El control fiscal a la gestión de los contratos estatales (página 7)

La ley 136 de 1994, dispone en su artículo 158
que la elección del contralor municipal se
realizará por el Concejo dentro de los primeros diez (10)
días del mes de enero respectivo, de ternas integradas con
no menos de un (1) mes de antelación, .con dos (2)
candidatos presentados por el Tribunal Superior del Distrito
Judicial y uno (1) por el Tribunal de lo Contencioso
Administrativo, que ejerza jurisdicción en el respectivo
municipio. Igualmente la ley 330 de 1996 en su artículo 5
señala idéntico procedimiento dentro de los mismos
términos para la elección del Contralor
Departamental.

Al respecto la Corte Constitucional al estudiar la
constitucionalidad de la anterior norma indicó:

"El procedimiento para efectuar la elección
de servidores públicos y en el caso concreto de los
contralores departamentales, y la potestad para fijar la fecha en
que ella debe realizarse, corresponde al legislador, pues la
Constitución no previó tal
señalamiento.

De ahí que, al establecerse en el inciso 2o.
del artículo 4o. de la Ley 330 de 1996 la oportunidad
dentro de la cual las asambleas deberán elegir a los
contralores departamentales, se ejerció una
atribución en virtud de la cláusula general de
competencia legislativa, sin que ello signifique (…) una
modificación del período constitucional para el
desempeño de las funciones de titular del control fiscal
en el respectivo departamento.

De otro lado, acorde con las normas superiores, cabe
agregar que el legislador, en ejercicio de la potestad
legislativa, puede determinar la fecha en que la asamblea
departamental, una vez integrada formalmente, al momento de
iniciar sus labores y dentro del primer período de
sesiones, proceda a llevar a efecto la elección del
respectivo contralor".

Así mismo con relación a la
conformación de la respectiva terna la Sala de Consulta y
Servicio Civil el 24 de septiembre de 1997, por solicitud del
Ministerio del Interior conceptuó indicando lo
siguiente:

El hecho de que no exista tribunal superior de distrito
Judicial en el departamento (…) no faculta, en modo
alguno, al tribunal contencioso administrativo de dicho
departamento para conformar, íntegramente, las ternas
respectivas para contralores, departamentales y municipales, pues
éstas deben elaborarse así:

"Para contralores municipales: dos candidatos
postulados por el tribunal superior de distrito judicial. Si en
el departamento existen dos tribunales, los dos nombres
serán presentados por aquel que ejerza jurisdicción
en el respectivo municipio. Si aún no hubiere tribunal
superior, los dos nombres serán dados por el tribunal
superior que, de conformidad con la división territorial
del país para efectos judiciales en la jurisdicción
ordinaria, tenga jurisdicción en dicho municipio. El
tercer candidato será enviado por el tribunal contencioso
administrativo del respectivo departamento.

Para contralores departamentales: dos candidatos
presentados por el tribunal superior del distrito judicial. Si
hubiere dos tribunales superiores, cada uno presentará
candidato para conformar la terna. Si no hubiere tribunal
superior en el departamento, los dos candidatos serán
presentados por el tribunal que, de acuerdo con la
división judicial territorial, tenga jurisdicción
en dicho departamento. El otro integrante de la terna será
presentado por el tribunal contencioso administrativo del
departamento".

5.4 Régimen de inhabilidades e
incompatibilidades de los contralores
territoriales.

Como señalamos en el capitulo anterior, en la
parte referente a las inhabilidades e incompatibilidades de la
Contraloría General, las inhabilidades e
incompatibilidades hacen parte de un régimen especial
aplicable a los funcionarios públicos, con el objeto de
controlar ciertos riesgos sociales de los servidores
públicos en el ejercicio de sus funciones, de manera tal
que se impide que la función pública se vea afecta
por tratos discriminatorios hacia los administrados, garantizando
su ejercicio de acuerdo con los principios de igualdad,
moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y
publicidad. Teniendo en cuenta que estos conceptos así
como la descripción de las generales que le son aplicables
a todos los funcionarios públicos, ya fueron desarrolladas
en el capítulo correspondiente a la Contraloría
General República, en este capítulo solo
estudiaremos las especiales que le son aplicables a los
Contralores territoriales, de acuerdo al régimen y normas
que los cobijan.

5.4.1. Inhabilidades e incompatibilidades de los
Contralores departamentales

Para la postulación y elección del
Contralor departamental el artículo 6 de la ley 330 de
1996, indica que &$no podrá ser elegido Contralor
quien:

-Haya sido Contralor de todo o parte del período
inmediatamente anterior, como titular;

-Haya sido miembro de los Tribunales que participaron en
su postulación, dentro de los tres años
anteriores;

-Durante el último año haya ocupado cargo
público del orden departamental, distrital o municipal,
salvo la docencia;

Con relación a esta causal la Corte
Constitucional en Sentencia C-147 de 1998, respecto de las
inhabilidades para ser Contralor departamental,
señaló:

" la razón para restringir el acceso al
desempeño como contralor departamental, por haber ejercido
el candidato funciones públicas con anterioridad a la
postulación, en los ordenes territoriales mencionados y en
el año inmediatamente anterior a la elección que
efectúa la correspondiente asamblea departamental (C.P.,
art. 272), está dirigida a impedir el ingreso de personas
que, de alguna forma, tuvieron la oportunidad, los medios y las
prerrogativas propias del ejercicio de funciones públicas,
para incidir en su favor en una elección o
nominación posterior, con clara violación del
principio de igualdad de condiciones entre los demás
postulantes (C.P., art. 13), y en detrimento de la
prestación eficaz, moral, imparcial y pública de la
función administrativa (C.P., art. 209), así como
neutralizar la posibilidad de que se produzca un autocontrol de
la gestión fiscal realizada".

"La Corte coincide con la Vista Fiscal en que los
anteriores criterios jurisprudenciales se aplican plenamente en
el presente caso, pues si es legítimo que se inhabilite
para ser contralor departamental a quienes se desempeñaron
en el año anterior como servidores públicos
distritales o municipales, con mayor razón se debe
concluir que es válido que quienes hayan ocupado, en ese
mismo lapso, cargos públicos en el orden departamental, no
puedan ser contralores departamentales por la injerencia que
pueden tener en la elección y por la posibilidad de
terminar controlando sus propias actuaciones precedentes.
Igualmente, la excepción establecida por la norma,
según la cual la inhabilidad no se aplica para los casos
de docencia, es constitucional, no sólo porque tiene un
fundamento razonable sino, además, por cuanto la propia
Carta la prevé. En efecto, el artículo 272 superior
excluye expresamente la docencia como causa de inhabilidad para
acceder al cargo de contralor departamental".

-Quien sea o haya sido miembro de la Asamblea en el
último año;

-Estarán igualmente inhabilitados quienes en
cualquier época hayan sido condenados penalmente a pena
privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o
culposos.

Frente a esta causal la Corte Constitucional en
Sentencia C-509 de 1997 señaló que "la causal
de inelegibilidad de una persona para el cargo de contralor
departamental, por concurrir en ella una condena penal previa a
una pena privativa de la libertad por delitos comunes, salvo los
políticos y culposos, no configura una restricción
exagerada e irracional de los derechos fundamentales que aparecen
involucrados con el ejercicio de funciones y cargos
públicos, como son los de igualdad, participación
política, trabajo, y escogencia y ejercicio de
profesión y oficio. Consignada la referida causa como una
calidad personal del candidato que aspira a ser elegido como
contralor departamental, y consagrada como una condición
sine qua non a fin de generar la confianza y legitimidad
necesaria que labor de vigilancia del manejo de los recursos
públicos requiere, no resulta aceptable que la misma
esté sujeta a graduaciones en el tiempo para su
aplicación".

