Plan base de ordenamiento territorial del departamento de Ucayali

PRESENTACIÓN

El presente documento constituye el Plan Base de
Ordenamiento Territorial del Departamento de Ucayali, el cual se
pone en consideración de las instituciones
públicas, privadas y organizaciones de la sociedad civil
de Ucayali. El citado documento fue elaborado en el marco del
Convenio suscrito entre el Ministerio de Energía y Minas y
el Gobierno Regional de Ucayali.

El PBOTU es producto de un proceso técnico y
metodológico eminentemente participativo; basado en la
interacción continua de los agentes sociales y
económicos regionales, cuyos puntos culminantes fueron la
realización de los Talleres I y II, con representantes de
las instituciones y organizaciones involucradas en los procesos
de desarrollo del Departamento. Complementariamente se
desarrolló un Seminario Taller y se aplicaron dos
encuestas prospectivas a expertos y especialistas de la
Región.

En el I Taller, se desarrolló la
Caracterización del Departamento de Ucayali con Fines de
Ordenamiento Territorial, obteniéndose como productos la
identificación de las potencialidades y restricciones, el
grado de aprovechamiento de los recursos naturales, la
problemática físico – ambiental, social,
económica y productiva, además de identificarse la
infraestructura existente en el espacio territorial.

En el II Taller, los participantes debatieron las
propuestas del Plan Base de Ordenamiento Territorial del
Departamento, en 04 Mesas Temáticas: 1) Aspectos
Ambientales y Recursos Naturales; 2) Económico
Productivos; 3) Sociales y Gestión Institucional;
4) Configuración Espacial, Relaciones e
Infraestructura Económica y Social Básica.
Adicionalmente, se desarrolló un Seminario Taller de
expertos a quienes se aplicó encuestas para orientar la
formulación de escenarios prospectivos de Ucayali al 2020
y se identificaron proyectos en el marco del Desarrollo
Sostenible.

En consecuencia, la propuesta del Plan Base de
Ordenamiento Territorial constituye un documento técnico
que contiene elementos estratégicos que servirán de
sustento para formular el Programa de Desarrollo Sostenible del
Departamento de Ucayali. Es un instrumento de gestión para
el Gobierno Regional, los Gobiernos Locales y todas las
instituciones y organizaciones que busquen armonizar las
inversiones públicas y privadas, orientadas al Desarrollo
Sostenible del Departamento y como apoyo a las propuestas de los
Planes Concertados. Se reitera la importancia del proceso
metodológico significativamente participativo, que
permitió el acopio de un conjunto de conocimientos,
propuestas y sugerencias, que aportarán al ordenado y
racional proceso de ocupación del territorio,
privilegiando la armónica relación hombre –
naturaleza.

Se agradece al Gobierno Regional de Ucayali, al Banco
Interamericano de Desarrollo y al GTCI – Camisea, por su
presencia y orientación en la aplicación del
proceso metodológico participativo; que permitió
concertar y concordar los aportes de las instituciones
públicas, privadas y de las organizaciones que conforman
la sociedad civil, a quienes reiteramos nuestro reconocimiento
por su participación y aportes que hizo posible
desarrollar el presente Plan Base de Ordenamiento Territorial del
Departamento de Ucayali.

I. ASPECTOS
GENERALES

1.1 ANTECEDENTES

o El Estado Peruano suscribió el Convenio de
Préstamo 1441/OC-PE con el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID) para ejecutar el Programa de Fortalecimiento
Institucional y Apoyo a la Gestión Ambiental y Social del
Proyecto Camisea, teniendo como objetivo general desarrollar
actividades para fortalecer la capacidad de las instituciones
públicas del Gobierno Peruano; para la supervisión,
vigilancia y fiscalización de los aspectos ambientales y
sociales en el área de influencia del Proyecto Camisea y
poner en marcha programas, proyectos y mecanismos para lograr el
desarrollo sostenible en dicho ámbito.

o Mediante Decreto Supremo N° 120 – 2002 – PCM el
Gobierno Peruano crea el Grupo Técnico de
Coordinación Interinstitucional Camisea (GTCI Camisea),
como entidad contraparte, dependiente orgánica y
funcionalmente del Despacho del Vice Ministro de Energía,
responsable de conducir el Programa detallado líneas
arriba; que viene operando con recursos provenientes del
financiamiento del BID y del Tesoro Público asignados como
contrapartida.

o ?El Gobierno del Perú en el marco del Programa
de fortalecimiento, asumió una serie de compromisos en los
aspectos sociales y ambientales del Proyecto, en estricta
aplicación de políticas nacionales de desarrollo
sostenible, protección del medio ambiente y de las
Comunidades Nativas; siendo uno de estos compromisos la
creación del "Fondo Regional de Desarrollo Social y
Ambiental de Camisea", a ser financiado con las regalías
obtenidas por el Estado.

o Con fecha 20 de febrero del 2006, el Gobierno Regional
de Ucayali y el Ministerio de Energía y Minas, firmaron un
Convenio de Cooperación Interinstitucional, en el marco
del Programa de Fortalecimiento Institucional y Apoyo a la
Gestión Ambiental y Social del Proyecto Camisea;
destacando, en uno de los términos del Convenio, que el
GTCI Camisea se compromete a brindar apoyo técnico al
Gobierno Regional de Ucayali para formular el Plan Base de
Ordenamiento Territorial del Departamento de Ucayali.

