El impacto social de las privatizaciones: El caso de los servicios públicos domiciliarios (página 2)

SEGUNDA PARTE: LOS
IMPACTOS DE LAS PRIVATIZACIONES SOBRE EL GASTO DE LOS
HOGARES

2.1. La distribución del ingreso y el gasto de los
hogares

Desde mediados de los años setenta, la sociedad
argentina viene experimentando un acelerado proceso de
redistribución regresiva del ingreso. El período
analizado en este trabajo (1985-
1997) no constituye una excepción. Si bien existen puntos
extremos de concentración del ingreso (como en la hiperinflación de 1989) que fueron luego
parcialmente revertidos (como durante los primeros años de
la década de los noventa), se mantiene la tendencia
general y de más largo plazo hacia un incremento de la
desigualdad. En los años ochenta fueron los picos
inflacionarios los que de algún modo impulsaron la
concentración del ingreso, por los efectos del incremento
generalizado de los precios sobre
el poder
adquisitivo de los salarios (o en
otras palabras, sobre los salarios reales). En los años
noventa, en un contexto de estabilidad general de precios (aunque
con modificaciones importantes en la estructura de
precios relativos), son otras cuestiones (más ligadas al
mercado de
trabajo) las que contribuyeron a profundizar la desigualdad
distributiva. De hecho, el crecimiento del desempleo y la
caída del salario real
(esta vez más a raíz de reducciones en los valores
nominales que por efecto de la inflación) fueron dos de
los factores centrales para explicar el incremento de la
desigualdad durante el período.

El Cuadro N° 2 presenta la evolución de la distribución del
ingreso de los hogares del AMBA para el período estudiado
en este trabajo. Allí se observa cómo el ingreso se
concentra progresivamente en los deciles más ricos a costa
de los deciles de ingresos bajos y
medios.
Mientras que en 1985 el último decil obtenía un
ingreso promedio catorce veces mayor que el primer decil, esta
cifra se incrementa a dieciséis en 1990, y a
veintidós en 1997. Esta particular evolución de la
distribución del ingreso durante el período
analizado da cuenta del contexto en el cual se aplicaron las
políticas de privatización de las empresas de
servicios
públicos y se produjeron sus principales impactos
sociales. Por obvias razones, una determinada política
pública no tiene los mismos efectos al aplicarse en
contextos diferentes. La situación de creciente
empobrecimiento relativo de los estratos sociales medios y bajos
durante el período de análisis enmarca los impactos que las
privatizaciones de los servicios
públicos tuvieron sobre estos sectores
sociales.

 Pero la distribución del ingreso en
sí misma es un indicador parcial de la calidad de
vida de los hogares. En muchos sentidos, la calidad de vida
presente está determinada en mayor medida por su presupuesto de
consumo que
por su nivel de ingresos (aunque ambos están, por
supuesto, fuertemente emparentados). La distribución del
gasto entre hogares es una muestra
más cruda de las diferencias presentes en la calidad de
vida de los hogares. Según datos emergentes
de la Encuesta de
Gasto de Hogares (EGH/INDEC), la distribución del gasto
también se volvió más regresiva durante el
período. Si bien el gasto está fundamentalmente
determinado por el nivel de ingresos, dado que los hogares de
mayores ingresos destinan una proporción mucho mayor del
mismo al ahorro (y, con
ello, una menor proporción al consumo), la
distribución del gasto es siempre menos regresiva que la
del ingreso. Sin embargo, el incremento de la desigualdad durante
el período se refleja también, de manera notable,
en la distribución del gasto total familiar entre deciles.
De hecho, mientras que el decil de mayores ingresos tenía
en promedio gastos de consumo
cuatro veces mayores al decil de menores ingresos en 1985-86,
este coeficiente aumenta a seis (un 50%) en 1996-97.

Por otro lado, y al margen de la distribución de
gasto entre deciles de ingreso, la composición de dicho
gasto (i.e. a qué bienes y
servicios se destina el presupuesto de los hogares de cada decil
de ingresos) es un indicador del "nivel de vida" del hogar.
Haciendo una esquematización simple, el total de ingresos
disponibles por hogar se destina en primer lugar a los bienes y
servicios básicos (por ejemplo, a cubrir las necesidades
de alimentación y vivienda), y luego el
remanente se orienta al consumo de otros bienes y servicios menos
indispensables. Los bienes y servicios básicos se
distinguen porque su demanda posee
un alto grado de inelasticidad, es decir, su consumo no
acompaña las variaciones de precios e ingresos. Por esta
razón, un incremento del precio de este
tipo de bienes –en un contexto de ingresos fijos–
implica un aumento del volumen de gasto
que se les destina y la consecuente disminución del
presupuesto remanente para otros consumos. Esto afecta en mayor
medida a los hogares más pobres porque los servicios
básicos consumen una proporción de sus ingresos
mucho más significativa que en el resto de los hogares, y
porque, por la misma razón, su ingreso disponible luego de
la compra de bienes y servicios básicos es menor. En
general, un efecto de tal tipo significa un deterioro claro
(aunque difícilmente mensurable más que
indirectamente) en la calidad de vida de los hogares de menores
recursos. En
síntesis, el aumento de los precios de
bienes de baja elasticidad en la
demanda en un contexto de estabilidad de ingresos significa,
simplificadamente, una disminución del poder adquisitivo
del ingreso de los hogares más pobres (aun cuando en
términos generales –como producto de la
disminución de otros precios– no se registre un
incremento generalizado de los precios de la economía). Esta es la
razón por la cual, antes de evaluar los efectos que la
evolución de ciertos precios tiene sobre distintos
sectores sociales es necesario conocer cómo se distribuye
el gasto de los hogares entre distintos rubros de
consumo.

La Encuesta Nacional de Gasto de Hogares (1996-1997)
provee información de asignación del gasto
para una muestra representativa de hogares. Con estos datos, y
considerando los niveles de ingreso de cada estrato social
(agrupados en deciles), se puede evaluar qué
proporción del gasto total del hogar es destinada al
consumo de cada uno de los principales rubros de bienes y
servicios. La proporción del presupuesto que los hogares
pertenecientes a cada decil de ingresos destina al pago de cada
bien o servicio da
cuenta de la particular importancia (y prioridad) que dichos
bienes y servicios tienen para cada tipo de hogar. Ello a su vez
informa acerca de la magnitud de los efectos que la
evolución de los precios relativos de dichos bienes puede
ejercer sobre los distintos estratos de ingreso.

Es sabido que, por su importancia fundamental para la
reproducción biológica de los
individuos, los bienes alimenticios son de demanda más
inelástica que el resto. Sin duda, entre los componentes
que conforman el rubro de "alimentos y
bebidas" existen notables diferencias entre los consumos de los
sectores sociales más pobres respecto del resto (mayor
consumo de productos de
menor precio y calidad). En el Cuadro N° 3 se pueden observar
las proporciones del gasto destinadas al consumo de bienes y
servicios tales como alimentos, vivienda, salud, educación, etc., por
parte de los distintos estratos sociales. Como era de esperar,
las altísimas proporciones del ingreso destinadas al
consumo de alimentos por los deciles más pobres y su
progresiva reducción a medida que se incrementa el nivel
de ingreso del decil, dan cuenta del carácter básico de los bienes
alimenticios.52 Alimentos es el único rubro en el cual los
hogares de menores ingresos destinan una mayor proporción
del gasto que los de mayores ingresos. Sin embargo, existen otros
rubros que se destacan porque el consumo (calculado como
proporción del ingreso) se mantiene prácticamente
constante entre deciles (entre ellos, indumentaria, vivienda y
transporte y
comunicaciones). Dos de ellos concentran a los
servicios públicos privatizados analizados en este trabajo
(vivienda incluye servicios públicos domiciliarios tales
como gas, electricidad y
aguas y cloacas, mientras que transporte y comunicaciones incluye
servicios telefónicos como así también
transporte público de pasajeros53 ). La escasa
variabilidad en los niveles de consumo de servicios
públicos entre los distintos estratos sociales (siempre en
relación con su presupuesto total) da cuenta de su
carácter prioritario: se trata de servicios
básicos, indispensables para el desarrollo de
la vida cotidiana de los hogares y difícilmente
prescindibles ante una caída del ingreso (como lo son
otros bienes y servicios tales como los que componen el
capítulo de "esparcimiento").54

Dada la baja elasticidad-ingreso de la demanda de este
tipo de servicios, el nivel y evolución de sus precios
resulta fundamental, en tanto afecta directamente el gasto de los
hogares y, con ello, el monto de ingreso remanente para otros
consumos. A fin de evaluar el comportamiento
específico del consumo de este tipo de bienes, y atento a
que los rubros de "vivienda" y "comunicaciones" presentados en el
Cuadro N° 3 agrupan otros bienes y servicios además de
los servicios públicos domiciliarios, en la próxima
subsección se realiza un análisis más
desagregado de la distribución del gasto familiar. Esto
permitirá observar en qué medida la
condición de básicos de los servicios
públicos afecta diferencialmente los niveles de consumo de
los hogares pertenecientes a distintos estratos de
ingreso.

