La auditoría ambiental como herramienta de gestión y el derecho administrativo sancionador

Resumen

El tema tratado es una continuidad de cuatro
artículos anteriores escritos por el autor en
relación con la temática abordada cuando se
ejerció como auditor en el Ministerio de Auditoria y
Control en funciones de asesor jurídico gubernamental, el
que tiene como objetivo demostrar la pertinencia de la auditoria
ambiental como una herramienta de la gestión ambiental en
relación con la protección al medio ambiente, se
hace una revisión histórica en relación con
la institución jurídica analizada, la base legal
que la sustenta en las diversas etapas que han sido objeto de
análisis, los diversos organismos implicados, haciendo una
mirada a la legislación medioambiental y otra al
órgano de control, como a los demás organismos de
la Administración Pública que tributan con su
legislación a acciones dirigidas a la protección
del medio ambiente.

Nos permitirá continuar nuestra labor de
investigación en relación con el tema, al abordar
en investigaciones posteriores como se ejecutará el
procedimiento de su ejecución, si solo se quedara en la
vía administrativa las faltas cometidas como resultado de
infracciones medioambientales, o si se hará cumplir lo que
dispone la Ley del medio ambiente y su trascendencia a la
vía jurisdiccional.

Hemos utilizado como métodos de
investigación la revisión bibliográfica, la
revisión de normativas jurídicas nacionales en
torno al derecho comparado, las entrevistas con expertos que
ejercitan la auditoría y la inspección ambiental,
los criterios de especialistas jurídicos vinculados a la
labor medioambiental, el método heurístico, el
axiológico, que nos permitieron formarnos un criterio
respecto a la institución juridica analizada.

Se analiza además las consecuencias en
relación con los actores dentro del contexto social, las
acciones relacionadas con la modificación del entorno, que
tributan a incrementar la cultura juridica en materia
medioambiental.

Reseña
histórica del tracto administrativo-jurídico de la
auditoría en Cuba

En el siglo XVIII la función de la
auditoría y el control fue asumida por la metrópoli
española en la situación de colonia de
España en que se encontraba Cuba. Otra parte de nuestra
historia recoge que en nuestras luchas por la soberanía
nacional, fue el Brigadier Domingo Méndez Capote el primer
Auditor General del Ejército Libertador en Cuba, quien
ejerciera esta función pública bajo la
dominación de la metrópoli.
[1]

Para el año 1764 la administración
relacionada con las finanzas públicas estaba constituida
por la intendencia de Hacienda y el Tribunal de Cuentas, sobre
los cuales recaen las funciones de la percepción, los
registros contables y la vigilancia del cumplimiento de las
rentas así como los recursos públicos. Entre los
años 1790 y 1837, se manifiesta una tendencia a la
formación y constitución de los organismos
técnicos económicos del país, dando lugar a
una organización verdaderamente estatal. La
creación del Consejo de la Administración en 1861,
en la que participaba el Intendente General de Hacienda y el
Presidente del Tribunal de Cuentas, fue un paso importante en el
fortalecimiento de los mecanismos de control.

Las posteriores reformas establecieron nuevos sistemas
de contabilidad, rentas y la regularización en la
formación de los presupuestos, lo que debía
funcionar bajo la vigilancia y la supervisión del Gobierno
Superior Civil, una especie de poder ejecutivo, dirigido por el
Gobernador General y estructurado por los intendentes, el Fiscal
de la Real Audiencia y el Presidente del Tribunal de
Cuentas.

En 1909 al promulgarse el Decreto No. 78 "Ley del
Poder Ejecutivo", el 12 de enero de ese año y durante una
parte importante de la etapa republicana, la función de
fiscalización fue ejercida por el Interventor General de
la República, el cual era nombrado por el Presidente de la
nación y se subordinaba directamente al Ministro de
Hacienda. Correspondió al Interventor General recibir,
examinar e interesarse de las cuentas generales de ingresos y
gastos del Estado, así como certificar sus saldos para su
remisión al Ministro de Hacienda, entre otras funciones.
La Ley quiso hacer de este cargo un verdadero fiscal de las
operaciones económicas del Estado, proveyendo al
Interventor de los medios de información y
comprobación necesaria para el cumplimiento de su
misión.

En el año 1940, en la Constitución de la
República, se establece el Tribunal de Cuentas como la
entidad fiscalizadora superior, con una más amplia
jurisdicción que la que ejercía el Interventor
General, sin embargo, por diferentes razones demora su
creación por disposición legal hasta el 1950. Que
con la fundación del Banco Nacional de Cuba en el
año 1948, se le conceden entre sus atribuciones, la
fiscalización de todas las entidades bancarias
establecidas en el país.

