, como miembro y ente coordinador de dicho Sistema, de manera consistente, permanente y a largo plazo, así como desarrollar y aplicar procesos más eficientes e innovadores de reclutamiento, selección, inducción, capacitación, evaluación, control y promoción, que facilitaría establecer una carrera profesional y administrativa del personal que integra no solo a la Secretaría, sino a todas las Instituciones que conforman el Sistema Nacional de Seguridad del Estado Guatemalteco.

Por lo anterior, y para contribuir a resolver el problema identificado en la Secretaría, se propuso implementar un modelo institucionalizado de gestión del Sistema Recursos Humanos por competencias laborales, que contribuya a mejorar el desempeño de los trabajadores de la institución y de las instituciones que conforman el Sistema Nacional de Seguridad del Estado de Guatemala.

1.2. Definición y delimitación del problema

a. Delimitación Geográfica.

La presente investigación se realizó en la Secretaría de Inteligencia Estratégica del Estado, cuya unidad de análisis fue la Dirección de Recursos Humanos, Dirección Administrativa, Dirección Financiera y Dirección de Seguridad y Asuntos Internos, quienes son los órganos administrativos encargados de diseñar, evaluar y ejecutar los procesos de selección, nombramiento, inducción, clasificación, capacitación, supervisión y control del recurso humano de la SIE, asimismo, de impulsar la política financiera, administrativa y de seguridad, con el criterio de que existen deficiencias en cuanto al funcionamiento de los procesos actuales, los cuales inciden en la gestión y el desempeño general del personal que conforma la Institución, y las instituciones que integran el Sistema Nacional de Seguridad.

b. Delimitación Temporal.

El proceso de Investigación, que se llevó a cabo en la Secretaría de Inteligencia Estratégica del Estado, incluyó la fase de elaboración del Proyecto y la elaboración de instrumentos. A partir de la aprobación de los mismos y aprobación del diseño, se inició el trabajo de campo en las unidades de Análisis seleccionadas. La investigación tuvo una duración aproximada de tres meses, a partir del mes de julio concluyendo el trabajo de campo el mes de septiembre del año 2011, y un mes para el análisis y presentación de los resultados; y presentación del informe final.

c. Atributos.

En la actualidad, la Dirección de Recursos Humanos, no funciona con un enfoque basado en el aprovisionamiento y dotación de personal que cuente con competencias laborales vinculadas con conocimientos, capacidades, habilidades y actitudes, que deben caracterizar a las personas que trabajan en un servicio de inteligencia civil; y como consecuencia de ello, se ve afectado el desempeño laboral de las áreas técnicas, administrativas y de seguridad. Situación que sirvió de base para iniciar la investigación de la existencia o no de las competencias mencionadas.

1.3. Justificación de la Investigación

La presente investigación, vinculada con las respuestas y soluciones ante la ausencia de un adecuado nivel de desempeño, a través de un modelo institucionalizado de gestión por competencias laborales en el Sistema de Recursos Humanos, de la Secretaría de Inteligencia Estratégica del Estado (SIE), fue imperativa, en virtud que esta es la institución responsable de producir inteligencia de carácter estratégica, para que Presidente de la República de Guatemala, tome decisiones objetivas y oportunas, porque es miembro coordinador del Sistema y del Consejo Nacional de Seguridad, para dar seguimiento a la agenda Nacional de Riesgos y Amenazas a la Seguridad de la Nación; en tal virtud, en dicha institución se maneja información sensible y de carácter confidencial, por lo que tiene que estar protegida, para uso único y exclusivo de las autoridades, para las decisiones de Estado.

Por lo anterior, contar con un sistema de gestión por competencia laborales, exige creatividad, innovación, trabajo en equipo, calidad de atención al usuario, y sobre todo una actitud positiva ante el trabajo; permite contar con personal idóneo a los perfiles de puestos de trabajo, así como contar con recursos humanos, con valores inherentes a la naturaleza de la institución, de acuerdo a dicho enfoque, lo que redundará en un incremento del nivel de desempeño todos sus trabajadores.

