- Resumen
- Concepto
- Clases
- Elementos
- Actos
impugnables - Efectos de la
impugnación - El
agotamiento de la vía
administrativa - Secuencia del procedimiento recursivo
[18] - Secuencia del procedimiento recursivo
[18] - Bibliografía
Análisis de la
Constitución de 1967 y leyes 15524, 15869 y 16011, con
especial atención al plazo y forma de
interponerlos
Resumen
La Carta establece un régimen
general de peticiones y recursos administrativos en sus arts.
309, 317 y siguientes los que fueron reglamentados por el Dec-Ley
15524 y Leyes 15869 y 17292, con sus modificativas y
complementarias, sin perjuicio de las normas reglamentarias para
las diversas Administraciones El presente estudio refiere,
entonces, al análisis de esa normativa
Concepto
La Carta
establece un régimen general de peticiones y recursos
administrativos en sus arts. 309, 317 y siguientes los que fueron
reglamentados por el Dec-Ley 15524 y Leyes 15869 y 17292, con sus
modificativas y complementarias, sin perjuicio de las normas
reglamentarias para las diversas Administraciones. La
interposición, correcta, de los recursos administrativos
agotará la vía correspondiente y permitirá
la eventual anulación del acto, de que se trate, por el
Tribunal de lo Contencioso Administrativo (desde ahora T:C.A. ),
y, para algunos, son necesarios a los efectos de la acción
reparatoria patrimonial que se tramita ante el juez ordinario El
recurso administrativo es una especie dentro del género
petición que surge de los arts. 317 y 318 de la Carta [2].
La petición administrativa es una solicitud que formula
una persona respecto a un órgano estatal. Constituye un
derecho y una garantía fundamental del Estado de Derecho.
Se encuentra consagrada en el art. 30 (interés simple que
puede ser administrativo o no) y 318 (interés
legítimo) de la Carta. En este último caso se
establece la obligación de decidir lo peticionado en sede
administrativa. La misma debe ser resuelta dentro de los 150
días de presentada. El silencio se reputa como denegatoria
y abre la siguiente vía procesal. Sin embargo el
vencimiento del plazo no exime a la autoridad competente de
pronunciarse expresamente sobre lo peticionado. De acuerdo a
ello, es decir a la resolución, expresa o ficta de una
petición, se obtiene un acto administrativo recurrible. Es
la instación del acto. Este también puede surgir de
oficio de la Administración, sin necesidad de la
existencia de una petición previa. Recurso Administrativo
es la manifestación de voluntad unilateral y recepticia,
presentada dentro del plazo de 10 días corridos, de un
sujeto con legitimación activa que se considera lesionado
por un acto administrativo y cuyo contenido está dirigido
a la Administración para que ésta dicte un acto
administrativo que revoque, modifique o sustituya aquel anterior
sin agravar la situación impugnada[3].
De la
presente, nuestra definición, observamos:
A. El
recurso administrativo es una especie de
petición.
B.
Unilateral porque es el interesado el que lo presenta por
considerarse lesionado por un acto administrativo de la
Administración.
C.
Recepticia en virtud de que procede desde el momento del ingreso.
Ello, se entiende, que comienza el procedimiento administrativo
recursivo.
D. Es
necesaria una legitimación activa mínima para poder
iniciar el procedimiento. Esta es la de interés
legítimo.
E. El
recurso debe ser presentado en tiempo hábil impugnando el
acto ante el órgano que lo dictó.
F. En el
último caso debe observarse si el órgano de
dictación actuó en ejercicio de competencias que le
son propias o, por delegación de atribuciones. En el
primer supuesto el acto se imputa al emisor y de conformidad debe
recurrirse. Si el recurso debe presentarse contra un acto
administrativo dictado en ejercicio de atribuciones delegadas, el
acto se imputa al delegante. Por ello los recursos se
interpondrán de acuerdo a su posición institucional
.
G. El
recurso da lugar a un procedimiento administrativo especial: el
procedimiento recursivo El referido procedimiento es similar al
procedimiento administrativo común . Este es el de
principio y, por ello, sus soluciones resultan aplicables al
procedimiento recursivo, si no existe norma expresa en
contrario.