1.1.- Período de antes del año
1959:

En los primeros años de constituida la
República, a través del Decreto No. 78 del 1909 se
crea la figura para la fiscalización del Interventor
General de la República, designada esta por el Presidente
de la República de Cuba. Con posterioridad esta
fiscalización recayó en el MINISTERIO DE
HACIENDA, creado por la Ley Orgánica del Poder
Ejecutivo del año 1909, con el amparo de lo que se
establecía en la Constitución de 1940 como ya
citábamos anteriormente.

En el año 1950, de acuerdo con la
Constitución, se crea un órgano denominado
TRIBUNAL DE CUENTAS, con las funciones de
fiscalización al patrimonio, a los ingresos y los gastos
del Estado y de los organismos autónomos, y a la
ejecución de los presupuestos del Estado, de las
provincias y de los municipios; así como asegurar el
cumplimiento de las leyes y demás disposiciones relativas
a los impuestos, derechos y contribuciones, sin perjuicio de las
facultades y atribuciones que se confieren al Ministerio de
Hacienda, por su carácter autónomo e independiente
en teoría, aunque rendía cuentas al Poder Ejecutivo
y al Congreso. [2]

Ya en el año 1953, se celebra en La Habana, el
1er Congreso Internacional de Entidades Fiscalizadoras
Superiores, y con ello la constitución de la
Organización Internacional de Entidades de
Fiscalización Superior (INTOSAI).
[3]

1.2.- Período desde el año 1959 hasta
1978:

En enero de 1959, con el cambio de la estructura
económica del país, no se considera necesario
mantener el Tribunal de Cuentas, cesando en sus funciones
en el año 1960. Ya en el 1961, el Ministerio de Hacienda,
al promulgarse la Ley No. 943, relativa a la comprobación
de gastos del Estado, es creada la DIRECCION DE
COMPROBACION, con el encargo de cumplir la actividad de
fiscalización. [4]

A finales de 1965 al disolver este Ministerio de
Hacienda y con la decisión del Estado de pasar sus
funciones más importantes al Banco Nacional de Cuba, entre
estas las de la Dirección de Comprobación, perdura
en el tiempo hasta el año 1967. Ya con posterioridad en el
año 1976 dentro del período de
institucionalización , es a través de la Ley 1323,
donde se crea el Comité Estatal de Finanzas, que incluye
la Dirección de Comprobación, quien entre
sus funciones tuvo la de ejercitar la auditoría
estatal.

En la Constitución Cubana, se dispone en su
artículo 10, y cito: " todos los órganos del
Estado, sus dirigentes, funcionarios y empleados, actúan
dentro de los límites de sus respectivas competencias y
tienen la obligación de observar estrictamente la
legalidad socialista y velar por su respeto en la vida de toda la
sociedad " .[5]

Por lo que como organismo parte de esta
Administración Central del Estado, y de este actuar para
la Administración Pública ejerce la
función llamada de policía, al ejercitar acciones
de control sobre las restantes instituciones estatales que son
parte de estos Organismos de la Administración Estatal,
refrendadas como citáramos en el párrafo anterior
en nuestro texto constitucional, y de forma ya particular en los
Decretos Leyes no. 67 y 147 respectivamente.

1.3.- Periodo desde el año 1979 hasta el
2011:

Hay que señalar que dentro del término de
tiempo de los años del período de la
institucionalización en el país no ocurren cambios
significativos a señalar, y es a partir de los años
1985 hasta el 1993, donde se realizan estudios relacionados con
la forma más conveniente de implementar y fortalecer los
mecanismos de control incluida la auditoría, así
como la creación de un órgano de
fiscalización superior. Y es en el año 1990 donde
se gestan las primeras ideas para la realización del
Control Gubernamental con la participación de los
organismos rectores existentes en aquel momento y las funciones
de la Comisión de Control Gubernamental.

Ya para el año 1994, como parte del
perfeccionamiento de la administración estatal, se decide
la extinción del Comité Estatal de Finanzas,
asumiendo sus funciones, el actual Ministerio de Finanzas y
Precios, en cumplimiento del Decreto Ley No. 147 del 21 de abril
de 1994, "De la Reorganización de los Órganos de la
Administración Central del Estado".

Posteriormente por el Acuerdo 2914, del Comité
Ejecutivo del Consejo de Ministros, del 30 de Mayo de 1995, se
crea la Oficina Nacional de Auditoría, adscrita al
citado Ministerio de Finanzas y Precios, la que se constituye
como Órgano de Fiscalización Superior del
país con el objetivo de ejecutar las funciones que, con
relación a esta materia, le fueron asignadas al Ministerio
de Finanzas y Precios.