De manera que fue de vital importancia, profundizar sobre este tema, ya que el mandato jurídico legal, le exige a este organismo de inteligencia de Estado, ir a la vanguardia para prevenir cualquier situación que ponga en peligro la Seguridad de la Nación y la gobernabilidad, y para ello, se necesita, contar, no solo de recursos financieros, sino lo más importante, recursos humanos, altamente calificados y comprometidos en materia de seguridad e inteligencia civil y estratégica.

Otros de los elementos importantes de la presente investigación, es que en la historia de Guatemala; ni en gobiernos militares, ni en Gobiernos democráticamente electos, nunca se había realizado una investigación, que evidenciara los niveles de desempeño laboral, y la necesidad de implementar un nuevo modelo de gestión, en una institución de inteligencia, vinculada al sistema de Seguridad Nacional.

1.4. Planteamiento de la Hipótesis

La Hipótesis que guió el presente trabajo de investigación fue la siguiente " La inexistencia de un modelo institucionalizado de gestión del Sistema Recursos Humanos por competencias laborales, no permite mejorar el desempeño de trabajo de la Secretaria de Inteligencia Estratégica (SIE), y los servicios de inteligencia que brinda el Sistema Nacional de Seguridad e Inteligencia del Estado de Guatemala."

Esto está asociado específicamente a la manera en que se hacen las cosas dentro de la Gestión de Recursos Humanos, esto surge como respuesta a elevar la calidad de los servicios dentro de las instituciones, renovando la manera de hacer las cosas, En la actualidad se habla mucho de la necesidad de alinear las prácticas de los Recursos Humanos a la estrategia de las instituciones, la Gestión por competencias es un medio para obtener un mejor resultado y lograr los objetivos planteados, los procesos que se llevan a cabo en las instituciones diseñados a su vez en función de esas competencias que nos llevarán al éxito, serán el vehículo para lograrlo.

La implementación de un sistema de Gestión de Recursos Humanos por Competencias tiene que contemplar todos los procesos de manera integral, el Reclutamiento y Selección, Análisis y Descripción de Puestos, Desarrollo y planes de Carrera, Entrenamiento y Capacitación.

El sistema de Gestión de Recursos Humanos con enfoque de Competencias Laborales es una alternativa viable para mejorar los servicios, sobre todo en una institución como la SIE, que su mandato tiene que ver con la asesoría y comunicación al Presidente de la República, para la toma de decisiones sobre aspectos relacionados con la seguridad nacional.

Por ello las personas que están involucradas en dicho mandato, es decir; los empleados o colaboradores de la institución deberán hacerlo con excelencia, eficiencia y eficacia. La SIE con la implementación de un Modelo de Recursos Humanos por Competencias garantizará que sus acciones cumplan con las características de funcionalidad de todos los proceso de manera óptima y garantice que desarrolle estándares de competencia y mecanismos de evaluación y desempeño que permitan lograr los resultados de manera efectiva y de calidad ya que esos aspectos son de vital importancia no solo para la organización, quién gana credibilidad, sino para la toma de decisiones asertiva y oportuna.

1. 5. Operacionalizacion de las Variables

La implementación de un modelo de gestión del sistema Recursos Humanos por competencias, mejorará el desempeño de trabajo de la SIE, y los servicios de inteligencia que conforman el Sistema Nacional de Seguridad e Inteligencia del Estado de Guatemala.

1.5.1 Variable independiente (causa) y sus indicadores

Desempeño es una apreciación del desenvolvimiento de una persona en el cargo al cual ha sido asignado, es útil para determinar si existen problemas en cuanto a la supervisión de personal o a la integración de un empleado dentro de la Institución. El desempeño es determinante para verificar si la política de recursos humanos de la Institución es o no correcta. Sus indicadores son: conocimiento en el trabajo, capacidad de relacionarse, capacidad de planificar y organizar su trabajo, orientación a resultados, apertura al cambio, actitudes, iniciativa y creatividad, liderazgo, asistencia y puntualidad, responsabilidad.