Lo
expuesto debe entenderse sin perjuicio de que la
Administración debe cumplir el Derecho y revisar, en
algunos supuestos, aún en sede recursiva, sus actos
ilegales . Por ejemplo notoria invalidez del acto original
revisable, aún, sin interposición de medios
impugnativos . La Sentencia 891/1997 del Tribunal de lo
Contencioso Administrativo ( T.C.A.) expresa: "Para no perjudicar
a la funcionaria reclamante, el asesor jurídico de la
demandada aconsejó duplicar el descuento que ella estaba
impugnando. Esa "motivación" revela claramente una
manifestación de voluntad abusiva, ilógica e
irracional, dirigida pura y exclusivamente a perjudicar a la
actora por haber reclamado, cuando los otros inspectores,
aparentemente, no lo hicieron. Estamos entonces ante una
verdadera desviación de poder, irregularidad que se
configura, cuando un agente administrativo actúa dentro
del cuadro de sus competencias, según las formas
determinadas, "pero persiguiendo una finalidad diferente de
aquella en virtud de la cual su competencia fue investida" (Julio
A. Prat: "La desviación de poder", Ed. A.F. 1976,
pág. 41 Cf. Sents. del Tribunal nº 37/90, 1179/92,
1087/94, etc.). En el caso se dan claramente los dos elementos
que surgen de esa definición: a) una presunción de
legalidad objetiva del acto y b) un apartamiento del fin legal
(Prat. Ob. Cit., pág. 43 y sgts.). En ejercicio del
poder-deber de disponer descuentos por reintegros de las
cantidades cobradas de más por sus funcionarios
inspectores de tránsito, en salvaguarda de los dineros
públicos, en efecto, la demandada se aparta de esa
finalidad legal en el acto modificatorio del original encausado,
con el propósito arbitrario e irracional, de perjudicar a
la actora por haber recurrido. Como no puede admitirse que
existió error en el dictamen de la Asesoría
Jurídica de la demandada, no cabe atribuir a la
modificación introducida otro propósito, que el de
"sancionar" a la actora por haber recurrido, lo que obviamente
constituye una irregularidad en cuanto a la finalidad perseguida,
que revela desviación de poder" .
Clases
De acuerdo
al art. 317 de la Constitución existen tres clases de
recursos administrativos:
Este
recurso, que es de principio de la jerarquía, permite al
jerarca conocer y resolver en definitiva el asunto propuesto. La
resolución del recurso jerárquico puede confirmar,
modificar o revocar total o parcialmente el acto impugnado.
Cuando el jerarca estime que existe vicio de forma, podrá
convalidar el acto impugnado, subsanando los defectos que lo
invaliden. El recurso procede por razones de legalidad o
mérito. Se destaca que nuestra legislación consagra
el principio del omiso medio que permite eliminar la
resolución del tema por cada una de las jerarquías
de grado inferior hasta llegar al grado superior. Por lo
expuesto, el que resuelve siempre el recurso jerárquico es
el jerarca máximo, en puridad, el jerarca. Veamos que
opina la jurisprudencia. La sent. del TCA n 616/03 dijo : "En
efecto, se procesa en autos la resolución dictada por la
Comisión de Administración del Banco de la
República Oriental del Uruguay del 6 de junio de
2001.Contra la referida resolución la parte actora
interpuso solamente el recurso de revocación, omitiendo la
interposición del recurso jerárquico que
correspondía, tratándose de un órgano
sometido a jerarquía conforme lo dispone el Art. 317 de la
Constitución e inciso final del Art. 4º de la Ley
Nº 15869.La omisión de la parte actora, al haber
así procedido, permite que se configure el incumplimiento
de uno de los presupuestos de orden público que subordinan
la validez del accionamiento anulatorio, o sea, el debido
agotamiento de la vía administrativa". *** Retomando el
análisis debemos decir que el último recurso, con
régimen jurídico especial, es el de
anulación . El mismo se interpone para ante el Poder
Ejecutivo si el acto fue dictado por un órgano de una
persona sometida a tutela administrativa. Están sujetos a
ese régimen los Servicios Descentralizados creados por ley
de conformidad con los arts. 185 y 186 de la Carta. El recurso de
anulación sólo procede por razones de legalidad.
Sin embargo los recursos de revocación y jerárquico
proceden por razones de legalidad o mérito.
