El concepto de interés general en la administración moderna

El Interés General en un sentido contemporáneo

• Introducción:

Al concepto de "Interés General" se le pueden otorgar acepciones muy amplias, pudiendo encontrar conceptos sinónimos a lo largo de la literatura jurídica universal, como "bienestar general", "interés público" o "bien común". Todos estos conceptos van más allá de la idea de una meta directriz para la adopción por parte de la ciencia política. Lo cierto es que cualquier intento por formular una teoría del Interés General constituye una arriesgada misión. Hemos de tener en cuenta que, al menos en la actualidad, los objetivos específicos de una política destinada a fomentar este Interés General, como lo es cualquier sociedad democrática moderna, pueden ser muy numerosos y deben ser necesariamente adaptados a los diferentes sistemas sociales, de lo que deducimos que se trata, para empezar, de un concepto relativo en función de la sociedad a la que hagamos referencia. Algunos escritores han afirmado que el Interés General o público es inherente al proceso democrático de transacción y ajuste. Su interés público reside en los complejos procedimientos de ajuste y arreglo político que la forma de gobierno democrática emplea para representar y complacer las demandas hechas sobre sus instrumentos de adopción política[1]En este caso, el Interés General como medio y procedimiento reemplaza a la idea de Interés General como fin y meta, de lo que deducimos que el Interés General tiene poco que ver con la sabiduría o la moralidad de la propia política pública. Actualmente, toda democracia desarrollada de forma cívica se hace siempre atendiendo al Interés General. Otros escritores, en cambio, han definido el Interés General como aquel sistema de requisitos funcionales previos a la adaptación de estos procesos de acomodamiento. En cualquier caso, tanto antes como ahora, el concepto de "Interés General" sigue siendo vago e indefinible dentro del ámbito del derecho común y no está definido con precisión política, sin existir un concepto claro y generalizable para cualquier sistema sociopolítico.

La antigua idea consistente en concebir el Interés General de forma aritmética, es decir, mediante la suma de los intereses individuales de la ciudadanía no debe ser considerada ya válida, pues adolece de ciertos elementos contradictorios para la compleja psique humana. La naturaleza del individuo es presa de manera continua de un interés propio, y la fuerza de los sentimientos de respeto hacia sí mismo y al resto de la colectividad varía siempre entre diferentes sujetos. Un ejemplo claro lo podemos obtener en el ciudadano de una ciudad en la que reine el caos y la delincuencia, al cual no le preocupa al poseer medios contundentes para hacer frente a esta situación, como una casa segura o vigilancia privada, pero de manera indudable su posición sería otra si fuera más sensible a estos problemas. La evaluación que hace cada individuo de sus propios intereses es cambiante y relativa en función de su situación. Además, pese a que cualquier ciudadano tuviese una idea definida acerca de la prioridad de sus intereses respecto a asuntos que requieran la acción del conjunto de la comunidad, persistiría el problema de indagar tales intereses para realizar el cómputo aritmético de la suma. La única interpretación aceptable de esta antigua teoría radica en concebir que el Interés General debería tener siempre en consideración los intereses de las personas a las que representa.

Tampoco sería correcto identificar el Interés General con las decisiones que toma la autoridad pública, independientemente de cuáles sean. Esta teoría no carecería de base racional alguna, pues los funcionarios de cualquier administración pueden concebir la idea de Interés General de forma errónea, pudiendo provocar graves consecuencias si sus políticas públicas adolecen de un desviado entendimiento de lo que sería el bien colectivo. El mandato de las autoridades no ha de ser reflejo necesario del intento de satisfacer el Interés General o público, pese a ser fundamento de la democracia perfecta y finalidad de todo gobierno de bien.

El interés público debe ser comprendido como el interés genuino de toda la comunidad y no como el interés simulado de una élite o minoría movida por objetivos de utilidad propia[2]Pero si identificamos este Interés General con el bien de todos debemos, en primer lugar, determinar la norma por medio de la cual pueda cuantificarse ese bien colectivo. Podemos decir que la felicidad humana radica en la satisfacción de determinadas demandas, variables en función de cada individuo. Podemos entonces deducir que una estructura socio – política que brinde amplias posibilidades a la ciudadanía, con medidas que fomenten el deseo humano de participar de forma constructiva en la sociedad, debe juzgarse en interés público ya que proporciona de forma directa bienestar general. En la realidad, las decisiones que han de tomar los gobernantes, depositarios del interés público, nunca parecen definidas o tan evidentes como la mencionada anteriormente y sigue sin proporcionar un catálogo detallado de los males específicos que estén por llegar en el ámbito social y político. Por ello, la solución a problemas concretos dependerá de muchas variantes, por lo que la búsqueda del Interés General precisa de necesidades y exigencias particulares, no pudiendo valerse de teorías tan genéricas.