1.5.2 Variable dependiente (efecto) y sus indicadores

Sistema de gestión por competencias laborales, valora el conjunto de los conocimientos apropiados (saber), habilidades y destrezas (saber hacer) desarrolladas por una persona, y la capacidad de emplearlas para responder a exigencias y problemas laborales, implica fortalecer condiciones del individuo y disposiciones con las que actúa, como el componente actitudinal y valorativo (saber ser) que incide sobre los resultados esperado en el trabajo. Las competencias se refieren a un "saber hacer en un contexto organizacional". Por ello, la competencia se demuestra a través del desempeño de una persona. Los indicadores principales, del sistema de gestión por competencias laborales se medirán por medio del conjunto de conocimientos, habilidades y destrezas, identificados por medio de un sistema de gestión de recursos humanos, basado en competencias laborales, en la institución objeto de investigación.

2. 1 OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN

2.2.1. Objetivo General

• Establecer cuáles son las causas por las cuales la Secretaria de Inteligencia Estratégica (SIE) y las instituciones que integran el Sistema Nacional de Seguridad no cuentan con un modelo institucionalizado de gestión del Sistema Recursos Humanos por competencias laborales

2.2.2 Objetivos Específicos

• Diseñar un modelo de trabajo por competencias laborales, en el sistema gestión de recursos humanos de la Secretaría de Inteligencia Estratégica, para fortalecer su desempeño interno y su nivel de coordinación con el Sistema Nacional de Seguridad e inteligencia del Estado Guatemalteco.

• Realizar un diagnóstico de procesos y gestión de competencias laborales internas de la Dirección de Recursos Humanos de la Secretaría de Inteligencia, y el nivel de coordinación con otras Unidades técnicas y administrativas.

• Análisis del contexto organizacional y de la naturaleza de la Institución, como parte integrante del sistema nacional de Seguridad e inteligencia del Estado.

• Elaborar un modelo de gestión del sistema de Recursos Humanos por competencias, que sirva de base para fortalecer el desempeño del trabajo del personal que la conforma a la SIE y a los organismos de inteligencia que integran el Sistema Nacional de Seguridad del Estado.

Metodología

2. 2.1 Tipo de estudio

El estudio que se realizó, fue de tipo analítico, exploratorio y propositivo; analítico porque se hizo una revisión contextual y procesal de las unidades seleccionada, exploratoria ya que se profundizó en la manera que estaban funcionando cada uno de los proceso y procedimientos y el nivel de cumplimiento con relación a los requerimientos de otras Direcciones e Instituciones del Sistema Nacional de Seguridad. Y finalmente propositivo, porque a partir de los resultados de la investigación, se elaboró una propuesta de un modelo de gestión por competencias laborales para mejorar el nivel de desempeño laboral.

2.2.2 Método de Investigación

Para la presente investigación se aplicó el método científico, específicamente el método inductivo deductivo en virtud de que se inició haciendo un análisis del problema actual, una síntesis que permita llegar a una interpretación final, y llegar a las conclusiones finales para aprobar o aceptar la hipótesis de trabajo, y de esa manera se plantea una propuesta que permitirá abordar el problema objeto de estudio.

2.2.3 Técnicas de Recolección de Información diagnostica.

Se utilizó la técnica de entrevista, con el personal de la Dirección de Recursos Humanos, Dirección Administrativa, Financiera y Dirección de Seguridad y Asuntos Internos.

Los instrumentos que se utilizaron para hacer el estudio fueron cuestionarios de diagnostico para identificar la existencia y funcionamiento de todos los procesos y competencias de la Dirección de Recursos Humanos, esto permitió establecer un diagnóstico claro de la organización y funcionamiento de dicha dirección. La información obtenida, fue sometida a un proceso de tabulación, por medio de una técnica estadística, determinando porcentualmente los resultados.