2.2. La importancia de
los servicios públicos en el presupuesto de los
hogares

Siguiendo la distribución del gasto familiar
entre los principales rubros de consumo presentada en la
sección anterior, resulta desde ya evidente la importante
participación de los servicios públicos
domiciliarios en el presupuesto de los hogares, fundamentalmente
en el de los más pobres. Sin embargo, como se
mencionó, los rubros de "vivienda" y "transporte y
comunicaciones" incluyen otros ítems de consumo que pueden
estar distorsionando (sub o sobreestimando) la efectiva
participación de los servicios públicos en el gasto
total del hogar. En esta sección se utilizan datos
más desagregados de asignación del gasto que
permiten observar el porcentaje específico que cada uno de
los servicios públicos domiciliarios consume del ingreso
total familiar. En el Cuadro N° 4 se presentan los resultados
de estos cálculos para los servicios de telefonía fija domiciliaria, gas natural por
redes, energía
eléctrica y servicio de agua y
desagües cloacales, siempre sobre la base de los datos
emergentes de la Encuesta Nacional de Gasto de Hogares
(1996-1997).

En primer lugar, se observa que, en promedio, los
hogares pertenecientes al AMBA destinan un 5,3% de sus ingresos
al pago de servicios públicos domiciliarios, un porcentaje
de por sí significativo. Esta magnitud promedio
varía de acuerdo con el estrato de ingreso del que se
trate, incrementándose a medida que se desciende en la
escala social. Es
decir, la reducción del gasto en servicios públicos
no es proporcional a la reducción del ingreso de cada
estrato, lo cual da cuenta de la inelasticidad ingreso de la
demanda de este tipo de bienes o, en otras palabras, de su
carácter básico en los términos mencionados
más arriba. Como resultado de esto, los deciles más
pobres destinan al pago de servicios públicos una
proporción de sus ingresos que más que duplica la
de los hogares más ricos.

En el caso de la energía eléctrica las
diferencias entre deciles son llamativamente grandes. El decil
más pobre gasta una proporción de sus ingresos
cinco veces mayor que el decil más rico. En gas natural,
dicha proporción también varía de acuerdo
con el estrato de ingreso del que se trate, aunque los valores
más altos se registran en los deciles medios a
medio-bajos, y las diferencias entre deciles no son tan marcadas
como en el caso de la electricidad. Ello se debe,
fundamentalmente, a la falta de cobertura de la red de gas natural en los
hogares que pertenecen a los deciles de menores ingresos, donde
la carencia del servicio generalmente se suple con la
utilización de gas envasado o garrafa. De hecho, dada la
desigual distribución de la cobertura entre los hogares y
la consecuente utilización de bienes sustitutos a los
servicios públicos aquí analizados, resulta
metodológicamente más apropiado realizar
comparaciones entre hogares efectivamente cubiertos por el
servicio. Esto es así porque una menor cobertura genera un
menor gasto total del decil en los rubros de consumo aquí
analizados, aunque al mismo tiempo implica
(a) un menor beneficio para el hogar (en términos de
calidad de vida) producto de la carencia del servicio y (b)
mayores gastos en otros rubros no considerados en este estudio
(bienes sustitutos de los servicios públicos). Dado que la
distribución de la cobertura es desigual entre deciles de
ingreso, sólo pueden realizarse comparaciones
válidas del nivel de gasto entre deciles una vez excluidos
los hogares que no poseen el servicio (y que por ello tienen un
gasto igual a cero). Más aún, si bien no se
pudieron obtener datos de cantidades del servicio utilizadas por
cada hogar (lo que permitiría evaluar gasto por unidad de
consumo), la exclusión de los hogares no cubiertos (i.e.
"sin consumo") permite al menos corregir parcialmente las
comparaciones por cantidades, comparando únicamente
hogares con consumos mayores a cero.

Como se observa en las últimas cinco columnas del
Cuadro N° 4, al excluir del cálculo a
los hogares que no poseen el servicio, la variación del
gasto entre estratos de ingreso se incrementa sustancialmente.
Los tres deciles de menores ingresos destinan, en este caso,
entre el 10% y el 17% de sus ingresos al pago de servicios
públicos domiciliarios, valores que más que
duplican el correspondiente al promedio de los hogares
(6%).

En el caso de la energía eléctrica, como
resultado de la cobertura prácticamente universal en todos
los deciles de ingreso (siempre en referencia al Area
Metropolitana Buenos Aires),
los valores a ambos lados de la tabla no difieren. En todos los
otros servicios, las diferencias son muy
significativas.

En el caso de gas, la distribución que incluye
sólo a los hogares cubiertos se asemeja ahora a la del
sector eléctrico: los hogares que componen los dos deciles
más pobres gastan una proporción de sus ingresos
entre tres y seis veces mayor que aquéllos pertenecientes
a los dos deciles más ricos.

En el caso del servicio telefónico ocurre una
situación similar. Si se toman los datos por deciles sin
tener en cuenta la cobertura del servicio, surge (tercera columna
del Cuadro N° 4) que todos los hogares gastan aproximadamente
la misma proporción de su ingreso en servicios
telefónicos. Sin embargo, si se tienen en cuenta
sólo a aquellos hogares que poseen el servicio (octava
columna del cuadro de referencia), se observa que los hogares de
menores ingresos gastan proporciones del mismo que duplican a
cuadriplican las de los de mayores ingresos.

Finalmente, el pago de servicios de agua corriente y
cloacas consume una proporción del ingreso sustancialmente
menor que el resto de los servicios, aunque también se
observan notables diferencias entre deciles de ingreso. Sin
embargo, existen hogares –sobre todo los deciles más
pobres– que no cuentan con ambos servicios (agua y
cloacas), por lo tanto la proporción presentada en el
cuadro puede corresponder al pago de sólo un servicio
(generalmente agua) mientras que en el resto de los hogares
corresponde al pago de dos servicios (aguas y cloacas). Los datos
disponibles impiden verificar esta cuestión, ya que el
gasto se computa para ambos servicios en conjunto. Ello significa
que podrían existir diferencias aún mayores en la
proporción del ingreso gastada por unidad de servicio
consumida, ya que es precisamente en los estratos de ingreso
más bajos donde se concentra la carencia de servicios
cloacales.

Ahora bien, la comparación de proporciones del
ingreso destinadas al pago de servicios públicos en
hogares con ingresos sustancialmente diferentes podría
parecer inapropiada ya que, dada la menor "propensión al
ahorro" que tienen los hogares más pobres (i.e. la
tendencia a destinar una mayor proporción de su ingreso al
consumo, originada naturalmente en el reducido volumen total de
su ingreso), las proporciones del ingreso consumidas
varían entre estratos sociales cualquiera sea el bien o
servicio en cuestión. A fin de verificar cuál es la
efectiva distorsión que genera en los datos presentados la
existencia de diferentes "propensiones al ahorro", se
calculó la participación del gasto en servicios
públicos en el presupuesto total del hogar, i.e. la
proporción del gasto total del hogar (y no del ingreso)
destinada al pago de servicios públicos. Los resultados,
presentados en el Cuadro N° 5, demuestran que la tendencia
observada en el Cuadro N° 4 se mantiene –aunque
matizada– cuando se excluyen los efectos de las distintas
"propensiones al consumo".

En promedio, un 6,3% del gasto total de los hogares se
destina al pago de servicios públicos domiciliarios (un
punto porcentual más que respecto al ingreso). Si se
consideran todos los hogares (primeras cinco columnas del Cuadro
N° 5), las mayores proporciones se concentran en los deciles
de menores ingresos en el caso de la electricidad, en los
sectores medios en el caso del gas por red, y se distribuyen en
similares proporciones en todos los deciles de ingreso en los
casos de los servicios telefónicos y de aguas y cloacas.
Nuevamente, estas diferencias se encuentran sesgadas porque la
cobertura no se distribuye de manera uniforme entre deciles. De
hecho, si se toman sólo los hogares que poseen el servicio
(columnas seis a diez del Cuadro N° 5) las diferencias entre
deciles se hacen más pronunciadas: en todos los servicios
domiciliarios el gasto del decil más pobre representa una
proporción que duplica a cuadriplica la del decil
más rico.

La significativa importancia del gasto en servicios
públicos domiciliarios en el presupuesto total de los
hogares da cuenta de la magnitud de los efectos que las
modificaciones tarifarias pueden producir sobre los respectivos
niveles de gasto, e indirectamente sobre el ingreso disponible
luego del pago de los servicios. La desigual proporción
del ingreso (y del gasto) destinada al pago de las facturas de
servicios públicos por los hogares de distintos estratos
sociales sugiere que incluso las modificaciones tarifarias
más uniformes afectan con mayor intensidad a los hogares
más pobres. A medida que se expande la cobertura, esto es
válido para un mayor número de hogares, lo que
redunda en un creciente impacto social de todas las cuestiones
tarifarias y regulatorias sobre los ingresos disponibles de los
grupos
sociales más vulnerables. Si las tarifas de los
servicios públicos tienen, a medida que aumenta la
cobertura, cada vez más incidencia sobre el gasto y el
ingreso disponible de los hogares de menores recursos, esto debe
estar presente a la hora de diagramar la política
regulatoria, la estructura tarifaria y la existencia y dirección de las eventuales transferencias
o subsidios explícitos o implícitos.