"El inciso primero del artículo en
mención dispone además que no se podrá
nombrar en algún cargo de la Contraloría a los
Diputados y a los Magistrados que hubieren intervenido en la
postulación y elección del Contralor, al
cónyuge, compañero o compañera permanente de
los mismos y a sus parientes hasta el cuarto grado de
consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil. Así
mismo con relación a quienes postulan y eligen al
Contralor, el inciso final del artículo señalado,
dispone que estos en ningún caso podrán intervenir
en su postulación o elección si respecto de los
candidatos se hallan dentro del cuarto grado de consanguinidad,
segundo de afinidad o primero civil".

Frente a las personas que hayan ocupado en propiedad el
cargo de Contralor Departamental, salvo la docencia les
prohíbe desempeñar empleo oficial alguno en el
respectivo departamento o ser inscrito como candidato a cargos de
elección popular, sino un año después de
haber cesado en sus funciones.

5.4.2. Régimen de Inhabilidades de los
contralores municipales.

Por su parte el artículo 163 de la ley 136 de
1994, &$ contiene el régimen de inhabilidades de los
Contralores municipales disponiendo que 3no podrá ser
elegido Contralor, quien:

-Haya sido Contralor o Auditor de la Contraloría
Municipal en todo o parte del período inmediatamente
anterior, como titular o como encargado;

-Haya sido miembro de los tribunales que hagan la
postulación o del Concejo que deba hacer la
elección, dentro de los tres años
anteriores;

-Esté incurso dentro de las inhabilidades
señaladas en el artículo 95 y parágrafo de
esta Ley, en lo que sea aplicable.

Con relación a esta causal, la Corte
Constitucional en sentencia C-367 de 14 de agosto de 1996,
declaró exequible el literal "c" del artículo 163
de la ley 136 de 1994, indicando al respecto:

"El Constituyente con la consagración expresa
de dos inhabilidades precisas para los contralores municipales
sólo trata de asegurar un mínimo régimen de
inhabilidades para tales funcionarios, sin excluir la posible
ampliación de tal régimen a través del
desarrollo legal. Dentro de la facultad que tiene el legislador
para regular el ejercicio de la función pública se
encuentra la posibilidad de establecer un régimen legal y
general de inhabilidades de un grupo determinado de servidores
públicos, y tal facultad es la que se desarrolla en el
artículo demandado. Es admisible constitucionalmente que
el legislador prevea para el contralor municipal inhabilidades
adicionales a las establecidas. La norma constitucional al
indicar que la ley establecerá las demás calidades
requeridas para ser elegido contralor municipal no se
refería únicamente a las positivas, sino
también a las negativas, pues no distinguió entre
ellas y dentro de las calidades o requisitos negativos se
encuentran a las inhabilidades".

Así mismo el Consejo de Estado en sentencia del 6
de febrero de 2003, tomando como fundamento la anterior
providencia, por el efecto erga monees que la misma reviste,
señaló:

"la inhabilidad establecida en el artículo
95, numeral 2, de la ley 136 de 1994 (…) según el
cual no puede ser inscrito como candidato, ni elegido, ni
designado alcalde municipal quien como empleado público,
sin distingos, dentro de los 12 meses anteriores a la fecha de la
elección haya ejercido jurisdicción en el
respectivo municipio, no es inhabilidad para ser contralor
municipal, en lo que pugna con el artículo 272, inciso
séptimo, de la Constitución, según el cual,
conforme al criterio expresado, no puede ser elegido contralor
municipal quien en el último año haya ocupado cargo
público del orden municipal, salvo la docencia. (…)
[Teniendo en cuenta que] los cargos de los órganos
judiciales son del orden nacional, en tanto pertenecientes a la
rama judicial del poder público (…) el cargo de
Magistrado que el señor Óscar Giraldo
Jiménez desempeñó en el Tribunal
Administrativo de Antioquia, que es del orden nacional, no lo
inhabilitaba para ser elegido Contralor del municipio de
Medellín".

De esta manera y de acuerdo a lo señalado en el
artículo 95 de la ley 136 de 1994 para el contralor
municipal se consagra la siguiente inhabilidad:

-Quien haya sido condenado en cualquier época por
sentencia judicial a pena privativa de la libertad, excepto por
delitos políticos o culposos; o haya perdido la
investidura de congresista o, a partir de la vigencia de la
presente ley, la de diputado o concejal; o excluido del ejercicio
de una profesión; o se encuentre en interdicción
para el ejercicio de funciones públicas.

-Quien dentro de los doce (12) meses anteriores a la
fecha de la elección haya ejercido como empleado
público, jurisdicción o autoridad política,
civil, administrativa o militar, en el respectivo municipio, o
quien como empleado público del orden nacional,
departamental o municipal, haya intervenido como ordenador del
gasto en la ejecución de recursos de inversión o
celebración de contratos, que deban ejecutarse o cumplirse
en el respectivo municipio.

-Quien dentro del año anterior a la
elección haya intervenido en la gestión de negocios
ante entidades públicas del nivel municipal o en la
celebración de contratos con entidades públicas de
cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre
que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo
municipio. Así mismo, quien dentro del año anterior
a la elección, haya sido representante legal de entidades
que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las
entidades que presten servicios públicos domiciliarios o
de seguridad social de salud en el régimen subsidiado en
el respectivo municipio.

-Quien tenga vínculos por matrimonio, o
unión permanente, o de parentesco hasta el segundo grado
de consanguinidad, primero de afinidad o único civil, con
funcionarios que dentro de los doce (12) meses anteriores a la
elección hayan ejercido autoridad civil, política,
administrativa o militar en el respectivo municipio; o con
quienes dentro del mismo lapso hayan sido representantes legales
de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o
de las entidades que presten servicios públicos
domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen
subsidiado en el respectivo municipio.

-Haber desempeñado el cargo de contralor o
personero del respectivo municipio en un periodo de doce (12)
meses antes de la fecha de la elección."

5.4.3. Régimen de Incompatibilidades de los
contralores municipales.

El artículo 164 de la ley 136 de 1994, dispone
que respecto de los contralores municipales además de las
incompatibilidades y prohibiciones previstas en los
artículos 96 y 97 de esta Ley, en lo que les sea
aplicable, no podrán desempeñar empleo oficial
alguno en el respectivo municipio, ni ser inscrito como candidato
a cargos de elección popular sino un año
después de haber cesado en sus funciones; de esta manera
además les es incompatible:

-Celebrar en su interés particular por sí
o por interpuesta persona o en representación de otro,
contrato alguno con el respectivo municipio, con sus entidades
públicas o privadas que manejen o administren recursos
públicos provenientes del mismo.

-Tomar parte en las actividades de los partidos sin
perjuicio de ejercer el derecho al sufragio.

-Intervenir en cualquier forma, fuera del ejercicio de
sus funciones, en la celebración de contratos con la
administración pública.

-Intervenir, en nombre propio o ajeno, en procesos o
asuntos, fuera del ejercicio de sus funciones, en los cuales
tenga interés el municipio, distrito, o sus entidades
descentralizadas.

-Ser apoderado o gestor ante entidades o autoridades
administrativas o jurisdiccionales, o que administren
tributos.

-Desempeñar simultáneamente otro cargo o
empleo público o privado.

Inscribirse como candidato a cualquier cargo de
elección popular durante el período para el cual
fue elegido.

CAPITULO TERCERO

DE LA AUDITORÍA GENERAL DE LA
REPÚBLICA COMO ÓRGANO AUTÓNOMO DE VIGILANCIA
FISCAL A LA GESTIÓN DE LAS
CONTRALORÍAS

La Institución de la "Auditoría General de
la República" surge con el Artículo 274 de
la Constitución Política, la cual se
encargaría de fiscalizar la gestión que adelantan
las Contralorías General de la República y las
departamentales, distritales y municipales donde existan, las
cuales realizan el Control Fiscal a toda la gestión de las
entidades del Estado y de los particulares que manejen o
administren fondos del Estado. Pues antes de la
Constitución de 1991, los Contralores General y
territoriales se auditaban ellos mismos, a través de
auditores de su libre nombramiento y remoción. Por ello,
el constituyente decidió crear la Auditoría General
de la República en la Constitución de 1991, como
órgano autónomo e independiente, que de conformidad
con el artículo 17, numeral 12 del Decreto Ley 272 de
2000, ejerce la vigilancia fiscal a la gestión de la
Contraloría General de la República,
departamentales, distritales y municipales en aquellos municipios
de categoría especial, primera y de segunda superiores a
cien mil habitantes, a donde los concejos municipales las hayan
creado.