1.2 OBJETIVOS DEL
ESTUDIO

1.2.1 Objetivo General

Formular, mediante el uso combinado del Modelo GTCI y el
Modelo Prospectivo, el Plan Base de Ordenamiento Territorial del
Departamento de Ucayali – PBOTU, y la respectiva
identificación de proyectos, como instrumento de
planificación y gestión prospectiva territorial,
para el desarrollo sostenible de sus espacios.

1.2.2 Objetivos Específicos

? Identificar las condiciones de aprovechamiento
sostenible del territorio, en forma concertada, en una
Visión territorial a largo plazo al año 2020, para
actividades ambientales, sociales y económicas sostenibles
del Departamento.

? Desarrollar una Propuesta Básica de
Ordenamiento Territorial del Departamento de Ucayali, mediante el
uso combinado de herramientas de Planeamiento Prospectivo y del
Modelo GTCI de Ordenamiento Territorial.

? Identificar Programas y Proyectos
prioritarios, que beneficien a la población.

1.3 MARCO
CONCEPTUAL

1.3.1. TERRITORIO Y DESARROLLO
SOSTENIBLE.

EL TERRITORIO.

Según BERVEJILLO,
F.(1), el Territorio es un
sistema complejo, emergente de la interacción recursiva
entre sociedad y medio físico espacial, natural y
construido. Es decir, el Territorio no se puede confundir con el
de un "soporte material" independiente, sobre el cual se
despliega la actividad social, tampoco se puede reducir a la mera
"especialidad" o configuración espacial de la
acción social, en un sentido abstracto y
geométrico.

Por lo expuesto, desde hace más de una
década el Territorio es cada vez más visto como una
estructura activa y no solo como un simple espacio que se utiliza
para alojar inversiones eventuales o para construir una
infraestructura. En esta perspectiva el territorio es considerado
como una estructura viva (de desarrollo, de
estancamiento o de regresión) y no solamente como un
perímetro – receptáculo de las actividades
productivas. Los Territorios no son campos de maniobras, sino
actores. Se diría entes dinámicos y vivos, en un
enfoque sistémico.

Como indican SCHELJTMAN Y BERDEGUÉ, "Las personas
viven y por lo general desarrollan sus actividades en
determinados territorios, que tienen un nombre propio con el cual
se identifican. A nivel mundial tienen a su país; a nivel
nacional su departamento o región; a nivel regional su
distrito o provincia.

El territorio, es el conjunto espacial de gente y de
instituciones, con su historia y sus costumbres, sus recursos
humanos y naturales, y sus relaciones con otros territorios, no
es un espacio físico "objetivamente existente", sino una
construcción social, es decir, "un conjunto de relaciones
sociales que dan origen y a la vez expresan una identidad y un
sentido de propósitos compartidos por múltiples
agentes públicos y
privados"(2).

Considerando lo expuesto, el concepto de Territorio ya
no es un factor que puede incorporarse circunstancialmente al
análisis del crecimiento económico, sino un
elemento explicativo esencial de los procesos de
desarrollo integral. (3).

La asignación de recursos al interior del
Departamento no ha considerado cabalmente dicho concepto, por
ello la participación y actuación sectorial de los
agentes públicos y privados se dispersaqron,
optándose fundamentalmente por soluciones puntuales y
aisladas, antes que en la provisión integral de
infraestructura social y productiva, capaz de promover y
canalizar la actividad privada hacia el aprovechamiento
según las potencialidades y restricciones territoriales,
dando inicio a un proceso sostenido de desarrollo.

EL DESARROLLO SOSTENIBLE

El Desarrollo Sostenible, es aquel que satisface las
necesidades del presente, sin comprometer la capacidad para que
las futuras generaciones puedan satisfacer sus propias
necesidades. (4). El desarrollo
sostenible de una sociedad, es aquélla que proporciona a
sus integrantes una alta calidad de vida, en la que se toma en
cuenta aspectos económicos, ecológicos, sociales y
culturales perdurables en el tiempo; para cuya consecución
el Ordenamiento Territorial es una herramienta que
aporta:

? Objetivos comunes y una Visión de largo plazo
concertados para todos los agentes.

? La presencia del territorio como un
elemento base para el Desarrollo
Sostenible.