Finalmente, y estrechamente relacionado con lo anterior,
la importantísima proporción de sus ingresos que
los hogares más pobres destinan al pago de servicios
públicos confirma la condición básica de
estos servicios mencionada más arriba. La decisión
de los hogares de menores ingresos de destinar una parte tan
significativa de su presupuesto al pago de dichos servicios da
cuenta del carácter esencial que los mismos tienen para el
funcionamiento de los hogares. El reconocimiento de esta
condición básica de los servicios públicos
es fundamental para definir adecuadamente tanto la
privatización como la posterior regulación de los
servicios, los niveles de precios, subsidios, cobertura, etc.. En
suma, el impacto social de las privatizaciones o, en otros
términos, su "eficiencia
social" más que estrictamente económica, debe ser
tenida en cuenta para el diseño
de políticas apropiadas que distribuyan equitativamente y
con criterio social los costos y los
beneficios de la reestructuración
económica.

2.3. Los impactos de la
evolución tarifaria

El análisis hasta aquí presentado refiere
a la importancia y a la distribución del gasto de los
hogares en servicios públicos en un momento
histórico específico (1996-1997), cuando ya se
habían completado todas las privatizaciones analizadas en
este trabajo. Los datos presentados permiten situar el problema
en su dimensión concreta, presentando la relevancia que
los servicios públicos tienen en términos del gasto
de los hogares para cada decil de ingreso. Sin embargo, ello no
informa sobre los impactos del proceso de privatizaciones sobre
los hogares pertenecientes a distintos estratos de ingresos. Para
ello es necesario contar con datos que permitan comparar con una
situación anterior al proceso de privatizaciones. En este
sentido, los impactos de las privatizaciones sobre el gasto de
distintos sectores sociales pueden evaluarse comparando las
proporciones del gasto total familiar orientado al pago de
servicios públicos en las mediciones disponibles para los
períodos pre y post privatización (EGH 1985-86 y
ENGH 1996-97, INDEC). Queda claro que no se puede afirmar que
necesariamente los cambios en la proporción de los
ingresos destinadas al pago de servicios públicos hayan
sido causados por la política de privatizaciones. Tal tipo
de causalidad se encuentra fuera de los alcances de los
mecanismos de medición ensayados en este estudio. Sin
embargo, es posible evaluar los efectos de las nuevas condiciones
regulatorias y la evolución de los precios relativos de
los servicios públicos que tuvieron lugar
contemporáneamente con su privatización sobre el
gasto de los hogares. El supuesto sobre el que se basa la
comparación que aquí se presenta es que las
principales modificaciones en las estructuras y
niveles de gasto tienen su origen en el proceso de
privatización, sea por las modificaciones y
reestructuraciones tarifarias realizadas con anterioridad, en
vistas de la privatización, o con posterioridad, como
efecto de las regulaciones emergentes del proceso.

En los Gráficos N° 5 a 8 se observa la
variación en las proporciones del gasto total familiar
destinadas al pago de servicios públicos domiciliarios
entre 1985-86 y 1996-97 para los hogares pertenecientes a cada
decil de ingreso. A fin de neutralizar los efectos de los
diferentes niveles de cobertura (menores en los deciles
más pobres) las comparaciones presentadas en los
gráficos de referencia se refieren sólo a los
hogares que poseen el servicio. Las variaciones en el gasto que
se originen en la extensión de la cobertura o en la
regularización de conexiones clandestinas se encuentran,
de este modo, neutralizadas.55 Los resultados de la
comparación de los datos correspondientes a los
períodos 1985-86 y 1996-97 muestran, en primer lugar, que
en los once años que separan una medición de la
otra se registró, en el conjunto de los hogares, un
incremento sustancial en el gasto en servicios públicos
gran medida prestados por el Estado de
manera gratuita, y por esta razón no puede aplicarse el
mismo criterio para evaluar su indispensabilidad que para el caso
de otros bienes básicos como los alimenticios (claramente
no puede aplicarse un criterio relacionado con el nivel de gasto
del hogar). En realidad, lo que se evalúa comparando
niveles de gasto entre deciles en los rubros de educación
y salud es, por un lado, el grado de utilización (y gasto)
de servicios no-gratuitos (educación y salud privada,
fundamentalmente) y, por otro, la compra de bienes o servicios
relacionados con el rubro pero no incluidos entre los provistos
gratuitamente por el Estado (compra
de medicamentos, útiles escolares, etc.).

calculado como porcentaje del presupuesto total de
gastos de las familias. En todos los sectores sin
excepción se registran aumentos en la proporción
del gasto total que los hogares orientan al pago de estos
servicios. En mayor o menor grado en función
del servicio del que se trate, uno de los hechos más
salientes de este análisis es la creciente importancia de
estos rubros de consumo en el presupuesto familiar, y en
consecuencia, la creciente relevancia de toda política de
regulación de las tarifas de los servicios públicos
sobre el gasto de los hogares.

Un segundo hecho de particular importancia que surge de
los datos presentados es la diferencial distribución de
este aumento del gasto entre deciles de ingreso. Son los estratos
de ingreso bajos y medios quienes incrementaron su volumen de
gasto en mucha mayor medida que el resto de los hogares. En
efecto, en el caso del servicio eléctrico, en el cual en
el promedio de los hogares se registró un leve aumento en
el gasto, en la desagregación en deciles de ingreso se
observa que dicho aumento se concentra en los deciles de menores
ingresos y cae progresivamente a medida que aumentan los ingresos
del decil. De hecho, es el decil de mayores ingresos el
único que presenta un beneficio neto entre puntas, que se
refleja en una reducción de su gasto en el servicio
(Gráfico N° 5). Tal como se detalló en la
sección previa, los hogares con grandes consumos
obtuvieron una reducción de las tarifas residenciales
durante los períodos pre y postprivatización que no
alcanzó a los hogares de menores consumos. Los datos
aquí presentados confirman que sólo en los hogares
pertenecientes al decil más rico dichas reducciones
tarifarias produjeron una disminución del gasto en el
servicio, mientras que en el resto de los hogares los niveles de
gasto aumentaron.56

En el caso del servicio de gas natural por red se
registra un incremento más importante que en el sector
eléctrico en la totalidad de los hogares y, en particular,
en los deciles de menores ingresos. En promedio, los hogares
incrementan el presupuesto destinado al servicio de gas natural
un 56%, mientras que el decil de menores ingresos lo hace un 90%
(Gráfico N° 6). Este aumento en la proporción
del ingreso destinada al pago del servicio de gas natural es
consistente con la evolución ascendente de las tarifas
residenciales presentada más arriba. Pero, ¿por
qué es más pronunciada en los deciles de menores
ingresos? La respuesta parece apuntar, nuevamente, a la baja
elasticidad precio e ingreso de la demanda de este tipo de
servicios, así como a factores relacionados con el
mecanismo de formación de la tarifa final, en particular,
la importancia relativa de los cargos fijos y variables. Si
un determinado nivel de consumo del servicio es indispensable
para el funcionamiento del hogar es evidente que un incremento en
el precio de dicho servicio afectará en mayor medida a
quien tenga menores ingresos, o su derivado, un menor presupuesto
total para afrontar sus gastos de consumo. Por ello, y tal como
los datos lo indican, los hogares de menores ingresos se vieron
más afectados que el resto por la evolución
creciente de las tarifas de gas natural.

La misma tendencia se observa en el caso del teléfono fijo domiciliario aunque con un
incremento más pronunciado que cualquiera de los otros
servicios (el gasto se duplica en el promedio de los hogares)
(Gráfico N° 7). Ello puede deberse en parte al aumento
de la utilización del servicio (aumento de la cantidad de
líneas instaladas, y de la cantidad de llamadas
realizadas, ver más abajo), aunque también al
incremento tarifario registrado durante el período. Al
igual que en los otros servicios públicos, existe una
evolución diferencial de la incidencia del gasto en
servicios telefónicos en el presupuesto total de los
hogares. Los estratos más pobres son nuevamente quienes
concentran el mayor aumento del gasto: el decil de menores
ingresos más que triplica su gasto en servicios
telefónicos entre las dos mediciones.

Debido a la escasez de datos
desagregados relativos a la distribución entre deciles del
gasto en servicios de aguas y cloacas para la medición de
1985-86, sólo se presenta para dicho período el
promedio de gasto de los hogares. En el Gráfico N° 8
se observa una característica destacable del servicio de
agua y cloacas respecto del resto: el gasto promedio disminuye
entre puntas, cosa que no ocurre en ninguno de los otros
servicios, y se corresponde con la tendencia decreciente de las
tarifas reales presentada en la primera parte de este trabajo.
Por otro lado, al igual que en los demás servicios, en la
medición correspondiente a los años 1996-97 se
observa una desigual distribución del gasto entre deciles,
siendo aquellos hogares de menores ingresos los que orientan una
mayor proporción de su presupuesto familiar al pago del
servicio. Por esta razón, no pueden generalizarse
situaciones particulares a partir de la evolución del
gasto medio. Si bien, en promedio, el gasto en servicios de agua
y cloacas, como proporción del gasto total se redujo,
situaciones muy diversas pueden existir entre distintos estratos
de ingreso. Por otro lado, la última medición,
realizada entre julio de 1996 y junio de 1997, corresponde al
período inmediato anterior a la aplicación de
variados incrementos tarifarios tales como, entre otros, los
cargos SUMA que, por poseer un valor fijo por
factura,
afecta (en términos relativos) en mucha mayor medida la
tarifa final a pagar por los hogares más pobres. Por esta
razón, una medición actual arrojaría
seguramente niveles de gasto mayores y probablemente una
distribución aún más
inequitativa.