En relación a los departamentos, La Ley 330 de
1996, dispuso en su artículo 10, lo siguiente:

Artículo 10°. Vigilancia de la
gestión fiscal de las Contralorías Departamentales.
La vigilancia de la gestión fiscal de las
Contralorías Departamentales será ejercida por la
Auditoría ante la Contraloría General de la
República.

Esta disposición fue declarada exequible por la
Corte Constitucional mediante la sentencia C-110 de 1998,
"Del simple texto del artículo 274 Superior, es claro
que el Constituyente no limitó, en manera alguna, la
facultad que él mismo le dio al Congreso de la
República, para fijar la manera de ejercer la vigilancia
de las contralorías departamentales, distritales y
municipales, razón por la cual no se entiende por
qué no hubiera podido el legislador encargar dicha tarea,
en el nivel departamental, al Auditor de la Contraloría
General de la República. Ahora, ¿por qué la
función del Auditor, a que se refiere el inciso primero
del artículo 274 constitucional, no es taxativa como lo
supone el actor? Pues por la sencilla razón, ya expresada
por el representante del Ministerio de Hacienda, de que dicha
norma no pretende regular las atribuciones del Auditor, sino
establecer la forma en que se vigilará la gestión
fiscal de las contralorías en los diferentes niveles
territoriales, a saber: a nivel nacional, por el Auditor de la
Contraloría General de la República, y a nivel
seccional y local (departamentos, distritos y municipios), en la
forma que disponga la ley".

En el mismo fallo establece la Corte, que "por el
simple hecho de que el Constituyente regule directamente cierta
materia, no le está vedado al legislador intervenir en
ella y menos cuando, por el contrario, ha sido expresamente
delegado para ello, como sucede sin lugar a duda con el inciso
segundo del artículo 274 Superior, en donde se permite la
regulación de la vigilancia de las contralorías
departamentales, distritales y municipales por el Congreso, sin
limitación alguna, por lo cual es claro que no le
prohibió, como equivocadamente lo sostiene el demandante,
encomendarle dicha gestión al Auditor de la
Contraloría General de la República. Por
último, observa la Corte que el demandante está
desconociendo abiertamente una regla de hermenéutica
jurídica aún vigente en nuestro ordenamiento,
según la cual "cuando el sentido de la ley sea claro, no
se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su
espíritu"2, regla que por referirse concretamente a la
ley, no se estima inaplicable para disposiciones
constitucionales.

En efecto, el demandante pretende llegar a una
supuesta intención del Constituyente que, vale decir, no
se deriva ni de la ubicación del artículo 274
dentro de la Carta Política, ni de la materia que regula,
vista sistemáticamente y menos de su texto, el cual
claramente encarga al legislador, como antes quedó
sentado, la forma de llevar a cabo la vigilancia de la
gestión fiscal de las contralorías departamentales,
distritales y municipales. Además, si bien es cierto que
el artículo 113 Superior, establece la división de
las distintas competencias de los órganos estatales, la
verdad es que de ella no se puede sacar la conclusión a
que llega el demandante, en el sentido de que cuando el
Constituyente determina funciones para ciertos funcionarios u
órganos, éstas deben entenderse taxativas y, por
ende, vedada la intervención del legislador para
regularlas".

1. Antecedentes de la Auditoría General de la
República.

La Auditoría General de la República, es
un órgano de creación constitucional, creada en
1991 y desarrollada con la Ley 330 de 1996 en relación a
los departamentos y mediante decreto ley 1142 de 1999 y decreto
ley 272 de 2000, en su estructura, organización,
funcionamiento y competencias. En su implementación, como
toda obra humana novedosa, ha presentado algunas dificultades en
la consolidación de sus procesos administrativos y de
control fiscal, que se han venido superando y consolidando. Como
bien se mencionó antes, surge a partir de la
Constitución de 1991, en donde se consagra como un
órgano autónomo e independiente de la
Contraloría General de la República con el firme
propósito de adelantar la vigilancia a la Gestión
fiscal ejercida por dicha entidad.

Mediante la expedición del Decreto-Ley 1142 de
1999 "Por el cual se determina la organización y
funcionamiento de la Auditoría General de la
República", Se implementa la disposición
constitucional en relación a la Auditoría General
de la República como un organismo de vigilancia de la
gestión fiscal, dotado de autonomía
jurídica, administrativa, contractual y presupuestal, el
cual está a cargo del Auditor de que trata el
artículo 274 de la Constitución Política. Y
posteriormente se la da una nueva dimensión legal,
mediante el Decreto-ley 272 de 2000, Por el cual se determina
la organización y funcionamiento de la Auditoría
General de la República. En ambos decretos se
señaló que a Auditoría General de la
República es un organismo de vigilancia de la
gestión fiscal, dotado de autonomía
jurídica, administrativa, contractual y presupuestal, el
cual está a cargo del Auditor de que trata el
artículo 274 de la Constitución Política.
??Así mismo, se definió su ámbito de
competencia, el cual comprendió en un principio,
además de la vigilancia de la gestión fiscal de la
Contraloría General de la República, las
contralorías departamentales. Sobre la competencia sobre
las contralorías municipales y distritales, que
posteriormente entró a ser parte de la vigilancia fiscal
de la Auditoría General de la República,
establecida en el artículo 17, numeral 12, del Decreto
272, la Corte Constitucional, al ser demandado en su totalidad el
Decreto-ley 272, la Alta Corporación, en cuanto al numeral
citado, señaló lo siguiente:

"La función excepcional de vigilancia de la
gestión fiscal de las contralorías municipales y
distritales. ??Debe entenderse, que al autorizar la
norma sub examine a la Auditoría General para ejercer la
vigilancia de la gestión fiscal de las contralorías
municipales y distritales, lo hace con el fin de darle desarrollo
al inciso segundo del artículo 274 constitucional, y
dentro de esta perspectiva, no resulta aquélla
reprochable, dada la circunstancia de que cumple apropiadamente
con la voluntad del Constituyente en el sentido que, por
disposición legal, sea la Auditoría General la
entidad encargada de ejercer el control fiscal sobre los
organismos que ejercen esta función a nivel territorial.2
Así, en virtud de la aludida revisión, la Corte
Constitucional declaró la inexequibilidad de algunas
expresiones del numeral 12 del artículo 17, relacionadas
con la excepcionalidad para la revisión de cuentas de las
contralorías distritales y municipales por parte de la
Auditoría General de la República, dejando la
facultad permanente e incluyendo en su órbita funcional a
la contraloría del Distrito Capital".

2. Del funcionamiento de la Auditoría General
de la República.

El funcionamiento de la Auditoría General de la
República lo establece el Decreto Ley 272 de
2000, el cual a su vez, rige la organización de dicho
órgano. Este Decreto establece en su Artículo
6º, que la entidad estará representada judicial y
extrajudicialmente por el Auditor o un apoderado, el cual es el
encargado de liderar toda la estructura de los procesos
implementados, de la suscripción de actos y contratos,
necesarios para el cumplimiento de sus funciones, de tal forma
que se adelanten a cabalidad, teniendo en cuanta lo establecido
por la Constitución Política, el Estatuto de
Contratación Pública y este Decreto, entre otras
normas vigentes relacionadas con le tema.

La AGR, tiene dentro de sus fines primordiales
proporcionar mejora continua, actualización, eficiencia y
eficacia en los entes encargados del control fiscal en Colombia,
a través de los principios y finalidades consagrados en la
Constitución Política y de la implementación
del autocontrol.

Mas allá del control fiscal que ejercen las
Contralorías, la Auditoría General se encarga de la
vigilancia de todo lo concerniente a la Gestión Fiscal de
estas, como órgano autónomo de control fiscal a la
gestión fiscal de las contralorías.