La Sentencia
455/01 del T.C.A. dijo " En efecto, impugnándose en autos
un acto dictado por un Gerente de ANTEL, correspondía en
el caso la interposición conjunta de los recursos de
revocación, jerárquico y anulación en
subsidio, ya que ANTEL fue creado como un servicio
descentralizado por el DL 14235 de 25/7/1974 (servicio
público descentralizado lo denomina el Art. 1º de la
norma) En el caso, solamente se interpusieron los recursos de
revocación y jerárquico en subsidio, lo que lleva a
descartar el presente accionamiento por no configurarse el debido
agotamiento de la vía administrativa". El autor destaca,
retomando el análisis, que a los efectos de agotar
correctamente la vía administrativa deberá
observarse la situación institucional del órgano
que dictó el acto, pudiendo ser necesario, en algunos
casos, interponer los tres recursos mencionados [6]. Cuando sea
necesario presentar los recursos de revocación y
jerárquico o revocación y anulación o
revocación, jerárquico y anulación se deben
incoar en forma conjunta y subsidiaria del recurso de
revocación. El plazo de presentación, en todo caso,
es de 10 días corridos, art. 317 de la Carta. El
recurrente puede fundar su impugnación en cualquier
momento, mientras el asunto esté pendiente de
resolución, indicando la norma o principio de derecho que,
en el caso, considere violada, o las razones de la
desviación, abuso o exceso de poder que vician el acto
impugnado [7].
Elementos
A.
CONTENIDO O MATERIA Esta es la voluntad del recurrente de
impugnar un acto administrativo. La Sent 870/97 del Tribunal de
lo Contencioso Administrativo (TCA ) dijo que :" A criterio de la
sede, corresponde aplicar en el caso el principio del
informalismo en favor del administrado, consagrado en el art. 23
del decreto no. 640/73, en la medida en que en el escrito de
marras se manifiesta inéquivoca la voluntad de impugnar la
resolución en proceso por lo que puede ser admitido como
contentivo del recurso de revocación correspondiente, por
otra parte, cabe puntualizar que no se invocó
erróneamente al órgano ni se interpuso mal el
recurso, lo que priva de sustento a la tesis propugnada al
respecto por la Administración". Por su parte la Sent
987/99 del TCA entendió que: "Para una presentación
válida de los recursos administrativos, no sólo
debe resultar clara la voluntad de interponer cada uno de los
recursos que correspondan, sino que "debe expresarse
cuáles son los recursos que se interponen o cuáles
los órganos que se pretende revisen el acto, porque la
Administración no puede obviar la omisión del
recurrente resolviendo recursos no interpuestos" .
D.
FORMA Los recursos administrativos se interponen por escrito, en
papel simple; formulario; telegrama colacionado con aviso de
entrega; telex; fax y medios electrónicos de acuerdo a la
ley 17243, art. 24 y siguientes. Se incluye el correo
electrónico [11]. Cualquiera sea la forma documental
utilizada para la interposición de los recursos , siempre
deberá constar claramente el nombre y domicilio del
recurrente y su voluntad de recurrir traducida en la
manifestación de cuáles son los recursos que se
interponen y la designación del acto administrativo que
impugna. Ello sin perjuicio de los requisitos que deben cumplirse
en virtud de lo que surge del art. 119 del Decreto 500/91. Deben
ser firmados por letrado los escritos en que se interpongan
recursos administrativos y los que se presenten durante su
tramitación, Decreto-Ley 15.524, art. 37. Es el requisito
de postulación. De acuerdo al Decreto 500/91, arts. 156 y
157 en caso de incumplimiento de este requisito, se debe requerir
a quien lo presente que en el plazo de diez días
hábiles salve la omisión de la firma letrada, bajo
apercibimiento de mandarlo archivar, de lo que se dejará
constancia en el escrito con la firma de aquél.La
sanción es extrema y discutible, por ejemplo, en escrito
que, simplemente, evacúa vista. Debe considerarse,
además, que el Decreto Ley 15524, art. 37, no establece
sanción.
