El impacto social de las privatizaciones: El caso de los servicios públicos domiciliarios

Partes: 1, 2

Descriptores Temáticos:

PRIVATIZACION, SERVICIOS
PUBLICOS, TARIFAS, REGULACION, DISTRIBUCION DEL INGRESO,
ARGENTINA

En el marco del proceso de
reestructuración económica encarado en la
década de los noventa, un amplísimo programa de
privatizaciones transfirió a manos privadas la
administración y operación de las principales
empresas
públicas del país. Muchos de los impactos sociales
de la reestructuración económica se hicieron
evidentes a los pocos años de iniciado el proceso.3 Otros
menos visibles, aunque no menos importantes, son aún hoy
poco conocidos. Entre estos últimos se encuentra el
análisis de los impactos sociales de la
privatización de los servicios
públicos que, a pesar de su relevancia, no ha recibido la
atención que merece.

Las privatizaciones conllevaron una profunda
reestructuración de los cuadros y niveles tarifarios, y al
mismo tiempo
redefinieron –vía regulación
pública– las principales condiciones de
prestación de los servicios. El traspaso de los servicios
públicos al sector privado no significó simplemente
la contracción de la participación directa del
Estado en la
actividad económica. Más importante,
fundamentalmente en términos de sus impactos futuros,
resulta la reformulación del rol del Estado de prestador
de los servicios a entidad concedente y autoridad
regulatoria de la operación privada.

Hasta qué punto el Estado ha
asumido adecuadamente su nuevo rol y, en definitiva, hasta
qué punto la privatización de los servicios
públicos ha sido "socialmente eficiente" es en parte lo
que pretende evaluar este trabajo. A
través del estudio de los impactos de las privatizaciones
sobre el presupuesto de
los hogares y la cobertura de los servicios pueden discernirse
–desde una perspectiva diferente a la generalmente
adoptada– los efectos sociales de este conjunto de políticas
públicas.

Pasada ya más de una década de iniciada la
transferencia de los activos
públicos al sector privado, numerosos estudios analizaron,
desde diversas perspectivas, los programas de
privatizaciones, sus determinantes políticos y sus efectos
económicos.4 Sus principales defensores destacaron los
aumentos en la productividad, la
calidad y la
eficiencia en
la prestación de los servicios luego de la transferencia o
concesión al sector privado. Sus críticos
señalaron como características
paradigmáticas de las privatizaciones el aumento real de
las tarifas, las altas tasas de rentabilidad
empresaria, la deficiencia regulatoria de los organismos
públicos y la constante renegociación de las
principales cláusulas contractuales, con la consecuente
"inseguridad
jurídica" para los usuarios y la desnaturalización
de los mecanismos de selección
de los oferentes.

Sin embargo, es notable la escasez de
estudios que hagan referencia a los efectos de las
privatizaciones y sus regulaciones sobre el gasto y el ingreso de
los hogares y, en definitiva, sus más salientes impactos
sociales. Si bien algunas investigaciones
han evaluado tangencialmente el tema –por ejemplo– a
través del estudio de la evolución tarifaria durante el
período postprivatización, pocos se han orientado
–por ejemplo– al análisis específico de
los efectos que dichos cambios tarifarios tienen sobre los
hogares de diferentes estratos sociales.5 Evaluar los impactos
sociales de la privatización de los servicios
públicos significa dirigir el estudio al modo en que los
cambios en la prestación de los servicios, originados en
el proceso de privatizaciones, afectaron de manera directa a las
familias, su nivel de vida y sus gastos de
consumo. A su
vez, de los efectos diferenciales de las privatizaciones sobre
distintos estratos sociales pueden derivarse sus principales
impactos distributivos, es decir, los ganadores y perdedores del
proceso (siempre dentro del universo de los
usuarios y consumidores de los servicios).

Al margen de otros impactos macro (sobre el mercado de
trabajo por ejemplo6), los impactos sociales de la
privatización de los servicios públicos se centran
en dos ejes explicativos: la evolución tarifaria y del
gasto de los hogares, por un lado, y la extensión de las
redes y la
consecuente expansión de la cobertura, por otro. El
primero refiere a los precios
relativos de la economía y sus
efectos distributivos. El segundo se centra en el acceso a
bienes y
servicios básicos y, con ello, influye sobre el nivel y
calidad de
vida de los hogares. Ambos aluden a los impactos micro de la
privatización de los servicios públicos, tomando
como unidad de análisis el hogar, núcleo de consumo
e ingreso de las familias.

La estructura del
trabajo es la siguiente. En una primera parte se describen los
procesos de
privatización con especial énfasis en las
características regulatorias que definen los derechos y obligaciones
de las empresas prestatarias en relación con los aspectos
tarifarios y de cobertura de los servicios (que, en última
instancia, deberían determinar la evolución real de
los precios y la cobertura).

Consecuentemente, se presenta la evolución de las
tarifas residenciales de los servicios públicos
analizados, distinguiendo las fases de operación
pública y privada. La segunda parte del trabajo se
concentra en el análisis del impacto social de las
privatizaciones, a través del estudio de sus efectos sobre
los hogares pertenecientes a distintos estratos de ingreso, tanto
en términos de gasto como de acceso a los servicios. Ello
implica evaluar los impactos reales de los aspectos regulatorios
y la evolución de las tarifas y la cobertura que son el
eje central de la primera parte. Por último, se presentan
las principales conclusiones del estudio.

PRIMERA PARTE: LA
PRIVATIZACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS
DOMICILIARIOS

1.1. Algunas precisiones
metodológicas previas

Esta primera parte se centra en el estudio de las
características regulatorias y de performance de los
servicios públicos privatizados que inciden sobre el gasto
de los hogares y su distribución. Es preciso realizar dos
aclaraciones metodológicas preliminares, la primera
referida a los servicios públicos privatizados que se
incluyen en el análisis, y la segunda al universo
geográfico y temporal comprendido en este
estudio.