Un año más tarde, el 8 de junio de 1995 se
aprueba el Decreto Ley No. 159 "De la Auditoría", el que
declara como tarea fundamental del Estado el fortalecimiento del
control económico y administrativo de las entidades
dirigida a prevenir el uso indebido de los recursos, la
disciplina y la responsabilidad, lograr la máxima
transparencia en la información económica –
contable así como verificar la honestidad de personas
naturales y jurídicas en la administración de los
recursos del Estado. Para lograr un mayor nivel de independencia
y autonomía, las disposiciones especiales del mencionado
Decreto Ley, establecen que las unidades de auditoría, y
en su defecto los auditores, cualquiera que sea la
organización adoptada, estarán subordinados,
directamente, a su máximo nivel de
dirección.

Dicha formulación explicita constituyó un
reforzamiento de la autoridad de la auditoría. Durante los
años 1999 y 2000 continúan los estudios para una
propuesta de un órgano independiente que sobre la base de
la experiencia alcanzada, que fuera capaz de cumplir con mayor
efectividad la actividad de control y se adapte, atendiendo a las
características propias de nuestro país, a las
concepciones vigentes a nivel mundial.

Con el desarrollo alcanzado en el control
económico y administrativo, en la fiscalización
superior desde la creación de la Oficina Nacional de
Auditoría, como un órgano adscrito al Ministerio de
Finanzas y Precios, determinó la creación del
Ministerio de Auditoría y Control, el que fue
sustituido por la actual Contraloría General de la
República.[6]

El tema tiene como objetivo básico particularizar
sobre la figura de la auditoria ambiental como tipo, la que ya la
encontramos establecida en la legislación cubana en el
Reglamento de la Contraloría de la República de
Cuba[7]a ejercitarse por el órgano de
control con encargo estatal, bajo el fuero de la letra de la Ley
de nuestro derecho positivo.

El Decreto Ley no. 159, Ley de la
auditoría en Cuba, norma jurídico administrativa
que entró a regular el ejercicio de la auditoría
través de las acciones de control que ejecutó en su
momento la Oficina Nacional de Auditoría; con la
creación el 25 de abril del 2001, a través del
Decreto Ley número 219, del ya extinto Ministerio
de Auditoría y Control, como un Organismo de la
Administración Central del Estado y del gobierno en
materia de Auditoría Gubernamental, Fiscalización y
el Control Gubernamental; quien entra dentro de la
Administración Pública cubana a regular, organizar,
dirigir y controlar metodológicamente el Sistema Nacional
de Auditoría.

"El Ministerio de Auditoría y Control en su
período de tiempo que ejercitó sus funciones fue un
organismo revolucionario, moderno, de elevados valores, en
capacidad de influir, mediante el control adecuado, en la
eficiencia de nuestra economía y en la probidad de los
funcionarios y directivos del país"…. El presidente
del Parlamento Cubano Dr. Ricardo Alarcón de Quesada, en
la XIII Asamblea General de la OLACEFS, celebrada en Ciudad de La
Habana, noviembre 2003, expuso: "En el caso cubano la
Asamblea Nacional y la dirección del Gobierno consideran
muy positiva la gestión del Ministerio de Auditoria y
Control, como órgano principal del Estado para la
fiscalización el control, en la detección de
ilegalidades, actos de corrupción y confabulación
para delinquir, hechos que en ocasiones se presentan en empresas
de propiedad estatal, mayoritariamente en funcionarios de niveles
intermedios." [8]

Disposiciones
técnicas-normativas en el Derecho Cubano que regulan la
auditoría

En Cuba dentro del ordenamiento jurídico, y en
especial lo relacionado con el tema tratado podemos significar
que se mantuvo todo lo establecido en el Decreto Ley no.
159, Ley de la auditoría en el país, la que ha
estado imperando hasta esta primera década del siglo XXI.
Con la creación del Ministerio de Auditoria y Control,
como nuevo órgano de control de la Administración
Publica, se dispuso una nueva norma jurídica, en este caso
lo fue el Decreto Ley no. 219, quien reguló la
Auditoria Gubernamental y toda la serie de disposiciones
administrativas complementarias que se emitieron en su momento
por este Organismo de la Administración Central del
Estado, el que tuvo como encargo estatal esta actividad de
control, sustituido en sus funciones por la Contraloría
General de la República a través de la Ley
No. 107 como ya antes hiciéramos este
comentario.

2.1.- La auditoria interna. Disposiciones
técnicas-administrativas.

