El presupuesto general de la República y el presupuesto del Poder Judicial en el Perú (página 2)
2. NATURALEZA DE
LA LEY ANUAL DE
PRESUPUESTO
Respecto a su naturaleza, principios
constitucionales y características el Tribunal
Constitucional mediante sentencia recaída en el Expediente
Nº 004-2004-CC/TC ha establecido lo siguiente:
La Ley Anual de Presupuesto es el
instrumento legal mediante el cual el sector
público periódicamente programa sus
actividades y proyectos en
atención a sus metas y objetivos. En
ese sentido, tal como lo establece el artículo 77° de
la Constitución Política, la
administración económica y financiera del
Estado se rige
por la Ley de Presupuesto que anualmente aprueba el Congreso de
la
República.
En esa perspectiva, resumen los fines de la actividad
presupuestal en los cuatro siguientes:
Facilitar el conocimiento y control
político-parlamentario del programa económico
del Ejecutivo.Coadyuvar a la ejecución eficiente y a la
fiscalización administrativo-financiera por parte de
la Contraloría General de la
República.Prever los posibles efectos económicos y
sociales de los programas de ingresos y gastos fiscales
durante un ejercicio presupuestal.Interpretar, a través de los programas de
obras, servicios y cometidos, el sentido de la noción
bien común.
Considera que el Presupuesto como institución
básica del derecho
público, debe entenderse a la luz de las cuatro
perspectivas siguientes:
a. Perspectiva
política.- Es un instrumento clave en el
desenvolvimiento de las funciones de gobierno y
control.
En el ámbito gubernativo expresa la
decisión legislativa relativa al financiamiento
de la orientación de la política
económica y la aprobación del programa
detallado de la ejecución o realización de obras,
servicios y
cometidos (actividades) estatales.
En el ámbito contralor expresa una
autorización legislativa limitativa del Ejecutivo que
facilita la fiscalización del Legislativo y de la
Contraloría General de la República, relativa
a la ejecución de la política económica y,
particularmente, de la habilitación de las competencias para
la realización de los gastos e inversiones
públicas. Dicha acción
contralora se presenta de manera dual: precautoriamente, mediante
la autorización del gasto vía la aprobación
de la Ley Anual de Presupuesto, y ulteriormente, mediante el
examen de la Cuenta General de la República.
b. Perspectiva económica.- Es un
instrumento insoslayable para la aplicación de la
política económica que guía la conducta
de los agentes económicos.c. Perspectiva administrativa.- Es un
instrumento contable de previsión y un texto
confrontativo que establece un balance de resultados de la
gestión gubernamental durante un determinado
lapso.d. Perspectiva jurídica.- Emana
de un acto legislativo que otorga eficacia y valor
jurídico a la política económica. Dado
su carácter jurídico, se presenta como la
condición legal necesaria para que el Ejecutivo ejerza
algunas de sus competencias.
En suma, el presupuesto se configura como una ley en su
cabal sentido, ya que, a pesar de provenir de una iniciativa
ajena al Parlamento, éste, después de la
correspondiente discusión, puede modificar total o
parcialmente el proyecto
presentado por el Ejecutivo.
Restringiendo la temática presupuestal a lo
político y jurídico, cabe señalar que la
decisión parlamentaria es simultáneamente de
previsión y autorización.
3. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES
PRESUPUESTARIOS
El Tribunal Constitucional ha establecido que la
actividad presupuestal se rige por los once principios
siguientes:
1. Principio de legalidad.- Previsto en
el artículo 78.° de la Constitución, que
establece una reserva de ley respecto al instrumento
normativo viabilizador de su vigencia; ello implica que
sólo mediante un dispositivo de dicho rango se puede
aprobar o autorizar la captación de los ingresos
fiscales y efectuar los gastos de la misma naturaleza. Por
consiguiente, sin la previa existencia de una Ley de
Presupuesto, es jurídicamente imposible proceder a la
ejecución presupuestal.
Este principio dispone, adicionalmente, que la
elaboración y aprobación del presupuesto
está condicionado a requisitos de forma y tiempo que no
pueden ser inobservados.