El vasto programa de privatizaciones iniciado en el
país en 1989 culminó con la transferencia al sector
privado de numerosas empresas productoras de bienes y prestadoras
servicios que hasta entonces se encontraban en manos del Estado.
Este trabajo se restringe al estudio del impacto de la
privatización de las empresas prestadoras de servicios
públicos domiciliarios, excluyéndose del
análisis toda otra privatización de empresas
públicas que pueda haber tenido lugar durante el
período. Los sectores que se incluyen son: gas natural por
red, energía
eléctrica, telefonía básica y servicios de
agua corriente
y desagües cloacales, todos ellos privatizados entre 1990 y
1993.

El período de análisis se extiende entre
1985 y 1997, lo cual permite abarcar un horizonte temporal que
incluye las etapas "pre" y "post" privatización y se
corresponde con las principales fuentes de
datos
utilizadas. En tanto la disponibilidad de información lo permite, se combinan para el
período datos de precios y cobertura de los servicios, con
datos de gasto e ingreso de los hogares. Estos últimos
surgen de la Encuesta de
Gastos e Ingresos de los
Hogares realizada por el INDEC entre julio de 1985 y junio de
1986,7 y su versión reciente, la Encuesta Nacional de
Gastos de los Hogares, realizada entre julio de 1996 y junio de
1997.8 Finalmente, este estudio tiene como universo
geográfico de análisis al Area Metropolitana de la
Ciudad de Buenos Aires
(AMBA).9 Debido a la escasez de información a escala nacional10
la amplitud en la cobertura geográfica debió ser
sacrificada para garantizar la precisión y consistencia en
las fuentes de
información. Ello motivó además que se
prestara especial atención a referir los demás
datos utilizados al mismo universo geográfico. En este
sentido, las series que se presentan en la sección
siguiente se refieren a la evolución de los precios al
consumidor (es
decir, residenciales) para los hogares del AMBA. Si bien esto
supone una parcialidad en el análisis del fenómeno,
la misma se encuentra atenuada porque el AMBA constituye el
aglomerado urbano más grande del país, con
alrededor del 30% de la población total, lo cual, si bien no
garantiza la "representatividad de la muestra", apunta
a la relevancia del universo en términos de la
proporción de hogares comprendidos. 11

1.2. Principales
aspectos regulatorios de la prestación de los servicios
públicos

El traspaso de la operación de los servicios
públicos al sector privado incluye, como un elemento
esencial, la creación de marcos regulatorios y la
especificación, en los contratos de
concesión o transferencia, de los principales derechos y
obligaciones de las empresas prestatarias. El carácter de "servicio
público" de la prestación de electricidad,
gas,
telefonía básica y servicios de agua y cloacas, por
un lado, y su condición de monopolio
natural o legal, por otro, son los dos elementos fundamentales
sobre los que se sostiene la necesidad de una efectiva
regulación pública. Por ello, los procesos
privatizadores determinaron los marcos regulatorios y
contractuales que rigen los aspectos fundamentales de la
operación de los servicios, incluyendo las reglas para la
determinación de los niveles tarifarios y la
extensión de la cobertura de las redes. Sin embargo
–a contramano de lo teóricamente aconsejable–,
los contratos de concesión y transferencia fueron sujetos
a reiteradas modificaciones desde la privatización, sobre
todo en sectores como aguas y cloacas y telefonía donde
los mismos fueron sancionados por Decretos de Necesidad y
Urgencia.12 Los marcos regulatorios se convirtieron así en
un intrincado entramado de normas que
modifican y redefinen, de manera recurrente, las condiciones de
prestación de los servicios y las obligaciones
contractuales inicialmente pactadas. Dada la dimensión
propia del análisis de esta compleja trama regulatoria,
este trabajo se centrará únicamente en la descripción de los aspectos regulatorios
que tienen particular relevancia para los objetivos
aquí planteados, es decir, aquéllos que puedan
tener un efecto directo sobre la evolución (y
distribución) del gasto de los hogares (principalmente las
cuestiones tarifarias y de evolución de la cobertura).13
Los impactos directos de las privatizaciones sobre el gasto de
los hogares14 se derivan principalmente de la evolución de
los precios de los servicios (que influye en el nivel de gasto) y
su cobertura (que rige el acceso, y con ello la existencia de
gasto). A su vez, la evolución real de las tarifas y la
cobertura está determinada por las regulaciones de la
prestación de los servicios (plasmadas en los contratos de
concesión, los marcos regulatorios y sus modificaciones),
por un lado, y por el efectivo cumplimiento de dichas
regulaciones (en parte resultante de la efectiva capacidad de
contralor público), por otro. En esta sección se
describen los principales aspectos regulatorios que tienen
relación con la evolución de los precios y la
cobertura de los respectivos servicios. En la sección
siguiente se presenta la evolución real de las tarifas de
los servicios públicos para el período bajo
estudio.

1.2.a La regulación
tarifaria

En lo que respecta a la evolución tarifaria,
existen al menos cuatro elementos de los sistemas
tarifarios que influyen sobre el nivel y la evolución de
las tarifas finales a pagar por el usuario.

Primero, el mecanismo de formación de la tarifa a
cobrar por la empresa
privatizada. Segundo, la eventual existencia de
reestructuraciones tarifarias antes o después de la
transferencia de las empresas al sector privado. Tercero, el
mecanismo de actualización monetaria de la tarifa a los
usuarios.

Cuarto y último, la existencia de subsidios
directos orientados a favorecer a ciertos grupos
específicos de usuarios de menores ingresos.

Los mecanismos de formación de las tarifas
definidos durante los procesos de privatización
determinaron qué elementos influyen sobre el nivel y el
comportamiento
de los precios de los servicios públicos. La tarifa final
se forma, en la mayoría de los sectores, por la
combinación de cargos fijos y variables
más una cierta carga impositiva. La proporción de
unos y otros afecta el monto de la tarifa de manera diferencial
según se trate de usuarios residenciales de
pequeñas o grandes cantidades del servicio. En efecto, las
variaciones en los cargos fijos afectan a los pequeños
usuarios en mayor medida que a los grandes, dado que el cargo
fijo representa una mayor proporción del monto total de
sus facturas. De este modo, las variaciones de precios entre los
distintos componentes de las tarifas no tienen efectos uniformes
sino diferenciales entre tipos de usuario y, en definitiva, entre
tipos de hogares y deciles de ingreso.