La actividad de la auditoria interna en el país
se esta ejercitando por grupos de auditores internos dentro de
toda la estructura administrativa estatal, extiéndase
todos los Organismos de la Administración Central del
Estado, desde el nivel nacional hasta las delegaciones o
direcciones en provincias y en todos los municipios, en plena
correspondencia con la división política
territorial en que se divide el país. Tienen una doble
subordinación, pues de forma directa responde a los
intereses del organismo a que pertenecen por relación
jurídica laboral, pero metodológicamente responden
y actúan conforme a lo instrumentado por la
Contraloría General de la República.

2.2- La auditoría estatal ejercitada por la
Contraloría General de la República,
consideraciones en la norma jurídica
administrativa.

La auditoria gubernamental, como encargo estatal,
nació con el Decreto Ley No. 219 de 2001, creado
por la Administración Central del Estado, en su encargo
estatal, tenia el de dirigir, ejecutar y controlar la
aplicación de la política del Estado y del Gobierno
en materia de Auditoría Gubernamental,
Fiscalización y Control Gubernamental; para regular,
organizar, dirigir y controlar, metodológicamente el
Sistema Nacional de Auditoría. En los Acuerdos No. 4045
y 4374, ambos del Comité Ejecutivo del Consejo de
Ministros, se establecieron el objetivo, funciones, atribuciones
específicas y la estructura del Ministerio de
Auditoría y Control, su reglamento como nuevo Organismo de
Control en el país. Y que citáramos antes fue
extinto pasando a ocupar sus funciones la Contraloría
General de la República con subordinación al
Consejo de Estado.[9]

La auditoría gubernamental, fue
conceptuada por la ley como la acción del Gobierno Central
ejecutada por el Ministerio de Auditoría y Control en
Cuba, que tiene como finalidad verificar el resultado de la
gestión pública y privada con respecto al
desarrollo, control y utilización de los recursos del
Estado de que se dispone, incluyendo el uso de los sistemas de
administración e información implantados, a partir
del grado de economía, eficiencia, eficacia y
transparencia; estableciendo las causas de los errores e
irregularidades y recomendando las medidas correctivas al nivel
que corresponda. Su ejecución se concreta sobre la base
del plan elaborado por este Ministerio según prioridades o
intereses del Gobierno Central y por solicitudes realizadas por
parte de las autoridades con jurisdicción y competencia
con respecto a las dependencias de los órganos del poder
del Estado, de la Fiscalía General de la República,
y de los Tribunales Populares, así como de sus dirigentes
y funcionarios, cuando medie solicitud expresa de la Asamblea
Nacional del Poder Popular o en su lugar del Consejo de Estado, o
de los Jefes de aquellos órganos con relación a sus
dependencias.

En Cuba, el Decreto Ley No. 219, hizo
distinciones en la calificación técnica y
profesional de los auditores y cito:

• Para los que son auditores internos dentro de
  sus empresas se les califica como auditores generales o
  técnicos en auditoría.

• Para los que ejecutan la auditoría
  externa, es el caso del Ministerio de Auditoría y
  Control califican como Auditores Gubernamentales Superior,
  Adjunto, Asistente, Especialista Jurídico Auditor
  Gubernamental y el Técnico en
  Auditoría.

• Dentro de la actividad de la auditoría
  externa califican las Sociedades de Auditoría
  facultadas por ley, que califican como Auditor General.
  Inscriptas en el Registro Nacional de Sociedades de
  Auditoría en el Ministerio de Auditoría y
  Control y cumpliendo lo establecido en el Código Civil
  Vigente. [10]

Si analizamos nuestra legislación en Cuba, para
optar por la acreditación legal certificada para el
ejercicio de la auditoría tanto interna como la
gubernamental, se requiere avalar cursos de adiestramiento en las
materias siguientes: Contabilidad, Finanzas, Costos,
Auditoría, Poseer el titulo de Técnico Medio en
Contabilidad (con la excepcionalidad de la autorización
mediante dispensa por el entonces Ministerio de Auditoría
y Control para certificarse, válida solo para el Organismo
que la solicita). Poseer los Títulos Profesionales en las
Licenciaturas de Contabilidad, Economía y Control
Económico y una experiencia en la actividad contable por
un término superior a los 5 años, esto
último demostrado con pruebas
documentales.