La
Sent. 203/89 del TCA dijo que : "En consecuencia esa firma antes
omitida, se estampó durante la tramitación en la
primera oportunidad que el recurrente tuvo, no hallando la
Jerarquía ningún inconveniente para seguir el
trámite. La posición del Cuerpo en un caso anterior
(Sent. 189/985) consideró que no existía nulidad
absoluta, sino relativa, subsanable y, por ello, desestima la
excepción opuesta quedando la vía administrativa
correctamente agotada"La sent 214/90 del TCA dijo :" En esta
oportunidad se releva, por parte de la Administración, que
la recurrencia presentada lo fue incumpliendo lo prevenido por el
art. 37 del Decreto-Ley 15.524: el escrito de marras, no lleva
firma letrada.Por otra parte, se declara el extravío del
escrito original por lo que se adjuntó fotocopia del
mismo. Aun en el caso "existente" o "inexistente" de la firma
letrada, lo cierto es que se otorgó al recurrente un plazo
de 10 días para subsanarlo, y siendo el directamente
interesado, no compareció a tales efectos. Su propia
omisión perjudica el accionamiento
entablado…".Continuando el análisis de los elementos
formales, aunque en este caso no sea estrictamente un elemento,
sino un límite temporal de interposión, el plazo es
de 10 días corridos desde la notificación, en
forma, del acto, art. 317 de la CartaSe destaca que en
ningún caso el conocimiento informal del acto lesivo por
parte del interesado suple a la notificación personal o a
la publicación en el Diario oficial, según
corresponda, por lo que no hace correr el cómputo del
plazo para recurrir.Sin embargo, el interesado, si lo estimare
del caso, podrá ejercitar sus defensas jurídicas
dándose por notificado.Veamos que opina la
jurisprudencia.En ese sentido la Sent. 922/99 del TCA
señaló que : " No surge de los antecedentes
administrativos que el acto haya sido notificado en forma a la
parte interesada, conforme lo preceptúa la ley. La
circunstancia alegada por el demandado no resulta clara ya que el
conocimiento efectivo alegado del acto, no aparece correctamente
delimitado o concretado en la especie. Consecuentemente con ello,
y teniendo en cuenta que los recursos administrativos se
plantearon el 18 de diciembre de 1988, la vía
administrativa quedó agotada a los 300 días (en la
legislación anterior a la ley 17292) de esta fecha sin que
existiera resolución expresa de los mismos en
término. De esta forma transcurrido dicho plazo
empezó a correr aquel de 60 días de que
disponía el actor para demandar de nulidad ante la sede".
Por su parte la sent . 673/96 del TCA dijo que "El punto a
considerar radica en el reconocimiento de la validez del previo
conocimiento del acto por parte de la recurrente . El examen de
los autos y de los antecedentes administrativos agregados,
permite constatar a la Sede que, pese a ser exacto que se
verificó una notificación personal de la
Resolución impugnada, no es menos cierto que con
anterioridad a ello la actora estaba perfecta y acabadamente
noticiada de la Resolución que impugna, desde que, y en
función de tal conocimiento, presentó una
petición reclamando un cargo, haciendo mención
expresa de la misma.Se trata, pues, en el caso de una
hipótesis de conocimiento, perfectamente análoga a
la contemplada en el art. 60 del Decreto 640/973 (el decreto
procedimental anterior al 500/91) .Si bien todo ello no se ajusta
a las formalidades estrictamente establecidas por la Ley 15.869,
la Sede reitera su criterio (expuesto entre otras en Sent. No.
526/990) de que el efectivo conocimiento del acto sustituye, sin
lugar a dudas, a la notificación formal en la medida en
que se cumplió en aquella oportunidad la finalidad propia
de la comunicación. El Tribunal tiene expresado en Sent.
180/986 que "…el problema del método a emplear con el
fin de tener por noticiado el acto administrativo, desaparece
cuando la parte, prescindiendo de ese trámite previo y en
conocimiento de lo resuelto por la Administración, hace
uso de lo derechamente resuelto en la forma que a su juicio cree
corresponde. En tal eventualidad pierde vigencia el referido tema
de las notificaciones, que aparece superado por la conducta
procesal del administrado"Retornando al análisis de la
legislación debemos acotar que los plazos para la
interposición de los recursos administrativos y para el
ejercicio de la acción de nulidad, se suspenderán
durante las Ferias Judiciales y la Semana de Turismo.Los plazos
que venzan en día feriado se extenderán hasta el
día hábil inmediato siguiente, art. 10 de la ley
15869 [12]. Veamos, nuevamente, la opinión de la
jurisprudencia. En ese sentido la Sent. 33/2000 del TCA dijo :
"Los argumentos esgrimidos por la demandada para fundar la
excepción de caducidad no son de recibo a criterio de la
Sede (…) porque surge claramente de la ley 15.869 y es,
además, pacíficamente aceptado que el plazo de 150
días establecido para el agotamiento de la vía
administrativa (en caso de interposición de un solo
recurso) es un término único (art. 5o. Ley cit.),
el que sólo se interrumpe durante la semana de turismo
(art. 10)". El TCA fue llamado a sentenciar en la Sent . 252/98 .
