Introducción
La descentralización es un proceso que persigue
el desarrollo territorial del país, para superar las
asimetrías de las provincias con la ciudad capital y
satisfacer el acceso a oportunidades de desarrollo, bienestar e
inclusión de los pueblos del interior del país.
Está dirigido a garantizar la transferencia de capacidades
a las regiones con dos propósitos básicos:
competitividad y equidad, todo ello en un marco de
institucionalidad.
La descentralización es la reforma más
profunda del Estado Peruano, la cual ha avanzado en los
últimos años marcada por indicadores
macroeconómicos positivos, los cuales nos han convertido
en un país emergente. Además en la
definición del bloque normativo que la sustenta, que
básicamente está definido por la Ley de Bases de la
Descentralización, la Ley Orgánica de Gobiernos
Regionales, la Ley Orgánica de Gobiernos Locales, la Ley
de Incentivos a la Conformación de Regiones y la Estas
normas han sido producto de la capacidad propositiva y la
movilización de las regiones desde mediados de la
década del 90 y hasta hoy, las regiones, con nuevos
actores políticos. Ley de descentralización
fiscal
Principios
básicos
Recursos Regionales
La descentralización es un proceso que persigue
el desarrollo territorial del país para superar las
asimetrías de las provincias con la ciudad capital y
satisfacer el acceso a oportunidades de desarrollo, bienestar e
inclusión de los pueblos
Estos recursos se refieren mayormente a:
1. Activos y recursos de capital que dispone y
maneja el estado central, dicho recurso ya está en
manos de las regiones.2. Recursos presupuestales manejados por la
capital de lima.3. transferencias crecientes realizadas por el
gobierno a lo largo del tiempo.
Los Artículos de la constitución de 1933
que rigen la descentralización en lima son:
Art. 194°: Son rentas de los Concejos
Departamentales:
1. Los productos de los bienes propios que la
ley les señale.2. Las contribuciones prediales y
mineras.3. Las contribuciones de patentes,
industrial.4. El impuesto progresivo sobre la
renta.5. Los derechos de concesión de bosques,
terrenos eriazos y de montaña.
Art. 201° Los Concejos Departamentales pueden
contratar una persona física o jurídica que
participe en la financiación de una empresa u
organismo público cuyos servicios de
amortización e intereses no afecten más del
quince por ciento de sus ingresos del último
año, y sólo con el voto conforme de los dos
tercios del Concejo. Todos los empréstitos que
contraten los Concejos deben invertirse en obras de
carácter reproductivo.
Activos Regionales
Se consideran activos regionales todos los activos fijos
de una organización, tierras o campos sin cultivar o
labrar, bosques, minas, canteras, depósitos de recursos
naturales que no han sido denunciadas ni explotadas, aguas de los
ríos, lagos, nevadas y todos los peces que se encuentren
por debajo del límite establecido por el gobiernos federal
y las donaciones o legados que se hagan a su favor.
Recursos presupuestales regionales
Constituyen recursos presupuestales de las
regiones:
Todos aquellos ingresos por impuestos, tasas
impositivas, otro tributo que el gobierno considere,
transferencias directas por parte del gobierno para el desarrollo
de sus actividades, incluyendo las pertenecientes al fondo de
compensación regional, rentas por bienes no privatizados,
dineros obtenido por empresas de explotación y
transformación, por operaciones de crédito interno
y legados o donaciones que hagan a la región.
Recursos municipales
El estado regional con el estado federal buscara la
manera de que los recursos regionales sean lo suficientes para
abarcar con cada uno de los municipios del
país.
Activos municipales
Los activos que corresponden a los municipios son
todos:
Los bienes muebles e inmuebles pertenecientes,
solicitados y transferidos por el gobierno federal o regional,
empresas estatales destinadas al municipio como: agua potable,
luz, gas, entre otros, tierras sin cultivar, minas y
canteras.
Recursos presupuestales municipales
Los ingresos por tributos, porciones de tributos
captados por el gobierno regional, contribuciones, licencias,
tasa impositivas existentes.
Recursos comunes
La inmensa mayoría de los espacios rurales deben
ser considerados como activos comunes, de allí la
necesidad de establecer no sólo las competencias sino la
modalidad como se distribuirán los beneficios a obtener
con las nuevas inversiones.
Se entiende por "competencia" a las atribuciones para
autorizar y negociar las características de todo nuevo
proyecto de inversión.
Definición de competencias sobre activos
comunes
Esta definición se realiza con la
implementación de dos criterios los cuales son: criterio
geográfico y económico.
Criterio geográfico
Con el método geográfico se determinara la
competencia de los activos comunes.