Asimismo, se elaboró un segundo instrumento que sirvió para recolectar información que permitiera conocer el contexto organizacional de la Secretaría y la existencia o no de competencias laborales dentro de la institución; y para ello se seleccionaron las cuatro unidades de análisis mencionadas.

El análisis y síntesis de la información, se realizó en tres grandes fases; la primera fue con relación a la existencia de procesos y competencias de la Dirección de Recursos Humanos, la segunda, se encaminó a analizar el contexto organizacional de la Secretaría, y la tercera fase, consistió en establecer la existencia o no de un sistema de gestión del recurso humano por competencias laborales, en la Secretaría, tales competencias, se agruparon en cinco grandes grupos,[1] como sigue; grupo 1, competencias enfocadas a logros, grupo 2, competencias de organización y planificación, grupo 3 competencias de trabajo en equipo; grupo 4 competencias orientadas al servicio al cliente; grupo 5 competencias relacionadas con liderazgo y además se identificaron otras competencias técnicas.

El análisis e interpretación de los resultados de la presente investigación, se presenta gráfica y cualitativamente en el capítulo III del presente informe.

CAPITULO II

Marco teórico conceptual

2.1.I EL ESTADO

2.1.1. I El Estado.

El Estado es una sociedad jurídica y políticamente organizada, establecida en un territorio determinado, dentro del cual ejerce su soberanía, según Adolfo Posada[2]el Estado es una organización social constituida en un territorio propio con fuerza para mantenerse en él e imponer dentro de él un poder supremo de ordenación de imperio, poder ejercido por aquél elemento social que en cada momento asume la mayor fuerza política.

A veces el Estado se confunde con gobierno, a menudo se usa indistintamente, sin embargo la diferencia es que, como se dijo, Estado es una sociedad jurídica y políticamente organizada, por lo que el gobierno es uno de sus elementos, ya que es el conjunto de órganos que dirigen el Estado, las personas encargadas de manejar los asuntos públicos. Por esto se dice que los gobiernos cambian, el Estado permanece, pero como hecho histórico no es perenne.

2.1.2. Elementos del Estado

Son elementos esenciales para la existencia de todo Estado: territorio, población, poder y finalidad.

• Territorio: El Estado necesita de un territorio para poder ejercer sus funciones, éste suele definirse como: la porción del espacio en que el Estado ejercita su actividad jurídica, económica y social.

• Población: La población está integrada por el conjunto de los seres humanos que habitan dentro de las fronteras territoriales de cada Estado.

• Poder: Es el elemento esencial del Estado, que lo individualiza y califica como tal, el poder público es supremo en el orden interno del estado e independiente en el orden internacional. El poder del Estado es único y para su ejercicio se le divide en tres organismos: Legislativo, Ejecutivo y Judicial.

• Finalidad: El Estado, como ha quedado demostrado, es un instrumento de dominio, por lo que su finalidad estará sujeta al tipo de propiedad privada o propiedad social. En los Estados de sociedades esclavistas, feudales y capitalistas, el Estado protege la propiedad privada y el sojuzgamiento de los dominados, para garantizarla máxima expresión.

2.1.3. Los organismos del Estado en Guatemala

En la actual Constitución Política de la República se establece que: Guatemala es una nación libre, soberana e independiente, organizada para garantizar a sus habitantes el goce de la libertad, la seguridad y la justicia. Su sistema de gobierno es Republicano y Democrático representativo. Delega el ejercicio de su soberanía en los organismos Legislativo, Ejecutivo y Judicial, entre los cuales no hay subordinación"[3].

2.2. Reforma del Estado.

Concepto de Reforma y concepto de reforma del Estado

El concepto de Reforma del Estado es muy extenso, ya que incluye gran cantidad de temas que pertenecen a los ámbitos de política económica, política social, administración pública, política electoral, a su naturaleza. Siendo pues, un concepto tan vasto termina por perder su significado, por lo que desde las distintas disciplinas se intenta precisar su significado acotándolo a campos más definidos.[4]

Las reformas son procesos inducidos cuyos objetivos esenciales buscan que el Estado asegure su supervivencia y su funcionalidad ante los incesantes cambios económicos, políticos y sociales de cada país. La referencia a reformas estatales en otros países permite identificar logros, fracasos y deficiencias.