En la misma expresó que "El accionante argumenta que las
normas que regulan el procedimiento administrativo (D.L. 15.524,
Ley 15.869 y D. 500/91) no prevén la hipótesis de
comienzo del plazo en día inhábil. Por ello, a su
juicio, en virtud de la remisión dispuesta por el art. 104
del D.L. 15.524 -para los puntos no regulados expresamente-
corresponde aplicar al caso las normas del C.G.P., y
específicamente, el art. 93 de ese cuerpo normativo que en
el título "Comienzo de los plazos" establece que todos
corren desde el día hábil siguiente al de la
respectiva notificación. El Tribunal no comparte tal
posición, ya que, como bien destaca el Sr. Procurador del
Estado, no se trata de una situación "no regulada" (art.
104 D.Ley 15.524) -habilitante de la aplicación del art.
104 invocado- porque el art. 4o. de la Ley 15.869 prevé
expresamente que los actos deben ser impugnados con los recursos
correspondientes "dentro de los diez días corridos y
siguientes al de su notificación personal…". Y el inc.
3o. del art. 10 del mismo texto legal aclara y reafirma que: "Los
plazos a que se refiere la presente ley se contarán por
días corridos y sin interrupción". En la especie se
notificó el acto durante la Feria Judicial Menor, en cuyo
lapso opera la suspensión prevista en el art. 10 del D.L.
No. 15.524 y, en consecuencia, el término de 10
días para interponer el recurso comenzó a correr el
16 de julio de 1994, aunque dicha fecha correspondió a
día inhábil, porque la Ley No. 15.869 (art. 4)
establece que tal plazo se computa por días corridos y sin
interrupción (art. 10). Y nada conduce a que se aplique al
caso la previsión del inciso final del art. 10 citado,
pues esta norma refiere inequívocamente al vencimiento de
los plazos para la interposición de los recursos y no a su
respectivo comienzo".
E.
ELEMENTO EVENTUAL. LA FUNDAMENTACION La fundamentación del
recurso constituye un derecho del recurrente, que podrá
cumplir posteriormente a la presentación del recurso, en
cualquier momento, mientras el asunto esté pendiente de
resolución. De acuerdo ello surge su carácter de
elemento no esencial del recurso. La omisión del
recurrente, no exime a la Administración de su
obligación de dictar resolución, art. 155 del
Decreto 500/91. La sent 593/97 del TCA entendió que :
"Según surge de los antecedentes administrativos agregados
a estos autos, a fs. 17 el representante de la ANCAP interpuso
oportunamente recurso de reposición contra la
resolución cuya nulidad ahora se solicita, solicitando la
revocación de la misma. Si bien se anunció en el
mismo escrito que oportunamente se procedería a
fundamentar el recurso, en mérito a lo dispuesto la
omisión es irrelevante, desde que la fundamentación
no es un requisito de validez de la impugnación, bastando
a los efectos del agotamiento de la vía administrativa la
expresión clara de la voluntad de recurrir, traducida en
el pedido de que un acto anterior sea revocado total o
parcialmente, todo lo que se hizo en el caso en examen. La
fundamentación es un elemento no esencial del recurso , lo
que ameritó que el Dec. 500/91 ( aun cuando no resulte
aplicable en la especie) lo definiera correctamente como un
derecho del recurrente (art. 155), exigiendo sí que
constara claramente la voluntad de recurrir (art.
154)".