Hoy en día los profesionales que se
desempeñan en la Contraloría General de la
República con relación jurídico laboral
acreditada como contralor o en funciones de auditor, se
señalan ser graduado en derecho, economía,
contabilidad y finanzas o de otra especialidad afín a las
que va a realizar, se les ha concedido el acceso al registro
nacional de auditores, para ello se señala que
deberán validar y acreditar tener conocimientos y dominio
de la contabilidad. Fijando años de experiencia para el
nivel nacional y el nivel provincial entre el rango de 10 a 5
años. Estos requisitos son válidos para los
profesionales que son designados auditores, cambiando lo antes
señalado para este sistema.[11]

Es válido destacar que luego de toda la
experiencia acumulada a partir del año 2001 con la
creación del Ministerio de Auditoria y Control, en el 2009
se decide la creación de la ya citada Contraloría
General, atendiendo al artículos constitucionales 9 y 75,
y al ser firmante nuestro país de la Convención de
las Naciones Unidas contra la corrupción del 2003; se
decidió la creación de este nuevo órgano de
control con subordinación jerárquica al Consejo de
Estado de la República de
Cuba.[12]

Esta su objetivo y misión fundamental es
el de auxiliar a la Asamblea Nacional del Poder Popular y al
Consejo de Estado, en la ejecución de la mas
fiscalización de los órganos del Estado y Gobierno,
dirige metodológicamente y supervisa el sistema nacional
de auditoría, con el fin de velar por la correcta y
transparente administración del patrimonio público,
prevenir y luchar contra la corrupción.

Nuestra consideraciones en cuanto a la distinción
que existió entre las auditorías que ejecutó
el Ministerio de Auditoría y Control, quien en su momento
tuvo el encargo estatal y dirigió el Sistema de
Auditoría, pasando estas funciones a la Contraloría
General en el país y la que se ejecutaba por el Ministerio
de Ciencia, Tecnología y Medio Ambiente, teniendo como
referencia la temática de nuestro informe, son a
saber:

• La auditoría que ejecutaba por el
  Ministerio de Ciencia, Tecnología y Medio Ambiente y
  la del Órgano actual de Control, la Contraloría
  General de la República no se asemejan en los
  procedimientos de ejecución, en los términos
  objeto de este trabajo en relación de la auditoria
  tipo la ambiental, no se ajustaban a lo que se dispone en el
  actual reglamento de este órgano de control, lo que en
  mi opinión le da seguridad jurídica al acto
  administrativo, válido para el órgano de la
  Administración Pública que antes la ejercitaba.
  [13]

• Quienes ejecutan la auditoría ambiental
  están inscriptos en el registro oficial de la
  República de Cuba de la Contraloría, con
  validez y seguridad juridica al acto
  administrativo.

2.2.1.- Conceptos técnico-doctrinales acerca
del ejercicio de la Auditoría:

La auditoria: Es la Verificación de una
empresa o de cualquier otra entidad pública o privada (que
realice un auditor contable oficialmente reconocido) al objeto de
llegar a formarse una opinión profesional sobre si sus
cuentas expresan razonablemente la imagen fiel del patrimonio, de
la situación financiera, y de los resultados obtenidos por
la entidad en un ejercicio económico determinado. La
opinión profesional puede ser positiva o limpia, si
muestra total conformidad con el contenido de las cuentas; con
salvedades, si globalmente está de acuerdo con ellas,
excepto en determinados extremos; o negativa cuando muestra su
disconformidad.

La más conocida es la de auditoría de
cuentas, aunque existen otros tipos de auditoría: las
llamadas «auditorías operativas», que miden si
se ajusta una entidad a los principios de economía,
eficiencia y eficacia; «auditoria de eficacia», que
investiga si se han cumplido los objetivos propuestos,
cuantificando las desviaciones y analizando sus posibles causas;
«auditoría de legalidad», que comprueba si los
gestores de una entidad han cumplido las leyes y demás
normas relevantes para el desarrollo de su actividad. Pueden ser
«externas» o «internas», según la
realicen profesionales independientes del ente auditado o sean
personas de la propia empresa.

El auditor: Es la Persona física o
jurídica que se dedica a la auditoría. Su nombre
proviene del latín auditor, oyente, y llegó al
área hispanohablante de los países anglosajones. No
puede ser contratado por una misma empresa por un espacio
inferior a tres años o superior a nueve.
[14]

El perito: Es la persona experimentada,
hábil, practica en una ciencia o arte. La persona que en
alguna materia tiene titulo de tal, conferido por autoridad
competente. Por tal condición son llamados al proceso para
aportar las experiencias que los funcionarios no poseen o puedan
no poseer, y para facilitar el conocimiento o apreciación
de hechos de influencia en el proceso, y es llamado al juicio
oral para que dictamine sobre hechos cuya apreciación
requiere de conocimientos.