Es esencial incluir en la propuesta de Reforma del Estado el tipo de administración pública necesaria para responder y atender de manera eficaz las demandas de la sociedad. No es viable un Estado que conserva una administración pública tradicional, en la cual la ciudadanía no confía, que considera ineficiente, corrupta y desvinculada de los problemas sociales.

"Para hablar sobre Reforma del Estado, es necesario primeramente saber cómo es que se ha ido dando dicha reforma, para lo cual primeramente es necesario citar algunos párrafos de Luis F. Aguilar Villanueva de su artículo "Gestión Gubernamental y Reforma del Estado".[5]

El objetivo que plantea la reforma, es la de terminar con el Estado paternalista, propietario, interventor excesivo y absorbente, promoviendo en cambio su fortalecimiento para hacerlo más justo y eficaz. Ello, requiere redimensionarlo, haciéndolo ágil y eficiente, ampliando los espacios a la iniciativa de los grupos sociales organizados y liberando recursos que estaban atados a empresas públicas para concentrar la atención política en las prioridades impostergables de justicia.

Uno de los principales problemas que ha ido interrumpiendo e imposibilitando la Reforma del Estado, es que en América Latina, como consecuencia de la finalización de las distintas revoluciones que han sufrido, se ha ido consolidando un endurecimiento a lo largo del tiempo estilo personal de gobierno y de gestión pública, y así los diferentes regímenes, los cuales nunca han reconocido la necesidad de renovarse y proponer transiciones a la democracia, lo que representa un peligro mayor para su supervivencia. Históricamente la Reforma del Estado, se ha venido desarrollando por una serie de circunstancias, las cuales han obligado a cada uno de los presidentes en turno retomar de distinta manera la Reforma del Estado, el énfasis en la idea de que el estilo de gobernar ha sido factor principal del crecimiento del aparato gubernamental, hasta llevarlo a una situación inmanejable económico-administrativa. Por lo cual se ha caído en el gran error de concebir a la Reforma del Estado como el redimensionamiento del aparato burocrático del mismo.

Hay autores como Ricardo J. Sepúlveda, quien afirma en su artículo titulado "La forma del Gobierno en la Reforma del Estado". La Reforma del Estado no se concentra solamente en una Reforma Constitucional, aunque esta sea su vía más idónea para llevarse a cabo. Más bien es un proceso de adecuación permanente entre los órganos del Estado y las transformaciones propias al paso del tiempo en una sociedad, a su desarrollo. El proceso de la Reforma del Estado, con la redefinición de sus relaciones con la sociedad, es un proceso eminentemente político, a través del cual se están reconfigurando las relaciones de poder en las sociedades latinoamericanas"[6]

La posibilidad de que los principios de la "nueva gestión pública" consigan permear tanto la cultura patrimonialista que aún anida en parte en el sector público como el burocratismo redundante y estéril, instalado en los pliegues de su aparato institucional, no dependerá seguramente de la introducción de medidas meramente cosméticas ni de la producción de sesudos diagnósticos ni de la invención de nuevas tecnologías.

La experiencia de la región registra, en exceso, la reiteración de esas fórmulas inútiles, ampliamente desacreditadas por la experiencia. Por eso, en algunas condiciones de la reforma a la luz de la situación actual, se le puede denominar reformas programáticas, para luego abordar las reformas que se denominan instrumentales.