2. Principio de competencia.- Previsto
en los artículos 78.°, 79.°, 80.°,
160.° y 162.° de la Constitución, que delimita
la esfera de actuación y funciones de las
instituciones del Estado en el inicio del proceso que culmina
con la promulgación de la Ley de
Presupuesto.3. Principio de justicia
presupuestaria.- Contemplado en los artículos
16.° y 77.° de la Constitución, que establece
que la aprobación o autorización para la
captación de ingresos y la ejecución de gastos
supone un compromiso con la consagración de valores
comunitarios y la construcción del bien
común.4. Principio de equilibrio financiero.-
Previsto en el artículo 78.° de la
Constitución, que establece que el presupuesto debe
contener todos los ingresos y gastos del Estado debidamente
balanceados, a efectos de evitar que el déficit fiscal
genere un proceso perturbador de la normal marcha
económica del país.5. Principio de unidad.- Previsto en el
artículo 77.° de la Constitución, que
establece que el presupuesto debe incluir la totalidad de los
recursos y gastos considerados para un ejercicio presupuestal
dentro de un solo y único texto normativo.6. Principio de exactitud.- Previsto en
el artículo 77.° de la Constitución, y que
impone consignar la totalidad de los recursos y gastos
fiscales en atención al verdadero y real rendimiento
de las fuentes de percepción de renta estatal,
constituyéndose en la descripción cabal de las
funciones y servicios que efectuará el órgano
ejecutivo en su condición de responsable de la
administración.7. Principio de anticipación.-
Previsto en los artículos 78.° y 80.° de la
Constitución, que presupone la obligación de
que la Ley de Presupuesto sea aprobada con anterioridad a su
ejecución, y que, para ello, el Estado programe
financiera y administrativamente sus actividades y proyectos,
en atención a determinadas y preestablecidas metas y
proyectos.8. Principio de anualidad.- Previsto en
el artículo 77.° de la Constitución, y por
el cual la ejecución presupuestal debe realizarse
dentro de un plazo preciso, determinado y extinguible de un
año calendario; es decir, entre el 1 de enero y el 31
de diciembre. Dicho plazo se justifica porque las situaciones
financieras son variables en el tiempo.9. Principio de programación.-
Previsto en el artículo 77.° de la
Constitución, que señala la obligatoriedad de
la determinación de las metas previstas del
gasto público para el desarrollo nacional. Dicho
principio supone la necesidad de exponer las políticas
de acción gubernamental que deberán ejecutar
las entidades públicas en cada ejercicio presupuestal.
La programación presupuestal conlleva un proceso
permanente de raciocinio, proyección y
previsión, que permite el establecimiento de
determinadas metas gubernamentales que obligan necesariamente
a la asignación de recursos
económicos.10. Principio de estructuración.-
Previsto en el artículo 77.° de la
Constitución, que establece que la
configuración de la Ley del Presupuesto se sujeta a
dos ámbitos: el gobierno central y las instancias
descentralizadas que comprenden el universo de órganos
y organismos dotados de autonomía (Banco Central de
Reserva, Tribunal Constitucional, etc.).11. Principio de no afectación.-
Previsto en el artículo 79.° de la
Constitución, que señala como regla general que
los recursos del Estado deben formar una única
argamasa económica, tornando indistingible el origen
de su procedencia a fin de que sean utilizados para cubrir la
totalidad de los gastos. La verificación
práctica de dicho principio comporta el impedimento de
que determinados ingresos fiscales sean empleados para cubrir
gastos específicos.