Ahora bien, ¿cuáles son los factores
explicativos de este incremento de la proporción del
presupuesto familiar orientada al pago de servicios
públicos? ¿Se trata sólo de la
evolución tarifaria o existen otras cuestiones a
considerar? Dejando de lado la extensión de la cobertura
(que se halla neutralizada en los gráficos aquí
presentados57), la proporción del gasto en servicios
públicos sobre el gasto total familiar puede variar de
acuerdo con:

• las tarifas de los servicios,
• el volumen físico del servicio consumido por
  cada hogar, y
• la evolución del nivel real de gastos (e
  ingresos) de los hogares de cada estrato social.

En lo que respecta a la evolución tarifaria, en
la sección previa se observó que fundamentalmente
durante el período inmediato anterior a la
privatización se registró un aumento importante de
las tarifas residenciales en dos de los sectores aquí
analizados (gas natural y telefonía), seguido por
incrementos tarifarios en prácticamente todos los sectores
durante el período de operación privada. Sin
embargo, para explicar la evolución del gasto entre
1985-86 y 1996-97, lo que interesa es la evolución de las
tarifas reales durante todo el período. La ausencia de
series homogéneas para todo el período impide
alcanzar conclusiones al respecto. Por otro lado, el notable
incremento del gasto de los hogares de menores ingresos que se
registra en todos los servicios públicos puede deberse a
alguna de las siguientes cuestiones: (1) los promedios tarifarios
presentados no resultan representativos para las facturas pagadas
por todos y cada uno de los deciles de ingreso (debido a
cuestiones relativas a la incidencia de los cargos fijos,
facturas mínimas, etc.); (2) otras cuestiones al margen de
las tarifarias (fundamentalmente los puntos 2 y 3 mencionados
más arriba) inciden en el nivel en el incremento del
gasto; o lo que parece lo más probable (3) una
combinación de ambos factores.

Más allá de las cuestiones estrictamente
tarifarias, un segundo factor que afecta la proporción del
ingreso destinada al pago de servicios públicos se refiere
a las cantidades de servicio consumidas, i.e. el volumen de gas
utilizado en el hogar, la cantidad de llamadas telefónicas
realizadas, etc.. La disponibilidad de datos en esta materia es
limitada.58 Algunos datos parciales de fuentes
diversas sugieren que existieron incrementos en los
volúmenes físicos consumidos en algunos servicios
públicos, aunque es difícil estimar en qué
medida los mismos explican el significativo incremento en la
proporción del ingreso destinada al pago de cada
servicio.

El consumo de servicios telefónicos se incremento
muy sustancialmente en el período. Datos del INDEC revelan
que entre 1986 y 1997 las líneas instaladas aumentaron un
131%, y el número de llamadas realizadas también
hizo lo propio (en sólo dos años, entre 1995 y
1997, la cantidad de llamadas urbanas realizadas creció un
22%).59. Al mismo tiempo, se amplió el uso de la telefonía
celular y de internet, así como de
otros servicios de la telefonía fija que implican pagos
adicionales (llamada en espera, contestador, etc.).

El consumo de electricidad, por su parte, también
aumentó durante el período. La energía
vendida se incrementó un 52% entre 1986 y 199660 mientras
que –siguiendo los datos presentados en la sección
siguiente– la cobertura lo hizo un 10,5%, lo cual sugiere
un incremento del consumo promedio por usuario.61 En el caso del
servicio de gas, si bien la cobertura se extendió, los
datos disponibles no dan cuenta de incrementos significativos en
el consumo de gas natural por hogar.62 Esto, junto con la
ascendente evolución tarifaria del sector, hace suponer
que el aumento del gasto en este servicio se debe
fundamentalmente a los incrementos tarifarios y no a las
cantidades consumidas. El caso de aguas y cloacas difiere de los
otros sectores en cuanto a la incidencia del factor "cantidad" en
el gasto ya que por el mecanismo de cálculo de las tarifas
en el servicio "no medido" (que concentra a la mayor parte de los
usuarios) la cantidad de agua utilizada o de afluentes desechados
en la red cloacal no incide directamente en la tarifa final a
pagar y, por lo tanto, el volumen físico no afecta el
gasto.

En síntesis, los datos presentados parecen
sugerir que sólo en los casos de telefonía
básica y energía eléctrica puede
considerarse que el incremento de las cantidades consumidas sea
un factor de importancia en la tendencia hacia un aumento del
gasto de los hogares registrada entre 1985-86 y 1996-97.63 Tal
como se mencionó más arriba, un tercer factor que
influye en la evolución de la proporción del gasto
familiar orientada al pago de servicios públicos es la
evolución real del volumen total de gastos del hogar.
Esto, porque al calcular el gasto en servicios como porcentaje
del gasto total familiar, si el denominador en la fórmula
(el gasto total) se reduce (aun cuando el numerador –el
gasto en el servicio– se mantenga constante) se
producirá un incremento del resultado (la
proporción presentada). Según los datos
disponibles, el monto total de gastos e ingresos promedio de los
hogares no se redujo, en términos reales, durante el
período.64 Sin embargo, la mencionada tendencia hacia una
distribución más regresiva del ingreso (y del
gasto) implica que, durante el período analizado, los
hogares pertenecientes a los deciles de mayores ingresos
experimentaron un incremento mucho más importante en sus
niveles de gasto total que los deciles de menores ingresos. Dado
que la comparación de la evolución del gasto en
servicios públicos entre distintos estratos sociales
interesa desde el punto de vista del bienestar de los hogares, el
contexto en que el gasto en servicios públicos se modifica
(aumento de la desigualdad) es de fundamental importancia. Por
ello la distribución del ingreso del período debe
ser contabilizada más que neutralizada en el
cálculo. No es lo mismo un aumento de las tarifas de los
bienes básicos en un contexto de incremento general de los
ingresos de los grupos sociales
más pobres que en un contexto de reducción de sus
ingresos y crecimiento de la desigualdad. En suma, puede
afirmarse que el incremento en la proporción del gasto
total familiar destinada al pago de servicios públicos
durante el período analizado es producto del aumento del
gasto nominal en servicios y no de la reducción del gasto
total del hogar. Por otro lado, la redistribución
regresiva de los ingresos durante el mismo período supone
mayores incrementos relativos en la proporción del gasto
destinada a los servicios públicos en los sectores de
menores ingresos, por la conjunción de la caída
relativa de sus ingresos (y gastos) y la baja elasticidad de la
demanda de los servicios en cuestión.

En síntesis, el sustancial incremento de la
proporción del gasto total familiar destinada al pago de
servicios públicos, fundamentalmente en los hogares de
menores ingresos, marca la
importancia que tienen las políticas de regulación
de la prestación privada de los servicios públicos
privatizados sobre el bienestar de los sectores sociales
más pobres. Las falencias del sector
público en el diseño y la aplicación de
políticas regulatorias efectivas no perjudican simplemente
a los usuarios en general, sino fundamental y particularmente, a
los usuarios de menores ingresos.

Toda reestructuración económica produce
efectos concretos sobre la población, que pueden suponer un beneficio
o un perjuicio agregado, según el caso. Es una
decisión política (por acción
deliberada o negligente) qué grupos sociales se benefician
y cuáles pagan los costos de la reforma. En sectores
económicos que se caracterizan por su indispensabilidad
(su condición de bienes o servicios "básicos")
resulta necesario acompañar la reestructuración con
un programa de
protección social que garantice que no serán los
sectores sociales más vulnerables quienes carguen con los
costos de la reforma. De lo contrario, el tratamiento
"igualitario" que se supone el mercado otorga a todos los agentes
económicos, puede ser muy desigual en sus efectos cuando
las condiciones objetivas de dichos agentes (niveles de ingreso y
gasto de los hogares, por ejemplo) son tan diferentes.

2.4. Los impactos de la
expansión de la cobertura

Al margen de la evolución de los precios de los
servicios públicos y sus efectos sobre el gasto de los
hogares, un segundo eje fundamental en que la política de
privatizaciones tuvo impactos significativos sobre el bienestar y
la igualdad de
los hogares refiere a la expansión de la cobertura. De
hecho, como se mencionó en la primera parte de este
trabajo, la expansión de la cobertura de los servicios
públicos de redes fue uno de los principales argumentos
favorables a la privatización de los servicios. Los
importantes montos de inversión que la misma acarrearía
servirían para suplir las limitaciones presupuestarias del
sector público. El resultado sería la
ampliación del acceso a los servicios básicos para
todos los hogares, con el consiguiente aumento de la igualdad y
el bienestar general.

Sin lugar a dudas, la expansión de la cobertura
de los servicios públicos es un beneficio en sí
mismo para los hogares, tanto los previamente cubiertos como los
no cubiertos. Existen externalidades positivas de la
expansión de servicios de red tales como el servicio de
aguas y cloacas (prevención de enfermedades) y el servicio
telefónico (el beneficio del servicio aumenta a medida que
se conectan más usuarios –se amplía el universo
"telefoneable"–). Sin embargo, los mayores beneficiarios de
la extensión de las redes de servicios públicos son
sus directos destinatarios, i.e. los usuarios que obtienen acceso
a los servicios, con la consiguiente valorización
económica de sus viviendas, y la mejora en su calidad de
vida.65

Como se describió más arriba, los contratos de
concesión y transferencia de los servicios públicos
establecieron las obligaciones
de extensión de las redes a cargo de cada una de las
empresas prestatarias. Los datos emergentes de las encuestas de
hogares utilizadas en este trabajo permiten evaluar la efectiva
expansión de la cobertura de los servicios hacia los
hogares pertenecientes a cada decil de ingreso. Por varias
razones, ello no implica una estimación cuantitativa del
efectivo cumplimiento de las metas de inversión y
extensión de las redes establecidas en los contratos.
Más bien se trata de la evaluación
de los efectos que la política de privatizaciones de los
servicios básicos tuvo sobre la expansión y la
distribución del acceso.