El valor y la
evolución de cada uno de estos componentes (cargos fijos y
variables) surge de las regulaciones específicas de cada
servicio, y por lo tanto difiere entre ellos. En los casos del
gas natural y la energía eléctrica, en los cuales
el proceso privatizador incluyó la desintegración
vertical del mercado (que separó productores –o
generadores–, de transportistas –o
transmisores– y distribuidores), la tarifa final
pasó a estar determinada por las variaciones en los
precios de estas tres etapas de la cadena. En las dos
últimas etapas (transporte y
distribución), en tanto actividades de carácter
monopólico, la tarifa se encuentra regulada por el Estado
y se ajusta por mecanismos de actualización especificados
en la normativa (ver más abajo), mientras que los precios
al productor se encuentran desregulados (es decir, los
productores y generadores de gas y electricidad fijan el precio
mayorista libremente).15 La tarifa que pagan los usuarios, en
ambos casos, está compuesta entonces por (1) el cargo fijo
por el servicio, más (2) el cargo por unidad de consumo
(compuesto a su vez por el precio desregulado del producto a
nivel mayorista y las tarifas reguladas de transporte y
distribución), más (3) la carga
impositiva.

En el caso del servicio telefónico la tarifa
final está determinada por el valor del abono (y la
cantidad de "pulsos libres"), el valor del pulso
telefónico (y su duración para cada clave y
horario), y la carga impositiva. Todos estos elementos se hallan
regulados por el Estado.16 Por último, en el servicio de
provisión de agua corriente y desagües cloacales
existen dos tipos de sistemas tarifarios, el "medido" y el "no
medido". La tarifa del servicio medido –que alcanza
sólo a una escasa proporción de la población
(alrededor del 15%)– se compone (como en los otros
servicios públicos) de un cargo fijo y un cargo variable
(metros cúbicos de agua consumida y/o afluentes cloacales
tratados). El
sistema tarifario
"no medido", utiliza como estimadores de la cantidad de agua
consumida y afluentes vaciados en la red cloacal, la
ubicación, tamaño, tipo y antigüedad de la
vivienda. Todos estos factores se incluyen en la fórmula
de cálculo
de la "tarifa básica bimestral". Como se verá en la
sección siguiente, las tarifas de agua y cloacas sufrieron
varias alteraciones a lo largo de la década de los
años noventa. Estos ajustes se efectuaron modificando el
precio del servicio, ya sea a partir de la modificación de
un coeficiente incluido en el cálculo de la tarifa final
(el "factor K"), o a través de la adición de nuevos
cargos fijos a las facturas para financiar las inversiones de
extensión de la red.

Como se mencionó anteriormente, la tarifa final
al usuario se vio afectada, en segundo lugar, por las
reestructuraciones tarifarias efectuadas con anterioridad y/o
durante la operación privada.

Dichas reestructuraciones modificaron la
evolución relativa de las tarifas entre usuarios de
distinto tipo. Si bien se fundamentaron en la necesidad de anular
los subsidios cruzados entre categorías de usuarios y
adecuar los precios específicos a los respectivos costos de
prestación, en los hechos produjeron incrementos
tarifarios para algunos usuarios (generalmente los de menores
niveles de consumo) y reducciones para otros (generalmente los
grandes consumidores).17 Tres de los sectores analizados
(energía eléctrica, gas natural y telefonía
básica) sufrieron reestructuraciones tarifarias
inmediatamente antes y/o después de la
privatización. En los casos de gas natural y
energía eléctrica dichas reestructuraciones
derivaron en el incremento de los precios pagados por los
usuarios "residenciales" en relación con los
correspondientes a usuarios "industriales".18 En el sector de gas
natural, la tarifa residencial se duplicó al tiempo que se
redujeron las tarifas de los grandes usuarios industriales.19 En
el servicio eléctrico, las transformaciones más
intensas se manifestaron al interior de los consumos
residenciales, donde los usuarios de mayores consumos se
beneficiaron con reducciones tarifarias que no alcanzaron a los
usuarios de menores consumos. En el servicio telefónico,
la reestructuración tarifaria ("rebalanceo
telefónico" de 1997) dictada como parte de la
preparación para la liberalización del mercado
telefónico significó, por un lado, reducciones en
las tarifas de larga distancia nacional e internacional en
relación con las tarifas locales y, por otro lado, el
incremento relativo de las tarifas de los usuarios de menores
consumo como producto de la eliminación de los "pulsos
libres" incluidos en el abono bimestral. En general, y más
allá de las particularidades específicas de cada
sector, estas reestructuraciones contribuyeron al incremento
relativo de las tarifas pagadas por los "pequeños"
usuarios, que tienen menores consumos en gas y electricidad y que
realizan llamadas locales en mayor proporción que el
resto. En el mismo sentido, las reestructuraciones tarifarias
derivaron en un incremento de los precios de los consumos
más inelásticos y de los usuarios más
cautivos (residenciales y PyMEs), en
relación con los precios de los consumos más
elásticos y menos cautivos como son los grandes
consumidores (que no sólo pueden utilizar "sustitutos" de
los servicios, sino también, en algunos casos –como
en los energéticos–, acceder a los mismos en el
mercado mayorista).

Un tercer elemento determinante de la evolución
de los precios refiere al mecanismo de ajuste de las tarifas. Una
particularidad de las privatizaciones de los servicios de gas,
electricidad y telefonía es que las tarifas se encuentran,
prácticamente desde los inicios de la operación
privada y hasta finalizado el período de referencia de
este trabajo, fijadas en dólares estadounidenses. Esto,
por un lado, operó como una suerte de seguro de
cambio ante
una eventual devaluación de la moneda local y, por otro,
allanó el camino para la actualización monetaria de
las tarifas expresamente prohibida por la Ley de
Convertibilidad.20 Ésta es una de las principales razones
por las cuales en un contexto de estabilidad en el nivel general
de precios, las tarifas de algunos de los servicios
públicos domiciliarios continuaron incrementándose,
independientemente de la evolución de los precios
domésticos.