Aquí se pueden presentar por lo menos cinco casos
distintos: de autorización correspondientes a las
diferentes autoridades, Además se darán otros casos
donde el proyecto jurisdicciones dos o más provincias,
regiones y distritos
Criterio económico
Consiste en calcular cual es el monto de la
inversión a realizar en el proyecto. Para saber este monto
se debe realizar primero el criterio geográfico. A
continuación se da un ejemplo.
Competencia Inversiones
Distrital: Menores a 500 mil
dólaresProvincial: De 500 mil a menos de 5 millones de
dólares.Regional: Entre 5 y menos de 1 000 millones de
dólares.Federal: Mayores a 1 000 millones de
dólares.
Inversión: sustento de los recursos a
distribuir
El Estado peruano no puede no tiene ni tendrá
cómo solventar las enormes necesidades de inversión
social (infraestructura vial, educación, salud, etc.) que
demandan los pueblos del Perú, Porque apenas dispone de un
mínimo margen presupuestal para inversión social y
mientras no sea objetivo de drásticas transformaciones no
será posible impulsar el desarrollo en el
país.
Sólo de la producción y de los excedentes
(canon, impuestos, etc.) que genere la. La inversión
social.
La identidad que todos debemos internalizar
es:
inversión productiva –> inversión
social
Identidad "inversión –>
beneficios"
Esto busca que todas las poblaciones del país
aprendan a proyectar e invertir sus propios recursos y
transferencias asignados y consigan concretar inversiones
privadas.
Será posible si en cada espacio, en cada
distrito, en cada provincia, en cada región, la
población identifica e internaliza todas las formas de
expresar la identidad que hemos mencionado antes:
inversión productiva –> inversión
socialinversión productiva –>
beneficiosempleo, impuestos –> beneficios =
inversión social
Agresiva política de
concesiones
Una prioridad entre las inversiones sociales se
encuentra las comunicaciones viales, ya que dará paso,
necesariamente, al diseño y concretización de
infraestructuras educativa y de salud más racionales,
mejor implementadas y, necesariamente también, de mejor
calidad. De allí, entre otras diversas razones, la
indiscutible importancia estratégica del desarrollo
vial.
Las regiones, y todas las municipalidades provinciales y
distritales, deberán licitar concesiones tanto para la
construcción como para el mejoramiento de la red vial. Y,
supletoriamente, deberán asumir directamente la
responsabilidad en las vías que se considere de mayor
importancia en cada espacio.
Crear mercados y proyectos rentables
Consiste en crear inversiones económicas o
privadas y socialmente rentables que generen mayores intereses al
inversionista y a la comunidad por concepto de canon o
impuestos.
Se puede decir que mientras más existan proyectos
rentables se tiene la posibilidad de que los mercados absorban la
nueva producción o los nuevos servicios generados. Sin
embargo, la deplorable pobreza del Perú representa, entre
muchas otras cosas, precisa y lamentablemente, la carencia de
mercados, más aún en las provincias, y más
todavía en las más remotas. Además los
proyectos que se realicen no solo deben de estar pensado en
satisfacer la demanda externa, que invariablemente se reduce
siempre a productos primario, sin transformación porque de
esta manera nunca se llegara a ser u país en vía de
desarrollo.
Crear mercados internos, es una obligación
fundamental de cualquier política económica
coherente e integral (mas no es en eso en lo que piensan nuestros
gobernantes, ni la mayor parte de los economistas).
Recaudación autónoma
Los pueblos de Perú pueden recaudar
autónomamente los excedentes sociales tanto del canon como
los impuestos generados por las nuevas inversiones en el contexto
del proceso de descentralización.
La recaudación autónoma y descentralizada,
como está dicho, coadyuvará necesariamente a la
dinamización de las economías locales como a
desarrollar pequeñas administraciones tributarias en
cientos y miles de espacios del territorio.
Historia del canon
Según parece, el antecedente más remoto
del canon, minero específicamente se creó en 1923,
en 1969 se creó el canon pesquero que luego fue modificado
en 1971 y posteriormente en 1972, en 1976 se estableció el
moderno canon petrolero, y a su vez, el primero
geográficamente circunscrito. La Constitución de
1979 la primera que expresaba que corresponde a las zonas donde
los recursos naturales están ubicados, una
participación adecuada en la renta que produce su
explotación. A fines de 1981 se dispuso la creación
de un "sobre-canon petrolero". En 1982, se dispuso que el canon
petrolero beneficiara hasta la total extinción de dicho
recurso natural.
La Constitución de 1993 hace la primera
referencia constitucional específica al canon. Pero al
año siguiente, el espíritu de dicha
disposición fue violentado y nuevamente al año
siguiente, por expresa modificación constitucional, el
texto original de dicho artículo fue cambiado. En 1995,
mediante el Ministerio de Economía y Finanzas dio
disposiciones legales entorno al canon minero.