4. CARACTERÍSTICAS DEL
PRESUPUESTO
Finalmente, el Tribunal Constitucional manifiesta que
entre las principales características que presenta la Ley
General de Presupuesto, se cuentan las siguientes:
a) Es un acto de previsión y
ordenamiento, destinado a regular la función
administrativa y financiera del Estado.b) Es un acto de autorización de
ejecución del gasto público, concedida por el
Congreso mediante ley expresa y especial.c) Tiene un plazo legal determinado y
expiratorio para la autorización de ejecución
del gasto público (un año).d) La existencia esencial de ejecución
del gasto público, bajo responsabilidad
funcional. Para tal efecto, existen medidas de control
para el correcto uso de la autorización
concedida.e) La programación y ejecución es
concordante con los criterios de eficiencia de las
necesidades sociales básicas y de
descentralización.-
Presupuesto del
Poder JudicialUna importante referencia para el estudio del
Presupuesto Anual del Poder
Judicial, es la sentencia del Tribunal Constitucional
recaída en el EXP. Nº 004-2004-CC/TC, en donde el
Poder
Judicial demando al Poder Ejecutivo vía Conflicto
de Competencia, sentencia de fecha 31 de
diciembre de 2004 (El Peruano, 12/01/2005).En la sentencia del tribunal Constitucional, se
establece que el Poder Ejecutivo, no puede modificar el
proyecto de presupuesto que presenta el Poder Judicial, dada
la independencia de este y su condición de
poder del Estado. Lo cual constituye una importante
reafirmación de la autonomía de cada uno de
poderes del Estado, tal como lo establece la
Constitución Política del
Perú.Asimismo, se exhorta al Poder
Legislativo para que se dicte una ley mediante la cual se
establezcan los mecanismos especiales de coordinación entre el Poder
Ejecutivo y el Poder Legislativo, lo cual dio origen a la
Ley Nº 28821, Ley de coordinación entre el Poder
Judicial y el Poder Ejecutivo para la Programación y Formulación del
Presupuesto Institucional del Poder Judicial.1. ANÁLISIS DE LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL
CONSTITUCIONALLa sentencia del Tribunal Constitucional
recaída en el EXP. Nº 004-2004-CC/TC,
señala que en última instancia lo que plantea
la Constitución Política, respecto al tema
presupuestario, es que los Poderes del Estado concierten una
equitativa asignación de los recursos
públicos a través de todo el proceso
presupuestario, tanto en la etapa de formulación del
proyecto general –que deberá presentar el
Ejecutivo– como en el momento de discusión y
posterior aprobación por parte del Congreso de la
Republica.En este sentido, indica que si bien la Carta
Magna reconoce la exclusividad del Poder Ejecutivo en la
iniciativa legal para presentar el proyecto de ley de
presupuesto, es decir sólo él es el habilitado
para iniciar el procedimiento
legislativo que culminará con la aprobación del
proyecto de ley, esto no quiere decir que no exista una
previa coordinación y negociación, propia de un sistema
democrático, a los efectos de determinar los montos y
las asignaciones presupuestarias que corresponde a los
diferentes organismos estatales.Así el Poder Ejecutivo no podrá
modificar la propuesta de presupuesto elaborada por el
Judicial, al momento de consolidar el proyecto de Ley de
presupuesto del sector público, decisión que
también incluyó una exhortación al
Legislativo para que norme la coordinación entre el
Ejecutivo y el Judicial en esta materia, y
otra adicional para que el Poder Judicial plantee una
política judicial de corto, mediano y largo plazo que
sirva de insumo al Congreso para la aprobación de su
presupuesto.Estando en la fase de elaboración
presupuestal, es necesario insistir en el eje de
"participación", hecho que, bajo la concepción
de las autoridades judiciales, parecería plasmarse
únicamente en la realización de cinco reuniones
macrorregionales, con la presencia de presidentes de Corte,
trabajadores judiciales y representantes de los colegios de
abogados, principalmente, para tomar nota de los
requerimientos de cada jurisdicción. Entendemos que el
espíritu de esta medida busca expresar el interés en que las decisiones referidas
a la conducción de la administración de justicia
nazcan del consenso con otros actores del Estado así
como de la sociedad
civil (qué duda cabe que la CERIAJUS fue una
experiencia notable en esta misma línea), buscando
así implantar una política de
participación y transparencia que sirva de hilo
conductor para contribuir a la legitimidad institucional del
Poder Judicial.2. COMITÉ DE COORDINACIÓN
ENTRE EL PODER JUDICIAL Y PODER EJECUTIVO
El Congreso de la Republica en cumplimiento de la
exhortación realizada por el Tribunal Constitucional
en el Expediente 004-2004-CC/TC, emitió la Ley Nº
28821, Ley de coordinación entre el Poder Judicial y
el Poder Ejecutivo para la Programación y
Formulación del Presupuesto Institucional del Poder
Judicial, con el objeto de establecer los mecanismos
especiales de coordinación entre el Poder Ejecutivo y
el Poder Judicial, con la finalidad de conjugar esfuerzos
para asignar los recursos suficientes y necesarios al Poder
Judicial, en concordancia con los que establece los
artículos 78º y 145º de la
Constitución Política del Perú, y en
concordancia con lo que establece la Ley Nº 28411, Ley
General del Sistema Nacional de Presupuesto
Público, Ley Nº 27245, Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal y
sus modificatorias, Ley Nº 28112, Ley Marco de la
Administración Financiera del Sector
Público, y Ley Nº 27293, Ley del Sistema Nacional
de Inversión Pública.El Comité de Coordinación se conforma
por:a) El Presidente del Poder
Judicial;b) Dos Vocales Supremos del Poder
Judicial;c) El Presidente del Consejo de
Ministros;e) El Ministro de Justicia.