Actos
impugnables
De
acuerdo al art. 317 de la Constitución los actos
administrativos pueden ser impugnados con los recursos
correspondientes dentro del término de diez días, a
contar del día siguiente de su notificación
personal, si correspondiere, o de su publicación en el
"Diario Oficial".Por lo expuesto, resultan recurribles todos los
actos administrativos. Aun los de mero trámite o
asesoramiento.Ello es así porque la norma, de la
máxima jerarquía no distingue y, donde la misma no
distingue, no lo puede hacer el intérprete. La
recurribilidad de todos los actos administrativos no asegura, ni
podría asegurar, obviamente, el éxito en sede
administrativa o jurisdiccional. Sin embargo esa es la
solución de nuestro derecho y, la agregación de
todo otro elemento, escapa a la normativa constitucional en el
tema que se analiza.Se destaca que, a los efectos reglados, el
art. 24 del Decreto Ley 15524 cierra la acción al
determinar cuáles pueden ser objeto de nulidad [13]
.
Efectos de la
impugnación
C.
EFECTO SUSPENSIVO El principio general del derecho uruguayo
señala que, salvo texto expreso en contrario, la
interposición de recursos administrativos carece de efecto
suspensivo. La solución es diversa en sede de derecho
administrativo contractual [14]. De acuerdo al inc. 4 del art. 62
del TOCAF los recursos administrativos tendrán efecto
suspensivo, en el procedimiento contractual. Sin embargo, la
Administración por resolución fundada, podrá
dejar sin efecto la suspensión si la misma afecta
inaplazables necesidades del servicio o le causa grave perjuicio.
La resolución que levanta el efecto suspensivo es
recurrible pero no produciría un nuevo efecto suspensivo,
por la naturaleza de las cosas y de acuerdo a lo que surge del
orden jurídico. Razonar en forma diversa podría
conducir a una solución inadmisible y que atentaría
contra la lógica, la ética y el bien y sentido
común. La norma hace excepción al principio general
de que los recursos administrativos no tienen efecto suspensivo
y, por ello, fue necesario establecer ese efecto en forma expresa
para el procedimiento de que se trata. Se establece,
especialmente, que resuelto el recurso se apreciarán las
responsabilidades de los funcionarios y del recurrente. Si
éste hubiere actuado con mala fe o con manifiesta falta de
fundamento, se le podrán aplicar sanciones de
suspensión o eliminación del Registro de
Proveedores, sin perjuicio de las acciones de reparación
que pudieren corresponder. Sin embargo, el art. 186 de la ley
17930 agregó un apartado al art. 33 num.3 del TOCAF ,
respecto de los casos de excepción en que se admite la
contratación directa o el procedimiento que el respectivo
ordenador determine.El mismo refiere a la contratación de
bienes o servicios, cualquiera sea su modalidad, por parte de la
ANTEL, destinada a servicios que se encuentren de hecho o de
derecho en regímenes de libre concurrencia. Las
impugnaciones o recursos que en tales casos se interpusieran, en
cualquier etapa del procedimiento, no tendrán efecto
suspensivo, salvo que así lo resuelva el jerarca de la
empresa contratante.En esta norma se prevé para lo
contratos administrativos , entonces, una solución diversa
a la del art. 62 del TOCAF que establece el principio general en
sede contractual. De esta forma se vuelve a la regla general del
derecho positivo uruguayo sobre el efecto no suspensivo de los
recursos administrativos en todas las especialidades de la
materia . Por otra parte, ya en sede reglamentaria se dice que
fuera de los casos preceptivamente fijados por la ley (por
ejemplo el mencionado art. 62 del TOCAF), en los recursos
administrativos interpuestos ante la Administración,
ésta podrá, por resolución administrativa
disponer la suspensión transitoria, total o parcial, de la
ejecución del acto impugnado, siempre que la misma fuere
susceptible de irrogar a la parte recurrente daños graves
y que de la mencionada suspensión no se siga
perturbación grave a los intereses generales o de los
derechos fundamentales de un tercero. La autorización
concedida a la Administración puede iniciarse a
petición de parte interesada o de oficio. Del mismo modo,
se podrá disponer toda otra medida cautelar o provisional
que, garantizando la satisfacción del interés
general, atienda al derecho o interés del recurrente
durante el término del agotamiento de la vía
administrativa, con el fin de no causarle injustos e
inútiles perjuicios, art. 150 del Decreto 500/91 .La
reglamentación puede, asimismo, prever la
suspensión para todos o para determinada clase de actos,
en las condiciones que se establezcan.La sent 551/93 del TCA
dijo: "La interposición de un recurso no tiene efecto
suspensivo automático, por lo que a falta de una norma
expresa que así lo disponga, solamente la autoridad
administrativa o este Tribunal, pueden suspender la
ejecución de un acto recurrido, cuando la misma fuera
susceptible de irrogar a la parte actora graves daños.