Por otro lado, la búsqueda del Interés General puede conllevar, en función del sistema político en el que nos encontremos, con algún grado de desprotección de las libertades individuales. Existen dos posibles opciones para hacer frente a esta situación ético – legal. La primera, reducir la acción gubernamental consistente en la búsqueda y satisfacción del Interés General en beneficio de los derechos del ciudadano; la segunda, restringir o reducir las libertades individuales en función de consideraciones de interés público, o lo que es lo mismo, la subordinación de los derechos individuales en beneficio de las políticas públicas. Ambos enfoques son de eminente contenido humanista, anhelando el bienestar, colectivo o individual. En este caso, una perspectiva de Interés General, concebido de forma independiente de la protección de los derechos positivizados, podría facilitarnos en ocasiones una solución adecuada. Pero, en cualquier caso, ambos métodos pueden ser compatibles si concebimos el hecho de que el individualismo humano y el interés social no han de ser necesariamente la misma cosa, sino que una sociedad bien estructurada puede conseguir que coincidan de forma plena, dando pie a la formación de una estructura social y política en la que cualquier ciudadano pueda desarrollar sus capacidades personales de manera plena, y en beneficio de la colectividad.

• Interés General y la discrecionalidad administrativa en su interpretación.

Los conceptos utilizados por el ordenamiento pueden ser determinados o indeterminados en cuanto a su posible significado. La inherente claridad de los primeros no suele presentar demasiados problemas en cuanto a su aplicación o interpretación, pues no admiten más que una solución. Pero es obvio que todo concepto jurídico indeterminado genera incertidumbre en un sistema democrático que pretenda establecer fórmulas reales para la resolución objetiva de conflictos. Sus límites no aparecen claramente perfilados en su enunciado, pese a que intente delimitar supuestos concretos. Ese margen de duda se presenta, ya no solo en la labor de precisar de manera objetiva el contenido del concepto indeterminado, sino en el papel que la Administración debe jugar cuando afronta la interpretación y aplicación de los mismos. Si lo propio de todo concepto jurídico indeterminado en cualquier sector del ordenamiento es que su aplicación permite una sola solución justa, el ejercicio de una potestad discrecionalidad permite una pluralidad de soluciones justas, o lo que es lo mismo, varias alternativas igualmente justas desde la perspectiva del derecho[3]

El concepto "Interés General" no se libra de esta difícil tarea que recae sobre la Administración. Ello es debido a que se trata igualmente de un concepto que no admite cuantificación o determinación rigurosa, aunque se trate de una realidad necesaria. Cabe, para empezar, plantearse cuál es el grado de discreción de la esta goza para llevar a cabo la citada labor. Se podría afrontar de dos formas:

• Positiva: esta discrecionalidad administrativa podemos concebirla como aquel margen o libertad de decisión que el legislador confiera al organigrama administrativo para poder entender el concepto y aplicarlo en consecuencia.

• Negativa: también podemos entenderla como el margen o libertad de actuación derivada de la ausencia de normas de conducta, o de la carencia de normas de control dirigidas al juez de lo contencioso-administrativo.

Resulta sencillo entender que el juez no puede fiscalizar la entraña de la decisión discrecionalidad, puesto que si se ha realizado dentro de los límites de la remisión legal a la apreciación de la Administración, debe ser considerada necesariamente justa[4]Precisamente, sobre este fundamento se sustenta la tesis defendida por la doctrina alemana, que establece que prácticamente todos los supuestos calificados tradicionalmente de atribuciones de potestad discrecional por la Ley, no son sino el enunciado de simples conceptos jurídicos indeterminados[5]Pero en ningún momento se está haciendo referencia al concepto de "arbitrariedad". Realmente estas supuestas potestades discrecionales pueden concebirse como potestades regladas, puesto que el margen de discreción se otorgaría para alcanzar un interés público, una solución mejor al caso en cuestión, proporcionando una solución justa a cada situación concreta. El acto administrativo discrecional tiende a convertirse en reglado, puesto que tan solo se consideraría válido cuando cumple el fin que implica la idea del bien del servicio o del interés público, pudiendo entender entonces que en todas las ocasiones en que el objeto del fin está determinado no existe discrecionalidad.