En cuanto a la parte administrativa, la AGR, se encarga
de determinar los aspectos relacionados con el cumplimiento de
sus funciones teniendo en cuenta lo establecido por la
Constitución Política y el Decreto 272 de 2000.
Así mismo, cuenta con presupuesto propio de acuerdo a lo
impuesto por el Estatuto Orgánico de Presupuesto. De esta
forma todos los bienes y recursos que pertenezcan a la AGR,
estarán a su deposición para el buen manejo por
parte del Auditor General de la República.

3. Estructura organizacional de la Auditoría
General de la República

La Auditoría General de la República
consta de una estructura organizacional pequeña,
actualizada, eficiente y eficaz, que le permite armonizar la
gestión administrativa y mejorar continuamente para
así, garantizar el cumplimiento de sus funciones, teniendo
en cuenta las Normas legales vigentes y los postulados que rigen
la función pública.

La estructura organizacional está dividida en
tres áreas principales:

Área de asesoría y apoyo a la
Auditoría General de la República, conformada por
la oficina Jurídica, de Planeación, de Control
Interno y de Estudios Especiales.

Área misional, que corresponde a la
Auditoría Delegada con dos direcciones y las gerencias
seccionales.

De apoyo administrativo y financiero, bajo la
responsabilidad de la Secretaría General.

La Auditoría General como entidad autónoma
de control goza de un esquema o estructura organizacional
conformada por catorce (14) dependencias directivas, cuyos
objetivos están consagrados en el Artículo 13
del Decreto Ley 272 de 2000:

1. Despacho del Auditor General de la República.
Dirigir el funcionamiento de la Auditoría General de la
República y formular las políticas, planes y
estrategias necesarias para el eficiente y efectivo ejercicio de
las funciones que le otorga la Constitución y la
ley.

2. Oficina Jurídica. Prestar la asesoría
jurídica requerida por el Auditor General de la
República y demás dependencias del organismo,
velando por que se actúe de acuerdo con el ordenamiento
jurídico vigente y coadyuvando en la consolidación
de la unidad de criterio que debe acompañar la labor de
las dependencias de la Auditoría, así como
participar en la formulación y adopción de los
planes, programas y proyectos de la entidad.

3. Oficina de Planeación. Asesorar al Auditor
General de la República en la elaboración de planes
y programas y la formulación de proyectos, encaminados al
logro de la misión institucional y proyectar el desarrollo
organizacional acorde con dichos planes, así como
participar en la formulación y adopción de los
planes, programas y proyectos de la entidad.

4. Oficina de Control Interno. Coadyuvar en la
implementación del Sistema de Control Interno del
organismo y asesorar al Auditor General de la República en
la evaluación permanente de la gestión de la
entidad, con el objeto de alcanzar las metas propuestas, dentro
de un enfoque de mejoramiento continuo, y participar en la
formulación de los planes, programas y proyectos de la
entidad.

5. Oficina de Estudios Especiales y Apoyo
Técnico. Asesorar al Auditor General de la
República en la ejecución de estudios
técnicos sobre temas y asuntos especializados que requiera
la entidad para el cumplimiento de su misión, así
como participar en la formulación de los planes, programas
y proyectos de este organismo.

6. Despacho del Auditor Auxiliar. Asistir al Auditor
General de la República en la coordinación,
seguimiento, orientación, evaluación y control del
manejo y desarrollo de los aspectos técnicos que en
ejercicio de sus funciones ejecute la Auditoría, y
participar en la formulación de los planes, programas y
proyectos de la entidad.

7. Despacho del Auditor Delegado para la vigilancia de
la Gestión Fiscal. Dirigir, coordinar y controlar la
ejecución de las actividades necesarias para el desarrollo
de la vigilancia de la gestión fiscal, de conformidad con
las directrices establecidas por el Auditor General de la
República y participar en la formulación de los
planes, programas y proyectos de la entidad.

8. Dirección de Control Fiscal. Dirigir,
coordinar y controlar la formulación, diseño e
implantación de modelos uniformes para el ejercicio de la
auditoría integral de las entidades vigiladas, y
desarrollar las actividades de vigilancia de la gestión
fiscal de su competencia, así como participar en la
formulación de los planes, programas y proyectos de la
entidad.

9. Dirección de Responsabilidad Fiscal y
Jurisdicción Coactiva. Dirigir, desarrollar y controlar el
conjunto de actuaciones tendientes a establecer la
responsabilidad fiscal de los funcionarios y ex funcionarios de
los órganos de control sujetos a la vigilancia de la
Auditoría General de la República; adelantar el
proceso de jurisdicción coactiva y efectuar el cobro que
corresponda, de acuerdo con la Constitución, las leyes y
las directrices impartidas por el Auditor General, así
como participar en la formulación de los planes, programas
y proyectos de la entidad.

10. Secretaría General. Dirigir y organizar las
actividades requeridas para la administración del talento
humano y los recursos físicos, financieros y
económicos de la Auditoría General de la
República, procurando niveles adecuados en términos
de eficiencia y eficacia en la administración de los
recursos, y participar en la formulación y adopción
de los planes, programas y proyectos de la entidad.

11. Dirección de Recursos Financieros. Dirigir,
coordinar, controlar la ejecución de todas las actividades
relacionadas con la administración de los recursos
financieros y económicos de la Auditoría General de
la República, y participar en la formulación de los
planes, programas y proyectos de la entidad.

12. Dirección de Talento Humano. Dirigir,
coordinar, controlar la ejecución de todas las actividades
relacionadas con la administración, desarrollo y bienestar
de talento humano de la Auditoría General de la
República, y participar en la formulación de los
planes, programas y proyectos de la entidad.

13. Dirección de Recursos Físicos.
Dirigir, coordinar, controlar la ejecución de todas las
actividades relacionadas con la administración de los
recursos físicos de la Auditoría General de la
República, y participar en la formulación de los
planes, programas y proyectos de la entidad.

14. Gerencias Seccionales. Dirigir y orientar en el
nivel seccional la aplicación de las políticas,
métodos y estrategias adoptadas por el Auditor General de
la República para el ejercicio de la gestión fiscal
y participar activamente en su formulación, así
como dirigir y coordinar el trabajo técnico y
administrativo de los funcionarios o grupos a su cargo, para el
eficiente y eficaz desarrollo de las funciones de vigilancia de
la gestión fiscal encomendada y participar en la
formulación de los planes, programas y proyectos de la
entidad.

3.1 Funciones del Auditor General de la
República

El Artículo 17 del Decreto Ley 272 de
2000, establece que las funciones del Auditor General de la
República son:

1. Determinar las políticas, estrategias, planes,
programas y proyectos para el cabal cumplimiento de la vigilancia
de la gestión fiscal y el adecuado funcionamiento
administrativo de la Auditoría General de la
República, con base en su autonomía administrativa,
jurídica, contractual y presupuestal.

2. Prescribir los métodos y la forma en que sus
vigilados deben rendir cuentas y determinar criterios de
evaluación financiera, operativa y de resultados, entre
otros, que deberán aplicarse para el ejercicio de la
vigilancia de la gestión fiscal y la evaluación del
control fiscal interno.

3. Promover las acciones pertinentes para resolver los
conflictos de competencia que se susciten entre las entidades
sujetas a su vigilancia.

4. Recomendar al Contralor General de la
República y al Gobierno Nacional las reformas legales que
considere necesarias para el mejoramiento del régimen de
control fiscal.

5. Solicitar con carácter obligatorio
información relevante para el ejercicio de sus funciones a
las entidades sometidas a su vigilancia.

6. Presentar los informes sobre el ejercicio de su
gestión a la Corte Suprema de Justicia y al Consejo de
Estado cada año.

7. Certificar la gestión y resultados de las
entidades sometidas a su vigilancia.

8. Promover ante las autoridades competentes, aportando
las pruebas respectivas, investigaciones penales o disciplinarias
contra los funcionarios o ex funcionarios de las entidades
vigiladas que hubieren causado perjuicio a los intereses
patrimoniales del Estado.