Actualmente, han quedado establecidos, además de
los canon petrolero y gasífeso, los canon minero,
hidroenergético, pesquero y forestal. Y,
teóricamente, (Ley Orgánica para el aprovechamiento
sostenible de los recursos naturales), de 1997, son
también susceptibles de generar canon otros recursos
naturales como el agua, superficial y subterránea; el
suelo y el subsuelo de uso agrícola y pecuario; la
diversidad biológica, los recursos eólicos y
geotérmicos; la atmósfera y el espectro
radioeléctrico; e incluso el paisaje natural.
Monto del canon actual
En verdad, más allá de todos los pretextos
con los que se arguye el vaivén legislativo, en
ésta, como en otras materias, prácticamente todos
los cambios importantes han tenido que ver con la cuantía
de los recursos en juego, en este caso, el monto del canon. Y,
aunque resulta difícil probarlo, nuestra hipótesis
es que, la mayoría de las veces, el fundamental, cuando no
el único propósito de los legisladores de turno, ha
sido el de reducir la fracción destinada a las poblaciones
de las zonas productoras. Empecemos revisando los cambios
operados en los textos constitucionales. La Constitución
de 1979 indicaba que el canon era una fracción "en la
renta" que produce la explotación de los recursos
naturales, la constitución de 1993, indicaba que era una
fracción del impuesto a la renta percibido (por el Estado)
por la explotación de los recursos naturales. Y, tras la
reforma, está vigente que es una fracción "del
total de los ingresos y rentas obtenidos por el estado en la
explotación de los recursos naturales".
La ley vigente expresa que el canon petrolero mantiene
las condiciones de su aplicación actual,
derogándose cualquier disposición que se oponga.
Para el caso del canon gasífero, resultante de la
explotación del gas natural y condensado creado como
resultado del gran descubrimiento en proceso de
explotación del gas, expresa que es el 50 %de los ingresos
que perciba el Estado por el pago del Impuesto a la Renta y las
Regalías que perciba el Estado derivado de la
explotación de este recurso natural. Para el caso del
canon minero, se dispuso que fuera el 20 % del impuesto a la
renta captado por el Estado; y especifica que es el 50 % del
total de los Ingresos y Rentas que pagan los titulares de la
actividad minera por el aprovechamiento de los recursos
minerales. Mas es el único caso en el que se hace
además la siguiente precisión: monto que no
podrá ser afectado por los beneficios e incentivos
tributarios que recaigan sobre el Impuesto a la Renta. En el caso
del canon hidroenergético se dispone que es el 50 % del
total de los Ingresos y Rentas pagado por los concesionarios que
utilicen el recurso hídrico para la generación de
energía. Y, finalmente, en el caso del canon forestal y de
explotación de fauna silvestre expresa que es el 50 % del
pago del derecho de aprovechamiento de productos forestales y de
fauna silvestre.
Sistemas de distribución
Para el canon actualmente instituido hay dos sistemas de
distribución dentro de las oblaciones beneficiarias. El
canon petrolero, reparte en 60 % a los Gobiernos Regionales y 40
%, dividido en partes iguales, entre todas las municipalidades
provinciales de dichos departamentos. Y para todos los canon
restante se distribuyen de la siguiente manera: a) 20 % para la
municipalidad provincial o entre las municipalidades provinciales
en que se encuentra localizado el recurso natural; b) 60 % para
las municipalidades provinciales y distritales del o los
departamentos en que se encuentra localizado el recurso natural,
y; c) 20 % para el o entre los gobiernos regionales
correspondientes.
Lecciones jurídicas de esta
historia
Irresponsable celeridad
Este se refiere a la gran velocidad con la que a veces
el congreso toma decisiones con respectos a temas que requieren
de gran análisis y dedicación y sin darle la
importancia necesaria y de esta manera en la mayoría de
los casos desperdiciando valiosos recursos de estado y perdiendo
recursos naturales de gran utilidad.
Grave falta de estudio
¿Cómo decidir por los tipos de canon y los
montos de cada uno sin cifras a la mano? Sin análisis de
sensibilidad para cada una de los canon. Sin los presupuestos con
que cada canon, en diferentes alternativas, alcanzaría a
beneficiar a cada región del país. Sin el estudio
del impacto que el incremento en los canon existentes, y los
nuevos a crear, tendría en el presupuesto del Gobierno
Central. Sin propuestas de eventual incremento progresivo general
o específico para cada canon. Sin las cifras que
ostensiblemente habrían puesto de manifiesto la imperiosa
necesidad de involucrar al canon o los canon en Fondos de
Compensación, etc.
Por otro lado, en infinidad de textos y disposiciones
legales se relaciona al canon con la descentralización,
están para demostrarlo. ¿Quién entonces
podría explicar por qué los proyectos de Ley del
Canon no llegaron también a la Comisión de
Descentralización del Congreso? Difícilmente
encontraremos una respuesta satisfactoria.