El Comité de Coordinación es convocado
para su instalación a iniciativa del Titular de la
Presidencia del Consejo de Ministros. En la convocatoria se
indica fecha y lugar. El Comité de Coordinación
tiene las siguientes funciones:1. Conjugar esfuerzos para consensuar los
recursos económicos necesarios y suficientes,
tomando como referencia el Marco Macroeconómico
Multianual.
El Comité puede invitar, de ser el caso, a
funcionarios del Sector Público para que participen en
las reuniones de trabajo.2. Los recursos económicos
consensuados en el numeral precedente, serán
puestos en conocimiento de los titulares del Poder
Judicial, Poder Ejecutivo y Poder Legislativo a
más tardar el 15 de junio.3. Difundir las acciones y actividades,
llevadas a cabo por el Comité, en las
páginas web y/o portales del Poder Judicial y la
Presidencia del Consejo de Ministros.
El Poder Judicial presenta al Poder Ejecutivo, a
través de la Presidencia del Consejo de Ministros, a
más tardar el 31 de julio, su Proyecto de Presupuesto
Institucional para el ejercicio fiscal siguiente, consignado
en los aplicativos informáticos presupuéstales
que previamente haya remitido el Poder Ejecutivo para tal
fin.3. PRESUPUESTO DEL PODER JUDICIAL
2009
Para el Presupuesto del Poder Judicial 2009, la
conformación del Comité de Coordinación
fue la siguiente:PODER
JUDICIALPODER
EJECUTIVODr. Francisco Távara
Dr. Jorge Del Castillo
GálvezDr. Javier Villa Stein
Dr. Luís Carranza – Dr.
Luís ValdiviezoDr. José Luis Lecaros
Dra. Rosario Fernández
3
El Techo Presupuestal asignado por el Ministerio de
Economía y Finanzas,
a través de la Dirección Nacional del Presupuesto
Público, fue de 983 millones de nuevos soles, mientras
que la propuesta del Poder Judicial ascendía a la suma
1 429 millones nuevos soles, existiendo una diferencia de 446
millones de nuevos soles.Al final, luego del debate
correspondiente en el Pleno del Congreso de la
República, el presupuesto aprobado para el Poder
Judicial para el año 2009 fue de 1 081 millones 580
350 nuevos soles, los cuales permiten entre otras cosas,
priorizar las metas de la institución respecto a la
continuidad del Nuevo Código Procesal Penal en todo el
país, así como el otorgamiento de bonos
excepcionales a los trabajadores judiciales.Asimismo, de acuerdo a lo aprobado por el Congreso
de la República, el Poder Judicial podrá
contratar mayor personal,
entre jueces y personal administrativo, para poner en
ejecución el nuevo ordenamiento penal en las sedes
judiciales programadas.Asimismo, es interesante analizar la relación
de los ingresos per
cápita, es decir, cuánto presupuesto dispone
cada institución por trabajador anualmente:PRESUPUESTO PER
CÁPITA INSITUCIONALDEPENDENCIA
PER
CÁPITAMinisterio de
Justicia292 493
Consejo Nacional de la
Magistratura157 514
Congreso de la
República146 193
Tribunal
Constitucional128 149
Contraloría
General121 411
Ministerio
Público94 784
Poder Judicial
53 582
Fuente: PIA 2008 y PEA Marzo 2008, WEB
institucionalDe otro lado, es importante analizar la
participación del presupuesto del Poder Judicial en el
Presupuesto General de la República por toda fuente de
financiamiento:PRESUPUESTO PODER JUDICIAL
VSPRESUPUESTO GENERAL DE LA
REPUBLICAAño
Presupuesto
Generalde la
RepúblicaPresupuesto de Poder
JudicialParticipación
%2006
50 862 270
727 627
1.43%
2007
61 626 986
839 963
1.36%
2008
71 049 787
980 845
1.38%
2009
72 355 497
1 081 580
1.49%
A pesar de un ligero aumento en el porcentaje de
participación del Presupuesto del Poder Judicial, sus
autoridades no se encuentran conformes con el trabajo
que se realiza en el Comité de Coordinación ya
que el techo presupuestal fijado por el Ministerio de
Economía y Finanzas para el presupuesto del 2009,
solamente tomo en cuenta el 72% del proyecto de su
presupuesto proyectado, dejando sin financiamiento diversas
acciones
como son la modernización de los despachos judiciales
para una adecuada atención a los justiciables, el
Plan Nacional
de Descarga Procesal, la creación de Juzgados de Paz
Letrado en zonas alto andinas, etc.Adicionalmente, la Ley de Presupuesto del Sector
Público para el Año Fiscal 2009 autoriza a los
Gobiernos Regionales a donar terrenos al Poder Judicial para
la construcción de despachos judiciales.