9. Constituirse por sí mismo o por intermedio de
abogado, en representación de los intereses de la
Nación, como sujeto procesal dentro de los procesos
penales que se adelanten contra funcionarios o ex funcionarios de
las entidades sometidas a su vigilancia, y contra los
funcionarios o ex funcionarios de la Auditoría General de
la República.

10. Llevar la representación legal de la
Auditoría General de la República en todos los
asuntos inherentes al desarrollo de sus funciones y suscribir los
actos y contratos de la entidad.

11. Establecer la responsabilidad que se derive de la
gestión fiscal, imponer sanciones pecuniarias del caso,
recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre
los alcances deducidos de la misma.

12. Ejercer la vigilancia de la gestión fiscal,
en forma excepcional, sobre las cuentas de las
contralorías municipales y distritales, sin perjuicio del
control que les corresponde a las contralorías
departamentales, previa solicitud del gobierno departamental,
distrital o municipal; de cualquier Comisión Permanente
del Congreso de la República; de la mitad más uno
de los miembros de las corporaciones públicas
territoriales o de la ciudadanía, a través de los
mecanismos de participación ciudadana que establece la
ley. Este control no será aplicable a la
Contraloría del Distrito Capital de Santa Fe de
Bogotá.

Nota: las partes subrayadas del numeral 12 del Art.
17 fueron declaradas inexequibles a través de sentencia
C-1339 del 4 de octubre de 2000.

13. Adoptar las políticas, planes, programas y
estrategias necesarias para el adecuado manejo administrativo y
financiero de la Auditoría General de la República,
en desarrollo de su autonomía.

14. Asignar a las distintas dependencias y funcionarios
de la Auditoría General de la República las
competencias y tareas necesarias para el cabal cumplimiento de
las funciones constitucionales y legales, para lo cual
podrá conformar equipos de trabajo y dictar los
reglamentos internos que se requieran, así como delegar y
desconcentrar las funciones a que hubiere lugar, con
sujeción a las disposiciones constitucionales y legales
vigentes.

15. Ordenar el gasto, sin perjuicio de las delegaciones
que considere convenientes para la buena marcha de la Entidad a
su cargo, de conformidad con lo dispuesto por el Estatuto
Orgánico de Presupuesto.

16. Adoptar la planta de personal de la entidad de
acuerdo con la viabilidad presupuestal expedida por el Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, proveer los empleos
cumpliendo las normas sobre carrera administrativa, así
como distribuir los cargos de la planta global, conformar los
grupos internos de trabajo, consejos y comités asesores
que sean necesarios para el cumplimiento eficiente y eficaz de
las competencias y responsabilidades de la entidad,
asignándoles las tareas a ejecutar.

17. Establecer y desarrollar el Sistema de Control
Interno de la Auditoría General de la República, en
cumplimiento de las normas constitucionales y legales que lo
rigen.

18. Establecer las políticas, planes,
métodos y procedimientos para el desarrollo de las
actividades de capacitación integral de su talento humano,
coordinar programas conjuntos con los organismos sujetos a su
vigilancia.

19. Requerir reportes periódicos al asesor de
control interno sobre los resultados de su
gestión.

20. Designar el funcionario que adelantará las
investigaciones disciplinarias internas a que haya lugar, de
conformidad con lo establecido en la Ley 200 de 1995.

21. Las demás que no estén expresamente
relacionadas en este decreto y que sean inherentes a la
naturaleza del cargo, sin perjuicio de las delegaciones a que
hubiere lugar, así como, aquellas que le sean asignadas
por la Constitución y la ley.

Nota: El numeral 21 del Art. 17 fue declarado
inexequible a través de la sentencia C-1339 de
2000.

4. Régimen de inhabilidades e
incompatibilidades y conflicto de intereses del Auditor General
de la República

Al igual que lo expuesto en los capítulos
anteriores en cuanto a los Contralores; también para la
elección y desempeño del Auditor General se deben
tener en cuenta todas las normas y leyes vigentes que regulen o
establezcan las inhabilidades e incompatibilidades y los
requisitos generales para acceder a cualquier cargo de la
función, a demás de las inhabilidades e
incompatibilidades particulares para el ejercicio del cargo de
auditor que trataremos en este capítulo.

4.1 Calidades y Requisitos del Auditor General de la
República

Para desempeñar el cargo de Auditor General de la
República, se requiere de conformidad con el Decreto-Ley
272 de 2000, ser profesional en ciencias económicas,
financieras, contables, jurídicas o
administrativas.

4.2 Periodo del Auditor General de la
República

El Artículo 274 de la
Constitución Política, dispone que el Auditor
General de la República sea elegido para un periodo de dos
años, por el Consejo de Estado, de una terna que
envía la Corte Suprema de Justicia para tal
fin.

El Auditor Auxiliar es el encargado de asumir las
funciones del Auditor General en distintas circunstancias; cuando
por parte del Auditor General se presenten faltas menores o
iguales a un mes (faltas accidentales), haya ausencia forzosa e
involuntaria, se ausente por comisiones fuera del país,
así como también cuando el Concejo de Estado
está en proceso de elección del Auditor General.
Por su parte, corresponde igualmente a la Sala Plena del Consejo
de Estado proveer las faltas temporales y absolutas del Auditor.
Para el Efecto, se consideran faltas temporales:

-Los permisos para ausentarse del cargo por un periodo
superior a un (1) mes.

-Incapacidad física transitoria cuando
ésta sea superior a un (1) mes.

-Licencias superiores a un (1) mes.

-La suspensión provisional en el desempeño
del cargo.

-La suspensión provisional de la elección
dispuesta por la jurisdicción contenciosa
administrativa.

4.3 Integración de la terna por la Corte
Suprema de Justicia y elección a cargo del Consejo de
Estado.

Al iniciar el proceso de selección del Auditor se
da inicio a una convocatoria abierta en la que se inscriben los
candidatos aspirantes al cargo para desempeñar funciones
como Auditor General; los cuales deben cumplir con los mismos
requisitos de los aspirantes a Contralor General de la
República, y de ahí, con base a un proceso
establecido por la Corte Suprema de Justicia se selecciona una
terna, de la que posteriormente el Consejo de Estado escoge el
Profesional óptimo para desempeñar dicho
cargo.

El procedimiento para integración de la terna
para el cargo del Auditor General, se encuentra consagrado en el
Reglamento Interno de la Corte Suprema de Justicia, Acuerdo 022
de 1998, "Por el cual se dicta el reglamento general de la
corporación", en el cual se dispone, que para la
integración de dicha terna, se requiere un quórum
igual o superior a las dos terceras partes de sus integrantes y
su votación será secreta.

4.4 Régimen de Inhabilidades e
Incompatibilidades del Auditor General de la
República.

Al Auditor General le aplican todas las inhabilidades e
incompatibilidades para todos los servidores públicos
mencionadas con anterioridad en el presente Título,
además de las que se mencionan a continuación de
manera especial para el cargo de Auditor General de la
República.

5. El ejercicio del control fiscal a la Auditoria
General de la República.

Como se mencionó anteriormente, la
Auditoría General de la República es un
órgano de carácter autónomo creado por la
Constitución de 1991, con el propósito de ejercer
vigilancia fiscal a la Contraloría General de la
República y las Contralorías territoriales, cuya
labor involucra a su vez realizar gestión fiscal
propiamente del Auditor General; es por ello que, éste
último debe ser vigilado fiscalmente por la
Contraloría General de la República tal como lo
establece el numeral 8 del Artículo 4 del Decreto
Ley 267 de 2000, al igual que todos los entes públicos
constitucionales con régimen autónomo.