? Disminución de la pobreza y la exclusión
que afecta a la población de las regiones y a sus espacios
internos, al considerar el territorio en forma
integral.

? ?Generación de un marco de referencia para las
inversiones del sector público, con el objetivo de
facilitar y promover la inversión privada para el
desarrollo sostenible.

Alcanzar este logro implica realizar un seguimiento a su
consecución, mediante el establecimiento de indicadores
que incidan en:

? Calidad de vida: No implica
únicamente la disponibilidad de bienes naturales, sino en
general el estar a gusto, esto es, estar rodeados de un ambiente
limpio, tener acceso a la cultura y educación y a
servicios básicos de salud, entre otras
necesidades.

? Sostenibilidad ambiental: Implica el
empleo de índices para medir el estado de la diversidad
biológica y la conservación de los ecosistemas que
soportan la vida, sobre la base de asegurar el uso sostenible de
los recursos naturales, minimizando el agotamiento de aquellos no
renovables.

Es importante señalar que el Desarrollo es un
sistema dinámico porque sus elementos (económicos,
sociales, culturales, políticos, científicos,
tecnológicos), ejercen relaciones de interacción
(5). Es decir, el Desarrollo depende
de una compleja, demorada y continua interacción y
sinergia entre los factores económico, políticos,
sociales y culturales, para una lenta y gradual formación
del capital social (6). Pero el
gestor del desarrollo es el hombre mismo y esto afecta las
imágenes de futuro del territorio.

En este marco conceptual; para los fines de este
documento, es válido considerar; en primer lugar, al
Desarrollo Humano como objetivo central de los esfuerzos del
desarrollo; en segundo lugar, se debe considerar al crecimiento
económico como un medio importante pero no suficiente y no
como un fin, más aún cuando los organismos
financieros internacionales han señalado la necesidad de
revisar los supuestos del desarrollo; en tercer lugar, el
Desarrollo Sostenible es un planteamiento que va
más allá de los tradicionales enfoques
de compensación y asistencialismo; en cuarto lugar, se
reconoce la importancia del capital disponible, principalmente,
social y humano, que es necesario potenciar en las estrategias de
desarrollo, y; en quinto lugar se destacan aquellas
características que responden a las crecientes relaciones
urbano – rurales y al desarrollo de actividades de mayor valor
agregado. Es decir, las ciudades y centros poblados considerados
como "urbanos" no deben considerarse como "islas" sino
interdependientes con el resto del territorio.

1.3.2. BASE CONCEPTUAL DEL ORDENAMIENTO
TERRITORIAL.

Considerando el enfoque de que el Territorio es
inseparablemente socio – espacial
(7), el Ordenamiento Territorial
– OT, puede definirse como un campo de prácticas
técnicas y socio – políticas, orientadas a
planificar y gestionar la permanente transformación del
territorio, con una visión integrada local, regional,
nacional y orientada al mediano y largo plazo. Es importante
resaltar que el Ordenamiento Territorial es un proceso que no
acaba, siempre es necesario tomar decisiones sobre lo que se
quiere y puede hacerse sobre el territorio, razón por la
cuál, se debe estar siempre preparados para realizar
ajustes y modificaciones, en la medida que se dispongan de nuevas
experiencias, informacion y conocimientos generados por los
agentes del desarrollo, en un entorno cada vez más
cambiante.

Es necesario precisar que, en el contexto
latinoamericano, el Ordenamiento Territorial es un tema
aún incipiente, y se ha basado en las experiencias
obtenidas en Europa, donde el OT es considerado como la
Expresión espacial de las políticas
económicas, sociales, culturales y ecológicas de
toda sociedad. Es a la vez una disciplina científica, una
técnica administrativa y una política, concebida
como actuación interdisciplinaria y global, cuyo objetivo
es un desarrollo equilibrado de regiones y la organización
física del espacio según un concepto rector
(Carta Europea de Ordenación del Territorio,
1993).

Según Ángel
MASSIRIS(8), en algunos países
de América Latina la OT es producto de la evolución
de la planificación urbana. En el caso de Argentina, en la
Provincia de Buenos Aires, desde 1977 se promulgó la ley
sobre Ordenamiento Territorial y usos del suelo, con fuerte
énfasis urbanístico. En Cuba, desde 1978, la OT ha
estado asociado a la planificación física y el
urbanismo. En Colombia la planificación de los usos del
suelo urbano se adoptó legalmente en 1979, ampliada en
1986 al promulgarse el Código de Régimen Municipal
y mejorada tres años después mediante la Reforma
Urbana, que constituyó la base de la actual Ley 388 de
1997 reguladora de Ordenamiento Territorial municipal y
distrital. En Chile, el Ordenamiento Territorial ha estado ligado
en sus orígenes al urbanismo, siendo sus principales
soportes la Ley General de Urbanismo y Construcciones y la
Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones. En el
Perú, hasta finales de los años noventa, apenas
existían un conjunto de proposiciones de políticas,
planes, proyectos y programas dirigidos a la obtención de
formas de organización del territorio nacional,
considerando la correspondencia que debe existir entre las
políticas nacionales de desarrollo
económico y social, las tendencias poblacionales, la
distribución de los recursos naturales, la actividad
económica y las características ecológicas
del país.(9 ).