Ello resulta a "contrario sensu" del art. 2 de la ley no. 15.869,
que reitera y modifica la potestad del Tribunal de lo Contencioso
Administrativo (TCA) de suspender aquella ejecución una
vez deducida la accion de nulidad".
D.
AGOTAMIENTO DE LA VIA ADMINISTRATIVAEl tema se analiza en el
numeral que sigue.
El agotamiento de la vía
administrativa
El
particular eventualmente lesionado debe agotar la vía
administrativa para poder ocurrir al juicio de nulidad del acto
administrativo de que se trate.Para ello debe interponer conjunta
y subsidiariamente todos los recursos administrativos que
correspondan en el plazo de 10 días corridos, de acuerdo a
lo dispuesto en el art. 318 de la Constitución de la
Nación y en la ley 17292, arts. 40 y 41. En ese sentido
deberá observarse la posición institucional del
órgano de dictación del acto:a) Si el acto es
dictado por el Jerarca del servicio es suficiente el recurso de
revocación . b) Si emana de un órgano sometido a
jerarquía es necesario, además, el recurso
jerárquico. c) Si el acto proviene del jerarca de un
Servicio Descentralizado (Personas descentralizadas por servicios
sujetas a tutela administrativa, a diferencia de los Entes
Autónomos que tienen la misma naturaleza pero que no lo
están y, por ello, no corresponde el recurso de
anulación) debe interponerse el recurso de
revocación y el de anulación para ante el Poder
Ejecutivo.d) Cuando el acto es dictado por un órgano
sometido a jerarquía y pertenece a un Servicio
Descentralizado, corresponde interponer los recursos de
revocación, jerárquico y anulación.e) Cuando
el acto emane de un órgano de los Gobiernos
Departamentales, se podrá impugnar con los recursos de
reposición y apelación en la forma que determine la
ley.Asimismo debe observarse si el órgano de
dictación actuó en ejercicio de competencias que le
son propias , desconcentradas o, por delegación de
atribuciones. En el primer supuesto el acto se imputa al emisor y
de conformidad debe recurrirse. Si el recurso debe presentarse
contra un acto administrativo dictado en ejercicio de
atribuciones delegadas, el acto se imputa al delegante. Por ello
los recursos se interpondrán de acuerdo a su
posición institucional [16].De acuerdo a la reforma
parcial de la Carta de 1967, promulgada el 14 de enero de 1997,
si el acto impugnado ha causado daño, el administrado
podrá optar entre el camino señalado para luego
ocurrir al reparatorio, de corresponder, o, ingresar directamente
esta acción [17], que puede llegar a tres instancias.La
normativa esencial del tema la encontramos en los arts. 312 y 309
de la Constitución Nacional . El Art. 41 de la ley 17292
sustituyó los artículos 5 y 6 de la Ley Nº
15.869. Por ese motivo a los ciento cincuenta días
siguientes al de la interposición de los recursos de
revocación o de reposición, a los doscientos
días siguientes a la interposición conjunta de los
recursos de revocación y jerárquico, de
revocación y de anulación, o de reposición y
apelación, y a los doscientos cincuenta días
siguientes al de la interposición conjunta de los recursos
de revocación, jerárquico y de anulación, si
no se hubiere dictado resolución sobre el último
recurso, se tendrá por agotada la vía
administrativa. Es lo que se conoce como denegatoria ficta.