Reprobable indolencia
¿Por qué no hubo dictamen de la
Comisión de Economía sobre los proyectos de Ley del
Canon? ¿Acaso porque no tuvo tiempo para evacuar su
opinión técnica? ¿No resulta sorprendente
que habiendo congresistas ministros de Economía y
Finanzas, y dada la experiencia que por ello supuestamente al
menos puede atribuírseles, no advirtieran oportuna y
cabalmente cuán importante y trascendente era el tema que
se les había encomendado estudiar? ¿Ni
cuántos multimillonarios recursos iban a ponerse en juego
con esa Ley del Canon que había empezado a esbozarse?
¿Ni cómo lo que al final la ley dispusiera
eventualmente repercutiría en el presupuesto fiscal del
país? ¿Cómo entender que no advirtieran nada
de aquello en lo que supuestamente estaban con suficiencia
entrenados? ¿Tenemos derecho a presumir, más bien y
alternativamente, que intuyendo claramente el asunto y
prefirieron lavarse las manos, evadir su responsabilidad, y no
comprarse el pleito? ¿O debemos imaginarlos tan capaces
como el que menos? ¿O tan indolentes como el que
más?
Cuestionable
priorización
Ningún analista serio podría soslayar este
otro cargo a los presidentes, pero también a los
integrantes, de aquellas Comisiones de Economía del
Congreso. Y es que lo que pasaremos a mostrar demuestra
fehacientemente la existencia de un muy cuestionable criterio de
priorización en la mente de los personajes en
cuestión. En síntesis, la Comisión de
Economía del Congreso formuló antes, y con menos
tiempo de estudio, un proyecto que le había llegado
después que todos los proyectos sobre la Ley del Canon.
¿Era aquél más importante que éstos?
No, ni con medio dedo de frente podría alguien concluir
eso. ¿Con qué criterio se prioriza lo no
prioritario, y se posterga lo trascendente?
Lobbies discriminatorios
¿Se está acaso cuestionando la legitimidad
de los lobbies? No, mientras no recurran a recursos vedados son
un recurso legítimo en la defensa de los intereses
individuales e institucionales. Lo que está en
cuestión es entonces que existan lobbies y lobbies. Es
decir, los que dan resultados y los que no. ¿Pero acaso
los sustentos de fondo de los proyectos de la Ley del Canon no
eran igualmente justos y moralmente también inobjetables?
Pero con una diferencia sustantiva: con ellos se estaba
reivindicando la defensa de los igualmente legítimos
intereses, pero de más de veinte millones de personas.
Siendo así, ¿por qué en este caso no se
evacuó el dictamen de la Comisión de
Economía? ¿Quizá porque el lobbies de
millones de pobres sigue pesando menos que los del siempre
minoritario conjunto de poderosos?
Descriteriada e inoportuna
intromisión
Ocurría que a todas luces, para todo el mundo
menos para el conjunto de los integrantes del Congreso que
cesaba, objetivamente la composición del nuevo Poder
Legislativo era en términos políticos,
ideológicos y morales muy distinta. Y, en honor a la
verdad, sin vergonzantes tránsfugas, más decente.
Lo cual ya es decir bastante. Máxime en un país
como el nuestro, donde la política no se cuenta, ni con
mucho, entre las instituciones éticamente más
acreditadas.
Penosa inestabilidad jurídica
Sin hacer todos los análisis correspondientes a
las leyes que se desean aprobar y luego de pocas discusiones
aprobarlas trae como consecuencia pasar por alto errores
importantes que luego ameritan un mayor trabajo jurídico y
discusiones más largas con el fin de enmendarlas. Es por
ello que cada congreso o parlamento debería tomar con
mayor responsabilidad el hecho de aprobar leyes y sobre todo
basándose en opiniones de personas expertas y poder
así tomar las mejores decisiones.
Falta de rigurosidad profesional
En el análisis de lo estrictamente formal pero
que afecta el fondo las cosas, esto es, el estudio del discurso
explícito de todas las leyes a las que hemos aludido, muy
probablemente refleja bien cuanto ocurre en todo nuestro
ordenamiento legal. En este sentido, quizá lo primero que
asoma a la mente es cuán poco rigurosos
¿habrá que decir poco profesionales? son nuestros
legisladores y constitucionalistas de turno.?????
Cuando se precisó que el canon implícito,
porque recordemos que no se le menciona como tal era una
fracción "en la renta" que produce la explotación
de los recursos naturales, ¿fue una simple omisión
no precisar que hablaban de "la renta que percibe el Estado"; o,
en su defecto, realmente querían referirse a "la renta"
total producida por la explotación? Porque ésta, la
de las empresas que explotan los recursos, es siempre mayor que
la porción que entregan al Estado como impuestos.