La auditoría gubernamental: Es la
acción del Gobierno Central ejecutada por el Ministerio de
Auditoría y Control que tiene como finalidad verificar el
resultado de la gestión pública y privada con
respecto al desarrollo, control y utilización de los
recursos del Estado de que se dispone, incluyendo el uso de los
sistemas de administración e información
implantados, a partir del grado de economía, eficiencia,
eficacia y transparencia; estableciendo las causas de los errores
e irregularidades y recomendando las medidas correctivas al nivel
que corresponda. [15]

Su ejecución se concreta sobre la base del plan
elaborado por este Ministerio según prioridades o
intereses del Gobierno Central y por solicitudes realizadas por
parte de las autoridades con jurisdicción y competencia
con respecto a las dependencias de los órganos del poder
del Estado, de la Fiscalía General de la República,
y de los Tribunales Populares, así como de sus dirigentes
y funcionarios, cuando medie solicitud expresa de la Asamblea
Nacional del Poder Popular o en su lugar del Consejo de Estado, o
de los Jefes de aquellos órganos con relación a sus
dependencias. Concluyendo podemos señalar que la auditoria
se define como un proceso sistemático, que consiste en
obtener y evaluar objetivamente evidencias sobre las afirmaciones
relativas a los actos o eventos de carácter
económico administrativo, con el fin de determinar el
grado de correspondencia entre esas afirmaciones y los criterios
establecidos, para luego comunicar los resultados a las personas
interesadas. Se practica por profesionales calificados e
independientes, de conformidad con las normas y procedimientos
técnicos. [16]

Tipos de auditoria aprobados en la
legislación:[17]

• De gestión o rendimiento.

• Financiera o de estados financieros.

• Forense.

• Fiscal

• De cumplimiento.

• Ambiental.

• De tecnologías de la información y las
  comunicaciones.

• Especial

Debemos señalar que en el mundo se realizan en
estos momentos otros tipos de auditorias como son la
Auditoría a la Deuda Pública,
producto de los grandes hechos de corrupción ocurridos en
países de Centroamérica y el Caribe, y el
incremento de la Deuda Externa de nuestros países. Donde
la deuda externa ya ha sido pagada más de tres veces y
seguimos endeudados y sin poder tener acceso al desarrollo,
fundamentos estos que en la actual geopolítica mundial se
mantienen vigentes. [18]

Principios de la auditoría vigentes en
Cuba:[19]

• División del trabajo.

• Fijación de responsabilidades.

• Cargo y descargos.

En toda organización económica debe
emplearse un sistema de comprobación interna que sea
suficiente en la prevención del fraude, en su
descubrimiento y que facilite el buen procedimiento
comercial.

Existen además reconocidos internacionalmente
otros principios, los cuáles señalamos y
son:[20]

• Personal con competencia e
  integridad,

• No existencia de funciones incompatibles,

• Adecuada contabilización y protección
  de activos,

• Registro apropiado de las operaciones,

• Debida autorización de las
  operaciones,

• Tener adecuados documentos y registros.

Normas de auditoría generalmente
aceptadas:[21]

• Generales.

• De ejecución.

• Para la presentación de informes.

Estas normas se encuentran aprobadas en la
Resolución No. 2 de la Oficina Nacional de
Auditoría en 1997 y refrendadas en posteriores actos
administrativos dictados por parte del Ministerio de
Auditoría y Control. [22]

Cuba como país miembro de la INTOSAI, tiene ya
insertadas en su legislación interna las normas de
procedimiento de la INTOSAI, como expresión de la
relación de subordinación que tiene en estos
momentos la Contraloría General al Estado con el encargo
estatal, emitiendo disposiciones de carácter
administrativo que son de cumplimiento para la auditoría
gubernamental y la interna.

Técnicas de auditoría que se aplican en
el país:[23]

• Observación.

• Confirmación.

• Verificación.

• Investigación.

• Análisis.

• Evaluación.

Principios de contabilidad generalmente aceptados en
Cuba:[24]

• De registro,

• Uniformidad,

• De exposición,

• De prudencia,

• No compensación,

• Precio de adquisición,

• Período contable,

• Entidad en marcha,

• Importancia relativa,

• Revelación suficiente.

Estos principios se encuentran regulados en las
Resoluciones No. 10 y 57 ambas de 1997, por el Ministerio
de Finanzas y Precios. Tanto para la actividad empresarial como
la actividad presupuestada en el país.
[25]

3. Relación del derecho administrativo con el
derecho ambiental, como rama del derecho. Dimensión
social.

Antes de señalar el nexo del derecho
administrativo con el derecho ambiental, debemos hacer cita
obligada a los principios internacionales del segundo, y
cito:[26]

– Principios generales del derecho ambiental
internacional.

Los principios generales del Derecho Ambiental
Internacional, son instrumentos que sirven para mitigar,
contrarrestar y eliminar los problemas ambientales desde una
óptica jurídica; para ello se proclaman
también la vigencia de normas fundamentales en materia de
protección del medio ambiente, que pese a su generalidad,
constituyen parámetros jurídicos a los que deben
ajustarse los comportamientos de los sujetos del ordenamiento de
un Estado. [27]

Entre los principios tenemos:

1-. El Principio de Cooperación Internacional
para la Protección del Medio Ambiente. Establece:

• El deber general de proteger el medio
  ambiente;

• El deber específico de cooperar en la
  protección del medio ambiente.