El aprovechamiento de los recursos naturales adquiere
importancia para el OT, en los países de América
Latina a partir de los años setenta y ochenta, poniendo en
relieve la planificación ambiental, asociada inicialmente
al enfoque del "ecodesarrollo" (10),
que llegó a los países latinoamericanos en los
años ochenta, pero rápidamente fue absorbido por el
concepto de "desarrollo sustentable" impulsado a partir del
Informe Brundtland "Acción para un Futuro Común" en
1987.

En 1989, después de este informe y previo a la
Cumbre de Río de 1992, con apoyo del PNUD y el BID, los
países latinoamericanos realizaron esfuerzos para elaborar
una Visión de conjunto del desarrollo sustentable,
considerando al Ordenamiento Territorial como una de las
líneas maestras para lograrlo, entendiéndose el OT
como la "distribución geográfica de la
población y sus actividades de acuerdo con la integridad y
potencialidad de los recursos naturales que conforman el entorno
físico – biótico.

Todo ello, en la búsqueda de mejores condiciones
de vida".(11). Consecuentemente, en
la segunda mitad de los años noventa, países como
Bolivia, Ecuador, El Salvador, Honduras, Nicaragua y
República Dominicana conciben el OT como un instrumento de
gestión ambiental, especialmente asociadas a
zonificaciones de usos del suelo, considerando las
potencialidades del mismo y la necesidad de preservar, conservar
y/o recuperar el patrimonio natural e histórico –
cultural.

El año 2001 el Perú, mediante Decreto
Supremo Nº 045 – 2001 – PCM, declaró de
interés nacional el Ordenamiento Territorial
Ambiental en todo el país, constituyéndose la
Comisión Nacional para el Ordenamiento Territorial
Ambiental, que conforme al artículo 3° del referido
Decreto Supremo ha propuesto el Reglamento sobre
Zonificación Ecológica y Económica (ZEE) el
mismo que esta vigente desde el año 2004.

Como vemos, es a partir de los años noventa
cuando se inicia en los países latinoamericanos la
elaboración de planes de OT. Sin embargo, a pesar de que
se reconoce la transversabilidad e intersectorialidad de la OT,
además de involucrar elementos de planificación
ambiental y urbano – regional, aún no se consigue resolver
plenamente los problemas de articulación de los planes
ambientales, socioeconómicos y urbanísticos;
presentándose, situaciones conflictivas, derivadas del
hecho de que cada uno de estos planes estaba soportado por normas
legales concebidas independientemente.

Hay tres hechos problemáticos determinantes, en
la implementación de políticas de
Ordenamiento Territorial, en nuestros países
latinoamericanos (12):

1. La Intención de articulación
entre las actuaciones sectoriales y territoriales en las normas,
y la desarticulación y descoordinación
institucional en la práctica. La tendencia de
articulación orgánica va más allá de
las relaciones de complementariedad entre los planes sectoriales
y territoriales para plantear la integración funcional de
éstos, bajo criterios estratégicos y/o ambientales.
Se requiere que el plan de OT incorpore en sus estrategias y
regulaciones los objetivos urbano- regionales,
urbanísticos y ambientales en lo referente a su
espacialidad, visto sistémicamente como un todo, aunque
las políticas sectoriales sigan operando en lo
concerniente a sus objetivos estructurales. En la actualidad con
excepción, de Venezuela, no existe en los países
latinoamericanos una organización propia para la
gestión del OT, ni un marco legal que regule, con
visión integral, las actuaciones
planificadoras.

2. La Débil Visión
Prospectiva, es otro de los rasgos comunes de las
políticas latinoamericanas de OT. En Bolivia, los planes
se conciben a 10 años, en tanto que en Colombia la "Ley de
Desarrollo Territorial" establece 9 años, en México
de 20 a 25 años y en Uruguay el "Proyecto de Ley de
Ordenamiento Territorial" concibe los planes de OT para ser
formulados sin plazo de vencimiento formal, pero con
revisión cada 7 años. En el caso de Costa Rica,
como resultado de unos Talleres de reflexión prospectivas
realizados en 1997, se ha propuesto un horizonte de tiempo de 25
años para los objetivos de largo plazo del OT . Como se
observa no todos estos horizontes de tiempo coinciden con una
visión prospectiva, la cual generalmente es superior a
los 15 años.