¿Por qué no fueron lo suficientemente precisos? Tan
obvia era la imprecisión, que fue corregida luego por: una
fracción "del impuesto a la renta percibido por la
explotación". Mas como a su vez dejó de precisarse
que se hablaba de impuesto a la renta "percibido por el Estado",
Pero a su turno en ésta ya no se habla sólo del
"impuesto a la renta" sino del "total de los ingresos y rentas
obtenidos por el Estado…". Pero esta última resulta una
nueva imprecisión. Porque, en efecto como pudo apreciarse
durante las deliberaciones de la vigente Ley del Canon-, da lugar
a que se pueda pensar que el "total de los ingresos…" incluye,
por ejemplo, derechos de explotación, regalías,
impuesto a la renta, impuesto a las ventas, impuesto selectivo al
consumo, y quizá otros tributos. Quizá tan o
más sorprendente que esas imprecisiones sea el hecho de
que en los debates de algunas leyes, como en este caso la del
canon, los presidentes de las comisiones especializadas, u otros
congresistas, exponen definiciones -más o menos precisas,
más o menos rigurosas-, que a la postre sin embargo no
aparecen finalmente en las leyes, que es precisamente donde
deberían estar.
Ininteligible e irresponsable enredo
Ya sin requerirse mayor desarrollo, puede sostenerse que
estas leyes como casi todas en el país, habida cuenta de
sus imprecisiones y otras perlas, resultan siempre tan complejas
y enrevesadas, que no puede sino pensarse que están hechas
por abogados y cuasi juristas para que, en función de los
intereses que representan otros miembros de esa cofradía,
sólo las entiendan y desenreden -si pueden-, otros
abogados.
Resulta absolutamente obvio que ninguno de quienes han
legislado en esta materia ha tenido nunca en mente a la
población. Para nuestros legisladores, según
parece, no es una obligación que las leyes sean total y
perfectamente inteligibles por todos. Si entienden bien, y sino
también, parece ser su consigna. Los integrantes de la
Defensoría del Pueblo tendrán que asumir una nueva
obligación al respecto: defender al pueblo contra la
infame agresión que significa el ininteligible cuerpo
jurídico del país. A este respecto surge entonces,
si no fuera por el recuento que nos hemos visto obligados a
hacer, tampoco tendríamos hoy conciencia de cuánto
y cómo han cambiado tantas leyes en el transcurso de
nuestras vidas. Esto muestra si no demuestra-, cuán
escasamente son difundidas nuestras leyes. Y, por eso,
cuán poco calan en nuestra conciencia.??
Planteamos para un estudio de ciencia política y
sociología, una nueva hipótesis: al centralismo
elitista no le interesa, no le conviene, que las leyes, o por lo
menos algunas, se difundan mucho. Eso, entre otras cosas, le
permite que, sin mayor escándalo, pueda cambiarlas con la
misma facilidad con que las dictó. Y, sobre todo, siempre
en conciábulo, de espaldas al país.?
El ir y venir de las leyes no es una excepción en
nuestra patria. Es más bien la norma, lo cotidiano, lo
habitual. Pues bien, ésa es una buena prueba de que
legislar viene siendo una acción absolutamente
irresponsable, en el sentido de que, finalmente, nadie resulta
responsable ni asume responsabilidad por tan nefasto
vaivén, ni por las conductas que lo suscitan. Frente a tan
importante constatación, en el contexto de la
descentralización deberá operarse de modo
drásticamente distinto. Todas y cada una de las leyes
salvo ante catástrofes, deberán darse con y tras un
estudio concienzudo, con pre publicación sin excepciones,
con participación técnica multidisciplinaria, con
amplio debate público, etc. Y, una vez aprobada, bajo
mandato constitucional, deberá tener una vigencia de por
lo menos veinte años. Con derecho a desacato y
rebeldía si se cambia antes de ese plazo. Ello
sería suficiente para que los legisladores inviertan su
tiempo en dictar nuevas leyes, en vez de malgastarlo en cambiar
las precedentes. Nada de lo que planteamos debe hacer
añorar a algunos la tan mentada bicameralidad. Surge
entonces como importantísima lección que,
además, todas las leyes deben contar con adecuada
difusión y pedagógica explicación masiva. Es
absurdo que su difusión se circunscriba a la
publicación en el diario oficial.
Lecciones económicas de esta
historia
Ausencia de canon = centralismo
A todas luces, la ausencia de canon, y en general el
impedimento de que las provincias retengan parte de la riqueza
generada en su suelo, puede considerarse una de las principales
modalidades con que se ha afianzado el centralismo del poder.
¿Es posible calcular el monto de la riqueza natural
extraída de nuestro territorio? ¿Y cuantificar el
valor de la misma? Y, entonces, ¿estimar siquiera en
números gruesos la magnitud del canon que habría
producido, y que no se ha distribuido entre las provincias.