Según surge de los resultados comparados de los
períodos pre y post privatizaciones (1985- 86 y 1996-97)
existe una tendencia hacia la expansión de la cobertura en
todos los servicios, con la notable excepción del servicio
de cloacas (Cuadros N° 6 a 9). El servicio que más se
expandió es el telefónico, que contaba con un
relativamente bajo nivel de cobertura en 1985-86. Le siguen los
servicios de gas natural y electricidad, que incrementan su nivel
de cobertura entre un 10% y un 12% aunque partiendo de niveles
iniciales mucho mayores que el telefónico. El caso del
servicio de aguas y cloacas llama negativamente la atención. Entre puntas las conexiones de
agua potable
se incrementaron sólo un 5% mientras que las de cloacas se
redujeron un 5%. Dado que no se cuenta con series anuales
confiables (y comparables) de la evolución de la
cobertura, no puede aseverarse hasta qué punto el
deterioro se produjo durante el período de
operación pública o privada. Al inicio de la
concesión se estimó una cobertura del 70% para
aguas, y del 58% para cloacas.66 Siguiendo estos datos
podría afirmarse que entre la fecha de concesión de
la empresa y
1996-97 la cobertura se extendió alrededor del 9% en aguas
y no presentó extensión alguna en el servicio de
cloacas. Por otra parte, el incumplimiento y el retraso de las
obligaciones contractuales en materia de extensión de
redes por parte de la empresa
concesionaria que fueron mencionados más arriba, refleja
las limitaciones de la operación privada del sector para
expandir la red o, al menos, recuperar el deterioro del nivel de
cobertura que se produjo durante los últimos años
de operación estatal. Esto en el contexto de un
débil y poco efectivo poder regulatorio del Estado que no
pudo garantizar el cumplimiento de las metas de extensión
de la cobertura inicialmente previstas en el contrato de
concesión.

Al margen de la extensión de la cobertura
verificada, en general, en el promedio de los hogares, una
primera mirada a los datos presentados sugiere además que,
durante el período analizado, tuvo lugar un proceso de
"homogeneización" de la cobertura en la mayor parte de los
sectores, es decir, un incremento en la igualdad en el acceso a
los servicios entre hogares de distintos estratos sociales. Ello
contribuye a una mejora en los coeficientes de igualdad
distributiva en el acceso a los servicios públicos,
presentados por otros estudios en la materia.67 Esta
afirmación se refleja en las mayores variaciones de la
cobertura entre puntas verificadas en los deciles de menores
ingresos. Si bien los datos no son uniformes entre sectores,
fundamentalmente en el servicio eléctrico se observa que
los deciles más pobres incrementan su grado de cobertura
en mayor medida que los más ricos. Ello se repite, en
menor grado, en el caso del servicio telefónico y en el de
agua potable. En gas natural, por el contrario, la
variación de la cobertura es similar entre deciles, e
incluso se registra una disminución del nivel de cobertura
del decil más pobre. Finalmente, en el servicio de
desagües cloacales no sólo la cobertura se redujo en
lugar de extenderse, sino que lo hizo en mayor medida en los
deciles de menores ingresos. Como resultado, en este caso la
desigualdad en el acceso aumentó.

relevante estudiar cuál ha sido la tendencia
distributiva en la extensión de la cobertura o, en otras
palabras, cuán "pro-pobre" ha sido dicha extensión.
Ello se observa en la comparación entre deciles de la
cantidad de puntos porcentuales en que se extiende (o reduce) la
cobertura entre puntas. Dado que cada decil incluye igual
cantidad de hogares (el 10% del total), cada punto porcentual de
extensión en cada decil refiere a una misma cantidad de
hogares con nuevas conexiones al servicio. En efecto, la cantidad
de puntos porcentuales en que se incrementa la cobertura da
cuenta de la extensión real en cada decil, que no se
encuentra influida por el nivel de cobertura previo (como sucede
con la variación de la cobertura). Por esta razón,
la comparación por puntos porcentuales resulta mucho
más relevante que aquélla dada por las variaciones
entre puntas. De hecho, apunta a estimar hacia qué tipo de
hogares estuvo destinada mayormente la expansión, y en
este sentido da cuenta, al mismo tiempo, de las decisiones
públicas en política regulatoria y de las
elecciones empresarias en materia de inversión.

En el caso de la energía eléctrica se
observa una extensión de la cobertura claramente
"propobre" (Cuadro N° 6). Los deciles de menores ingresos
incrementan su acceso al servicio en mucha mayor medida que el
resto de los deciles, o, en otros términos, existen muchos
más hogares pobres (que ricos) que obtienen una nueva
conexión al servicio durante el período de
referencia de este trabajo. En verdad, la existencia previa de
una cobertura casi plena en los deciles de ingresos medios y
altos pone un límite concreto a las
posibilidades de la red de continuar extendiéndose entre
estos hogares. Sin embargo, el importante incremento en la
cobertura de los deciles de menores ingresos permitió que
el servicio eléctrico universalizara el acceso en todos
los estratos sociales (siempre dentro del AMBA). Ello
contribuyó, a su vez, a homogeneizar la cobertura entre
sectores sociales, con un claro efecto positivo sobre la igualdad
en el acceso a los servicios.

Por el contrario, en el servicio de gas natural por red,
la evolución de la cobertura no parece haberse orientado
de manera prioritaria hacia los sectores sociales de menores
ingresos. De hecho, mientras que el decil más pobre vio
reducido su acceso al servicio, el resto de los deciles
experimentaron una expansión de la cobertura que
rondó los diez puntos porcentuales en todos los casos, con
excepción del segundo y el último decil donde la
extensión fue menor. En consecuencia, no se observan
indicios de una tendencia "pro-pobre" en la extensión de
la cobertura del servicio. En general, la cantidad de hogares con
nuevas conexiones es similar entre deciles, con excepción
de los dos deciles más pobres que obtienen menos
conexiones nuevas que el resto de los hogares (Cuadro N° 7).
El caso del servicio telefónico se asimila al del gas
natural. Con una cobertura promedio muy baja (del 39%) a mediados
de los años ochenta, la red se extiende hasta cubrir al
67% de la población una década más tarde.
Esta extensión, sin embargo, no se concentra en los
deciles de menores ingresos, sino fundamentalmente en los grupos
de ingresos medios (deciles quinto a séptimo). En los
deciles más pobres las conexiones se extienden en menor
medida que en el resto, manteniéndose –ya mediada la
década de los noventa– una escasa cobertura en los
hogares de menores ingresos (Cuadro N° 8).

Finalmente, el servicio de agua potable experimenta una
limitada extensión de su cobertura mientras que, como se
mencionó, en el servicio de desagües cloacales la
cobertura se contrae.68 Como surge de la información
presentada en el Cuadro N° 9, la extensión de la red
de agua potable se concentra, fundamentalmente, en los quintiles
de ingresos bajos y medios. Es decir, un mayor numero de hogares
pobres obtiene nuevas conexiones al servicio durante el
período analizado. Sin embargo, la escasa magnitud
absoluta de la expansión de la cobertura, limita sus
efectos sobre la homogeneización del acceso al servicio
entre hogares de distintos estratos sociales. La red cloacal, por
el contrario, disminuye su nivel de cobertura en tres puntos
porcentuales en promedio, pero lo hace en mayor medida en los
quintiles más pobres. En consecuencia, la desigualdad en
la cobertura del servicio de desagües cloacales aumenta
durante el período.

De esta manera, sólo en el caso del servicio
eléctrico se observa una expansión "pro-pobre" de
la cobertura. En el resto de los servicios públicos, por
el contrario, resulta difícil afirmar que la
expansión de la cobertura se haya orientado
prioritariamente a los grupos de menores ingresos. Más
bien pareciera que la expansión de la cobertura tiene
lugar primero en los hogares de mayores ingresos (probablemente
ubicados en barrios con acceso más próximo a la
red, y por ello con menor costo de
instalación, con mayor capacidad de pago y mayores
consumos) para luego hacerse extensiva a los de menores ingresos.
En rigor de verdad, la comparación de puntos porcentuales
de crecimiento en poblaciones con distinta cobertura inicial no
es del todo apropiada si lo que se quiere evaluar es la mejora
del "bienestar general", y fundamentalmente aquél de los
hogares más pobres. No es lo mismo 10 puntos porcentuales
de extensión de la cobertura cuando queda sólo un
10% de la población no cubierta (es decir, cuando la
cobertura inicial es 90%), que una extensión de 10 puntos
porcentuales cuando la cobertura inicial es del 20% (con una
población no cubierta del 80%). En este último caso
todavía "falta mucho" para que se alcance una
extensión razonable del servicio. En este sentido,
más apropiado resulta tomar la población no
cubierta de cada decil de ingreso, y estimar cuántas
nuevas personas (en porcentajes sobre el total no cubierto)
obtuvieron acceso a la red en el período. Se trata, de
algún modo, de una evaluación que incluye el factor
"necesidad" en el cálculo, estimando cuántos de los
hogares de cada decil que así lo necesitaban adquirieron
el servicio.