2.2.1Reformas programáticas

Las reformas programáticas son aquéllas que tienden a producir cambios en el papel del Estado en la resolución de la agenda de problemas sociales y no en los instrumentos que facilitan esos cambios de rol, las reformas fundamentales ya se hicieron y produjeron resultados muy dispares. Significaron transferir a terceros (al mercado, a los gobiernos subnacionales) muchas de las responsabilidades que antes asumía como propias el Estado Nacional. Con las políticas de primera generación se decidió quiénes debían hacerse cargo de qué. El Estado Nacional retuvo sólo algunas funciones, como la representación externa, la seguridad, la justicia, la defensa, así como parte de la educación universitaria, la ciencia y tecnología, algunas actividades culturales, algunos registros públicos, el financiamiento de buena parte de la asistencia social, la auditoria gubernamental y la fijación en última instancia de los contenidos programáticos de las políticas macro.

2.2.2 Reformas instrumentales

"La principal reforma instrumental a adoptar para mejorar la capacidad institucional del Estado, debe recuperar al futuro y al pasado como dimensiones temporales fundamentales de la gestión. Especialmente, después de haber redefinido su rol frente a la sociedad, el mercado y las instancias subnacionales de gobierno. En tal sentido, se debería ser capaz de convertir objetivos sustantivos en metas, estrategias, programas, planes y procesos de gestión, de modo de poder orientar la acción de los tres niveles de gobierno hacia el modo de organización social que la sociedad haya consensuado o elegido con su voto.

Todas las acciones de gobierno deberían satisfacer el requisito de apuntalar potencialmente la gobernabilidad, lo cual implica entre otras cosas, que sus políticas apunten a reducir la incertidumbre de los actores económicos y sociales, a mejorar la previsibilidad de sus transacciones, a establecer y mantener las reglas de juego decididas, Se trata de establecer un criterio de filtrado, como ocurre con políticas o proyectos que deben satisfacer criterios de género, medio ambiente u otras políticas de plazo más largo, antes de ser aprobadas definitivamente.

El aparato del Estado debe reestructurarse no porque ello suponga dar cumplimiento a algunas de las recurrentes leyes o decretos en tal sentido, sino porque ello podría implicar una reducción de la deformidad del estado, a través de una reasignación de sus recursos humanos y materiales que modifique la composición de la función de producción del Estado."[7]

2.3. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

"La Administración Pública responde al concepto de organización, como unidad social formada por un conjunto de personas relacionadas entre sí y con su contexto de acuerdo a ciertas normas, que realizan actividades orientadas al logro de diversas finalidades. En este caso la finalidad esencial es la creación de valor público, para hacer posible y fructífera la convivencia humana, así como las empresas persiguen una finalidad lucrativa, o las organizaciones no gubernamentales procuran la satisfacción de determinados requerimientos sociales.

En cualquiera de estos ámbitos, la función o tarea de la administración es el proceso de coordinar las actividades de varias personas para obtener resultados previstos, en forma eficaz, o sea obteniendo resultados concretos, y eficiente, o sea con un aceptable consumo de recursos. Esa coordinación se realiza mediante el desempeño de diversas tareas directivas.

Tareas directivas secuenciales[8]

Son las que se ejercen con cierta periodicidad, no de manera continuada, día a día. Se consideran tales las siguientes: Planificación: Consiste en establecer los objetivos de largo, mediano y corto plazo de la organización, y en especificar los cursos de acción que se seguirán para conseguirlo.

• Organización: Consiste en diseñar y determinar funciones y tareas, establecer unidades administrativas, departamentos, secciones, entre otras, y definir los circuitos y modalidades de la comunicación entre esas unidades.

• Dirección: Consiste en orientar ("dirigir") los esfuerzos de todos los empleados de la organización, inclusive los directivos, hacia la obtención de las finalidades organizativas.

• Control: Consiste en procurar que todo se haga según las previsiones, asegurando la obtención de los objetivos de la organización, mediante la comparación: de los resultados reales con los resultados esperados, para definir el nivel de ajuste o de divergencia entre ambos, y emprender las acciones correctivas que reencaucen la situación.