Esto permitiría dotar de una mejor infraestructura a
los magistrados de todo el país.4. TRATAMIENTO CONSTITUCIONAL AL PRESUPUESTO DEL
PODER JUDICIALLa Constitución Política de 1993 no
establece un porcentaje respecto al presupuesto del Poder
Judicial, a diferencia de la Constitución de 1979 que
en su artículo 238º señalaba que el
Presupuesto del Poder Judicial no podía ser menos del
dos por ciento del presupuesto de gastos corrientes para el
Gobierno
Central.Por su parte la Comisión Especial para la
Reforma Integral de la Administración de Justicia –
CERIAJUS señala en sus recomendaciones de
índole económica respecto a un presupuesto
fundamental para la reforma, que el presupuesto del Poder
Judicial no podrá ser objetado en tanto no supere el
4% del Presupuesto General de la República.Al respecto, es interesante apreciar el tratamiento
constitucional en otros países:TRATAMIENTO CONSTITUCIONAL
DEL PODER JUDICIALCOSTA RICA
6% Ingresos Ordinarios
EL SALVADOR
6% Ingresos Corrientes del Presupuesto del
EstadoPARAGUAY
3% Presupuesto Público
TotalHONDURAS
3% Presupuesto de Ingresos
NetosPANAMÁ
2% Ingresos Corrientes del Gobierno
CentralVENEZUELA
2% Presupuesto Ordinario
NacionalFuente: CEJAMERICAS "Reporte de la
Justicia" Segunda Edición (2004-2005)Constitución Política de
PanamáConclusiones
Lamentablemente el mecanismo establecido por la
ley de coordinación no ha permitido consensuar
formalmente los recursos económicos necesarios y
suficientes. Existiendo malestar tanto en el Poder
Judicial como en el Poder Ejecutivo.Debe existir una mayor voluntad política
para que la propuesta de presupuesto judicial se geste de
manera plural y abierta y que, de esta manera, refleje
fielmente las demandas de reforma hasta hoy ausentes en
los pedidos de mayores recursos.El Poder Judicial debe elaborar un convincente y
competente Plan Estratégico Institucional de
Política Judicial, que persuada a los diversos
sectores de la sociedad de sus fortalezas y bondades, a
fin de crear la suficiente corriente de opinión
pública que respalde el pedido de mayores recursos
económicos.Se debería estudiar la conveniencia de
reformar la Constitución Política
estableciendo un porcentaje mínimo para el
Presupuesto de Poder Judicial, de esta manera se
reforzaría su autonomía institucional, ya
que actualmente este poder no puede enfrentarse a los
políticos, es decir, al Ejecutivo y al
Legislativo, porque depende de ambos para la
aprobación de su presupuesto anual.
Bibliografía
Monroy Gálvez, Juan, "De la
administración de justicia al Poder Judicial" en
Cuadernos de política judicial Nº 1,
PUCP, Lima 2003.Arce Meza, Fernando A. "El presupuesto
gubernamental en el Perú: historia y
perspectivas", Ed. San Marcos, Lima,
1990.Ley Nº 29289, Ley de Presupuesto del Sector
Público para el Año Fiscal 2009.Ley Nº 29290, Ley de Endeudamiento del
Sector Público para el Año Fiscal
2009.Ley Nº 29291, Ley de Equilibrio Financiero
del Presupuesto del Sector Público para el
Año Fiscal 2009.Ley Nº 28821, Ley de coordinación
entre el Poder Judicial y el Poder Ejecutivo para la
Programación y Formulación del Presupuesto
Institucional del Poder Judicial.Diario de los Debates de la Primera Legislatura
Ordinaria de 2008 – 21ª Sesión Matinal
del miércoles 26 de noviembre de 2008 –
Debate Presupuestal.Exposición del Presidente del Poder
Judicial ante el Pleno del Congreso de la Republica el 26
de noviembre de 2008.Dictamen de la Comisión de Presupuesto y
Cuenta General de la República del Período
Legislativo 2001-2006, recaído en los proyectos de
Ley Nº 12592, 13097, 13185, 13373, 13716, 14573,
14607, 14612 y 14631.
Autor:
José Fco. Villena
Changanaqui
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