En el primer caso, el artículo 192 de la
Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar
de 1982, afirma textualmente que "todos los Estados tienen el
deber de proteger y preservar el medio ambiente". Esta
formulación posee un valor general y es aplicable a todos
los sectores del medio ambiente. En el segundo caso, la exigencia
concreta de cooperación en materia ambiental ha sido
recogida en numerosos textos internacionales: Declaración
de Estocolmo de 1972 (Principio 24), Declaración de
Río (Principios 5, 9, 12, 14, 27).

2-. El Principio de Prevención del
Daño Ambiental Transfronterizo.

Se desglosa en dos componentes: por una parte la idea de
prevención del daño ambiental in genere y,
por otra parte, la obligación específica de no
causar un daño ambiental transfronterizo. La
fundamentación de este principio radica en la idea de la
diligencia debida, del uso equitativo de los recursos y, en
definitiva, de la buena fe, que son paradigmas comunes a todos
los ordenamientos jurídicos nacionales y forman parte de
los principios generales del Derecho Internacional. Se trata de
una regla básica de buena vecindad (good
neighbourness).

Este principio ha sido reconocido en la
Declaración de Estocolmo, 1971, (Principio 21);
Declaración de Río (Principio 2); Convención
de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar, 1982,
Artículo 194.2.

3-. El Principio de Responsabilidad y
Reparación de Daños Ambientales.

Con arreglo a las normas generales del Derecho
Internacional, la responsabilidad de los Estados en materia
ambiental puede resultar de la violación de una
obligación internacional (responsabilidad por acto
ilícito), aunque ante las dificultades encontradas en la
práctica , se ha tendido a derivar hacia formas atenuadas
de reparación, que el profesor A. Kiss bautizó con
la denominación de Soft Responsability. En el Proyecto de
Código de Crímenes contra la Paz y la Seguridad de
la Humanidad, contempla en su artículo 20.g: "la
responsabilidad penal de los individuos por crímenes de
guerra. Con el propósito de causar daños extensos,
duraderos y graves al medio ambiente natural…" (Crimen
ecológico). Este planteamiento aparece recogido en la
Declaración de Estocolmo, (Principio 22);
Convención de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar,
de 1982, Artículo 235; Declaración de Río,
(Principio 13).

4-. Principio de Evaluación de Impacto
Ambiental.

De los proyectos que pueden tener un efecto
significativo sobre el medio ambiente, ha pasado, de ser una
nueva técnica de derecho interno, a configurar un
principio inspirador de la acción protectora
internacional. Este principio comenzó a tomar cuerpo en el
plano internacional en la Carta Mundial de la Naturaleza de 1982,
en su principio 11, apartado b: las actividades que puedan
entrañar graves peligros para la naturaleza serán
precedidas de un examen a fondo; apartado c: las actividades que
puedan perturbar la naturaleza serán precedidas de una
evaluación de sus consecuencias y se realizarán con
suficiente antelación estudios de los efectos que puedan
tener los proyectos de desarrollo sobre la naturaleza.

5-. Principio de Precaución o de
Acción Precautoria.

Ha inspirado en los últimos años la
evolución del pensamiento científico,
político y jurídico en materia ambiental. Hasta el
fin de la década de los 80, los instrumentos
jurídicos internacionales se limitaban a enunciar que las
medidas ambientales a adoptar debían basarse en
planteamientos científicos, suponiendo que este tributo a
la ciencia bastaba para asegurar la idoneidad de los resultados.
Este pensamiento en la materia comenzó a cambiar hacia una
actitud más cautelosa y también más severa,
que tuviera en cuenta las incertidumbres científicas y los
daños a veces irreversibles que podrían derivar de
situaciones fundadas en premisas científicas que luego
pudieran resultar erróneas. Entre los instrumentos que
recogen este principio, tenemos: Carta Mundial de la Naturaleza,
1982, (Principio 11); Convenio de las Naciones Unidas sobre
Cambio Climático, 1992; Convenio sobre Diversidad
Biológica, 1992; Declaración de Río,
(Principio 15).

6-. Principio de Quien Contamina
Paga.