La Corte Constitucional a través de sentencia
C-1176 de 2004 con ponencia de la Honorable Magistrada Clara
Inés López Hernández, reitera que todas las
entidades que manejen o administren fondos y bienes del Estado
están sujetas a Control Fiscal; incluyendo la
gestión que adelanta la Auditoría General de la
República. No obstante lo anterior, no interfiere en la
autonomía e independencia de la Auditoria General de la
República:

La Vigilancia de la gestión fiscal que realiza la
Auditoria General de la República que le corresponde
ejercer a la Contraloría General de la República
bajo los mismos parámetros y condiciones que se aplican
respecto de todos los sujetos de control fiscal, y que como tal,
no puede considerarse, interfiere la autonomía e
independencia que le ha sido reconocida a aquella entidad para
realizar la vigilancia de la gestión fiscal de
ésta, pues tanto la Contraloría como la Auditoria
tienen demarcada su competencia recíproca, única y
exclusivamente respecto de la gestión fiscal que cada una
realiza, sin que, ni la una ni la otra, puedan invadir o
entrometerse en el ejercicio de la misión constitucional
que a cada una de ellas le ha entregado la Constitución;
por lo tanto, cada una de ellas debe establecer criterios de
control fiscal que no impliquen la determinación de las
funciones del otro o la intromisión en ellas.

TITULO CUARTO

Del ejercicio del
control y vigilancia fiscal a la gestión de los contratos
estatales

Para la Corte Constitucional, "La vigilancia de la
gestión fiscal tiene como fin la protección del
patrimonio público, la transparencia en todas las
operaciones relacionadas con el manejo y utilización de
los bienes y recursos públicos, y la eficiencia y eficacia
de la administración en el cumplimiento de los fines del
Estado. Estas medidas se enmarcan por la concepción del
Estado social de derecho, fundado en la prevalencia del
interés general, y propenden por el cumplimiento de los
fines esenciales del Estado".

De esta manera, tenemos que el contrato estatal y en
general la gestión pública de carácter
contractual que adelantan las entidades públicas con cargo
a los recursos públicos del Estado son por antonomasia, el
principal instituto de la gestión fiscal, pues se enmarcan
dentro de los mismos supuestos señalados por la Corte
Constitucional en el fallo antes citado; de tal manera, que el
control fiscal sobre los contratos estatales constituye una
verdadera herramienta para asegurar el cumplimiento de los fines
del Estado, pues el contrato estatal, es una de las principales
formas de ejecución e inversión del presupuesto
público.

La gestión contractual de Estado, al constituir
una forma de gestión pública, debe adelantarse con
observancia de los principios constitucionales de la
función administrativa consagrados en nuestra
Constitución Política en el artículo 209, y
en consecuencia la control fiscal que se ejerce sobre los mismos
se enmarca dentro de los propios principios rectores de la
gestión fiscal expresados en el artículo 8 de la
mencionada Ley, como son, eficiencia, economía, eficacia,
equidad y valoración de los costos ambientales.

1. Principio de Eficiencia. Consiste en la
facultad que tiene la administración, para que en la mejor
de las actuaciones, logre desarrollar determinados efectos
públicos. Este principio está altamente ligado con
la capacidad que debe tener la administración de poner a
su disposición las herramientas jurídicas,
técnicas y tecnológicas existentes, al servicio del
interés general, logrando, para el caso que nos ocupa, la
salvaguarda del patrimonio del Estado.

2. Principio de Economía. Observando los
parámetros de funcionamiento del Control Fiscal antes de
la promulgación de la Carta Política del 91,
resulta acertado afirmar, que el principio de economía
solo se veía reflejado en la verificación contable
de las transacciones estatales. Pues lo que se pretendía
era que todas las operaciones realizadas por administradores que
tuvieran a su cargo recursos públicos fuesen realizadas al
menor costo. Sin embargo el criterio de aplicación de este
principio era muy limitado ya que solo verificaba la
minimización del costo en las transacciones y operaciones
estatales, dejando de lado criterios de conveniencia y
evaluación de los resultados. Actualmente, el principio de
economía se ve reflejado en la optimización de los
resultados frente a la asignación presupuestal de los
recursos públicos, cumpliendo de esta forma con las
finalidades de la función social y estatal.

3.- Principio de Eficacia. El artículo 8
de la Ley 42 de 1993, estableció el principio de Eficacia
como uno de los principios rectores del Control Fiscal,
indirectamente, supuso como requisito de existencia, la
planeación estratégica que debe tener la
administración para la consecución de sus
objetivos, planes y metas. Decimos con esto, que la
administración debe tener claramente los propósitos
planteados, conforme a los programas y planes a desarrollar en
los términos y periodos correspondientes, con el fin de
cumplir con los objetivos sociales de manera oportuna y eficiente
cuidando las asignaciones presupuestales y dándoles el
mejor uso posible.

La Eficacia, entonces, es el principio que mide y/o
cuantifica los resultados de la gestión realizada por la
administración frente a los planes nacionales de
desarrollo, sus objetivos y metas trazadas, bajo criterios de
calidad, racionalidad y oportunidad de la gestión
pública.

4. Principio de Equidad.

El principio de equidad desarrolla uno de los postulados
básicos del Derecho clásico, consistente en la
ponderación de los preceptos legales de manera equilibrada
y la aplicación del más justo a un caso en
concreto. Al hablar del principio de Equidad como principio
rector del Control Fiscal, nos referimos entonces a la
relación equilibrada y equitativa que debe existir entre
lo que la ley ha establecido como distribución de los
costos y la maximización de los beneficios.

CAPITULO PRIMERO

SISTEMAS Y PRINCIPIOS DEL CONTROL
FISCAL A LA GESTIÓN DE LOS CONTRATOS
ESTATALES.

Como se mencionó anteriormente, el fundamento
constitucional del Control Fiscal lo encontramos dentro del
artículo 267, en el cual se hace evidente la
distribución de cargas públicas mediante la
separación de poderes con el fin de que cada organismo o
rama del poder público se especialice dentro de ciertas
funciones públicas de gran importancia. Para el caso que
nos compete, por disposición constitucional se dio
creación a un grupo de órganos autónomos e
independientes llamados órganos de control cuya
función consiste en controlar el manejo y
administración de los bienes y recursos de las
administraciones públicos y de los particulares que
administren o manejen recursos púbicos.

De igual forma el artículo 9 de la Ley 42 de
1993, establece la funcionalidad y el ejercicio del Control
Fiscal mediante sistemas de control que a continuación se
describen, tales como el financiero, de legalidad, de
gestión, de resultados, la revisión de cuentas y la
evaluación del control interno.

1. Control fiscal de gestión.

El artículo 12 de la Ley 42 de 1993, define el
control de gestión como "el examen de la eficiencia y
eficacia de las entidades en la administración de los
recursos públicos, determinada mediante la
evaluación de sus procesos administrativos, la
utilización de indicadores de rentabilidad pública
y desempeño y la identificación de la
distribución del excedente que estas producen, así
como de los beneficiarios de su actividad". (Articulo 12
Ibíd.).

El control fiscal de gestión permite auditar
todos los procesos de un sujeto de control fiscal durante toda la
fase de planeación y formulación de los proyectos,
su ejecución que comprende la implementación, y la
evaluación de los mismos una vez ejecutados. A
través del control de gestión se identifican los
recursos físicos, económicos y humanos de que
dispone el Estado para las políticas públicas, de
tal manera que se identifique su eficacia y eficiencia, esto es,
que los recursos estatales invertidos en las políticas
públicas conduzcan al órgano de control a
establecer que fueron adecuadamente utilizados, dispuestos,
invertidos conforme los principios constitucionales y legales de
las funciones públicas y administrativas, con la
adopción de las reglas de los buenos administradores de
las cosas ajenas y con el cuidado que debe tener un buen padre de
familia, en términos de diligencia y cuidado. El control
fiscal de gestión permite identificar si la entidad hizo
uso adecuado de los bienes públicos, si cumplió con
la formulación e implementación de las
políticas públicas, o si por el contrario la
gestión fue irregular lo que permitirá identificar
hallazgos penales, fiscales, disciplinarios o administrativos.
Los hallazgos administrativos siempre permitirán y
darán lugar a la formulación de planes de
mejoramiento de la gestión pública.