• Tareas directivas continuas

Son las que se ejercen de manera permanente y forman la tarea cotidiana de los directivos. Se consideran tales las siguientes:

• Análisis de problemas: En toda organización, constantemente se están produciendo problemas, incidentes y dificultades. Hay que detectarlos, analizarlos, buscar sus causas, establecer su importancia y prioridad, para buscar su solución e implementarla.

• Toma de decisiones: Frente a los problemas u oportunidades que plantea el entorno, hay que plantear las diversas alternativas de cursos de acción posibles, valorarlas según diversos criterios, sopesar opiniones y consejos, y en definitiva elegir una, tomar la decisión y finalmente llevarla a cabo.

• Comunicación: Los directivos, para analizar problemas y tomar decisiones, necesitan mucha información proveniente de otros niveles de la organización, que pueden obtener si tienen adecuados canales de comunicación. Lo mismo ocurre cuando deben informar sobre las decisiones que toman, para crear bases de consenso y de encuadre disciplinario a los fines de su puesta en práctica.

En la interacción social que supone la vida de toda organización, pública o privada, los roles interpersonales de los directivos son los siguientes:

• Cabeza visible: Consiste en detentar la representación exterior de la organización, tanto frente a clientes o ciudadanos, proveedores y terceros, como en actos protocolares y profesionales.

• Líder: Consiste en la responsabilidad de reclutar, seleccionar, interactuar y motivar a los empleados a su cargo, para asegurar su buen desempeño y el logro de los objetivos de la organización.

• Enlace: Consiste en el establecimiento de una amplia red de contactos y fuentes de información, internos y externos, para asegurar la relación positiva de la organización con su contexto y entre sus áreas integrantes.

Para iniciar, Omar Guerrero Orozco[9]manifiesta que la voz Administración Pública, enuncia la existencia de una relación social desarrollada en una etapa de la historia, que comienza con la irrupción de los regímenes constitucionales y la extinción del Estado absolutista.

Tomando en cuenta las ideas básicas sobre la administración pública, ésta para realizarse y dar respuesta a los habitantes de un país, requiere de un aparato estatal, el cual se define como el Conjunto de organizaciones complejas e interdependientes, cuyo carácter público derivado de los objetivos formales de interés general que percibe y de la autoridad legítima del Estado que invoca sus actos, permite distinguirlos como un sistema diferenciado.[10]

Asimismo, requiere de un grupo de personas responsables que hagan funcionar ese aparato estatal que Oslak menciona. A ese grupo de personas con características específicas se le ha llamado "burocracia", la cual Martín Albrow[11]la define como "Gobierno manejado por los funcionarios, incluyendo características tales como una cadena jerárquica de puestos, procedimientos específicos de nombramiento, énfasis sobre los reglamentos escritos, rutinas administrativas establecidas, poderes discrecionales para los funcionarios y su ejercicio de coerción por parte del Estado" 6

Max Weber[12]al hacer análisis sobre la burocracia, consideró que el tipo ideal de burocracia debía operar mediante: La aplicación del principio de sectores jurisdiccionales estables y oficiales, organizados en general normativamente, es decir, mediante leyes y ordenamientos administrativos. Que las actividades normales exigidas por los objetivos de la estructura gobernada burocráticamente deberían repartirse de manera estable como deberes oficiales.

Que la autoridad que da las ordenes necesarias para la realización de esos deberes debería estar repartida de manera estable y rigurosamente delimitada por normas referidas a los medios coactivos, físicos, sacerdotales o de otra especie de los que pueden disponer los funcionarios, y que el cumplimiento normal y continuado de esos deberes, así como el ejercicio de los derechos correspondientes, fuese asegurado por un sistema de normas.

Para ubicar la administración pública y la burocracia en un marco conceptual más amplio, es importante abordar el tema desde la perspectiva del Estado, ámbito definido por varios autores a través del tiempo como la relación fundamental de dominación de la sociedad capitalista, condición por la cual refleja aproximadamente y no siempre de manera adecuada el sentido de las correlaciones de fuerzas sociales principales y dominantes y sus fundamentos estructurales en las clases.