Un principio económico erigido en principio del
Derecho Ambiental. Los no economistas suelen confundirlo con un
criterio de la responsabilidad pecuniaria para la
reparación de los daños resultantes de la
violación de las normas sobre el medio ambiente. Aunque
esta es una de las facetas de este principio, en rigor este
persigue sobre todo que el causante de la contaminación
asuma el coste de las medidas de prevención y lucha contra
la misma, sin recibir en principio ningún tipo de ayuda
financiera compensatoria. Se trata de un principio de
"internacionalización" de los costes que conlleva el
saneamiento de los efectos negativos sobre la
contaminación del medio ambiente, que debe ser soportado
por quien esta en el origen de aquella. Sin embargo, la
aplicación de éste principio en las relaciones
internacionales suscita todavía fuertes reticencias por
parte de algunos Estados; Declaración de Río,
(Principio 16, redacción débil, dubitativa y
timorata).

Este principio ha encontrado un apoyo jurídico
más expedito en el plano regional europeo, especialmente
en el marco comunitario. Las normas de aplicación de este
principio identifican generalmente con claridad quién es
el sujeto a quien se atribuye la autoría de la
contaminación en cada caso concreto. En el Derecho
comunitario europeo se entiende que "quien contamina es aquel que
directa o indirectamente causa un daño al medio ambiente,
o quien crea las condiciones que puedan conducir a este
daño".

7-. El Principio de Participación
Ciudadana.

Ocupa un terreno compartido con el derecho interno,
donde tiene su asiento final. Tiene además una clara
conexión con los derechos humanos, en el tránsito
hacia la confirmación de la existencia de un derecho
humano al medio ambiente en el plano internacional. La
Declaración de Estocolmo de 1972 no hizo mención
expresa sobre el mismo. Aparece claramente formulado en 1982 en
la Carta Mundial de la Naturaleza, en su Apartado 23; en la
Declaración de Río, (Principio 10). Pues esta
intrínseca la creación y formación de una
conciencia ambiental que tribute a la protección del medio
ambiente que se expresa en una mejor calidad de vida, al existir
un equilibrio del hombre con su entorno
medioambiental.

Quien ejercita la auditoria es un órgano de
control, adscripto al Consejo de Estado de la República de
Cuba, ejecutor de las tareas y funciones por interés del
mismo. Los restantes cuerpos de auditores internos que son parte
del resto de los Organismos de la Administración del
Estado, de la Banca Central de Cuba y de los Institutos, se fijan
en los Decretos Leyes No. 67 y 147 respectivamente, en
relación con la Personalidad Jurídica, dispuesta en
nuestro texto constitucional, con la omisión que
aún el órgano de control recién constituido
no aparece en el texto constitucional. He aquí el nexo
entre el Derecho Administrativo y el Derecho Ambiental, para su
cumplimiento el segundo necesita de la voluntad estatal.
[28]

La
auditoría ambiental dentro del derecho ambiental y el
ordenamiento jurídico en Cuba

La ecología es el estudio de la
relación entre los seres vivos y su ambiente o de la
distribución y abundancia de los seres vivos, y
cómo esas propiedades son afectadas por la
interacción entre los organismos y su ambiente. El
ambiente incluye las propiedades físicas que pueden ser
descritas como la suma de factores abióticos locales, como
el clima y la geología, y los demás organismos que
comparten ese hábitat (factores bióticos).El
término Ökologie fue introducido en 1866 por
el prusiano Ernst Haeckel en su trabajo Morfología
General del Organismo; está compuesto por las
palabras griegas oikos (casa, vivienda, hogar) y
logos (estudio), por ello Ecología
significa "el estudio de los hogares".

En un principio, Haeckel entendía por
ecología a la ciencia que estudia las relaciones de los
seres vivos con su ambiente, pero más tarde amplió
esta definición al estudio de las características
del medio, que también incluye el transporte de materia y
energía y su transformación por las comunidades
biológicas.

Por tanto es la ecología es la rama de la
Biología que estudia los seres vivos, su medio y las
relaciones que establecen entre ellos. Éstos pueden ser
estudiados a muchos niveles diferentes, desde las
proteínas y ácidos nucleícos (en la
bioquímica y la biología molecular), a las
células (biología celular), tejidos
(histología), individuos (botánica,
zoología, fisiología, bacteriología,
virología, micología y otras) y, finalmente, al
nivel de las poblaciones, comunidades, ecosistemas y la biosfera.
Éstos últimos son los sujetos de estudio de la
ecología.

Dado que se focaliza en los más altos niveles de
organización de la vida en la Tierra y en la
interacción entre los individuos y su ambiente, la
ecología es una ciencia multidisciplinaria que utiliza
herramientas de otras ramas de la ciencia, especialmente
Geología, Meteorología, Geografía,
Física, Química y Matemática.

Los trabajos de investigación en esta disciplina
se diferencian con respecto de la mayoría de los trabajos
en las demás ramas de la Biología por su mayor uso
de herramientas matemáticas, como la estadística y
los modelos matemáticos.