Vencido el plazo de ciento cincuenta días o el de
doscientos, en su caso, se deberán franquear,
automáticamente, los recursos subsidiariamente
interpuestos, reputándose fictamente confirmado el acto
impugnado. Debemos tener presente que el vencimiento de los
plazos no exime al órgano competente para resolver el
recurso de que se trate, de su obligación de dictar
resolución sobre el mismo , artículo 318 de la
Constitución de la República. Si ésta no se
produjera dentro de los treinta días siguientes al
vencimiento de los plazos previstos en el inciso primero, la
omisión se tendrá como presunción simple a
favor de la pretensión del actor, en el momento de
dictarse sentencia por el Tribunal respecto de la acción
de nulidad que aquél hubiere promovido. Si la
resolución expresa del único o del último
recurso correspondiente interpuesto, fuere notificada
personalmente al recurrente o publicada en el Diario Oficial,
según sea procedente, antes del vencimiento del plazo
total que en cada caso corresponda, la vía administrativa
queda agotada en la fecha de la notificación o de la
publicación, Ley 15.869 , art.7. La sent. 517/93 del TCA
dijo que: " La Sede no comparte la posición respecto de la
cual deba notificarse el acto ficto que pone fin a la vía
administrativa por considerar que el texto del art. 9, inc. 2 es,
sin duda, claro en cuanto dice al respecto: "si hubiere
recaído denegatoria ficta, el plazo (para deducir la
accion de nulidad) correrá a partir del día
siguiente a aquel en que la misma hubiere quedado configurada. La
norma transcripta no prevé, pues, la notificación
de la denegatoria ficta que culmina la vía administrativa;
cuando el legislador entendió que tal notificación
era procedente, así lo dispuso expresamente, como hizo por
ejemplo en el inc. 1 del art. 4 de la ley No. 15.869". Por
último, respecto del análisis que en este numeral
se realiza, se destaca que la resolución del tema
planteado en el recurso, dictada posteriormente al agotamiento de
la vía administrativa, abre nuevamente el plazo para
iniciar la acción de nulidad, en ciertos casos
.
Secuencia del procedimiento recursivo
[18]
1)
Nombre, y domicilio del peticionario, con indicación del
lugar donde deben realizarse las notificaciones, dentro del radio
de la ciudad, villa o pueblo donde tenga su asiento aquella
autoridad.Si el escrito estuviese, firmado por varios
interesados, se establecerá en él la persona con
quien deben entenderse las actuaciones.Cuando se actúa en
representación de otro, se procederá de conformidad
a lo establecido en los artículo 20 y 24 del decreto
500/91.
2) El
peticionario podrá acompañar los documentos que se
encuentren en su poder, copia fehaciente o fotocopia simple que
certificará la Administración , e indicar las
pruebas que deben practicarse para acreditar lo que estime
pertinente. Destacamos, como lo hemos expresado en todo este
capítulo, que la fundamentación es un derecho del
recurrente. Si ofreciera prueba testimonial designará el
nombre y domicilio de los testigos y acompañará el
interrogatorio respectivo.
3) La
solicitud concreta que efectúa, formulada con toda
precisión.Si la petición careciera de alguno de los
requisitos señalados en los numerales 1) y 3) de este
artículo o, si del escrito no surgiere con claridad
cuál es la petición efectuada, se requerirá
a quien la presente que en el plazo de diez días salve la
omisión o efectúe la aclaración
correspondiente, bajo apercibimiento de mandarla archivar, de lo
que se dejará constancia en el escrito con la firma de
aquél, art. 119 del Decreto 500/91.Si la autoridad que
dictó el acto estuviera radicada en los departamentos del
Interior, el recurrente deberá, establecer domicilio en el
radio de la Capital de la República, donde se
realizarán los emplazamientos, citaciones, notificaciones
e intimaciones que puedan disponerse en la tramitación del
recurso jerárquico o de anulación
correspondiente.La Sent . 235/95 del TCA dijo: " La duda surge,
porque el telegrama interponiendo el recurso fue enviado el
día 19/5/92 a las 18.01 hs. El actor estima que se
habría interpuesto realmente el día 20/5/92, fecha
de la distribución del referido telegrama. Sin embargo,
luego de estudiar los antecedente administrativos, esta
Corporación concluye que, en la duda, ha de considerarse
que la vía administrativa ha sido correctamente agotada,
ya que el recurrente debió necesariamente haber entrado en
la oficina de ANTEL, para enviar el telegrama, antes de las 18.00
horas, dentro del horario de Oficina de la demandada"Debe tenerse
presente que, si el acto administrativo hubiese sido dictado por
un órgano en ejercicio de atribuciones delegadas por otro
órgano [23], los recursos podrán presentarse
indistintamente ante el órgano delegante o ante el
órgano delegado. En este último caso el
órgano delegado lo sustanciará y someterá
oportunamente al órgano delegante con el proyecto de
resolución respectivo.
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