Es necesario considerar, además, que no es
suficiente formular objetivos de largo plazo, sino que
éste se convierta en una guía efectiva para las
acciones del presente, aspecto que implica una continuidad en los
planes en el tiempo, la cual presenta serias limitaciones en
nuestros países, por la inexistencia de una cultura
político- administrativa que valore los objetivos de largo
plazo. El otro indicador de la Visión prospectiva es la
utilización de criterios y métodos prospectivos en
el proceso de formulación de los planes de OT, aspectos de
aplicación en este estudio. En este sentido, se destacan
países como Bolivia, Colombia, Costa Rica y
México.

3. La Escasa participación social, es otro
de los rasgos presentes en la conceptualización y
normatividad del OT en los países latinoamericanos, que en
la práctica se da en grados y formas diferentes. En
Venezuela es casi nula. En Bolivia, Costa Rica y Uruguay, sus
proyectos de ley de OT establecen la participación
ciudadana, mediante comités de vigilancia, cabildos,
audiencias públicas, plebiscitos y el envío de
observaciones. En la mayoría de los casos, la
participación social sólo tiene un carácter
consultivo y, por tanto, no incide significativamente en las
decisiones finales. Normalmente consiste en usar a unos pocos
ciudadanos para tratar de mostrar un plan consensuado y, por lo
tanto, legítimo socialmente, contrario a la naturaleza de
un verdadero proceso de participación, consistente en una
negociación social y política del poder sobre el
espacio, una construcción colectiva del modelo de uso y
ocupación del territorio que se propone como imagen
objetivo.

El panorama de la OT expuesto, ha ido acompañado
de políticas y planes regionales, urbanísticos,
económicos y ambientales, pero todos incidiendo sobre el
territorio desde una óptica sectorial, sin dar respuestas
a los cada vez más complejos problemas territoriales.
Dentro de este contexto, surge la necesidad de un OT capaz de dar
un tratamiento integral, desde una aproximación global, a
la problemática de los territorios, como se
propone en el documento. Por ello se pone énfasis en la
planificación física – espacial y sus finalidades,
el uso sostenible de los recursos naturales, la
localización adecuada de las actividades productivas e
infraestructura y la búsqueda de equidad en el desarrollo
regional.

1.3.3. BASES TEÓRICAS PARA UN
ENFOQUE DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL PROSPECTIVO.

SIGNIFICADO DE LO PROSPECTIVO.

Etimológicamente el término
prospectivo viene de la palabra prospectus, que
significa "mirar hacia delante". En este marco la
prospectiva como disciplina intelectual surge en Francia, por
iniciativa de uno de sus creadores, Gastón BERGER, en 1957
(13). Esencialmente nos permite
visualizar el futuro y actuar en el presente.

La prospectiva no pretende adivinar la ocurrencia de un
hecho (óptimo o pésimo) sino que busca reducir
notablemente la incertidumbre en torno a su ocurrencia, con sus
potentes "faros anticipatorios" iluminando con ello las acciones
que se deben tomar en el presente. La prospectiva, por tanto, no
sólo pretende conocer el futuro de manera anticipada sino,
fundamentalmente, diseñarlo y construirlo colectivamente
en forma participativa.

Como lo demuestra Kenichi OHMAE
(14) , el nuevo escenario Global,
requiere de una nueva Visión del mundo, en la que
Apertura, Flexibilidad, Interacción, Nuevos Sistemas
Educativos, Comercio Global, adquieren cada vez mayor relevancia,
junto al surgimiento del Estado Región, como
protagonista del desarrollo. Precisamente, en estos nuevos
contextos y tendencias globales, prever el futuro es una
necesidad.

Así, la Prospectiva adquiere mayor relevancia,
para identificar las posibles consecuencias de las acciones de
hoy con la intención de construir un futuro deseado y, es
una actitud, para concebir la vida, el mundo, los comportamientos
individuales y sociales, cada vez más cambiantes.
Además, la prospectiva no concibe el futuro como realidad
única, sino como realidad múltiple; considerando
que existen "futuribles" o futuros posibles, tal como lo
planteara Bertrand DE JOUVENEL. (15),
(16 ).

Los Territorios y sus organizaciones inmersas en ese
contexto global, interdependiente y dinámico, deben estar
en constante cambio, realizando su planificación y
gestión con mirada a largo plazo, mientras más
rápidos sean los cambios globales la mirada de las
organizaciones debe ser más hacia adelante para ser
competitivas. En todo ello la Prospectiva juega un papel
decisivo.

PROSPECTIVA Y ORDENAMIENTO
TERRITORIAL.

El uso de técnicas prospectivas en el
Ordenamiento Territorial es relativamente reciente en
América Latina. En este sentido, se destacan países
como Colombia, Costa Rica y México. En el Perú,
aún no se conocen experiencias sobre el uso de
técnicas prospectivas en el Ordenamiento Territorial,
razón por la cual el presente estudio pretende contribuir
a ello.