Desde este punto de vista, el Estado resulta ser complejo institucional que se erige sobre la sociedad o sistema histórico, y es a la vez un órgano de poder y de administración de la sociedad.

También Max weber[13]dice que El Estado es una relación de dominación de hombres sobre hombres basada en el monopolio de coacción legítima, asociación de tipo institucional que en un territorio ha tratado con éxito de monopolizar la coacción física legítima como instrumento de dominación. El Estado se convierte en garante de ciertos y determinados intereses económicos, también se constituye en un aparato represivo y violento para resguardar dichos intereses. El Estado es la forma bajo la cual los individuos de una clase dominante hacen valer sus intereses comunes.

El Estado capitalista vive siempre bajo la figura de Estado Nación; la burguesía por ser ya una clase y no un simple estamento, se halla obligada a organizarse en un plano nacional y no solamente en un plano local. El desarrollo de las estructuras de carácter estatal tenía que ser similar al de la base económica. Si la economía se organiza para regularizar la explotación de los territorios conquistados, la estructura de poder se implantaría con el fin de garantizar la permanencia del status colonial.

El Estado materializa sus fines a través de la administración pública y sus instituciones, y éstas a través de los empleados o funcionarios públicos, es decir la burocracia, por tal razón, antes de hacer el análisis en los diferentes períodos históricos, se consideró importante tener la conceptualización de los términos mencionados anteriormente, para facilitar la comprensión de los diversos escenarios y actores que se encontrarán presentes en cada período.

CAPITULO III

Marco contextual o antecedentes históricos

3.1 La Administración Pública en Guatemala

"El desempeño de la administración Pública en Guatemala, históricamente ha estado determinado por diversos sectores, tales como el político, en cuyo escenario se han entretejido los más arraigados intereses de poder y que en el correr de los tiempos (durante 500 años) hasta la actualidad, siempre han estado presentes, permaneciendo vigentes, vigorosos y difíciles de modificar.

En este escenario los principales actores que han escrito la historia de la Administración pública,, han sido los grupos de poder y de presión; el económico formado generalmente por familias descendientes de los conquistadores, y en el siglo XX por nuevas familias que se fueron incorporando a este grupo; el militar que en un inicio también fue formado por miembros de las mismas familias de poder económico, posteriormente permitió el ingreso de miembros provenientes de la clase media y, en el menor de los casos, miembros de la clase de escasos recursos.

Otro de los actores determinantes, a través de la historia de Guatemala, ha sido la supra estructura conformada por organismos internacionales que al establecer las políticas económicas para países desarrollados, también dictan las políticas económicas para países periféricos y dependientes como éste, sin tomar en cuenta las repercusiones socioeconómicas que éstas tengan en la sociedad.

En menor cuantía o casi nada, ha participado la sociedad a través de organizaciones sindicales del Estado, campesinas (principalmente indígenas), estudiantiles de la Universidad de San Carlos de Guatemala y de nivel medio del Estado, y en la última década a través de organizaciones pro-derechos humanos; organizaciones que han ejercido presión para reorientar el curso de las políticas sociales, pero que hasta el momento, han logrado mínimos avances.

La prevalencia de regímenes autocráticos por un período muy largo y la preeminencia de los intereses económicos y de poder de los grupos hegemónicos han sido canalizados a través del aparato burocrático del Estado, y este aparato no ha podido responder a los intereses de la mayor parte de la población(80%) cuyo nivel de pobreza cada día es mayor.

EL modelo democrático, es el que Guatemala, en 1944 con la revolución de octubre, quiso establecer en un intento por procurar el desarrollo económico y social del país, el cual se vio frustrado por corrientes contrarias al proceso, y en 1985 con las reformas a la Constitución Política de la República, nuevamente se sentaron las bases para darle paso al modelo democrático, esperado por mucho tiempo, promoviendo un sistema político moderno, un sistema social participativo y una economía estable que diera respuesta a la necesidades de desarrollo del país.