Sí es posible. Pero no con la precisión que en
rigor se debería. Entre otras razones, pero
principalmente, porque el Estado, sistemática e
inercialmente, diremos, sigue haciendo lo indecible para que el
asunto no llegue a desentrañarse. De un lado, porque se
sigue escondiendo la información básica como
"secreto de estado". Y, de otro, porque allí donde se
dispone de alguna información, ésta es incompleta.
La burocracia estatal, hasta ahora, es incapaz de elaborar
información mínimamente aceptable, y útil
para el país.
Impuestos = centralismo = pobreza
El Gobierno Central, además de disponer del canon
que debió distribuir entre las áreas productoras,
dispuso libremente de todos los ingresos que obtuvo por concepto
de impuestos y otras rentas, nuestro juicio, no es otra que la
misma que nos ha servido de base para estimar las rentas de
aduanas captadas, y que no es sino la suma de los presupuestos
fiscales que habría tenido el país desde sus
inicios como república. A la luz de esa patética
realidad, tenemos derecho a preguntarnos, ¿tiene autoridad
moral este Estado centralista para pretender seguir manejando,
sólo él y nadie más, los asuntos del
país?, No, no la tiene. Debemos reconocerlo y debemos
exigir con todo derecho que las cosas cambien
drásticamente. Porque, como veremos, los recursos en
juego, para el futuro históricamente inmediato, son
todavía más grandes. Es decir, el riesgo de
desperdicio es todavía mayor. Así, advertidos como
estamos, el crimen no sólo sería más grande,
sino que difícilmente habría nombre que darle.
La utopía robada
Frente al dantesco y sombrío panorama planteado
hasta aquí, surge inevitable la pregunta: ¿pudo
haber sido distinta la historia? la respuesta,
categóricamente, es sí. Pudo y debió ser
distinta, de haberse manejado los recursos de otra manera el
país hubiese tenido un desarrollo histórico
económico similar al de otros con grandes desarrollos
socio-económicos.
Financiamiento de la
descentralización
Como se sabe, examinar el pasado tiene como finalidad
conocer de manera determinada los errores que se cometieron en
este para no hacer los mismos en el futuro Si en el
período 1982-2001 el Estado tuvo como ingresos
aproximadamente 155 mil millones de dólares, puede
preverse que, creciendo a una tasa anual de 3 %, los ingresos en
los períodos 2002-2021 y 2022-2041 pueden ser del orden de
226 y 408 mil millones de dólares respectivamente.
Sería un grave error que suma como estas que son bastante
potenciales tengan un final tan trágico como lo han tenido
sus equivalentes del pasado Mas, siempre estará latente la
posibilidad de que apenas crezcamos, inercialmente, conforme a la
tendencia que se viene dando en las últimas
décadas. En tal caso, el Estado peruano dejaría de
percibir, en las próximas dos y en las subsiguientes otras
dos décadas, tanto como 51 y 213 mil millones de
dólares.
Canon para la
descentralización
Durante la discusión parlamentaria de la actual
Ley de Canon, en junio del 2001, el presidente de la
comisión de Energía, Minas y Pesquería,
congresista Rómulo Mucho, al fundamentar la propuesta de
la comisión ante el Pleno del Congreso, sostuvo que el
Estado, en relación con las provincias del Perú,
había aplicado el criterio de "un quinto para ti y las
cuatro quintas partes para mi"
Y acertadamente agregó que ese "criterio es
perfectamente coherente con la política centralista
adoptada en la gestión económica de todos los
gobiernos del Perú…". Sin duda, pues, Mucho pugnaba por
arrancarle al Estado algo más que el supuesto "quinto "que
venía concediendo a las provincias. Y, de ser posible, por
conquistar incluso la "mitad".
El canon centralista: Un triunfo
patético
Con más o menos meritorios y lucidos argumentos,
Mucho y otros congresistas batallaron para que, en líneas
generales, se aprobara un canon a favor de las regiones y
provincias del Perú proveniente del 50 % del impuesto a la
renta que percibe el Estado de las empresas que explotan recursos
naturales.
De haber tenido el Presupuesto de la República a
la mano el congresista Mucho, y los demás parlamentarios,
habrían sabido que los ingresos fiscales por concepto de
Impuesto a la Renta equivalen al 24 % de los ingresos corrientes
del Estado. Y que si eventualmente las empresas que explotan
recursos naturales aportan el 50 % de esa parte, aportan apenas
el 12 % de los ingresos fiscales. Así, el canon en
cuestión, a lo sumo, representa el 6 % de los ingresos
fiscales que percibe el Estado. Nadie puede discutir que pasar de
menos del 1 % al 6 % es una nimiedad. Si es así, como en
efecto parece serlo, es absolutamente evidente que nuestros
congresistas no conocen al Estado de marras del que forman parte,
y, menos aún, al país para el que legislan. No han
hecho sino consagrar, y esperamos que sólo
transitoriamente, un "canon centralista".