Ordenamiento Territorial, en América Latina,
apenas comienza. Responde a la necesidad de ver, con mayor
claridad el futuro de cada población en un mundo cargado
de incertidumbre. El Ordenamiento Territorial, debe realizarse a
partir de la formulación de una Visión y Objetivos
de Largo Plazo, incorporando en el proceso de toma de decisiones,
criterios y métodos provenientes de la prospectiva,
especialmente visiones alternativas de futuros deseados,
escenarios alternativos de futuros posibles y métodos
adecuados para lograr transformar los deseos, expectativas y
conocimientos en imágenes objetivo que sirvan de Norte
para las actuaciones de ordenación del territorio.
(18).

Los beneficios potenciales de la prospectiva en el OT
son grandes, pero aún no se han obtenido, debido a las
estructuras muy variables de los sistemas de gobierno y
económicos regionales y porque hay la tendencia a destacar
prioridades a corto plazo. No obstante, la relevancia y el
potencial de la prospectiva a nivel regional están
comenzando a atraer la atención de los políticos, y
hay algunos casos concretos en que se han emprendido actividades
de prospectiva específicamente regionales.

1.3.4. FUNDAMENTOS DEL MODELO
PROSPECTIVO

La aplicación de la Prospectiva se realiza
mediante el Modelo Prospectivo-Estratégico, el
cuál tiene cuatro etapas: 1. Estado del Presente.
¿Qué ocurre?; 2. Estado del Futuro.
¿Qué puede ocurrir?, 3. Futuro deseable.
¿ Qué puedo hacer ?; 4. Arquitectura
Estratégica .¿Qué voy a hacer?.

Como se observa hay intima relación entre lo
prospectivo ¿Qué puede ocurrir? y lo
estratégico ¿Qué puedo hacer?,
¿Qué voy a hacer?. Esta es la razón por la
cual la prospectiva y la estrategia son generalmente
indisociables. De ahí viene la expresión de
prospectiva estratégica.

En la planificación tradicional el
análisis clásico, desde el punto de vista de
amenazas y oportunidades provenientes del entorno general, es a
corto plazo y genera certezas, y por lo tanto el sistema es
numerable, previsible y no hay posibilidad de sorpresas no
imaginables. Por el contrario, en el trabajo prospectivo, las
múltiples incertidumbres, que sobre todo pesan a largo
plazo en el contexto, nos muestran la necesidad de construir
escenarios para esclarecer la elección de las opciones
estratégicas. Como lo indica Gastón BERGER citado
por GIL BOLIVAR(19), es imposible
actuar como un estratega sin "mirar a lo lejos, a lo ancho, a lo
profundo; tomar riesgos, pensar en el hombre" , tal como lo hace
la prospectiva.

• Prospectiva Participativa

Como lo indica Gastón BERGER, el injerto de la
planificación estratégica no podría prender
si es que no es capaz de integrar la cultura y la identidad de
las organizaciones afectadas. Las palancas de desarrollo no son
solamente racionales problemas y la necesidad de
plantearlos colectivamente imponen el uso de métodos que
sean tan rigurosos y participativos como sea posible, al objeto
de que las soluciones sean reconocidas y aceptadas por todos. Un
problema que está bien planteado y colectivamente
compartido, por aquellos a los que dicho problema les concierne,
se puede decir que se trata de un problema casi
resuelto.

Para que la Prospectiva sea fecunda y portadora de
futuro, ¿Qué debe ocurrir?. Debe dar lugar a una
verdadera movilización de la inteligencia colectiva a
través de la apropiación del proceso de
planeación, por parte de todos los agentes situados desde
arriba de la jerarquía hasta abajo, es decir debe ser
esencialmente participativa, porque en todo proceso de
anticipación los cambios deberían englobar al mayor
número de personas.

• Etapas del Proceso de
Prospectiva

a. Definición del problema y escogencia
del horizonte.

b. Construcción del sistema e
identificación de variables claves.

c. Recolección de datos y
elaboración de hipótesis.

d. La construcción de
futuribles.

e. Decisiones estratégicas.

Para facilitar la selección metodológica,
Michel GODET y colaboradores (20),
han creado una caja de herramientas de la Prospectiva
Estratégica. Su aplicación se realiza mediante el
Modelo Prospectivo – Estratégico, el cuál
tiene las siguientes cuatro etapas:

1.3.5. FUNDAMENTOS DEL MODELO GTCI PARA
EL ORDENAMIENTO

TERRITORIAL ANTECEDENTES

El Gobierno del Perú suscribió el Convenio
de Préstamo 1441/OC-PE con el Banco Interamericano de
Desarrollo – BID, con el objeto de ejecutar el "Programa de
Fortalecimiento Institucional y Apoyo a la Gestión
Ambiental y Social del Proyecto Camisea". El Objetivo General del
Programa es fortalecer la capacidad del Gobierno del Perú
para supervisar, vigilar y fiscalizar los aspectos ambientales y
sociales del Proyecto Camisea y poner en marcha programas,
proyectos y mecanismos que permitan un desarrollo sostenible en
la integridad del área de influencia del Proyecto Camisea.
Entre los Objetivos Específicos propuestos para dicho
Programa, se especifican:.