Los valores obtenidos en esta medida (presentada en la
última columna de los Cuadros N° 6 a 9) confirman lo
señalado anteriormente en relación con una
extensión equitativa del acceso al servicio
eléctrico (en el cual se logró cobertura plena en
todos los deciles de ingreso). En el resto de los servicios, sin
embargo, la extensión de la cobertura es –en
relación con la "necesidad" de extensión–
clara y profundamente regresiva. En gas por red, telefonía
y servicios de agua y cloacas se observa cómo la
extensión de la red invariablemente alcanza a una mayor
proporción de los hogares no cubiertos en los deciles de
menores ingresos en comparación con los más pobres.
Esto refleja la falta de una política de expansión
de los servicios que se centre en su condición de
"servicios básicos" y garantice el acceso a los hogares
más postergados de la sociedad. Ello es fundamental
principalmente para servicios como la provisión de agua y
cloacas, tan esenciales para el bienestar más
básico de las familias.

En ausencia de obligaciones contractuales contrarias, es
natural que las empresas prestadoras de los servicios
públicos decidan concentrar las inversiones de
extensión de redes allí donde los montos
comprometidos sean menores y los beneficios futuros (en
términos de niveles de facturación del servicio y
de tasas de retorno de las inversiones) mayores. Por varias
razones (cercanía a las redes existentes, mayores
consumos, etc.), son los hogares pertenecientes a los deciles de
mayores ingresos los que cumplen con dichas condiciones. En
consecuencia, para garantizar una expansión "pro-pobre" de
la cobertura de los servicios hace falta una política de
regulación pública que deliberadamente incluya esta
orientación entre las obligaciones contractuales de las
empresas prestatarias.

Ello resolvería el problema de la "oferta" en la
expansión de la cobertura, a la vez que una
política tarifaria que garantizara la razonabilidad de las
tarifas (sobre todo aquellas que se apliquen a los sectores
sociales más vulnerables) contribuiría a resolver
el problema de la "demanda".

Reflexiones finales

Es una característica intrínseca de toda
reforma estructural la redefinición de las reglas de
juego sobre la
base de las cuales se relacionan los actores económicos,
políticos y sociales de un país. En la Argentina de
la década de los años noventa, la política
de desregulación y privatización encarada por
la
Administración Menem
modificó las reglas del funcionamiento de la
economía, redefiniendo con ello los principales ganadores
y perdedores. La reestructuración determina, en
última instancia, una nueva distribución de la
riqueza nacional, de la propiedad y de
la renta, que puede bien contradecir o profundizar tendencias
imperantes en períodos anteriores. La importancia central
del proceso de privatización de empresas públicas
(y la redefinición de la cúpula empresaria local)
en la concentración del poder económico fue
analizada en profundidad por varios estudios.69 A esta
redistribución de los beneficios dentro de la elite
empresaria se corresponde una nueva distribución de costos
y beneficios de la reforma entre los hogares. El impacto, como se
vio, no ha sido homogéneo. Por ejemplo, la
reestructuración de los precios relativos de la
economía que conllevó el proceso de
privatización de las empresas de servicios públicos
(acompañado también por las políticas de
desregulación económica, liberalización
comercial y financiera y convertibilidad de la moneda)
afectó de manera desigual a los hogares de acuerdo con los
tipos de consumo prevalecientes en cada uno de ellos. El
principal objetivo que
orientó este trabajo fue precisamente la
identificación de los principales efectos distributivos
del proceso de privatizaciones, centrando el análisis en
los hogares que, en tanto unidad fundamental del ingreso y el
gasto de los individuos, forman el último eslabón
en la cadena de impactos directos de la reestructuración
económica. Uno de los principales resultados de los datos
presentados en este estudio refiere a la creciente importancia de
los servicios públicos en el presupuesto familiar. En
general, aunque con diferencias particulares entre servicios, la
proporción del gasto total familiar destinada al consumo
de servicios públicos aumenta de manera significativa en
poco más de una década (entre 1986 y 1997). En los
hogares de menores ingresos los incrementos son aún
más significativos (sin contar el aumento del gasto por
expansión de la cobertura). No puede dejar de sorprender
que los hogares más pobres destinen al pago de servicios
públicos domiciliarios una suma tal (14,5% del presupuesto
total del hogar) que corresponde a más de un cuarto de lo
que el mismo decil destina al consumo de alimentos y bebidas.
Esto datos deberían inspirar y orientar la política
regulatoria de los sectores analizados, reconociendo el
importante impacto que las cuestiones tarifarias pueden tener
sobre la distribución del ingreso y el gasto de los
hogares. De hecho, en el contexto actual de profundización
de la pobreza y la
desigualdad, las tarifas de los servicios básicos
analizados en este trabajo volvieron a ser uno de los ejes del
debate
público, no sólo en lo que respecta a su
"pesificación" ante la devaluación de la moneda local, sino
también en torno a lo que ha
dado en llamarse la "tarifa social", una suerte de subsidio a los
sectores de menores ingresos que ya fue creado en el sector de
aguas y cloacas y está siendo discutido en los sectores de
gas natural y energía eléctrica (asociado, en gran
medida, a la creciente morosidad en el pago de las
facturas).

El carácter básico de los servicios
públicos hace que no sólo sean importantes las
cuestiones ligadas al nivel tarifario sino también
aquellas relativas a la cobertura de las redes. El reconocimiento
de la centralidad de estos servicios para el bienestar más
elemental de las familias fundamentó los debates que
pugnaron por la consideración del acceso a los servicios
básicos como un "derecho", sobre todo en sectores como el
de agua y desagües cloacales, donde el acceso está
tan relacionado con otros derechos humanos
fundamentales como el derecho a la salud y a la vida.70 La
extensión de la cobertura de los servicios públicos
–bajo niveles tarifarios razonables– se convierte
así en un hecho de interés
público, que enmarca las posibilidades concretas de
desarrollo
social del país. La definición de las metas
ambiciosas para la extensión de las redes, y el control de su
cumplimiento en tiempo y forma, debe ser por ello uno de los ejes
fundamentales de toda política regulatoria y de contralor.
Dejar la extensión de la cobertura de los servicios
básicos a merced del mercado significa limitar el acceso
de miles de hogares pobres. Si la política pública
se fija como meta la universalización de la cobertura,
garantizando el acceso a los servicios básicos a toda la
población, la expansión de las redes no puede
guiarse únicamente por el cálculo estrictamente
microeconómico de costo-beneficio que define los usuarios
"objetivo" como aquellos que permiten a la empresa obtener una
"rentabilidad
razonable" por la prestación del servicio.

En este contexto, está claro que la
privatización de la prestación de los servicios no
exime al Estado de su función de definir la
política pública y garantizar su aplicación.
La relevancia del acceso a los servicios básicos para la
vida cotidiana de millones de familias requiere que el Estado
desarrolle con eficacia su papel
de garante del bien público, en este caso definiendo y
controlando la ejecución de políticas de
expansión del acceso a los servicios, sobre todo en el
caso de los hogares más pobres y geográficamente
alejados, que producen una función de costo-beneficio
empresario
negativa. Esto implica alejarse de criterios que priorizan la
eliminación de las distorsiones económicas y los
subsidios cruzados por sobre otros criterios más
relacionados con la distribución del ingreso y la
disminución de la pobreza. Supone
incluir en el estricto cálculo micro de funciones
costo-beneficio, otras variables tales como la relevancia social
del servicio (su importancia para la consecución de los
derechos sociales
básicos), las externalidades positivas de la
expansión del acceso y los impactos agregados de una
tarifación razonable sobre la distribución del
ingreso y los niveles de pobreza del país.

En conclusión, cuando la provisión de
bienes y servicios básicos queda a cargo de empresas
privadas monopólicas la regulación pública
es esencial. La necesidad regulatoria es un hecho que no
encuentra oposición alguna entre los más diversos
especialistas en el tema. Sin excepción, todos los
analistas apuntan hacia la relevancia de las funciones de
contralor público y los altos costos sociales de su
ineficacia. Claro está, mucha más discrepancia
existe respecto de la orientación efectiva y a las
prioridades implícitas y explícitas de la
política pública en materia regulatoria. Pero
más allá de eso, muy pocos estudios mencionan que
los costos de la ineficacia regulatoria son soportados en mayor
medida (en términos relativos) por los hogares de menores
ingresos, que no sólo son los principales perjudicados por
los incumplimientos en materia de extensión de redes (como
en el caso de aguas y cloacas), sino que al mismo tiempo son
quienes más sufren los costos de una inadecuada
política tarifaria ya que en sus presupuestos
el gasto en servicios públicos tiene una importancia
relativa mucho mayor que el resto de los hogares.