Opinaron todos igual en el Congreso? No, en su
única intervención sobre la materia el congresista
Pablo Macera expresó: "desearía saber si en el
proyecto que discutimos o en cualquiera que lo esté
sustituyendo, se está hablando del canon de
producción o canon de utilidades. Personalmente solamente
votaré si hay referencia a canon de producción, por
el canon de utilidad me parece literatura y nada más;
lamentablemente, Macera formaba parte de la por entonces muy
desacreditada bancada de Vamos Vecinos, un burdo fantoche creado
en la hora undécima por la mafia fuji-montesinista, No
obstante, cabe preguntarse si nuestro célebre historiador
alguna vez propugnó el "canon de producción" dentro
del grupo y el gobierno que lo llevó al Congreso. Mas lo
cierto es que, cuando cortante y brevemente lo propuso,
desacreditada como estaba su curul, ya no había en
aquél recinto quién le prestara la más
mínima atención
Más no se trata de pelear por un quinto o por la
mitad. Simple y llanamente se trata de bregar por lo justo. En
esos términos, si en las provincias del Perú reside
el 68 % de los habitantes del país, el mismo porcentaje de
los ingresos del Estado deben estar orientados en su
servicio
A nuestro juicio -coincidiendo con Macera-, debe ser
instituido el canon de producción. Es decir, uno que
constituye una fracción del valor de mercado de la
producción extraída del suelo peruano.
Canon federal, canon
descentralista
Independientemente de su valor, hoy se entiende el canon
como una fracción que el Estado central cede a las
provincias. A nuestro juicio, el canon debe ser concebido
exactamente al revés: es decir, como la fracción
que las regiones productoras deriven al Estado Federal para
solventar los servicios comunes a todo el país. Pero
quizá corresponde que explicitemos aquí los que en
realidad son nuestros razonamientos de previos y básicos.
Pues bien, según el Art. 54° de la Constitución
vigente, "el territorio del Estado (…) comprende el suelo, el
subsuelo…". Pero en realidad, y aun cuando la
Constitución penosamente obvia explicitarlo, el
territorio, y todo cuanto contiene, pertenecen a la
nación.
Pero quizá corresponde que explicitemos
aquí los que en realidad son nuestros razonamientos de
previos y básicos. Pues bien, según el Art. 54°
de la Constitución vigente, "el territorio del Estado
(…) comprende el suelo, el subsuelo…". Pero en realidad, y
aun cuando la Constitución penosamente obvia explicitarlo,
el territorio, y todo cuanto contiene, pertenecen a la
nación.
Por un tradicional -pero nunca bien examinado principio
jurídico-, los diversos derechos sobre el territorio, por
delegación, han sido asumidos por el Estado en
representación de la sociedad. Esto es, de la
nación, en el caso de los países uninacionales; y
de las diversas naciones, en el caso de los países
plurinacionales, como el nuestro. Mas dicho principio sólo
alcanza a consagrarse allí donde el Estado actúa
real y efectivamente a favor de sus representados.
Esto es, allí donde el Estado cumple con lo que
implícitamente ha convenido con la sociedad representada.
No, pues, cuando, como en nuestro caso -y como se ha mostrado
aquí hasta el hartazgo-, sistemáticamente incumple
con sus obligaciones más elementales, y, en definitiva,
históricamente incurre en traición a la sociedad.
Así, a nuestro juicio, el centralista, inepto y corrupto
Estado peruano, ha perdido todo el derecho a erigirse como el
propietario legítimo del conjunto del territorio del
Perú.
En tal virtud, una nueva Constitución, para la
República Federal, deberá consagrar el derecho de
que cada Región Federal sea la única y
legítima propietaria de su territorio y de cuanto se haya
contenido en él.
Así las cosas, corresponderá a las
distintas regiones productoras, a través de sus propios
aparatos estatales, obtener regalías por los recursos que
se extraen de su suelo. Y entonces, para concluir, de dichas
regalías, cada Región Federal debe entregar al
Estado Federal, en calidad de canon federal, una fracción
para financiar los gastos e inversiones comunes a todo el
país: carreteras federales, grandes puertos, grandes
irrigaciones, grandes centrales de energía, relaciones
internacionales.
Canon de
producción
En lo que sí vamos a insistir es en que hablemos
de canon como "canon de producción". Y, a nuestro juicio,
en que debe ser el 10 % del valor de venta de la
producción que se extraiga, en el caso de los recursos no
renovables; y del 5 % del valor de la misma, en el caso de los
recursos renovables.
Canon petrolero
Para el caso de la explotación petrolera estamos
obligados a plantear las cosas de manera distinta. Y es que,
sorprendente e inconsistentemente, el correspondiente Anuario
Estadístico de Hidrocarburos 2000, del mismo Ministerio de
Energía y Minas, no publica cifra alguna en
relación con los resultados económicos de las
empresas involucradas en esta actividad.