En los casos de electricidad, gas y telefonía
básica, el ajuste de las tarifas se efectuó
(prácticamente desde inicios de la concesión)
siguiendo los índices de precios (mayoristas y/o
minoristas) de los Estados Unidos
(Cuadro N° 1). En el caso del servicio de aguas y cloacas,
por el contrario, los contratos originales fijaron las tarifas en
pesos y excluyeron la actualización monetaria
periódica, estableciendo además, que cualquier
modificación ordinaria de precios durante los siguientes
diez años sólo podría redundar en
reducciones tarifarias, nunca en incrementos. Durante esos diez
años, en principio, los aumentos tarifarios sólo
podían derivar de revisiones "extraordinarias", a
realizarse únicamente ante incrementos de los costos de la
concesión superiores al 7%.21 A pesar de estas
restricciones normativas, las tarifas sufrieron aumentos luego de
la transferencia del servicio al sector privado. Las
modificaciones tarifarias se efectuaron, en este caso, por la
vía de la renegociación contractual que, a partir
de junio de 1994 (sólo un año después de
efectuada la concesión), autorizó incrementos de
precios no previstos en la normativa original.22

Cabe aclarar que el mecanismo de actualización
tarifaria en los servicios de gas, electricidad y
telefonía básica (y, desde febrero de 2000, el
servicio de aguas y desagües cloacales) se basa en la
regulación por "price cap", que consiste en la
aplicación de un coeficiente de actualización
(generalmente ligado a algún índice de precios
domésticos) sobre un "precio base" inicialmente pactado.23
Por ello la tarifa inicial de la concesión es de
importancia fundamental, ya que es el valor en que se basa toda
la evolución tarifaria posterior, de tal forma que si el
"precio base" es muy elevado los beneficios de esta modalidad de
actualización tarifaria se diluyen. Las reestructuraciones
tarifarias (gas natural) o el aumento tarifario directo (telecomunicaciones) realizados durante el
período inmediato anterior a la privatización
fueron los principales mecanismos que determinaron el importante
aumento en las tarifas de los servicios públicos
domiciliarios en el período "pre-privatización", y
que por lo tanto incidieron sobre toda la evolución
tarifaria posterior de los servicios públicos
domiciliarios.

Un último aspecto que influye sobre la
evolución de las tarifas al público es la
existencia de subsidios explícitos para ciertos tipos de
usuario. Uno de los principales subsidios directos otorgado por
el Estado, entre octubre de 1988 y julio de 1989, fue el
destinado al consumo de servicios públicos por parte del
sector pasivo (jubilados y pensionados con haber mínimo,
extensible también a los hogares beneficiarios del
Plan
Alimentario Nacional). Los mismos consistían
básicamente en bonificaciones que alcanzaban el 50% del
valor total de las facturas de energía eléctrica,
gas natural por red y servicios de aguas y cloacas.24 La Ley de
Emergencia Económica25 primero, y los procesos
privatizadores después, mantuvieron los descuentos para
los jubilados y pensionados (únicamente aquéllos
con haber mínimo), pagaderos por el Tesoro Nacional
vía transferencias de los montos de los subsidios a las
empresas prestatarias. Es a partir de abril de 1997 que se
eliminan todas las bonificaciones a las tarifas de electricidad,
gas y agua, y se reemplazan por un subsidio directo de $13,50 a
pagar por la ANSES junto con la liquidación del haber
jubilatorio.26 En el caso del servicio telefónico, el
rebalanceo tarifario redefinió los beneficiarios del
subsidio (estableciendo un nivel de consumo "tope") y lo
fijó en el 20% de descuento sobre los cargos fijos y
variables.27 ¿Cuáles fueron los efectos de estos
cambios? En primer lugar, los impactos del cambio en la metodología de asignación del
subsidio depende, entre otras cuestiones, de la exactitud del
cálculo realizado para determinar su valor monetario y de
la evolución de las tarifas de los servicios
públicos en comparación con la evolución del
valor del subsidio. Pero además, al transformar un
subsidio en especie en uno monetario, el hacedor de política pierde la
certeza de que el monto transferido sea efectivamente utilizado
para el pago de los servicios básicos (objetivo
inicial de la política). Por último, si bien las
condiciones para la obtención del subsidio no se
modificaron, hubo un cambio importante en el número de
jubilados que cumplen con dichas condiciones. En particular,
mientras que en 1991 un 65% de los jubilados eran perceptores del
haber mínimo (y por tanto elegibles para el subsidio), ya
en 1994 dicho porcentaje se había reducido a 26% para
seguir cayendo hasta 17% en 1997.28 Por esta razón,
progresivamente, los subsidios al sector pasivo comenzaron a
perder relevancia y los jubilados y pensionados (que concentran
alrededor del 9% de la población total)29 sufrieron
aumentos de hecho en las facturas de los servicios.30

1.2.b La regulación de la cobertura de
los servicios

Además de las tarifas, su formación y
evolución, un segundo aspecto central en el
análisis del impacto social de las privatizaciones es el
nivel de cobertura de los servicios. Los contratos de
concesión, así como los marcos regulatorios (y sus
modificaciones), determinaron las obligaciones de las empresas
concesionarias en relación con la extensión de las
redes. La ampliación del acceso a los servicios fue, de
hecho, uno de los principales objetivos de las privatizaciones
que planeaban suplir con inversión y management privado las alegadas
falencias y limitaciones del sector
público.

En este sentido, los marcos normativos de los servicios
públicos privatizados incluyeron regulaciones derivadas de
conceptos tales como "Servicio Obligatorio" (SO) o "Servicio
Universal" (SU). El SO implica que cualquier hogar que quiera
utilizar el servicio debe tener la posibilidad de acceso con el
sólo pago de una tarifa razonable.31 El SU, por su parte,
refiere a la extensión de la cobertura a todos los
hogares, también bajo niveles tarifarios razonables. Sus
objetivos son diferentes. El SO intenta superar las desigualdades
en el acceso a los servicios emergentes de las sustanciales
diferencias en los costos de prestación que existen entre
usuarios. El SU se implementa cuando el servicio es esencial en
tanto (a) afecta derechos sociales básicos (como el
derecho a la salud, muy ligado al acceso
al servicio de agua y cloacas); y/o (b) la exclusión de
unos tiene externalidades negativas para otros (deficiencias en
la salud de unos puede perjudicar a otros, como en el caso del
contagio de enfermedades); y/o (c) la
carencia del servicio limita la participación de los
individuos en otros mercados (como el
mercado de trabajo).