En breve, la privatización de los servicios
públicos abre toda una nueva gama de funciones
públicas que no se restringe a la función de
contralor del cumplimiento de las obligaciones contractuales
(poder de policía). Por el contrario, tanto en la
definición de los pliegos de licitación, como en la
firma de los contratos, las reglamentaciones posteriores, y las
renegociaciones contractuales que fueron casi una constante en
todos los servicios públicos privatizados, el Estado ha
ido definiendo las prioridades públicas en la
política de cada sector. En una situación como la
actual, en que en un contexto de profunda crisis social
y económica todos los contratos de prestación
privada de los servicios han sido puestos a consideración
para su renegociación con las empresas, es fundamental que
el Estado asuma el rol de garante del interés
público. Eso no significa sólo "controlar" que la
empresa cumpla con las obligaciones previamente pactadas, sino
definir, con un criterio que priorice no sólo la
eficiencia económica sino fundamentalmente la eficiencia
social, los nuevos derechos y obligaciones de las empresas
prestatarias.

Notas

1. Este trabajo fue posible gracias al apoyo
constante y las valiosas sugerencias de Daniel Azpiazu. La autora
agradece< también los comentarios y aportes de Joon Hee
Bang, Eduardo Basualdo y –especialmente–
Martín Schorr, así como la colaboración de
las autoridades del INDEC para el desarrollo de la investigación. A todos ellos los exime,
naturalmente, de toda responsabilidad por los errores u omisiones que
pudieran existir.

2. Investigadora adjunta del Área de
Economía y Tecnología de la
FLACSO y becaria del CONICET.

3. Entre otros, el incremento de la desigualdad
distributiva, la caída del salario real y el inusitado
aumento de la desocupación y la precariedad laboral.

4. Ver por ejemplo Proyecto
Privatización y Regulación en la Economía
Argentina (1999), Azpiazu, Forcinito y Schorr (2001), Azpiazu
(1995), FIEL (1999b), Basualdo (1994), UADE/ADESPA (2001),
Gerchunoff (1992) y Gerchunoff y Canovas
(1994).

5. Entre las excepciones pueden citarse Navajas
(1999) y Alexander (2000), cuyos trabajos, sin embargo, difieren
metodológica y analíticamente del presente
estudio.

6. Ver Duarte (2001).

7. Ver INDEC (1988

8. Ver INDEC (1998 a y b)

9. Se trata de la Ciudad de Buenos Aires y 19
partidos del conurbano bonaerense.

10. La Encuesta de Gasto e Ingresos de los Hogares
correspondiente al período 1985-86 cubrió solamente
el AMBA. El relevamiento realizado en 1996-97 es de escala
nacional (aunque urbano solamente), por lo cual, para permitir la
comparación entre los datos de ambos relevamientos se
toman de este último únicamente los casos
correspondientes al AMBA.

11. Más aún si se considera la
significativa proporción del consumo total de servicios
públicos que se concentra en esta área
geográfica.

12. Ello significó, por un lado, que el
propio proceso de privatización careció del
necesario debate parlamentario y, por otro, que las numerosas
modificaciones contractuales que se realizaron con posterioridad
pudieran decidirse con la sola firma del Presidente y sus
Ministros (es decir, por la vía de Decretos de Necesidad y
Urgencia). En relación con las reiteradas modificaciones
contractuales en las privatizaciones de los servicios
públicos ver Azpiazu (1999) y Azpiazu, Forcinito y Schorr
(2001).

13. Para un análisis más completo de
los aspectos regulatorios de la privatización de los
servicios públicos consultar Proyecto Privatización
y Regulación en la Economía Argentina
(1999)

14. Se consideran impactos directos a aquellos que
afectan el acceso a los servicios y el nivel de gasto de los
hogares (y, a través de él, el ingreso disponible
para otros consumos). Existen otros impactos sociales indirectos
de las privatizaciones (a través de sus efectos sobre las
cuentas fiscales,
el empleo, la
inversión, la estructura de los mercados, etc.),
cuyo análisis excede las intenciones del presente
estudio.

15. Si bien en el caso del sector eléctrico
el mercado mayorista parece haber operado bajo condiciones de
competencia, en
el sector de gas natural la situación parece haber sido
notoriamente diferente. En este último caso, el nivel de
concentración de la oferta (los cuatro primeros
productores explican alrededor del 75% de la oferta
gasífera total del país), la re-integración (vertical e incluso horizontal)
del mercado a través de compras y
transferencias de empresas (que derivó en que, en muchos
casos, el oferente y el demandante del bien estén unidos
por lazos corporativos), y por último la falta de incentivos para
obtener menores precios mayoristas (dado que la normativa
regulatoria permite que el precio del gas en boca de pozo se
transfiera directamente al precio final), limitaron la adecuada
operación del mercado mayorista. Ello derivó en un
aumento del precio mayorista y, en consecuencia, de la tarifa
final al usuario. Ver Azpiazu y Schorr (2001) y Kozulj
(2000).

16. A partir de fines de 1999 comenzó la
introducción de competencia en la
prestación de los servicios de telefonía local,
interurbana e internacional. Esto excede, sin embargo, el
período temporal analizado en este trabajo. Al respecto,
ver Forcinito (2001b).

17. En servicios públicos básicos
que cuentan con una función social fundamental en
términos de calidad de vida y desarrollo social y regional
del país, es una decisión clave de la
política pública cuáles son los imperativos
que deben guiar la fijación de tarifas, si la
adecuación de los precios a los costos específicos
del servicio, u otras consideraciones relacionadas con la
distribución equitativa del ingreso, la prevención
y eliminación de los focos de pobreza, la
problemática sanitaria -particularmente en lo que respecta
al servicio de agua potable y desagües cloacales- y la
extensión de la provisión de servicios
básicos a toda la población (incluidas aquellas
regiones geográficas que no resultan rentables desde un
punto de vista estrictamente microeconómico). Este tema se
retoma más adelante

18. Ver Proyecto Privatización y
Regulación en la Economía Argentina
(1999)

19. Entre el inicio del Plan de
Convertibilidad y la privatización de Gas del Estado, las
tarifas residenciales aumentaron un 101% en términos
nominales y un 40% en términos reales.
Contemporáneamente, las tarifas correspondientes al
conjunto de los consumidores no residenciales disminuyeron (en
valores reales) un 9%. Al respecto, ver Azpiazu y Schorr
(2001)

20. La previsión de los efectos
inflacionarios (y sus devastadores impactos sobre el salario real
y la distribución del ingreso) que la dolarización de las tarifas tendría
ante la devaluación de la moneda local (anunciada con la
llegada de Eduardo Duhalde a la presidencia), forzaron la
"pesificación" y desindexación de las tarifas y la
apertura de un nuevo proceso de renegociación con las
empresas, cuyos resultados son aún
inciertos.

21. Las recurrentes renegociaciones del contrato
de concesión desvirtuaron estas regulaciones y modificaron
el régimen y el nivel tarifario original. En 1998 se
incluyó un seguro de
cambio para
garantizar los valores tarifarios en dólares en caso de
que se modificara la paridad cambiaria (Resolución N°
1.103/98). Finalmente, en febrero de 2000 se autorizó la
actualización monetaria en función de la
evolución de los índices de precios de los Estados Unidos
(el USA Producer Price Index Industrial Commodities y el USA
Consumer Price Index Water and Sewerage Maintenance). Ambas
modificaciones, sin embargo, se ubican fuera del período
temporal analizado en este trabajo.

22. La tarifa inicial de la concesión
("tarifa base") surgió de la aplicación de un
coeficiente de ponderación ("factor K") a la tarifa
vigente a la fecha de realización del contrato. Es dicho
coeficiente el que se modifica en las sucesivas renegociaciones
contractuales, con el consecuente incremento de la tarifa al
público (también afectada por la inclusión
de nuevos cargos fijos). Vale recordar que este coeficiente fue
la variable de adjudicación de la concesión, que
fue otorgada al consorcio que ofreció la mayor
reducción de la tarifa (el "factor K" más bajo), de
ahí la particular trascendencia de sus posteriores
modificaciones. Para un tratamiento detenido de estas cuestiones,
ver Azpiazu (1999), Azpiazu y Forcinito (2001) y García
(1998).

23. En su forma pura, la regulación de
precios por "price cap" incluye también coeficientes que
ajustan los niveles tarifarios por productividad
(transfiriendo parte de las ganancias de productividad a los
usuarios) e inversión (contribuyendo al financiamiento
de nuevas obras).

24. Resolución MEYOSP N° 275/89 y
Resolución SE N° 532/88.

25. Ver Ley N° 23.697
y Decreto N° 824/89, artículo 1.

26. Decreto N° 319/97.

27. Decreto N° 92/97.

28. INDEC (1996 a 1999).

29. Datos de octubre de 2001, Encuesta Permanente
de Hogares (INDEC).

30. Sin embargo, dado que la evolución de
los valores tarifarios que se presenta en la sección
siguiente corresponde a tarifas promedio o usuarios "tipo", no
incluye situaciones particulares como la
descripta.

31. Ferro y Celani (2001).

32. Documento de Consulta que acompaña la
Resolución SC N° 1.250/98.

33. Ver Abeles (2001).

34. Ferro (1999 y 2000).

35. Azpiazu y Forcinito (2001) y Ferro
(2000).

36. En base a información del
ETOSS.

37. El artículo 21 de la Ley N° 24.065
establece que "Los distribuidores deberán satisfacer toda
demanda de servicios de electricidad que les sea requerida en los
términos de su contrato de concesión", lo cual se
refuerza en el artículo 21 del Decreto N° 1.398/92
(reglamentario de la Ley), donde se establece que "Los
distribuidores deberán satisfacer toda demanda de
provisión de servicio de electricidad durante el
término de la concesión que se le
otorgue".