? Identificar, mediante los estudios de Ordenamiento
Territorial, las condiciones de aprovechamiento sostenible del
territorio, para actividades económicas sostenibles, su
relación con mercados, las restricciones ambientales
existentes para el desarrollo de actividades, identificar
áreas de desarrollo y oportunidades de inversión de
una manera concertada, los requerimientos de infraestructura,
social, económica y productiva, entre otros. Ello
permitirá definir los programas y proyectos prioritarios
para la región de manera que respondan a planteamientos de
desarrollo integral de largo plazo y en especial para el
ámbito de influencia del Proyecto Camisea, que beneficien
a las comunidades y poblaciones adecuadamente organizadas y
establecidas en dicho ámbito.

? Propiciar la sostenibilidad ambiental, social y
económica de los proyectos. Los proyectos aislados no
generan impacto siendo necesario articular las principales
expectativas y necesidades debidamente priorizadas por las
propias comunidades, poblaciones o grupos beneficiarios, a otros
proyectos que en conjunto generen impactos y sinergias. No solo
deben servir para una sola comunidad sino para la
población establecida en el ámbito de influencia
del Proyecto Camisea. Los estudios de preinversión
derivados del Ordenamiento Territorial, priorizados y con el aval
de las comunidades, se concentrarán en medidas de mediano
y largo plazo, comprendiendo soluciones duraderas y sostenibles
desde el punto de vista socio – económico y
ambiental.

? Asegurar que los estudios de preinversión a ser
financiados con el Fondo de Pre Inversión y los proyectos
a ejecutarse con el Fondo Regional de Desarrollo Ambiental y
Social de Camisea (FODASC), se deriven de las propuestas de
Ordenamiento Territorial (de carácter Integral) y del
Programa de Desarrollo Sostenible, debiendo ser consistentes o
compatibles con sus propuestas y permitir optimizar el uso de los
recursos financieros existentes, orientándolos en
beneficio de la población localizada en estas regiones,
mediante la generación de empleo, incremento de ingresos
urbano – regionales y mejorar su calidad de vida.

? Considerar la participación de los agentes
regionales en la formulación del Ordenamiento Territorial
y los Programas de Desarrollo Sostenible, de tal modo que los
estudios expresen los requerimientos, aportes e intervenciones
tanto del sector público como privado, de las sociedades
regionales y locales, especialmente de los posibles
beneficiarios, y de la cooperación
internacional.

? Tener como marco de referencia de los estudios, las
propuestas existentes en los planes de desarrollo regional
concertados preparados por las regiones y los gobiernos
locales.

En tal sentido, el Ministerio de Energía y Minas
firmó Convenios de Cooperación con el
Gobierno Regional de Ucayali y la Municipalidad Provincial de
Atalaya, los cuales facilitaron la formulación y
desarrollo de los estudios; Caracterización del
Territorio, Plan Base de Ordenamiento Territorial y el Programa
de Desarrollo Sostenible, según corresponda, para el
departamento de Ucayali y la provincia de Atalaya. Para ello, se
realió un concurso abierto, a través del Gobierno
Regional, que permitió la selección y
contratación de un Equipo Técnico de Consultores,
además de organizarse Talleres participativos con los
distintos grupos de interés, en las ciudades de Pucallpa,
Atalaya, Sepahua y Tahuania.

EL MODELO GTCI DE ORDENAMIENTO
TERRITORIAL

En el contexto antes señalado, el GTCI Camisea
(21), rescatando experiencias
anteriores, plantea la formalización del proceso de
formulación de los mencionados planes, en un Modelo que
comprende la siguiente secuencia: La Caracterización del
Territorio, la elaboración del Plan Base de Ordenamiento
Territorial y la formulación del Plan de Desarrollo
Sostenible. Para ello se programan, respectivamente, Talleres
Participativos, organizados en Mesas Temáticas de Trabajo,
como parte del proceso de concertación con los agentes
regionales, para lograr una Visión concordada de
Desarrollo Sostenible y registrar las iniciativas de proyectos
integrales. Para los fines del presente estudio, este proceso de
planeamiento territorial ha sido denominado el Modelo
GTCI, el cual se ilustra en el Gráfico Nº
1.

La formulación del Plan Base de
Ordenamiento Territorial, (PBOT) y la identificación
de Proyectos para el Desarrollo Sostenible (PDS) del
Departamento de Ucayali, se basa en este Modelo GTCI. El Modelo,
considera al Ordenamiento Territorial como un instrumento de
planificación que a través del territorio – como
sustento de los recursos naturales y de las actividades humanas –
promueve y orienta el desarrollo físico espacial, la
organización y localización de los asentamientos
humanos y sus actividades económicas y
sociales.