El concepto de SU es
particularmente relevante en el caso de servicios básicos
como los analizados en este trabajo. Se refiere al acceso a los
servicios públicos como un "derecho", y a la necesidad de
asegurar su disponibilidad geográfica, no discriminación y accesibilidad a precios
razonables. En esto la regulación es esencial ya que
libradas a las "fuerzas del mercado" muy probablemente las
empresas decidan no prestar el servicio a aquellos usuarios para
los cuales los costos de la prestación sean demasiado
altos, y la rentabilidad –a un nivel tarifario
determinado– demasiado baja o incluso negativa. El nivel de
precios al que se presta el servicio (bajo condiciones de "no
discriminación") es importante a fin de
superar limitaciones tanto de la demanda como
de la oferta del
servicio. En ausencia de "precios accesibles", la
universalización puede verse severamente limitada, aun
cuando las empresas estén dispuestas a prestar el
servicio. Tal como señala la Secretaría de Comunicaciones
en su análisis del servicio universal en
telecomunicaciones, la determinación de un nivel de
precios adecuado tiene que tener en cuenta tanto los precios
vigentes en otras zonas del país (y/o las experiencias
internacionales) como así también los niveles de
ingreso de la población a la que se orienta el servicio.32
Por todo esto, el SU puede significar la prestación de
servicios en condiciones deficitarias en ciertos casos
particulares (cuando los costos de prestación del servicio
superan los ingresos por tarifas cobrables a los usuarios). Es
aquí donde nociones de igualdad,
desarrollo
social y derechos humanos
fundamentan la existencia de subsidios cruzados (entre servicios
o categorías de usuarios) o subsidios explícitos
del Estado que tiendan a garantizar la universalización
del servicio. Es decir, se considera socialmente deseable y
eficiente, desde el punto de vista del bienestar agregado, la
aplicación de subsidios que permitan alcanzar la
universalización del acceso al servicio.

En síntesis,
la Obligación de Servicio Universal (OSU) consiste en un
conjunto de regulaciones públicas orientadas a garantizar
que las empresas prestatarias ofrezcan los servicios sin
discriminación y a precios razonables a todos los hogares.
Esto implica que todo hogar que desee obtener el servicio debe
tener la posibilidad de acceder a él sin otra
condición que la de pagar el precio regulado. Por los
costos y subsidios que la OSU supone, no es un criterio que se
aplique con igual intensidad en todos los sectores sino que
depende de la "valuación social" que se le asigne a la
expansión del servicio. El grado de indispensabilidad que
se le otorga al servicio es en muchos casos resultado de un
contexto social, cultural e histórico determinado. Los
bienes y servicios que una determinada sociedad
considera indispensables varían con el tiempo y las
circunstancias (el servicio telefónico, por ejemplo,
mutó a lo largo de los años de servicio
prácticamente suntuario a servicio básico). En
otros casos, como el de provisión de agua y cloacas, la
indispensabilidad del servicio es más "objetiva" ya que
surge de requerimientos sanitarios esenciales para garantizar la
salud (como derecho humano fundamental) y no de otras cuestiones
relacionadas con gustos y necesidades propias de un determinado
contexto sociocultural.

Este conjunto de consideraciones relativas a la
deseabilidad de la expansión de las redes de servicios
públicos –teniendo en cuenta el grado de
indispensabilidad de cada tipo de servicio– enmarca las
obligaciones de expansión de las redes plasmadas en los
marcos normativos de cada sector. En el sector telefónico
la extensión se planteó en términos
cuantitativos (instalar una cierta cantidad de líneas en
un período de tiempo determinado), sin tratarse
específicamente de una OSU. De hecho, las empresas
(Telecom Argentina S.A. y Telefónica de Argentina S.A.) no
estaban obligadas a universalizar el servicio (SU) ni tampoco a
prestar el servicio a todo usuario que así lo solicitara
(SO). El cumplimiento de las obligaciones de expansión,
sin embargo, fue una de las condiciones para acceder a la
extensión del "período de exclusividad" (es decir,
el período durante el cual el servicio telefónico
sería prestado bajo condiciones de mercado
oligopólico).33 Probablemente por lo tentador del "premio"
(la posibilidad de mantener la reserva legal de mercado por hasta
tres años más), así como por la importancia
del nivel de cobertura para el posicionamiento
de la empresa en la
etapa de liberalización del mercado, las metas fueron
cumplidas en exceso y la red se amplió considerablemente.
Según los contratos de concesión, las empresas
debían instalar 1,6 millones de líneas nuevas entre
noviembre de 1990 y 1996 (cumpliendo una distribución
regional específica). Los datos oficiales señalan
que las líneas instaladas superaron en un 75% dichas
obligaciones. Sin embargo, expansión de redes no es
idéntico a universalización del servicio: mientras
que la primera se refiere a cuestiones meramente cuantitativas
(por ejemplo, cantidad de líneas instaladas), la segunda
se centra en la "distribución" de dicha expansión,
es decir, en el aumento de la cantidad de hogares cubiertos. Por
esta razón, la extensión de la cobertura –si
bien importante– fue menos significativa que la
expansión de la red calculada sobre la base del
número de líneas nuevas. De hecho, según
señala Abeles (2001) en base a información de la
Comisión Nacional de Comunicaciones, la expansión
en el número de líneas instaladas profundizó
las disparidades regionales, ya que se concentró en las
zonas de mayor rentabilidad (es decir, en los usuarios y las
regiones del país con mayores ingresos).