Ésta es, por sectores geográficos, y en
miles de barriles y millones de dólares, la
producción extraída de hidrocarburos
líquidos en los últimos tres años a que se
hace referencia en dicho documento, y los probables y aproximados
valores de dicha producción
Por insólito que parezca, en nuestro caso
queremos insistir en que el canon petrolero total, hoy "canon +
sobrecanon = 12,5 %", sea también sólo el 10 % de
valor de la producción. Permítasenos explicar las
distintas razones que nos resultan pertinentes. En primer lugar,
en el contexto del centralismo, frente a un aparato estatal que
virtualmente monopolizaba para Lima todos los recursos que se
obtenía en el país, resultaba sin duda
legítimo a los pueblos del Perú "arrancarle" a ese
Estado cada vez más conquistas. Así, el sobrecanon
permitió incrementar en 25 % los recursos que
venían obteniendo las áreas productoras (e incluso
teóricamente no productoras, como en el caso de
Tumbes).
Por insólito que parezca, en nuestro caso
queremos insistir en que el canon petrolero total, hoy "canon +
sobrecanon = 12,5%", sea también sólo el 10 % de
valor de la producción. Permítasenos explicar las
distintas razones que nos resultan pertinentes. En primer lugar,
en el contexto del centralismo, frente a un aparato estatal que
virtualmente monopolizaba para Lima todos los recursos que se
obtenía en el país, resultaba sin duda
legítimo a los pueblos del Perú "arrancarle" a ese
Estado cada vez más conquistas. Así, el sobrecanon
permitió incrementar en 25 % los recursos que
venían obteniendo las áreas productoras (e incluso
teóricamente no productoras, como en el caso de
Tumbes).
En el inexorable contexto de la
descentralización, sin embargo, habrá
múltiples tipos de canon: minero, petrolero,
gasífero, pesquero, agrícola,
hidroenergético, aduanero, etc. Si, como hoy establece la
ley vigente, prácticamente cada uno de ellos tendrá
una tasa distinta, el panorama cuantitativo del canon va a
resultar extraordinariamente complejo y complicado. Pero, sobre
todo, innecesaria y contraproducentemente
Y, en el contexto de la descentralización,
prevaleciendo la buena fe, en procura de incentivar un esfuerzo
colectivo cada vez mayor, nunca será suficiente captar
recursos por canon y darles uso adecuado. Además de ello
resultará de suma importancia que la población
entera tenga plena conciencia de que no está
siendo
engañada. Y es que no basta no engañar.
Tan o más importante es que "el otro" igualmente se sienta
no engañado. Así, respecto del canon, nunca se
logrará mejor ese propósito que cuando los
cálculos que haga la propia población, den los
mismos resultados que aquellos de los que les hablan sus
dirigentes.
Importantes son las razones para que el canon tenga la
menor cantidad posible de tasas, y para que éstas sean a
su vez simples de calcular-
Canon gasífero
Las poblaciones del departamento del Cusco, las de la
provincia de La Convención, y muy especialmente los
escasos habitantes de Camisea tienen objetivas razones para
centrar grandes expectativas en la riqueza gasífera que
encierra su subsuelo. Las reservas probadas de gas natural han
sido calculadas en 8,11 TCF 42 -trillones de pies cúbicos
(1×1012 pc) 43-. Y en 566,6 millones de barriles las de los
hidrocarburos líquidos del gas natural
De acuerdo a lo estipulado en la Ley de Canon -como
está dicho-, el canon gasífero consiste en el "50 %
de los ingresos que perciba el Estado por el pago del Impuesto a
la Renta y las Regalías que perciba el Estado
No creemos sin embargo que existan razones para que el
canon gasífero escape del esquema simplificado de canon
que venimos planteando. En razón de ello, y como
-insistimos-, habremos de plantear un sistema mediante el cual,
en este caso, las áreas productoras gas, quedarían
resarcidas de la diferencia, mantenemos nuestra propuesta de que
sea el 10 % del valor de la pro En tal caso, para el conjunto de
los próximos veinte años, incluiremos en nuestro
resumen como canon gasífero el monto de 1 500 millones de
dólares. Pero son grandes las posibilidades de que antes
de ese plazo, con la misma tasa, se vea sustantivamente
incrementado dicho monto. Por lo menos si se materializa contrato
con una o más de una de las empresas internacionales
actualmente interesadas en los lotes adyacentes a Camisea . Antes
de concluir este acápite, consideramos preciso hacer una
observación importante. De cara a la futura historia
económica del Perú no puede seguirse privilegiando,
con criterio inmediatista histórico, el aporte de la
explotación del gas de Camisea al crecimiento del PBI
hidroenergético del país, a la sustitución
de otras fuentes de energía, y a la generación de
divisas.
Página siguiente  |