La finalidad de entrar a interpretar un concepto jurídico aparentemente vago o difuso es fruto del intento por parte de la Administración de proporcionar a este una salida práctica que favorezca a la colectividad, puesto que esa es la regla primaria del ordenamiento jurídico en conjunto. Las autoridades administrativas pueden contar, con total normalidad, con poderes públicos discrecionales, pero no para el cumplimiento de cualquier finalidad, sino para la considerada por la Ley, y en todo caso de la finalidad pública[6]Esta discrecionalidad es temporal o ilusoria, al estar orientada siempre a un fin claramente determinado.

• Posibles significados actuales del término "Interés General".

El Interés General constituye la norma ética aplicable a los asuntos públicos, y a la vez, es una pauta para poder evaluar la legalidad e idoneidad de los mismos. Se trata de la norma ética suprema aplicable a los asuntos políticos. De ahí, que esta figura aparezca claramente en el Derecho público cumpliendo una triple función: como criterio para la interpretación y la aplicación de normas; como elemento jurídico necesario de interpretación, y como elemento nuclear de las decisiones administrativas[7]Conceptos como urgencia, orden público, justo precio, utilidad pública o interés público son prototipos de esta categoría conceptual. No obstante, podemos desglosar esta figura en tres posibles concepciones, que por otro lado desembocan en un mismo sentido actual:

• Bien común o general, entendido como la suma más global y genérica, no aritmética, de los intereses de la ciudadanía. Se trata de una acepción válida para sanear y dar luz a procedimientos gubernamentales complejos.

• En los casos en que las finalidades de las decisiones, y los procedimientos adoptados para llevarlos a cabo, estén sujetos a controversia, el Interés General aparece como adhesión a un orden público o social, aunando esfuerzos para evitar males mayores y buscar un necesario consenso.

• Finalmente, en el ámbito procesal, cuando nos enfrentamos a soluciones incompatibles, el Interés General subyace fundamentándose en el procedimiento reglado ejecutados por los funcionarios legal, previa y debidamente designados.

De igual manera, analizaremos a continuación cuatro posibles puntos de vista desde los cuales podemos analizar el concepto de "Interés General": sociológico, legal, meta-sociológico y económico:

• Sociológico: la mezcla de intereses personales y generales no tiene por qué ser la misma entre individuos o grupos. Pero de forma necesaria y natural surge un consenso acerca de lo que debería ser el interés público dentro del marco de referencia de la sociedad particular y de su cultura[8]La finalidad de todo sistema democrático, entre otras, es la de insistir en esta aceptación común y fomentarla. De la historia hemos aprendido que la búsqueda del Interés General puede hacerse igualmente mediante sistemas totalitarios o democráticos.

• Legal: la fórmula del Interés General ha sido siempre efectiva cuando ha tenido que entrar a regular sectores privados y ciertas ocupaciones, restringiendo determinadas actividades. La figura de la expropiación forzosa o el derecho de tanteo de la Administración son claros ejemplos de ello.

• Meta-sociológico: condicionante básico para la existencia de una sana democracia es la convicción común de que ciertos logros o beneficios sirven a la diversidad de valores[9]Las sociedades actuales constituyen sin duda un crisol de religiones, costumbres y convicciones filosóficas divergentes, y la democracia permite un terreno común para su práctica y disfrute. En este sentido, el Interés General debe ser considerado la base sobre la cual convergen los diferentes valores de una sociedad plural, favoreciendo el consenso común.

• Económico: una política fundamentada en el Interés General propiciará que la economía funcione de manera saneada, lo que debería provocar que los recursos productivos se distribuyan teniendo como premisa un sistema estructurado de necesidades, asegurando una mínima tasa de desempleo junto con los recursos necesarios para comunidad. En este sentido, los Presupuestos Generales del Estado suponen la máxima expresión de este sistema, valorando las metas a cubrir y evaluando el sistema económico nacional en su conjunto.

• Elementos instrumentales para la consecución del Interés General.

El Estado se constituye como persona soberana, aparte de ser un organismo moral y jurídico. A partir de aquí es inconcebible no plantear la existencia de un gobierno contemporáneo y democrático que no tenga como premisa básica la búsqueda y el mantenimiento del Interés General o bien común. La actividad de un régimen concreto en sí misma constituye bien común. La finalidad de toda Administración moderna consiste en encauzar concretamente las manifestaciones vitales del pueblo hacia el bienestar general, determinar la materia de los actos que en su naturaleza están ya ordenados al bien común, y finalmente definir las nuevas formas de actuación para mantener la paz social[10]Un buen gobierno no crea las fuerzas, sino las dirige previamente creadas y las ordena en su conjunto.