El caso del servicio de aguas y cloacas presenta una
situación contrastante en lo que respecta al grado de
cumplimiento de las obligaciones contractuales. Por su
importancia central en términos de necesidades
básicas y sanitarias de la población, el programa
de extensión de la red definido al momento de la
privatización de Obras Sanitarias de la Nación
constituía uno de los retornos sociales más
importantes que la transferencia al sector privado
acarrearía. Las metas definidas en el contrato de
concesión a la empresa Aguas Argentinas S.A. se orientaban
a alcanzar, hacia el final de la concesión (30
años), una cobertura plena de los servicios de agua potable y
desagües cloacales. Partiendo de una cobertura inicial
estimada en 70% para aguas y 58% para cloacas (en 1993,
año de inicio de la concesión), la empresa se
comprometió a extender la cobertura de agua potable a 82%
y la de desagües cloacales a 66% en 1998, continuando con la
ampliación de la red hasta alcanzar un servicio casi
universal al final de la concesión (100% de cobertura en
aguas y 95% en cloacas para el año 2023).34 Las
características intrínsecas del sector de
provisión de agua potable y desagües cloacales como
un sector indispensable para la salud de la población, un
indiscutido "servicio básico", fueron claves en la
definición de un marco regulatorio que apunta al SU. Sin
embargo, como señalan algunos estudios en la materia35 (y
como se confirma con los datos presentados en la segunda parte de
este trabajo) la extensión de la cobertura fue en realidad
mucho menor a la prevista. A siete años de iniciada la
concesión, la extensión de las redes de agua
corriente y cloacas fue un 30% y un 33% menor (respectivamente)
que lo originalmente previsto. Otras estimaciones que excluyen
del cálculo las "regularizaciones" de la posesión
del servicio (que no son "extensiones" de la red ni en
términos de universalización del acceso ni de
niveles de inversión comprometidos) arrojan
incumplimientos mucho mayores (alrededor del 41% en aguas y el
56% en cloacas).36 En el caso de la electricidad, no existieron
obligaciones cuantitativas de extensión de redes del tipo
de las mencionadas para la prestación de servicios de
telefonía, ni obligaciones de universalización del
servicio como en el caso de la provisión de agua potable y
servicios cloacales. Sin embargo, y probablemente a raíz
de la cobertura casi plena existente a inicios de la
concesión, los marcos regulatorios se acercaron más
al concepto de SO. Al respecto, el marco regulatorio
estableció la obligación empresaria de proveer el
servicio a todo hogar que así lo solicitase, siempre que
éste se encontrara bajo su órbita de
operación.37 En lo que respecta a los resultados concretos
de la expansión de las redes durante el período
postprivatización, según los cálculos
relevados en las encuestas de
hogares aquí utilizadas (ver la segunda parte de este
trabajo), el alcance de la red a fines de los años noventa
es prácticamente universal (siempre dentro del
AMBA).

Por último, en el sector de gas natural la
extensión de las redes se reguló de manera
diferente a los otros sectores. El marco regulatorio
estableció, también en este caso, la
obligación empresaria de proveer el servicio a todo
usuario que lo solicitara, aunque bajo "condiciones" tales que lo
alejan del SO puro (del tipo existente en el caso del servicio
eléctrico). En efecto, el marco regulatorio del sector
establece que "los distribuidores deberán satisfacer toda
demanda razonable de servicios de gas natural".38 En la
reglamentación del marco regulatorio se aclara que "se
entenderá que no es razonable una solicitud de servicios
dentro de la zona de un Distribuidor cuando no pueda ser
satisfecha obteniendo el Distribuidor un beneficio acorde con los
términos de la habilitación (…) En todos los
casos los mayores costos, de existir, deberán ser
íntegramente compensados por quien solicita el
servicio".39 En definitiva, la obligación de brindar el
servicio en el caso de gas natural rige solamente cuando (a) los
costos de instalación de la red en cada hogar particular
sean tales que permitan a la empresa obtener algún
beneficio de la prestación del servicio a ese hogar, o (b)
los costos que excedan los niveles aceptables para la
obtención del beneficio mencionado en (a) sean pagados en
su totalidad por el hogar que solicita el servicio. Ello implica
que la extensión de la red excluye consideraciones
relativas a su deseabilidad y relevancia social o, en otras
palabras, que la valoración social de la extensión
del servicio no es lo suficientemente importante como para
justificar la existencia de subsidios cruzados o
explícitos, o cualquier otro mecanismo de financiamiento
de la extensión de la cobertura que no recaiga
únicamente en el usuario destinatario (hecho que de por
sí excluye a los potenciales usuarios de menores
ingresos). Tal vez en parte por estas disposiciones, la
extensión de la red de gas natural (tal como se analiza en
la segunda parte de este trabajo) fue menor que la de otros
sectores, y aún bien entrada la década de los
años noventa, un conjunto significativo de hogares
carecía de acceso al servicio (y utilizaba sustitutos
tales como gas en garrafa o en tubo).

En síntesis, cada sector cuenta con regulaciones
particulares en relación con la extensión de las
redes de los servicios públicos domiciliarios. Entre los
sectores aquí analizados existen cuatro situaciones
diferentes. Un sector con obligaciones de extensión
cuantitativas, aunque sin obligaciones de SO ni de SU
(telefonía); un sector con objetivos de SU (agua); un
sector con características regulatorias de SO
(energía eléctrica); y por último, un sector
en el cual el SO opera bajo "condiciones" tales que
desvirtúan su función
social de garantizar la "no discriminación" en el acceso
(gas natural). Estas características regulatorias, al
tiempo que contribuyen a explicar la particular evolución
de la cobertura en cada uno de los sectores durante el
período analizado, dan una idea de la "relevancia social"
que la normativa le otorga a cada uno de los servicios. En la
segunda parte de este trabajo, a partir de los datos de
expansión real de la cobertura durante el período
1985-1997, se evaluará en qué medida la
extensión de las redes se condijo con las expectativas
públicas plasmadas en los marcos regulatorios de cada
sector, y en la prioridad que allí se le asignó a
la ampliación de la cobertura.

1.3. Evolución de
las tarifas de los servicios
públicos

En lo que respecta a la evolución de las tarifas
de los servicios públicos, resulta conveniente dividir el
período analizado en tres subperíodos: (1) la fase
de operación estatal, (2) la etapa
"preprivatización" (también bajo operación
estatal, aunque ya en el marco de las reformas conducentes a la
privatización) y (3) la etapa de operación privada.
Durante la fase de operación estatal, los precios de los
servicios eran parte central de la política general de
precios de la economía. La empresa pública otorgaba
al Estado la capacidad de subsidiar el consumo de servicios
básicos en épocas de crisis,
así como de paliar la inflación a través del
retraso de las tarifas de los servicios en relación con la
evolución general de los precios. La empresa
pública fue, durante este período, uno de los
principales instrumentos de política
económica de que disponían los gobiernos.
Modificando tarifas y niveles de inversión, el Estado
podía afectar el gasto de ciertos hogares, influyendo
sobre la distribución del ingreso y el acceso a bienes y
servicios básicos. Claro está, la discresionalidad
pública en el manejo tarifario (y su utilización
con fines políticos) puede ser (y ha sido, en algunos
casos) perjudicial para la viabilidad económica de las
empresas. Por ello, muchas de ellas contribuyeron a engrosar el
déficit del sector público.