En relación al control fiscal de gestión
aplicable a los contratos estatales, se presenta en la vigilancia
a la fase de preparación del contrato, en cuanto este debe
tener la una finalidad pública para lo cual debe cumplirse
con los elementos jurídicos, técnicos y
económicos; así como durante la fase de
ejecución de los contratos, en tanto la gestión de
los contratos se haga de tal magnitud que se logre cumplir todas
las obligaciones contractuales adquiridas por las partes en punto
de cumplir con los cometidos estatales, en donde el contratista
le ayuda en esa tarea al Estado como colaborador del mismo, al
tiempo que como agente del mercado obtiene una utilidad en cuanto
los contratos estatales son onerosos y conmutativos.

2. Control fiscal de resultados.

El artículo 13 de la Ley 42 de 1993, define el
control de resultados como "Es el examen que se realiza para
establecer en que medida, los sujetos de la vigilancia logran sus
objetivos y cumplen los planes, programas y proyectos adoptados
por la administración en un periodo determinado".
(Articulo 13 ibídem).

El control fiscal de resultados, es aquél que le
permite a la entidad pública evaluar la eficiencia y
eficacia de la formulación e implementación de las
políticas públicas, esto es que a través del
control de resultados se permite evaluarlas y concluir si se
cumplieron los objetivos en término de resultados, esto
es, que luego de la implementación de la política
pública se logró el fin propuesto. Si luego de
ejecutada la política pública, no se cumplieron los
objetivos propuestos, se habrá presentado hallazgos
penales, fiscales, disciplinarios y administrativos según
el caso.

En materia de contratación estatal, el control
fiscal de resultado consiste en la actividad de la
evaluación en la ejecución de las políticas
públicas, es decir, es la verificación del
cumplimiento de las obligaciones adquiridas en los contratos
estatales una vez culminado totalmente o en alguna de sus
estalas. El control fiscal de resultados tiene una doble
dimensión, de una parte, el resultado que se produce luego
de la ejecución del contrato en términos del
cumplimiento del mismo, y el resultado en el cumplimiento de la
finalidad a que estaba destinado los bienes y servicios
contratados. Por ejemplo, el control de resultado en el contrato
de obra pública para la construcción de la sede de
la comisaría de familia, estaría determinado por la
ejecución de las obras, la entrega de la
edificación en la primera dimensión del resultado
del contrato, y en la segunda, el resultado está
determinado por la finalidad a la que está destinada la
edificación, esto es, que sirva para el funcionamiento de
la comisaría de familia en términos de espacio,
capacidad, reglamento urbano, salas de sicologías
etc.

3. Control fiscal de legalidad.

El artículo 11 de la Ley 42 de 1993, define el
control de legalidad como "la comprobación que se hace
de las operaciones financieras, administrativas,
económicas y de otra índole de una entidad para
establecer que se hayan realizado conforme a las normas que le
son aplicables". (Articulo 11 Ibíd.)

El control fiscal de legalidad, consiste en la
verificación de la aplicación de las normas legales
en la adopción de las políticas públicas,
esto es, en materia de contratación estatal se verifica
que tanto la fase de preparación, ejecución y
liquidación del contrato se realice con sujeción a
las normas técnicas, jurídicas, económicas,
contables, administrativas y financieras aplicables a la
gestión de los contratos estatales.

4. Control fiscal de rendición de
cuentas.

El artículo 14 de la Ley 42 de 1993, define el
sistema de control fiscal de revisión de cuentas como
" el estudio especializado de los documentos que soportan
legal, técnica, financiera y contablemente las operaciones
realizadas por los responsables del erario durante un periodo
determinado, con miras a establecer la economía, la
eficacia, la eficiencia y la equidad de sus actuaciones"
(Articulo 14 Ibídem).

En este caso se trata de verificar los soportes de cada
un de las cuentas e informes, esto es que cada actuación
contractual en el caso de los contratos estatales esté
soportada con los documentos previstos en las leyes, reglamentos,
manuales de contratación, manuales contables y
financieros, tales como la verificación de los soportes
contables y financieros de la inversión de los anticipos,
las facturas soportes, las planillas de pago, los subcontratos,
las ofertas mercantiles etc.

5. Control fiscal de valoración de los costos
ambientales.

A partir de la entrada en vigencia de la nueva Carta, el
medio ambiente entra a marcar un nuevo modelo de desarrollo en el
país y es considerado como nuevo interés
jurídicamente tutelable. Al respecto, la Carta
Política, establece, el conjunto de reglas generales
tendientes a posibilitar, crear, y mantener el ejercicio de las
libertades individuales.

Sin embargo este criterio de desarrollo no solo ha sido
implementado en Colombia, sino también a nivel mundial
sobre la tesis de la preservación del medio ambiente para
lograr calidad de vida digna con bienestar,
categorizándolo como derecho fundamental, pues su
vulneración va en contra vía del desarrollo y
perpetuidad de la especie humana y en consecuencia violatoria del
derecho más preciado del hombre: la vida.

De esta forma, y adaptándose a los nuevos cambios
sociales, políticos y medioambientales del mundo, el
Constituyente del 91 decide incluir la valoración de
costos ambientales como principio fundamental en la
gestión del Estado.

En palabras del profesor Diego Younes Moreno "Este
principio cualifica el impacto que causan los distintos agentes
económicos por el uso y deterioro de los recursos
naturales y el medio ambiente. Sirve también para evaluar
la gestión de protección conservación uso, y
explotación de los mismos".

CAPÍTULO SEGUNDO

HERRAMIENTAS Y PRODUCTOS DEL CONTROL
FISCAL A LA GESTIÓN DE LOS CONTRATOS
ESTATALES.

Las herramientas para el ejercicio del control y la
vigilancia fiscal, son el control fiscal macro, el control fiscal
micro, y el proceso de responsabilidad fiscal y de
jurisdicción coactiva.

1. El control fiscal macro sobre la planeación
de las políticas públicas
contractuales.

El artículo 32 del Decreto-Ley 267 de 2000,
define el nivel macro de la vigilancia de gestión fiscal
como "la consolidación de análisis, resultados
y situaciones en que se encuentran y desarrollan las finalidades
del Estado, tanto a escala general y territorial, como por
sectores de actividad."

De esta manera, la Contraloría General de la
República es responsable de evaluar en el nivel agregado,
el comportamiento de las finanzas del Estado, el grado de
cumplimiento de los objetivos macroeconómicos expresados
por el Gobierno, el impacto de las políticas
económicas sobre el crecimiento económico, la
distribución del ingreso, el bienestar general y la
posición fiscal del sector público, que se
materializa en los programas y proyectos de los Gobiernos
Nacional y territoriales, consignados en los planes de
desarrollo, en sus componentes de proyectos, y el plan de
inversión con el que se va a financiar tales proyectos. De
allí, que se realiza un estudio pormenorizado sobre el
Estado de las finanzas, de la deuda pública, los
déficit fiscales, los mecanismos y herramientas
financieras para cubrirlos, tales como empréstitos
nacionales o extranjeros, emisión de títulos,
emisión de acciones de las empresa públicas o
mixtas , creación de nuevos tributos, incremento de
tarifas o de base gravable de los existentes, la
enajenación de activos estatales, la prestación de
servicios, enajenación de bienes del Estado o la
construcción de grandes obras de infraestructura
productiva, física, de transporte, a través de
contratos de concesión de concesión bajo el esquema
de colaboración pública privada, así como
también se hace control fiscal micro a los grandes
proyectos consignados en los Documentos Conpes de
Planeación Nacional.

Con fundamento en las estadísticas, la
Contraloría General de la República y la
territoriales determina el resultado fiscal de la Nación y
analiza la consistencia de la política fiscal con las
demás políticas macroeconómicas. Como
resultado de esto la Contraloría presenta informes a que
haya lugar, algunos de carácter constitucional, como el
informe anual sobre las Finanzas del Estado, la Situación
de la Deuda, la Cuenta General del Presupuesto y el Tesoro, la
Auditoría al Balance General de la Nación y el
Informe Financiero Mensual.