El Interés General es siempre sometido a un condicionamiento geográfico, pues implica necesariamente tan solo el fin de una comunidad política concreta. Es decir, está ligado a una estructura espacial, a la cual se le intenta ofrecer el mayor bien o beneficio. De la misma forma, el Interés General mantiene un fuerte condicionamiento histórico, pues la búsqueda de ese mayor bien posible estará comprendido dentro de las exigencias de cada civilización. Estas dos características básicas no hacen más que poner de manifiesto la propia relatividad del concepto Interés General o Bien Común. De hecho, en ocasiones la materialización de esta figura en la realidad no es más que un sobrepeso de males y bienes que quedan resueltos en un mal menor o en mayor bien en términos generales. Desprendiéndonos ya de antiguas concepciones ontológicas, podemos definir el Interés General en un sentido moderno como aquel bien objetivamente imperfecto, que no es más que un bien relativo al servicio de un bien trascendente superior.

Ya en tiempos pretéritos, juristas españoles han analizado las tres instituciones necesarias para llevar a cabo una política respetuosa con el Interés General. Se trata de una configuración antigua, si bien es perfectamente aplicable al organigrama funcional de cualquier administración contemporánea.

La ley es sin duda el medio más importante del que se vale cualquier gobierno para llevar a cabo la satisfacción del Interés General. Una norma debe ser válida desde el momento en que los efectos de su aplicación provocan de alguna forma un bienestar general. Precisamente por ello, dentro de todo ordenamiento, el grado de indeterminación de las normas no conduce a nada, como tan poco las leyes óptimas o perfectas que no cuadren con la heterogeneidad de materia a legislar, que no sean pragmáticas con la multitud imperfecta. La satisfacción del Interés General requiere eficacia en las normas, y justicia en las mismas.

Los impuestos, o en términos más actualizados, el sistema impositivo estatal constituye el segundo elemento de vital importancia en la consecución del Interés General. El organigrama tributario de una nación debe ser justo, proporcionado y, sobre todo, debe ser necesario para mantener y mejorar las instituciones estatales que velan por el bienestar general. Sin duda, no se trata de un planteamiento moderno, pues ya en la economía de Felipe II algunas voces proponían renunciar a empresas fantásticas que tan solo satisfacían el orgullo nacional que la necesidad o interés del pueblo[11]La consecución del Interés General mediante el sistema tributario se vale de cinco elementos necesarios:

El tercer y último medio del que dispone el ordenamiento para la satisfacción del Interés General y el mantenimiento de este, es lo que algunos autores han denominado "moralización" de los cargos públicos. No es desde luego una acepción moderna, pero da cuenta de lo que espera cualquier administración del colectivo funcionarial que presta sus servicios en ella. El Estado es una empresa colectiva perteneciente a todos los miembros de la comunidad[12]Si la consecución del Interés General es premisa básica de la administración, los ciudadanos que prestan servicios en ella deberán estar sometidos a un sistema que vele por la eficacia de tal cometido:

• Prohibición del monopolio en el ejercicio del cargo público: de esta forma se evita que tan solo unos pocos ostenten cargos públicos, o que un ciudadano pueda ejercer más de un puesto dentro de la administración.

• Temporalidad: el ejercicio de un cargo público ha de estar limitado en el tiempo.

• Sistema retributivo: aseguramiento de una retribución digna al cuerpo funcionarial.

• Interés General y el gobierno como servicio.

• Doctrinas acerca de los fines del Estado.

La cuestión acerca de los fines prioritarios de un sistema de gobierno es todo un clásico dentro la filosofía política. De entre todas las corrientes que han sido planteadas a lo largo de los tiempos, podemos reducirlas a simplemente dos: la que postula que la finalidad prioritaria del sistema político es la búsqueda y mantenimiento del Interés General; o bien la teoría de aboga por la multiplicidad de fines del aparato estatal.

Respecto de la primera teoría, la máxima aportación la encontramos de la mano de Santo Tomás[13]de Aquino (1225 – 1274). Siguiendo un hilo argumental paralelo a Aristóteles, este autor concebiría la sociedad como un intercambio de servicios orientado al bien común, constituido finalmente mediante un gran número de aportaciones. Esa búsqueda y afianzamiento del bien común exige una parte dirigente, de la misma forma que al alma dirige al cuerpo. El gobernante, que es un súbito más, está justificado en todo lo que hace porque contribuye al bien común[14]De ahí que el gobernante deba dirigir sus acciones para proporcionar a los ciudadanos una vida llena de felicidad y virtud, manteniendo la paz y el orden, y vigilando para que todos los servicios necesarios de la administración pública, jurisdicción y defensa se realicen debidamente. En cualquier caso, Santo Tomás nunca llegaría a definir con exactitud el concepto de bien común, lo que ha provocado que esta expresión de un valor tan fundamental, por su misma flexibilidad haya sido frecuentemente incomprendida y trivializada por reconocidos escritores tomistas[15]Lo cierto es que el elevado componente metafísico del que le dotó el propio Santo Tomás ha de ser necesariamente descartado en la actualidad. No obstante, su estructuración puede seguir estando vigente aun bajo la acepción "Interés General", al establecer que el concepto de bien común cumplía en el marco socio – político un conjunto de funciones tan necesarias como tangibles:

• Definía la sociedad política.