En consonancia con ello, durante la fase de
operación estatal comprendida dentro del período
analizado en este trabajo, las tarifas reales tienden a bajar en
todos los servicios (ver Gráficos N° 1 a 4),40 aunque en mayor
medida en los sectores gasífero y telefónicos
(precisamente los que posteriormente presentan el mayor
incremento relativo).41 Dado que las series de precios se
presentan en valores
reales, la caída observada en el precio medio refleja el
retraso de las tarifas de servicios públicos en
relación con la evolución de los demás
precios de la economía. La diferencia entre el
comportamiento promedio de los precios nacionales y el de las
tarifas de los servicios públicos da cuenta (ceteris
paribus) de la dimensión del subsidio público
(implícito) transferido a los hogares a través de
las tarifas.

La segunda fase, correspondiente al período de
operación estatal "pre-privatización", se extiende
desde la decisión política de privatizar hasta la
fecha en que se efectúa la transferencia o
concesión de las empresas. El primer punto de corte se
puede ubicar en la sanción de las Leyes de Reforma
del Estado y de Emergencia Económica (en agosto de 1989),
que dejan sentada la decisión política de iniciar
un abarcativo programa de privatizaciones, delegando su
ejecución en el Poder
Ejecutivo Nacional. A partir de entonces, las empresas
públicas dejaron de ser un canal mediante el cual se
desarrollaba la política pública (de estabilidad de
precios, de subsidios implícitos, etc.) para constituirse
en uno de los ejes de la reestructuración del Estado y la
economía a través de la privatización. El
sustancial incremento tarifario real que tiene lugar en ciertos
servicios públicos durante esta fase no puede explicarse
sino en referencia con el programa de privatizaciones. Para que
éste fuera "exitoso" (en términos de
atracción de ofertas privadas, en una economía
inmersa en un proceso de crisis profunda) debía
garantizarse la recuperación de los niveles tarifarios
erosionados por la inflación de los años
anteriores. Uno de los dos servicios que incrementaron
sustancialmente sus tarifas reales durante este período
(telefonía básica) es precisamente el primero en
transferirse al sector privado, de allí que fuera
catalogado como el "mascarón de proa" de las
privatizaciones.42 En este sentido, los incrementos tarifarios
durante el período inmediato previo a la transferencia de
ENTEL al sector privado, jugaron un rol muy importante para la
consecución de una privatización que iba a allanar
el camino para las siguientes.43 Finalmente, durante el
período de operación privada, la evolución
de las tarifas reales se explica por las disposiciones de los
contratos de concesión y transferencia (en relación
con la "formación", la "estructura" y la
"actualización" de las tarifas mencionadas en la
sección anterior), y las renegociaciones contractuales que
tuvieron lugar en cada uno de los sectores. En esta etapa, en
función de las disposiciones contractuales que autorizan
la actualización de las tarifas en base a índices
de precios ajenos a la economía local, su evolución
se desliga de la evolución de los precios internos. Dada
la estabilidad en el nivel general de precios que se
instaló desde la sanción de la Ley de
Convertibilidad por toda la década de los años
noventa, la actualización por índices de precios
externos, junto con las reestructuraciones tarifarias posteriores
a la privatización (como en el caso del servicio
telefónico), produjeron, en algunos sectores y
períodos, subas reales en las tarifas. Esto se evidencia
con mayor claridad en el período post 1995. Mientras que,
entre 1995 y 2000, los precios mayoristas locales aumentaron un
0,4% y los minoristas se redujeron un 0,5%, las tarifas
continuaron ajustándose por coeficientes de
inflación externos que alcanzaron, respectivamente,
incrementos del 8% y del 13%.44 Así, durante la etapa
post-Convertibilidad los servicios públicos pasan a
dominar la tendencia hacia el aumento de precios: según un
informe del
Banco
Provincia basado en datos de precios al consumidor del INDEC,
entre abril de 1991 y junio de 2001, los servicios
públicos se incrementaron un 55,3% más que los
bienes.45 Los Gráficos N° 1 a 4 presentan,
respectivamente, la evolución real de las tarifas de
energía eléctrica, de gas natural, de
telefonía y del servicio de provisión de agua
potable y cloacas, para el período comprendido entre 1988
y fines de 1997, con diferentes formatos de línea que
distinguen cada uno de los subperíodos mencionados
más arriba. En todos los casos se trata de índices
de precios reales, en tanto las tarifas fueron deflactadas por el
Índice de Precios al Consumidor Nivel General.

En el caso de la energía eléctrica, la
tendencia general es hacia una reducción de las tarifas,
explicada fundamentalmente por la alta hidraulicidad del sistema
en los últimos años y el aumento de la
generación en plantas del ciclo
combinado que significaron una reducción en el precio de
la energía en el mercado mayorista. Si bien se observa una
caída importante en el nivel tarifario durante el
período hiperinflacionario de fines de los ochenta (en la
fase de operación estatal), la etapa
pre-privatización no desencadenó aumentos
tarifarios como, según se verá más adelante,
ocurrió en los otros sectores. Por el contrario, los
precios residenciales de la energía eléctrica
continuaron reduciéndose. Recién durante el
período de operación privada se verifica una
tendencia levemente ascendente aunque –como resultado de
las reestructuraciones tarifarias– resulta diferencial
según el nivel de consumo de los hogares. Según
datos complementarios, provenientes del ENRE, los precios de la
energía eléctrica para usuarios residenciales de
altos consumos (no incluidos en las series presentada) se
beneficiaron durante los períodos pre y post
privatización con una sustancial reducción
tarifaria.46 Esta evolución diferencial de las tarifas del
servicio eléctrico según niveles de consumo del
hogar es central para los objetivos de este trabajo, ya que
apunta a la existencia de efectos distintivos de las
privatizaciones entre hogares con mayores o menores niveles de
gasto e ingreso.