38. Artículo 25, Ley N° 24.076
(cursivas propias).

39.Artículo 25, Decreto N°
1.738/92.

40. Las series tarifarias presentadas en los
gráficos de referencia comienzan en el año 1988 ya
que sólo desde entonces se cuenta con una serie tarifaria
homogénea y representativa del costo de los servicios para
los hogares del AMBA

41. Con respecto al período 1985-1988,
datos complementarios provenientes de otras fuentes (aunque
difícilmente empalmables con las series presentadas)
apuntan en la misma dirección. En efecto, los
índices de precios elaborados por la Sindicatura General
de Empresa Públicas dan cuenta, para el período
comprendido entre noviembre de 1985 y diciembre de 1988, de una
caída en el valor real de las tarifas del 11,3 % en gas,
del 9,4% en teléfono y del 2,8% en
electricidad.

42. Abeles, Forcinito y Schorr
(2001).

43. El otro servicio que incrementa sus tarifas
durante este período es el servicio de gas natural por
red, en el cual el fuerte incremento registrado tiene origen,
además, en la reestructuración tarifaria del sector
que, como se señaló anteriormente, produjo fuertes
aumentos de las tarifas residenciales y algunas -menores-
reducciones en las tarifas a los grandes
usuarios.

44. Fuente: INDEC para precios domésticos y
Boureau of Labor Statistics (USA) para precios
estadounidenses.

45. Banco Provincia
(2001).

46. Según información de Edesur para
1995, esta categoría de grandes usuarios residenciales
concentraba el 47% de los hogares.

47. Calculado deduciendo del valor del abono la
cantidad de pulsos libres incluidos en el
mismo.

48. Datos basados en información de la
Comisión Nacional de Comunicaciones y de las facturas
telefónicas de Telefónica de Argentina S.A. y
Telecom Argentina S.A.

49. Azpiazu (1999) y Azpiazu y Forcinito
(2001) 50 A raíz del alto grado de
incobrabilidad de los cargos de conexión vigentes, una
segunda renegociación contractual en 1997 reemplazó
el Cargo de Infraestructura (pagado de una sola vez por los
usuarios de las nuevas conexiones) por otros cargos más
fácilmente "cobrables" que serían abonados por
todos los usuarios del servicio. Se crean dos nuevos cargos
adicionales a la tarifa, el cargo "servicio universal" (SU) y el
cargo "medio
ambiente" (MA). El primero tiene efecto desde noviembre de
1997 con un valor de $2 por usuario por servicio ($4 bimestrales
en caso de poseer servicio de aguas y cloacas). El segundo se
aplicó desde noviembre de 1998, con un valor de $2
bimestrales por factura. A su vez, desde noviembre de 1997, los
usuarios nuevos deben pagar el "Cargo de Incorporación al
Servicio" (CIS) de $4 por mes, durante cinco años (Ferro
1999 y 2000). Finalmente, en 1998 se aprueba un nuevo incremento
tarifario del 5,3%. Un tratamiento pormenorizado de estas
cuestiones se puede consultar en Azpiazu y Forcinito
(2001) 51 Y, en menor medida, en el caso del
servicio eléctrico que cuenta con cargos fijos
diferenciales según nivel de consumo del hogar, de modo
tal que los usuarios residenciales de pequeños consumos
abonan un cargo fijo menor que el resto

52. Varios factores influyen sobre la
proporción del gasto destinada al consumo de alimentos por
cada decil. Por un lado, la indispensabilidad del bien para la
reproducción biológica de los miembros del hogar.
Por otro lado, su carácter "no acumulable" y, relacionado
con ello, el hecho de que pasado un cierto límite, el
bienestar que se obtiene por una unidad adicional de consumo
tiende a cero.

53. El transporte público de pasajeros
incluye a los ferrocarriles que son uno de los servicios
públicos privatizados durante la década de los
años noventa. Los mismos no se analizan en este trabajo
dado que exceden el ámbito de los servicios
públicos domiciliarios.

54. Los servicios de salud y educación son
generalmente considerados como servicios básicos, muy
asociados a los derechos humanos esenciales y al desarrollo
humano de la población. Sin embargo, en la Argentina,
estos servicios son en

55. Cabe realizar aquí una precisión
metodológica. Dado que para la EGH 1985-86 no se poseen
datos de cobertura de los servicios de gas y electricidad, la
misma fue estimada sobre la base del gasto del hogar en el
servicio respectivo (cuando el gasto es igual a cero el hogar se
considera "no cubierto"). Ello implica una subestimación
de la cobertura para ese período (1985-86), dado que los
hogares morosos o "colgados" que de hecho poseen el servicio, son
considerados "no cubiertos". Esto implica (1) que las diferencias
de gasto de los hogares en servicios públicos entre
1985-86 y 1996-97 son cálculos "de mínima" (si se
incluyeran los hogares que no pagan aunque poseen el servicio en
1985-86, disminuiría el nivel medio de gasto en ese
período y aumentaría la diferencia entre puntas) y
(2) que los cálculos de extensión de la cobertura
(entre 1985-86 y 1996-97) que se presentan más adelante
son estimaciones "de máxima" (ya que pueden haber habido
más hogares cubiertos en 1985-86 y con ello una menor
extensión de la cobertura entre puntas). Por lo tanto, las
conclusiones que surgen del análisis, al menos en los
casos de gas y electricidad, se basan en mecanismos de
cálculo con hipótesis conservadoras.

56. Ello puede deberse en parte a un incremento
del consumo por hogar(ver mas adelante), aunque también a
cuestiones relacionadas con el impacto de los cargos fijos y
facturas mínimas sobre la factura final en hogares con
distintos niveles de consumo.

57. También se hallan neutralizados los
efectos de las conexiones ilegales de gas y electricidad ya que,
como se mencionó, sólo se consideran poseedores del
servicio (y se incluyen en los cálculos) aquellos hogares
con gastos mayores a cero en dichos servicios.

58. Las encuestas de gasto de hogares aquí
utilizadas (única fuente estadística representativa de la
distribución del presupuesto familiar en el país)
no incluyen datos sobre cantidades del servicio consumida, sino
únicamente sobre montos de gasto comprometidos en cada
consumo.

59. INDEC (varios años) y UADE/ADESPA
(2001).

60. Datos citados en Romero
(1998).

61. La distribución de este incremento es
incierta ya que no se cuenta con datos desagregados que distingan
la evolución del consumo por tipo de usuario (residencial,
industrial, etc.) para el período. Sin embargo, este
aumento en el consumo se condice con el incremento en el uso y la
disponibilidad de electrodomésticos, y se refleja en los
datos de incremento de la proporción del gasto en
electricidad mencionados previamente.

62. Entre 1987 y 1997, el consumo de gas por red
por hogar se incrementó sólo un 5% (datos de Gas
del Estado y Enargas).

63. En un estudio orientado a evaluar los impactos
de las privatizaciones sobre los sectores populares, Alexander
(2000) concluye que existió un aumento del consumo "real"
de los servicios. Sin embargo, dada la carencia de datos
relativos a las cantidades consumidas, el estudio citado estima
los consumos en base a los datos de gasto y tarifas. Pero al
realizar el cálculo sobre la base de "tarifas promedio" no
considera la incidencia diferencial de los cargos fijos y
variables sobre hogares con diferentes niveles de consumo e
ingreso.

64. La conversión de los volúmenes
de ingresos de las encuestas a valores constantes en un
período signado por varios períodos inflacionarios
resulta problemático ya que ningún deflactor parece
satisfactorio. Sin embargo, dos indicadores
sugieren la existencia de un incremento del ingreso medio: por un
lado, el PBI del período en valores constantes se
incrementó; por otro lado, los niveles de ingreso y gasto
de los hogares, según las dos encuestas utilizadas
(medidos en dólares de 1997), presentan un leve aumento
entre las dos mediciones, de magnitud mayor en los deciles
más ricos que en el promedio (acompañando el
mencionado aumento en la regresividad
distributiva).

65. Por supuesto, el acceso a los servicios debe
darse en un contexto de tarifas razonables. Sin ello, la
disponibilidad del acceso no es tal por un problema de demanda y
no de oferta. Continúan en este caso eligiéndose
bienes y servicios sustitutos a los servicios públicos que
resultan más adecuados en relación con el poder
adquisitivo de los hogares más pobres. Esta
cuestión abre toda una gama de interrogantes relativas al
modo en que la extensión de las redes (sobre todo a los
hogares de menores ingresos) debe ser financiada, y cuál
es el rol del Estado en la materia.

66. Datos correspondientes al Area Metropolitana
de Buenos Aires, área de concesión de Aguas
Argentinas S.A.. Ver Ferro (1999 y 2000).

67. Navajas (1999).

68 En ambos casos los datos se presentan para los
hogares agrupados en quintiles de ingreso ya que no pudo
accederse a información más
desagregada.

69 Ver, por ejemplo, Azpiazu (1996) y Basualdo
(2000) 70 Ver, por ejemplo, Paiva y Cariño
(1983).

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• Como citar este documento: Arza, Camila. El impacto
  social de las privatizaciones : el caso de los servicios
  públicos domiciliarios. . Camila Arza FLACSO. Sede
  Académica Argentina. 2002. Acceso al texto
  completo:
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