• Medía los deberes de los miembros de la comunidad para con ésta.

• Justificaba la misma existencia del poder.

• Era la esencia de la Ley.

Santo Tomás concebía el bien común como el elemento prácticamente único y esencial de la actividad política, presupuesto y fin del Estado, lo que no hace más que vincularlo necesariamente con la actual idea del Interés General. A su vez, los seguidores de la escuela tomista relacionaron la idea del bien común con otros dos elementos que lo conformarían: el orden y la justicia.

La contrapartida a esta teoría la encontramos en aquella parte de la doctrina que tacha a esta primera de abstracta e indeterminada, abogando por concretar la idea tomista reconvirtiéndola en una multiplicidad de fines, pero mostrándose preocupada con ideas que realmente guardan plena afinidad con el contenido anteriormente apuntado acerca del bien común[16]centrándose todas ellas en la "defensa del orden". Realmente, podemos concebir este punto de vista como una derivación o sucedáneo de la idea del bien común o Interés General como único fin que guía la actividad política, pues los autores que critican a esta definiéndola como excesivamente difusa o genérica tan solo se limitan a concretar algunos puntos de ella, hablando de elementos como "protección de la libertad individual", "realización de derechos" o "mantenimiento del orden y del derecho". En este caso, la teoría podría pecar de escueta, relegando la actividad estatal a un único fin muy sectorial.

• Administración e "Interés General" en la actualidad.

El Interés General, pues, tiene actualmente a vincularse de forma natural con los que representa la finalidad última de todo Estado moderno. Precisamente, sobre los fines de la institución política se ha generado una copiosa literatura coincidente en que el Estado se justifica por los fines plurales que cumple[17]Tales fines podrán ser la justicia, la paz, la libertad, igualdad, entre otras, a los cuales se ha intentado denominar de una misma forma en conjunto utilizando un término unitario que, como hemos visto, ha ido modificándose con el paso del tiempo:

• Aristóteles habló de buena vida o felicidad.

• La escolástica prefirió utilizar expresiones como bien común, bien general, utilidad general, interés de la república.

• Los filósofos ilustrados sustituyeron el término por la acepción "progreso", como compendio de todos los bienes.

• Las corrientes utilitaristas acuñaron la fórmula "la mayor felicidad para el mayor número posible".

• Desde mediados del siglo XX se habla de bienestar social o de desarrollo en sus diversas ramificaciones, como la cultural, económica, etc.

• Se entiende actualmente que la expresión más reciente para hacer referencia a los fines de la política es la de "calidad de vida", que englobaría todos los valores de la sociedad contemporánea.

Interés General constituiría una formulación atemporal y genérica, ampliamente aceptada y utilizada por la filosofía política, con un idéntico sentido respecto de las anteriores formulaciones. No obstante, cualquiera de estas fórmulas y de las que hemos desarrollado en su contexto histórico, son válidas como expresión de la pluralidad teleológica del Estado social y democrático de Derecho, y atienden a valores que deben ser procurados de la manera más equilibrada y armónica posible para que el cuerpo social no se resquebraje. Consideramos la política como el arte de hacer posible lo necesario, que acometiéndose con ritmo y continuidad, se debe considerar el Interés General un fin a medio o largo plazo de todo gobierno.