El sector gasífero, por su parte, presenta una
evolución ascendente muy pronunciada durante la
década de los años noventa. En el período
previo a la sanción de las Leyes de Reforma del Estado y
de Emergencia Económica los precios reales caen
abruptamente. Esta tendencia se revierte una vez tomada la
decisión política de privatizar. Entre agosto de
1989 y la privatización de Gas del Estado, los precios
reales del servicio domiciliario de gas por red aumentan
sustancialmente. Desde la privatización y hasta diciembre
de 1997, los precios mantienen su tenencia ascendente que, aunque
es mucho menos acelerada que en el período previo, es
destacable dado que se produce en un contexto de absoluta
estabilidad agregada de precios. Una parte fundamental del
aumento de precios se origina en las reestructuraciones
tarifarias que incrementaron las tarifas residenciales en
relación con las correspondientes a los grandes usuarios.
Otra parte importante se explica (en el período de
operación privada) por el traslado a las tarifas finales
del precio del gas "en boca de pozo" que, entre enero de 1994
(cuando se inicia la liberalización del segmento
productor) y fines de 1997, se incrementó un
21%.

En el caso del servicio telefónico los precios
caen durante el período de operación estatal,
aumentan de manera muy pronunciada en el período
pre-privatización y se mantienen estables, en
términos reales, durante los primeros años del
período de operación privada. Un aumento paulatino
se observa, sin embargo, desde mediados de 1995, cuando en el
contexto local de estabilidad (e incluso deflación) de
precios, las tarifas continúan ajustándose de
acuerdo con la evolución de precios estadounidenses.
Finalmente, en 1997, tiene lugar un fuerte incremento de las
tarifas residenciales como resultado del rebalanceo
telefónico (ver Gráfico N° 3). Cabe
señalar que la serie de precios presentada está
construida en base a una canasta básica del servicio que
incluye tanto los cargos fijos (abono telefónico neto de
pulsos libres) como los variables (valor del pulso
telefónico). Esto resulta metodológicamente
más apropiado que la consideración del valor del
pulso telefónico como único indicador de la
evolución tarifaria del sector. De hecho, si bien durante
el período de operación privada se produce una
reducción del valor real del pulso, ello no significa una
disminución del costo del
servicio telefónico para todos los usuarios, en tanto el
abono neto mensual47 (medido en cantidad de pulsos) se duplica
durante el mismo período (esto es, entre octubre de 1990 y
diciembre de 1997).48 Ello deriva en incrementos en el costo del
servicio telefónico que no pueden ser captados si
sólo se considera la evolución del valor del pulso.
Más aún, el incremento de la parte "constante" del
costo del servicio telefónico, es decir, aquella que no
varía de acuerdo con el nivel de consumo, supone un mayor
incremento relativo para los hogares de menores consumos (que
generalmente coinciden con los de menores ingresos).

La evolución de las tarifas del servicio de aguas
y cloacas es notablemente diferente a la del resto de los
sectores aquí analizados. En el Gráfico N° 4 se
observa que las tarifas reales caen durante los tres
subperíodos. En las dos etapas de operación estatal
los niveles tarifarios tienden a bajar, fundamentalmente a
raíz de la erosión de
los valores
reales de las tarifas que no logran recuperarse a pesar de los
incrementos tarifarios dictados en este sentido. La
operación privada comienza con una reducción
tarifaria del 26,9% establecida en el contrato de
concesión a la empresa Aguas Argentinas S.A.. Sin embargo,
algo más de un año después de realizada la
concesión, una revisión extraordinaria de las
tarifas autorizó un aumento tarifario del 13,5% junto con
incrementos de más del 40% en los cargos de
infraestructura y conexión.49 Por esta razón, como
resultado de las modificaciones contractuales posteriores a la
concesión inicial, la reducción tarifaria
establecida en los contratos no fue de la magnitud inicialmente
prevista (26,9%), sino mucho menor (14,3% desde la
privatización hasta diciembre de 1997). Una mirada hacia
el período post1997 da cuenta de incrementos tarifarios
aun mayores en el sector (fundamentalmente emergentes de la
aplicación de nuevos cargos fijos en la factura) que
erosionan prácticamente por completo la reducción
tarifaria dictada al inicio de la operación privada. 50 La
creación de nuevos cargos de infraestructura (reemplazando
el antiguo cargo de conexión pagado directamente por el
beneficiario del servicio), si bien se sustenta en criterios
distributivos (socializa los costos de expansión de la red
que generalmente se orienta a los sectores de menores ingresos),
instala subsidios cruzados que incrementan el costo medio del
servicio para los hogares cubiertos, fundamentalmente para
aquellos de menores ingresos (por el carácter "fijo" del
cargo).

Las series tarifarias presentadas en esta sección
ofrecen un panorama general de la evolución de los precios
de los servicios públicos domiciliarios antes y
después de la privatización. Ellas refieren, sin
embargo, al precio pagado por un "hogar promedio", por lo que
poco informan acerca de los impactos diferenciales sobre los
hogares de cada decil de ingresos. De hecho, tal como se
explicó más arriba, la tarifa final a pagar por el
hogar está compuesta por el cargo fijo (abono por
conexión a la red) más el cargo variable (costo por
unidad de consumo) y la carga impositiva. De este modo, excepto
en el caso de aguas y cloacas (que al ponderar elementos tales
como calidad, antigüedad y ubicación de la vivienda
supone menores tarifas para las familias que habitan viviendas de
menor costo relativo),51 en los servicios públicos en
general, cuanto menor es el consumo mayor es la tarifa por unidad
consumida, ya que el costo del cargo fijo adquiere mayor
relevancia. Ello, junto con las reestructuraciones tarifarias que
modifican los precios relativos entre tipos de usuarios, y entre
cargos fijos y variables (como en el caso del servicio
telefónico) hace que la evolución real de los
precios difiera entre hogares con distintos niveles de gasto.
Esto se traduce en diferentes proporciones del ingreso y del
gasto total del hogar destinadas al pago de servicios
públicos por hogares pertenecientes a cada estrato social.
La segunda parte de este trabajo ofrece una aproximación
al análisis de los impactos de las privatizaciones sobre
el gasto (y el ingreso disponible luego del pago de los servicios
básicos) de los hogares pertenecientes a distintos
estratos sociales.

Partes: 1, 2

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