La bondad de este proceso de planeamiento territorial,
es que su metodología y forma de realizarse son
eminentemente participativas, mediante la realización de
Talleres, de tal modo que expresen los aportes e intervenciones
tanto del sector público como privado, de las
organizaciones regionales y locales y de la cooperación
internacional, presentes en la región. De esta manera, con
la Caracterización, se establecen áreas
diferenciadas, potencialidades y restricciones de acuerdo a los
componentes: a) Ambientales y Recursos Naturales. b).
Económicos y Productivos. c) Socio Culturales y
Gestión Institucional, y d) Configuración Espacial
y sus relaciones con la infraestructura económica y
social. Todo ello en función de una Visión de Largo
Plazo expresada en las intervenciones de los involucrados y en
una encuesta aplicada con una mirada prospectiva al año
2020.

Cumplida la fase de Caracterización, se pasa a la
fase de Propuesta de Ordenamiento Territorial cuya finalidad es
reordenar el territorio, definir políticas y estrategias
de desarrollo territorial, sus prioridades correspondientes,
así como continuar con la identificación de
principales Proyectos que tengan componentes de sostenibilidad
ambiental, social y económica para apoyar el Desarrollo
Sostenible Integral de la Región.

De acuerdo con el Modelo del GTCI Camisea, la
formulación del PBOT y la identificación de
Proyectos para el Desarrollo Sostenible de Ucayali, tiene un
proceso secuencial, tal como se muestra en el Gráfico
N° 2.

ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE
UCAYALI.

Para los fines del presente estudio, asumimos el
concepto de Ordenamiento Territorial, como el proceso
mediante el cual se orienta la ocupación y
utilización del territorio y se dispone de cómo
ordenar la ubicación en el espacio geográfico de
los asentamientos humanos (población y vivienda), la
infraestructura física ( vías, servicios
públicos, construcciones) y las actividades
socioeconómicas para el Desarrollo Sostenible.Por lo
tanto, un buen Plan de Ordenamiento Territorial debe tener los
siguientes atributos (22)
:

? HOLÍSTICO E INTEGRAL: La realidad
territorial se considera y se estudia como un todo. Los
Componentes se analizan y se sintetizan integralmente teniendo en
cuenta las relaciones que existen entre ellos.

? SISTÉMICO: El Territorio es un espacio
geográfico compuesto por Sistemas: ADMINISTRATIVO –
BIOFÍSICO – SOCIAL – ECONÓMICO –
FUNCIONAL.

? DEMOCRÁTICO: Requiere una activa
organización y participación social para que el
proceso de Ordenamiento Territorial sea autentico,
legítimo y realizable.

? FLEXIBLE: Se ajusta a los cambios importantes
del desarrollo territorial, en armonía con los programas
de gobierno y planes de desarrollo.

? PROSPECTIVO: Visión del futuro deseado y
concertado para actuar en el presente y alcanzar el modelo
territorial municipal o regional requerido.

De acuerdo con el Modelo GTCI, el proceso de
formulación del Programa de Desarrollo Sostenible del
Departamento de Ucayali, comprende la Caracterización del
Territorio(CT), la elaboración del Plan Base de
Ordenamiento Territorial (PBOT) y la formulación el Plan
de Desarrollo Sostenible (PDS).

La Caracterización Territorial permite establecer
áreas diferenciadas, potencialidades y restricciones;
ambientales, económico – productivos, socio culturales y
configuración espacial y sus relaciones con la
infraestructura económica y social, y con el PBOT se busca
reordenar el territorio, definir políticas y estrategias
de desarrollo territorial, sus prioridades correspondientes,
así como identificar propuestas y proyectos que tengan
componentes de sostenibilidad ambiental, social y
económica para apoyar el desarrollo sostenible integral de
la Región. Todo ello en función de una
Visión de desarrollo territorial al 2020 y de las
tendencias de sus áreas diferenciadas, en el corto,
mediano y largo plazo. Esto indica que el Modelo GTCI representa
un proceso de planeamiento territorial "prospectivo"
(Etimológicamente prospectiva viene de la palabra
prospectus, que significa "mirar hacia
adelante).

Es necesario recalcar que mediante el Modelo GTCI, se
describe el marco para el ordenamiento territorial,
caracterizando el espacio departamental. Luego, considerando este
contexto, y con base en la Visión de desarrollo
departamental a largo plazo al 2020, y en una Aproximación
a su Macro Zonificación Ecológica –
Económica (AMZEE), para establecer y normar la
utilización racional de los recursos del territorio y el
desarrollo de las distintas actividades productivas, se plantea
el Plan Base de Ordenamiento Territorial.