Como se puede percibir, no es desde luego sencillo discernir la figura del Interés General con independencia de las reglas que eventualmente se puedan establecer para hallarlo. Es habitual distinguir en el derecho, cuando nos encontramos ante conceptos vagos o difusos como este, una zona de claridad o llamada de certeza positiva, otra de penumbra o de certeza negativa, y una tercera zona de duda o incertidumbre. Ciñéndonos a nuestro caso, en la primera zona encontraríamos aquellas actividades que indudablemente satisfacen el Interés General, como por ejemplo, la construcción de una autopista que vaya a unir dos grandes urbes. Contrariamente, en la segunda zona hallaríamos las actividades notoria y claramente contrarias al Interés General, como por ejemplo, la destrucción de un paraje natural de incalculable valor ecológico. Finalmente, en la tercera zona se plantearía cual debe ser el trayecto de la autopista. Existen doctrinas que consideraría que en la zona de penumbra hay una única solución posible y ajustada a Derecho negando la existencia de discrecionalidad para fijar el Interés General. En cambio, otra parte de la doctrina encontraría cierto margen de apreciación en esa zona de penumbra sin llegar a entrar en el terreno de la discrecionalidad. Para esta parte de la doctrina, la Administración transforma lo indeterminado, en nuestro ejemplo, el Interés General en los transportes entre dos grandes ciudades, en un concepto determinado que hallaría respuesta en la construcción de la carretera por un trayecto que respetara el paraje natural. No en vano, el margen de elección sobre el trayecto definitivo de la autopista será limitado, pero dentro de esta zona de penumbra podrían convivir varias soluciones ajustadas a Derecho[18]Como se puede ver, incluso en un ejemplo tan conciso como este, la solución para poder hallar con claridad la idea de Interés General es realmente complicada.

Independientemente de la inexistencia de definición objetiva de este concepto y de los problemas e incluso peligros inherentes a todo concepto jurídicamente indeterminado, podemos afirmar el estrecho vínculo entre la aplicación del derecho administrativo moderno y el Interés General, ya que toda actividad que persigue la satisfacción de este tiene una vocación natural a someterse al Derecho Público. En tiempos recientes se ha formado un amplio consenso en torno a la definición de "función administrativa", como aquella tutela concreta de los intereses públicos[19]o del Interés General, que conformaría actualmente la función del poder ejecutivo.

Como podemos apreciar, no existe realmente ninguna situación histórica sin un poder público que actúe en función de algunos intereses generales, al menos el de asegurar un mínimo status vivendi entre los intereses parciales desigualmente servidos. Durante el siglo XIX la sociedad constituía para la Administración un mero dato, condicionante de su actividad, de tal manera que la intervención administrativa o el servicio público se justificaban únicamente en el momento en el que existieran carencias en la iniciativa popular para la satisfacción de una concreta necesidad pública. En cambio, actualmente la sociedad constituye cabalmente el primero de los problemas a tratar por el Estado. No se parte de la sociedad, sino que se empieza a poner en tela de juicio la justicia misma de su configuración[20]ya que se intenta que esté constituida bajo una idea previa de justicia, de lo que se deduce que la finalidad de la Administración actual es social en primer término. Hoy en día hay que asignar a la llamada "justicia social" un papel primordial en la configuración de las administraciones modernas, no existiendo Estado que no predique de sí mismo, al elaborar su Constitución, el calificativo de "social", ni partido político que no utilice tal acepción, aun por cuestiones de propaganda[21]

Pero, en cualquier caso, es innegable constatar la dificultad, más si cabe en la actual, para concretar en cada coyuntura la determinación de esta figura:

• Hay que mencionar factores internos, entre los cuales el más importante es probablemente la multiplicación de intereses parciales y a los que los poderes públicos deben responder, de modo que su actuación no puede moverse sólo por propia iniciativa. El gobierno ha de presentarse como agente imparcial. En la actual realidad política nunca está claro cual es el Interés General, pues cada ideología política posee una idea particular acerca de este y las discrepancias al respecto pueden acarrear la ingobernabilidad si ponen en cuestión el mínimo consenso necesario para la estabilidad. De igual forma, el gobierno debe justificar que los costes que representa una decisión para un sector concreto, se amortizan en el beneficio común.

• En segundo lugar, junto a factores internos hay algunos externos que no facilitan claramente el discernimiento de la idea de Interés General. La autoridad de los gobernantes actualmente es sólo relativamente independiente y ha dejado de ser plenamente soberana. Por ejemplo, el proceso de integración europea no sólo limita la autonomía de decisión, sino que, en Europa, sitúa la definición del Interés General fuera del ámbito estatal propio de los gobernantes. El Interés General no reconoce fronteras. Y, por lo tanto, que la noción de Interés General o de interés común debe ser ampliada, hasta abarcar a la humanidad completa.