El tratadista, Dr. Rodrigo Naranjo Gálvez
señala que este nivel de vigilancia se manifiesta en las
siguientes funciones:

Llevar la contabilidad de la ejecución del
presupuesto.

Presentar al Congreso la Cuenta General del
Presupuesto y el Tesoro.

Certificar el Balance de Hacienda presentado por el
Contador General.

Llevar el registro de la deuda pública de la
nación y de los entes territoriales.

Informar al Congreso sobre el estado de la deuda
pública.

Informar al Congreso sobre el estado de las finanzas
públicas.

Informar al Congreso sobre el estado de lo recursos
naturales y el medio ambiente.

Las evaluaciones sectoriales o de políticas
públicas específicas.

Estos estudios informes y evaluaciones macro, permiten
contextualizar el trabajo y los resultados de las
auditorías efectuadas a las entidades públicas
através del denominado control fiscal micro, el cual
estudiaremos a continuación.

2. Del control fiscal micro a la gestión
pública contractual: El procedimiento de auditoría
fiscal.

El artículo 31 del Decreto-Ley 267 de 2000,
define el nivel micro de la vigilancia de la gestión
fiscal, como aquel que cubre a cada una de las entidades que
actúan y desarrollan sus actividades con autonomía
e independencia dentro del respectivo sector al cual pertenecen
para efectos del ejercicio del control fiscal, el cual incluye el
proceso auditor a la gestión pública, en sus
diversas modalidades.

El Proceso auditor consiste en la vigilancia
sistemática y permanente sobre las diversas entidades del
Estado y aquellos particulares que manejan recursos
públicos, sujetos de control de las Contralorías, o
que son objeto del control excepcional.

El resultado final del control fiscal micro, queda
registrado en un informe de auditoría, el cual contiene
los hechos o situaciones que presentan importancia por la forma
en que auditada el desempeño de la organización de
la administración, este informe se comunica a la entidad
auditada, para que las mismas elaboren un Plan de Mejoramiento
que contenga las acciones correctivas para subsanar las
situaciones encontradas por la Contraloría y que afectan o
pueden llegar a afectar la correcta gestión fiscal del
Estado.

Estos hechos se denominan hallazgos y dependiendo de la
naturaleza de irregularidad encontrada, son de incidencia fiscal,
penal, disciplinaria y administrativa, según cada caso en
particular.

Dentro de esta etapa, cobra vital importancia los
conceptos de selectividad y posterioridad enunciados con
anterioridad y los conceptos de control financiero, de legalidad,
de gestión, de resultados y de revisión de cuentas.

2.1. Sistemas y modalidades de auditoría a los
contratos estatales.

Mediante el sistema de auditorías, las
contralorías vigilan sistemática y permanentemente
las diversas entidades del Estado y aquellos particulares que
manejan recursos públicos que son sujetos de control de
fiscal, este proceso recibe el nombre de auditoría de
gobierno o de la administración, la cual como
señala el tratadista William Vásquez Miranda
"se aparta un poco de los objetivo tradicionales de la
auditoría independiente, que establecen como premisa
principal la emisión de un dictamen u opinión
profesional en relación con los estados financieros de una
organización y los cambios en la posición
financiera que ha cubierto el examen del auditor"
.

Señala el mismo autor que "la auditoria del
gobierno va mucho mas allá del mero examen de las cifras
contables, el cual constituye solo un elemento del proceso de
auditoría pública – control financiero- de
tal suerte que presenta mayores aplicaciones con el fin de cubrir
los campos financiero, administrativo y de gestión y
resultados".

Por su parte, la Guía Audite 3.0 de la
Contraloría General de la República, define la
auditoría gubernamental de la siguiente manera:

"Es un proceso sistemático que mide y
evalúa, acorde con las Normas de Auditoría
Gubernamental Colombianas prescritas por la Contraloría
General de la República (Compatibles con las Normas
Internacionales de Auditoría NIAS), la gestión de
una organización, mediante la aplicación articulada
y simultánea de los procedimientos de evaluación
contable y/o financiera, de legalidad y de gestión, para
determinar, con conocimiento y certeza razonable, la calidad de
su información, el cumplimiento de la normatividad, la
eficiencia en la administración de los recursos
públicos, la eficacia con que logra los resultados y su
correspondencia entre las estrategias y propósitos de los
sujetos de Control, de manera que le permitan fundamentar sus
opiniones y conceptos.

PROCESO SISTEMÁTICO: Porque está
construida por un conjunto de fases y actividades relacionadas
entre sí con un objetivo especifico, con apego y arreglo a
las normas que regulan la auditoría, y a los objetivos y
principios de las diferentes auditorías reconocidas en el
ejercicio del control fiscal.

EXAMEN ARTICULADO: Consiste en el ensalzamiento de
los procedimientos de diferentes tipos de auditoría, lo
cual significa que las herramientas de evaluación
financiera y de gestión que nos ofrecen la
Auditoría de Estados Contables, la Auditoría de
Cumplimiento y la Auditoría de Gestión, son
aprovechadas para el examen integral de las actividades o
procesos de los Sujetos y Puntos de Control que se seleccionan
para ser auditivos.

SIMULTANEA: Significa que los procedimientos de
evaluación contable y/o financiera, de legalidad y de
gestión son aplicados simultáneamente sobre el
proceso o actividad definida como línea de
auditoría, lo que garantiza que los pronunciamientos de la
CGR revelen una visión integral de la organización
auditada.

El objetivo de la Auditoría Gubernamental,
consiste en establecer las condiciones que permitan ejecutar el
control fiscal en tiempo real; coordinar la operación de
todo el ciclo de fiscalización, aplicando los distintos
sistemas que integran el control de la gestión fiscal
-control de legalidad, control financiero, control de
gestión y revisión de cuentas- articulando los
resultados de las auditorías con los procesos de control
Macro y Responsabilidad Fiscal.

De esta manera, como lo indica el tratadista Nelson
Díaz, "la auditoría integral es la
ejecución de exámenes estructurados de programas,
organizaciones, actividades o segmentos operativos de una entidad
pública o privada, con el propósito de medir e
informar sobre la utilización de manera económica y
eficiente, de sus recursos y el logro de sus objetivos
operativos".

Así, sumada a la función del control de
advertencia o de prevención, se logra detectar en tiempo
real los riesgos para el erario público, formulando
recomendaciones con el fin de mejorar el rendimiento y alcanzar
el éxito deseado, lo cual tiende al mejoramiento continuo
de las entidades, mediante la suscripción de planes de
mejoramiento para superar las falencias y debilidades observadas
en la auditoría.

De esta manera, la Contraloría General de la
República ha señalado que la Auditoría
Gubernamental con Enfoque Integral tiene fundamentalmente los
siguientes propósitos:

"Promover el mejoramiento continuo de las
organizaciones: Los resultados de la auditoría deben
permitir una continua retroalimentación para que la
administración pueda emprender acciones preventivas y
correctivas, en procura de lograr mayores niveles de eficiencia y
eficacia.

Promover la transparencia y adecuado uso de los
recursos: La evaluación debe establecer sí los
recursos públicos se aplican de manera transparente por el
gestor público, en procura de satisfacer las necesidades
de la comunidad.

Apoyar al Congreso de la República: La
Contraloría como organismo técnico debe brindar al
Congreso información que le permita ejercer el control
político que le corresponde.

Informar a la comunidad y vincularla al Control
Fiscal: La ciudadanía es el principal cliente de la
Contraloría General de la República y es deber de
ésta mantenerla informada, como también promover su
vinculación al control fiscal."

La labor de auditoría por parte de las
contralorías se concreta anualmente mediante la
formulación y la ejecución de un Plan General de
Auditoría (PGA), que contiene la programación de
las entidades y los puntos de control que se auditarán
durante el año. Con el fin de articular y armonizar la
vigilancia de la gestión fiscal, a través de la
aplicación de la Auditoría Gubernamental con
Enfoque Integral en sus diferentes modalidades.

2.2. Modalidades de auditoría
fiscal.