Las consideraciones hasta aquí desarrolladas permiten sostener que el interés público puede concebirse en la actualidad como un principio general, de rango constitucional, que gobierna el proceso de establecimiento, aplicación e interpretación del Derecho en términos generales y concretamente referido a la identificación y satisfacción de las necesidades de carácter público, imputándolos a determinados sujetos públicos y legitimando pues la actividad de éstos para su satisfacción. El poder de los gobernantes es un poder institucionalizado: se pueden conocer las reglas que crean la institución y las que limitan su acción y, si se separa de ellas, se reduce su legitimidad. Hay que tener muy en cuenta que ni legisladores ni gobernantes pueden optar por cualquier respuesta a las demandas que se les planteen, ya que su legitimidad política deriva del acatamiento de normas, y particularmente de la constitución. Sus formas de actuación están limitadas, pero también, en muchos casos, les son impuestos determinados valores constitucionales. De hecho, en algunos países como España o los Estados Unidos, un tribunal puede determinar si se ha producido o no vulneración de la norma suprema.

Precisamente, esta definición del Interés General es susceptible de control jurídico desde el criterio constitucional. El principio siempre ha de desplegar su función en una doble dirección: negativa y positiva. La interpretación sistemática del orden constitucional, permite plantearnos un juicio sobre si concretos fines pueden o no definirse como inherentes al Interés General en función de si los bienes y valores otorgan o no soporte razonable a la identificación de determinados objetos como concernientes a la comunidad en sentido general. Hemos de tener en cuenta que una característica vital del concepto de "Interés General" es su condición como la norma de evaluación que da sentido a los derechos y deberes políticos. De ahí, que la relación entre el "Interés General" y las responsabilidades de los funcionarios merezca una especial acentuación. El funcionario y el ciudadano tienen obligaciones políticas porque el mejor sistema político posible no puede llevarse a cabo a menos que sus acciones respondan a ciertas normas[22]La responsabilidad inmediata y suprema de todo funcionario es ejercer su autoridad al máximo de su capacidad y con las pertinentes exigencias morales, siendo precisamente el Interés General la justificación final de tal autoridad.

La cuestión de la desviación de poder constituye un elemento clave actualmente a la hora de concebir la idea de Interés General: todas aquellas acciones consideradas dentro de esa desviación serán invalidadas al considerarse ajenas al Interés General. Que sea el legislador quien determine los intereses generales que debe atender el Estado provoca que su alcance varíe con el tiempo[23]lo que permite el juego de las diferentes opciones políticas en la determinación de los concretos fines que debe perseguir la Administración, pudiendo influir notablemente la mayoría parlamentaria de una determinada opción política.

Cualquier democracia moderna hace realidad un Interés General marcado por el legislador llevando a cabo determinadas actuaciones por lo que el abandono o separación de ese fin llevaría a una anomalía denominada "desviación de poder" y que invalidaría la actuación administrativa. La Administración actuará servicialmente para atender los fines concretos pero fijados en cada caso por la correspondiente directriz política, por lo que, en definitiva, cualquier discordancia o elemento extraño diferente a los expuestos en este simple organigrama implicaría lo que hemos definido como desviación de poder, invalidando pues la acción y alejándonos de que entenderíamos por Interés General.

Hay que tener en cuenta que la titularidad del Interés General no corresponde a la Administración. Está tan solo sirve, pero no posee dominio de este, porque realmente no tiene fines propios sino que posee los señalados por el legislador. La propiedad de ese interés reside en la soberanía popular, que se expresa a través de las Cortes Generales, proceso que nos es familiar al haber sido expuesto al comienzo de este capítulo al contemplar los orígenes de la figura del bien común en la Ilustración, concepción histórica que, como vemos, sigue estando perfectamente vigente en la actualidad: la representación parlamentaria incorpora a la Ley los intereses generales y confía su gestión a la Administración. Así lo ha señalado la mayoría de la doctrina, estableciendo que el Interés General no corresponde, al menos en primera instancia, a la Administración sino a las Cortes. La vía natural de expresión de la idea y contenido que la sociedad posee del interés público vigente en cada momento lo constituye la voluntad mayoritaria de los órganos representativos y cuya observancia queda sujeta en todo caso al control de jueces y tribunales[24]

El principio ha de ser reproducido en términos que hagan reconocible como razonable, a la luz del esquema de valores y bienes constitucionalmente protegidos por nuestro ordenamiento:

• La formalización de las necesidades y fines como propias de la comunidad y a procurar o satisfacer por ella.

• La imputación de la procura o satisfacción a una comunidad en concreto y, además, a una precisa organización administrativa.

El principio cumple una clara función directiva en torno al desarrollo normativo del orden constitucional en programas administrativos. Dentro de este proceso, la identificación y concreción del interés público es una labor sometida a control, por lo que no se trata de entregar un cheque en blanco a la Administración para que determine como público cualquier interés. Tampoco hay que desatender un importante matiz dentro de nuestro ordenamiento: el legislador identifica los ámbitos materiales de interés público, pero en determinados casos no desciende a concretarlos. Por ejemplo, la Seguridad del Estado es materia que la Ley identifica como de interés público. A este respecto, la Ley de Secretos Oficiales, de 5 de abril de 1968 (parcialmente modificada por la Ley de 7 de octubre de 1978), mantiene en su art. 2 que "podrán ser declaradas materias clasificadas los asuntos, actos, documentos, informaciones, datos y objetos cuyo conocimiento por personas no autorizadas pueda dañar o poner en riesgo la seguridad y defensa del Estado". Pero la Ley no especifica qué materias deben ser clasificadas, siendo el Gobierno y la Junta de Jefes de Estado Mayor (art. 4 de la citada Ley) los competentes para ello. Es decir, pese a que la determinación de los intereses generales o públicos corresponde a las Cortes, estas no agotan la tarea de especificación, lo que complica la determinación del interés público. Por lo tanto, seguimos manteniendo la misma dificultad que desde el principio de este capítulo para hallar este concepto de forma clara, concibiéndolo más como un principio programático, o una expresión del comportamiento deseable para con los administrados, que como una figura legal.

El Interés General en nuestro ordenamiento

• Planteamiento general.

A tenor de lo anteriormente expuesto, podríamos concebir el Interés General o Bien Común como una figura que busca la conservación de la comunidad, en cuanto que esta se halla sometida a un gobernante. Durante este epígrafe estudiaremos las continuas alusiones que nuestro ordenamiento jurídico hace a esta figura, y las interpretaciones que tanto la jurisprudencia constitucional como la contenciosa – administrativa realizan sobre la misma.

Sabemos que el sujeto portador prioritario del Interés General es siempre la comunidad organizada por la Constitución. El artículo 137 CE[25]es claro al respecto, afirmando que la totalidad de los intereses generales es gestionada por las instancias en que se articula territorialmente nuestro Estado, lo que implica que se imputan a éstas en función de las concretas determinaciones constitucionales.

El objeto en qué consiste la figura del Interés General es siempre una necesidad y un fin comunitario identificado directamente en la Norma Fundante Básica o surgidos de alguna forma en el curso del desarrollo constitucional a partir de la existencia de bienes y valores establecidos previamente por aquélla. El sujeto primario es la organización política y administrativa. La relación de objeto y sujeto deriva, dada la pluralidad de comunidades y organizaciones en que se descompone internamente, del sistema constitucional de distribución de competencias, en relación con el principio de responsabilización universal de cada una de las aludidas organizaciones territoriales respecto del conjunto de objetos por el que pueda quedar concernida la comunidad institucionalizada correspondiente. No obstante, el anterior artículo nada establece sobre el régimen de organización de la satisfacción de las necesidades, en el marco del cumplimiento de los fines comunitarios.

Como es lógico, todo Interés General o público se contrapone a un interés particular o privado. En este sentido, ante la persistencia del elevado grado de determinación, existen dos primeras reglas generales que gobiernan esta relación:

• La exigencia de la correcta definición de ese Interés General o público, que tendría como consecuencia la posibilidad en todo caso de someterla a examen a través de un control jurídico verificado por un poder constitucional independiente (arts. 24.1[26]y 106.1[27]CE).

• La genérica supremacía de un Interés General o público sobre el privado que deriva de la sujeción de todos los ciudadanos a la Constitución y al ordenamiento jurídico (art. 9.1[28]CE). Esta supremacía encontraría su manifestación más clara en el sistema de composición entre la utilidad pública o el interés social y la propiedad de los ciudadanos a través de la expropiación (art. 33 CE).

Pilar básico en el desarrollo de este epígrafe lo encontramos sin duda en el art. 103.1[29]CE, al establecer que "la Administración sirve con objetividad a los intereses generales". En verdad, la Administración es el único sujeto público que, teniendo una presencia permanente en el proceso de gestión de los asuntos públicos, se caracteriza por el aseguramiento en términos reales de la satisfacción del Interés General, teóricamente con entera independencia de los términos del desarrollo del programa normativo pertinente. El Interés General constituye un principio abstracto que está en la base del entero proceso de establecimiento o determinación del Derecho público-administrativo." La noción se ofrece bajo la apariencia de ser difícilmente susceptible de ulterior concreción o precisión normativa, si bien con capacidad para portar y expresar diversos significados según el contexto.

En definitiva, nos encontramos ante un principio general, que gobierna desde luego la fijación o determinación, pero sobre todo la aplicación e interpretación de dicho derecho, siguiendo necesariamente el siguiente organigrama institucional: