Las políticas educativas en la Argentina desde 2003 a la actualidad (página 2)

En líneas generales, podría decirse que a partir
del 2003 el gobierno intenta
devolverle un rol protagónico al Estado en
algunos aspectos, retomando cuestiones del período
anterior a 1976, es decir, retoma postulados políticos y
sociales del llamado Estado Benefactor o de Bienestar y políticas
económicas de tipo keynesianas, haciendo esta
distinción ya que, según Isuani "el Estado de
Bienestar respondió a motivaciones de índole
político-social, mientras que el Estado keynesiano lo hizo
a determinantes de naturaleza
fundamentalmente económica". El citado autor
además agrega que "El Estado de Bienestar consiste en
un conjunto de instituciones
públicas supuestamente destinadas a elevar la calidad de
vida de la fuerza de
trabajo o de
la población en su conjunto y a reducir las
diferencias sociales ocasionadas por el funcionamiento del
mercado", en cambio, para
el autor el Estado keynesiano nace surge como "(…) una
necesidad de regularizar el ciclo económico y evitar
así fluctuaciones dramáticas en el proceso de
acumulación de capital (…)
Su preocupación es por tanto el ámbito de la
acumulación de capital, de la producción y de la distribución primaria del ingreso".
Como expresión de las políticas del llamado Estado
de Bienestar, la preocupación mayor pasó por la
reducción de la desocupación, el crecimiento del empleo, el
aumento de sueldos, jubilaciones y pensiones, asignaciones
familiares, etc. Se produce asimismo un mayor acercamiento entre
el gobierno y los sindicatos a
través de la CGT. Por otro lado, y como para identificar
una política
de corte keynesiana, el Estado nacional interviene directamente
en la política
económica, por ejemplo, a través de la
fijación del valor del
dólar, promueve retenciones a distintos bienes de
exportación, como por ejemplo, la soja. En síntesis,
y tomando los aportes de Márquez, podría decirse
que "(…) el Estado keynesiano surge por determinantes
eminentemente económicos, mientras que el Estado de
bienestar por razones fundamentalmente políticas,
vinculadas con un proceso histórico de
democratización social. Ambos responden a lógicas
distintas y no es correcto considerar al Estado keynesiano como
parte del Estado de bienestar (…) Tanto uno como el otro son
respuestas que el capitalismo
ensaya, la primera de tipo político-social y la segunda de
tipo fundamentalmente económico, para evitar procesos de
disrupción social, lograr el mantenimiento
del orden social, regularizar el ciclo económico,
etc.".[1]

Para Atilio Borón, las características
anteriormente descriptas encuadran en lo que el denomina Estado
populista, el cual fue "la expresión de una sociedad en la
cual las clases populares habían logrado un cierto avance
en la democratización sustantiva –en la
fábrica, en la política, la vida cotidiana-
(…)" y que además, promovió "una cierta
redistribución del ingreso a favor de las capas populares
mediante un abanico de políticas que incluían,
entre otras cosas, el control de
salarios y
precios, la
expansión de la seguridad
social y de los gastos
gubernamentales en salud, educación y
vivienda".[2]

Sin embargo, mas allá que desde el gobierno se intenta
trazar una línea divisoria entre "los años
´90" y la actualidad, a través de la promoción de políticas sociales y
económicas del tipo del Estado de Bienestar y del Estado
keynesiano, se siguen manteniendo estrechas relaciones con los
Organismos Internacionales de Crédito
y se siguen al pie de la letra sus recetas como en los ´90,
como ejemplo de esto, puedo mencionar la renegociación de
la deuda externa. La
expectativa se centraba en cómo se encararía dicha
problemática, ahora con otro escenario internacional,
sobre todo a nivel latinoamericano. Se emprendieron "duras"
negociaciones y cruces mediáticos con el FMI, pero
finalmente, ambos llegaron a un acuerdo: Argentina debía
asegurar un superávit primario del 3% (algo así
como 12.500 millones de pesos) para asegurar el pago de la deuda
externa y el compromiso de poner fin a la cesación de
pagos con los acreedores privados.

Por otro lado, el gobierno argentino presenta a los acreedores
privados una propuesta que incluye quita de capital, una
reducción de los intereses y un perfil de amortizaciones
de acuerdo con una estimación de la capacidad de pagos del
país. A tal efecto, propone una quita del 75%, que
implicaría una disminución de 61.350 millones de
dólares sobre el capital, que se reduciría
así a 20.450 millones de dólares. En junio de 2004,
debido a las presiones de los Organismos Internacionales y de los
gobiernos de los tenedores de bonos en el
exterior, la quita se redujo al 50% y se reconocieron los
intereses atrasados. La nueva propuesta distó mucho de la
que el gobierno argentino había lanzado originariamente.
Durante todo el año se pagaron los vencimientos con el
FMI, el BM y el BID, contradiciendo la palabra del propio
presidente de la Nación,
que en su asunción como Jefe de Estado había dicho
que "No se pagaría la deuda externa con el hambre del
pueblo".

Para el año 2005, el gobierno se propuso como metas
finalizar el canje de la deuda en cesación de pagos con
los acreedores privados y, por el otro, la propuesta de cancelar
la deuda con las instituciones financieras internacionales. Con
respecto al primer punto, el gobierno logró llegar a un
acuerdo con los acreedores en cesación de pagos, con las
presiones del FMI como telón de fondo. La
reestructuración de la deuda se efectuó mediante la
emisión de tres nuevos bonos que fueron canjeados por los
actuales y uno que estará ligado al crecimiento de la
economía. Si el PBI creciera en los
próximos años, la tasa de
interés beneficiaría los acreedores. Hacia
finales de 2005, enmarcado en lo que el gobierno llamaba
"política de desendeudamiento", salda su deuda con el FMI,
pagándole por anticipado 9.810 millones de dólares.
Mas allá de este supuesto "desendeudamiento" con el FMI,
Argentina seguía manteniendo una deuda externa gigantesca,
del orden de los 135 mil millones de dólares. Por estos
días, y también en el marco de esta supuesta
política de "desendeudamiento", nuestro país
decidió cancelar la deuda que mantenía con el Club
de París, una vez más sin que tal decisión
pase por el Congreso de la Nación
y sin que medie ninguna Auditoria sobre la deuda externa que es
considerada que fue contraída de manera fraudulenta e
ilegítima.

Tal como señala Ezcurra, "(…) el papel adquirido
por las agencias de Bretton Woods (Fondo Monetario
Internacional y Banco
Mundial), que desde los 80´s incrementaron notablemente
su poder, se
convirtieron en el dispositivo nodal para la
implementación de los ajustes estructurales en el Sur y,
luego, en el ex bloque soviético" y agrega que
"al ser organismos multilaterales sus miembros son Estados.
La capacidad resolutiva de cada país (en dichas entidades)
es proporcional al capital comprometido. De ahí que los
Estados centrales tengan un rol decisivo en la definición
de políticas y en la toma de
decisiones".[3] Lo que entonces queda
claro es que, a pesar de su retórica de
diferenciación entre la década neoliberal de los
´90 y la actualidad, el gobierno sigue al pie de la letra
las recomendaciones del FMI, paga al contado la deuda con dicho
organismo, y cede ante la presión de
este organismo y los otros acreedores externos.

Es importante resaltar que a través de las deudas
externas, los organismos internacionales de crédito
lograron influir cada vez más en los distintos gobiernos,
como así también, según Ezcurra "las
entidades de Bretton Woods no sólo prescriben
políticas, sino que también diseñan,
gestionan y evalúan con detalle y paso a paso programas y
proyectos en
una escala y con una
minuciosidad inéditas" y esta autora concluye que
"se produjo una trasnacionalización de las decisiones,
una transferencia de poder político desde los Estados
deudores hacia agencias multilaterales".[4]
Respecto de estos organismos debemos señalar dos grupos por un
lado los que surgen de los acuerdos de Bretton Woods a fines de
los ´40 , éstos son el BM (Banco Mundial),
el FMI (Fondo Monetario Internacional) y mas tarde en el
año 1959 el BID (Banco Interamericano de Desarrollo)
que se crea con el propósito de financiar proyectos
viables de desarrollo
económico, social e institucional y promover la
integración comercial regional en el
área de América
Latina y el Caribe. Debemos señalar que si bien estos
organismos estaban destinados al financiamiento, en los años 80 como
mencioné anteriormente pasan a gestionar y evaluar
proyectos políticos y económicos. Por otro lado
tenemos los organismos humanitarios como la UNESCO, UNICEF, OMS y
la FAO. Todos ellos organismos de la ONU (Organización de las Naciones Unidas)
creados entre los años 1945 y 1950 para la ayuda
humanitaria en la pos guerra. En el
próximo punto veremos el rol que juegan estos organismos
en las políticas educativas que se adoptan en nuestro
país.

Para concluir, podemos advertir entonces que a partir del
2003, por un lado, se vuelve a querer restituirle un "rostro
más humano" al Estado capitalista diferenciándose
de la etapa anterior que Ezcurra denomina "etapa estatal del
neoliberalismo", la cual se caracterizaba por
" (…) férreas políticas de
estabilización, (…) reformas estructurales que apuntan a
una vasta y honda reorganización del Estado y la sociedad
orientada por una columna vertebral: la libre operación de
los mercados (…)
una reducción drástica del Estado y
políticas como la privatización de empresas
estatales, la desregulación de los mercados internos y, en
particular, la contracción o contención del
gasto
público social"[5]. Sin embargo, a
partir del 2003, tal como mencioné anteriormente, se sigue
una línea de continuidad con la década anterior en
cuanto a la injerencia que los Organismos Internacionales de
Crédito tienen sobre nuestro gobierno.

La política
educativa a partir del 2003

Me parece conveniente hacer una breve síntesis de lo
que en materia
educativa había ocurrido en la década anterior como
para tener un punto de referencia sobre las continuidades y
rupturas que se darán en materia educativa a partir del
2003.

El proceso de reformas
educativas en la década del ´90 estuvo enmarcado
en un contexto donde la función
del Estado es redefinida a partir de los principios
básicos de la ideología neoliberal. en una época
signada por el avance del capital sobre el trabajo, se
llevaron políticas de flexibilización y
desregulación laboral, por un
lado, y por otro, la reducción o desaparición de
las instituciones del Estado que garantizaban la
protección laboral. Otro cambio que me parece importante
destacar fue que en este marco también se transforma la
sociedad civil
y la relación que ésta tenía con el
Estado.

En cuanto a política educativa y ante esta nueva
redefinición del Estado, se dieron dos procesos
coexistentes que respondieron a la ideología de la "nueva
derecha" (síntesis entre las ideas del neoconservadurismo
y el neoliberalismo): por un lado, la descentralización financiera y
administrativa del sistema
educativo, la cual responde, según Márquez a
"1) Mejorar la eficiencia de los
sistemas
educativos mediante una gestión
económica financiera. 2) Mejorar la gestión
administrativa y evitar el peso y las trabas de la burocracia. 3)
Mejorar la gestión pedagógica-educativa" y
agrega que "(…) en el caso de argentina transferir
responsabilidades económicas a las provincias a fin de
reducir el gasto público, acentuar el papel subsidiario
del Estado, debilitar las organizaciones
gremiales docentes,
etc."[6]. Un punto importante de esta
política de descentralización fue la transferencia
a los estados provinciales de establecimientos educativos y
personal que
revistaban en jurisdicción del gobierno nacional (proceso
que comenzara por los años ´60 y culminaría
en esta década), esta política de
descentralización no fue acompañada de asignaciones
presupuestarias a las provincias, lo que aumentó los
problemas
fiscales de éstas.

Por otro lado, se produce un proceso de centralización pedagógica ejercido
desde la esfera nacional a través de la evaluación, la definición de las
orientaciones curriculares y los diferentes mecanismos que
condicionan los procesos didácticos del aula, esto es lo
que Vior y Paviglianitti denominan como "recentralización
neoconservadora", proceso por el cual se centraliza en el
Ministerio de Educación la ejecución de
políticas educativas a través del Consejo Federal
de Cultura y
Educación, según Vior "Esta redefinición
del Consejo complementa el proceso de desentendimiento del estado
nacional respecto de la prestación y financiamiento de los
servicios y la
centralización de poder en el ministerio de
Educación de la Nación"[7]. El
Consejo Federal quedó como espacio para la
producción de consensos respecto de la ejecución de
medidas decididas centralmente.

Es para destacar que todo el proceso de reconversión
del sistema educativo
se dio en el marco de las "recomendaciones" que emanaban de los
Organismos Internacionales de Crédito, fundamentalmente
por el Banco Mundial en alianza y acuerdos con sectores internos
y externos. Según José Luis Coraggio, las
propuestas educativas del Banco Mundial fueron construidas usando
el modelo
macroeconómico neoclásico, es decir,
institucionalizar los valores
del mercado
capitalista en la esfera de la cultura. En términos del
autor esta teoría
económica neoclásica es parte de la
ideología neoliberal y neoconservadora dominante.
"Para encuadrar la realidad educativa en su modelo
económico, y poder así aplicarle sus teoremas
generales, el Banco ha hecho una identificación (.) entre
sistema educativo y sistema de mercado, entre escuela y
empresa, entre
padre de familia y
demandante de servicios, entre relaciones pedagógicas y
relaciones de insumo-producto,
entre aprendizaje y
producto, haciendo abstracción de aspectos esenciales
propios de la realidad educativa."[8] De
estos acuerdos y alianzas (conducido por el gobierno y secundado
por los aparatos ideológicos del neoliberalismo, como la
Fundación Sophia, FIEL, la Iglesia
Católica) surgirán durante la primera parte de la
década del ´90 tres leyes que
determinarán el Sistema Educativo Argentino: la Ley de
Transferencia (1991), la Ley Federal de Educación (1993) y
la Ley de Educación
Superior (1995). A través de estas leyes, la actividad
educativa será planteada como un servicio en el
que el
conocimiento adquiere un mercantil y se niega el carácter de derecho social e inalienable de
la
educación. La educación pasa a ser un bien de
consumo,
susceptible a ser comprada por los usuarios en el denominado
"mercado educativo".

Tal como sostienen Lemos y Wiñar "(…) la
concepción neoliberal sobre educación, impulsada
por los organismos multilaterales de crédito tiene dos
componentes: en primer lugar, se plantea que el gasto en
educación debe ser básicamente asumido por la familia y
no subsidiado por el Estado, en tanto constituye una inversión que se recupera por los mayores
ingresos
laborales a percibir en el futuro (…) en segundo
término, sostienen que mas allá de una
educación básica, es inconveniente el
financiamiento público de la formación profesional
y técnica, en la que el sector privado debería
tener un papel prioritario en la materia".[9]
Justamente, una de las formas de privatización y de
articular el funcionamiento del sistema educativo como si fuera
un mercado es la subvención de la demanda por
parte del Estado, esto ligado al principio de libre
elección de las escuelas por parte de las familias como
parte del discurso
neoliberal.

Por último, otro punto que merece ser destacado es que,
siguiendo los lineamientos del pensamiento
neoliberal en materia educativa, se introdujeron criterios de
gerenciamiento empresarial y flexibilización laboral a la
gestión
escolar. Esto se tradujo, por ejemplo en la creación
de un mercado rentable de capacitación docente (a través de la
Red Federal de
Capacitación Docente) con una importante
participación del sector privado, en donde los "cursos" se
constituyeron en mercancías a adquirir por los
consumidores (los docentes). El crecimiento paulatino de la
desocupación y el miedo a perder el empleo, se
constituyó en una fuerza de disciplinamiento social que
llevó a la gran mayoría de los docentes a aceptar
las nuevas reglas del juego e
ingresar en la lógica
de competencia y
salir a "comprar" cursos para aumentar su puntaje. Este modelo en
el cual el docente es concebido como un "consumidor de
cursos" lo posicionó a este como un aplicador de recetas,
enfoques y técnicas
concebidas por los llamados "expertos" ligados al Ministerio de
Educación.

Desde que asumiera el gobierno Néstor Kirchner en 2003
se propuso hacer una re-estructuración en materia de
legislación educativa. Como primera medida, nombra como
Ministro de Educación a Daniel Filmus (que estuviera en la
gestión de Carlos Grosso durante la década
menemista y luego fuera Ministro de Educación de
Educación de Fernando De la Rúa en la Ciudad de
Buenos Aires)
y como Vice-Ministro a Juan Carlos Tedesco (ex consultor de la
UNESCO y uno de los autores intelectuales
de la Ley Federal de Educación y de la política
educativa de los ´90). Además, lleva a cargos
importantes dentro del Ministerio de Educación de la
Nación a importantes intelectuales vinculados a la
Facultad Latinoamericana de Ciencias
Sociales (FLACSO). Por otro lado, en busca de generar un
nuevo "consenso educativo", este gobierno tendrá como
fuertes aliados, y que serán parte de la discusión
de la política educativa, a los sectores industriales
(representados especialmente por la Unión de Industriales
Argentinos), al principal gremio docente –la CTERA-, a la
Iglesia Católica, a la Confederación General del
Trabajo (CGT) y a los medios masivos
de comunicación, fundamentalmente la
Fundación Noble y el Grupo
Clarín.

Una de las primeras acciones al
frente de la cartera educativa del Ministro Filmus fue en el mes
de agosto de 2003, en el marco de la 32° Reunión
General de la UNESCO, Filmus instala el tema del Canje de Deuda
por Educación[10]y lo profundizará
aún más en la XIII Conferencia
Iberoamericana de Educación, que se realizó en el
mes de septiembre en la ciudad de Tarija, Bolivia, ahora
también en consonancia con su par brasilero, Cristovam
Buarque. A partir de ese año, el Ministro Filmus, en
distintos ámbitos, promoverá el Canje de Deuda por
Educación, que finalmente, se llevará a cabo en
enero de 2005 entre los gobiernos de España y
Argentina por un monto de 60 millones de Euros, monto que fuera
destinado al Programa Nacional
de Becas escolares del Ministerio de Educación. Vale
aclarar que este procedimiento es
cuestionado por numerosas organizaciones sociales y
políticas nacionales e internacionales, dado que estas
sostienen que este mecanismo es una manera que tienen los
acreedores para liberar fondos que eran incobrables e invertirlos
en países deudores y, por otro lado, y lo más
cuestionable de este mecanismo, es que legitima el pago de una
deuda que fuera contraída de manera ilegítima e
inmoral por gobiernos dictatoriales y democráticos.

A partir de fines del año 2003 y principios del
año 2004, el Ministerio de Educación inicia un
camino de reformas de las leyes hasta entonces vigentes, de esta
manera en diciembre de 2003 es sancionada la Ley n° 25.864
llamada de los "180 días de clase"; en el
año 2005 se sancionan dos nuevas Leyes: la Ley n°
26.058 de Educación Técnico Profesional y la Ley
n° 26.075 de Financiamiento Educativo; finalmente, en el
año 2006 se sanciona la Ley n° 26.206 de
Educación Nacional, quedando incólume, al menos por
ahora, ya que existen actualmente varios proyectos de distinto
signo político en debate en la
Cámara de Diputados, de la Ley n° 24.521 de
Educación Superior sancionada en 1995. Desde distintos
ámbitos parece haber un malestar y una preocupación
generalizada por el deterioro de la educación,
consecuencia de la reestructuración del sistema educativo
en los años ´90 a través de la Ley Federal de
Educación. En consecuencia, se empieza a hablar y debatir
acerca de la inclusión, la calidad, la
desigualdad, la deserción
escolar. Por ese entonces el ministro Filmus y sus
funcionaros señalaban la importancia de implementar
medidas urgentes referidas a más horas de educación
que compensen las desigualdades de origen y las horas perdidas de
clase, más inversión en edificios y materiales,
mayor exigencia escolar en cada nivel, inclusión de los
sectores mas desfavorecidos, mayor financiamiento.

III.1. Ley n° 25.864 de los 180 días de
clase

Esta ley, que fue sancionada en diciembre de 2003,
tenía como principal objetivo
garantizar un piso mínimo de 180 días efectivos de
clases en todo el país, por lo que las provincias
deberían sujetarse a ella pese a las huelgas y conflictos
docentes que eventualmente interrumpan el dictado del ciclo
lectivo. El texto de la
norma señala que los 180 días serán fijos
para los establecimientos en los que se imparta educación
inicial, educación general básica o educación
polimodal. Detalla que en caso de que las provincias no
puedan saldar las deudas salariales del personal docente
podrán solicitar asistencia financiera al Poder
Ejecutivo. Señala la Ley que "Ante el eventual
incumplimiento del ciclo lectivo anual a que se refiere el
artículo precedente, las autoridades educativas de las
respectivas jurisdicciones, deberán adoptar las medidas
necesarias a fin de compensar los días de clase perdidos,
hasta completar el mínimo
establecido."[11]. En tanto que el Gobierno
"brindará el financiamiento necesario para garantizar
la continuidad de la actividad educativa tras evaluar la
naturaleza y las causas de las dificultades financieras que
fueren invocadas como causa de esos incumplimientos", dice
el texto.

Es importante destacar que la Ley fue realizada en un marco de
alta conflictividad docente ante los justos reclamos salariales.
Además, en una clara continuidad con la política de
los ´90, desde el Ministerio de Educación se
argüía que, a mayor cantidad de días de clase,
mejor sería la calidad de la educación,
además de una vez más, responsabilizar a los
docentes ante el posible incumplimiento de la pauta de 180
días de clase. Esto iba completamente en consonancia con
una de las recomendaciones del Banco Mundial, el cual en uno de
sus Documentos en
1996 señalaba la importancia del tiempo de
instrucción, resaltando que la instrucción en clase
es valiosa para todo estudiante pero es especialmente importante
para los pobres quienes tienen poco tiempo y escasas
oportunidades de aprender fuera de la escuela. A criterio del
Banco Mundial son tres los factores que determinan el
número anual de horas dedicadas a estudiar: la
duración del año escolar en horas, la
proporción de estas horas asignada a dicha materia y la
cantidad de tiempo que se pierde a causas de cierres de la
escuela, ausencia del maestro o los estudiantes y otras
interrupciones, "(…)la cantidad de tiempo efectivo dedicado
al aprendizaje está relacionada sistemáticamente
con los resultados", decía dicho
Documento[12]Es decir, a pesar de la supuesta
diferenciación con el período anterior, se torna
evidente la continuidad con dicho período.

III.2. Ley n° 26.058 de Educación Técnico
Profesional

Esta Ley, que fuera sancionada en septiembre de 2005, tiene
como gran objetivo vincular fuertemente la educación
técnica con las nuevas necesidades empresariales e
industriales de formación de obreros calificados. Es
importante destacar que tras la devaluación, los empresarios e industriales
se vieron en la necesidad de producir en el país lo que
antes, con el 1 a 1, exportaban, pero se encontraron que, tras el
vaciamiento de la educación técnica producida en la
década del ´90, no había obreros calificados
para tal producción. Por lo que la UIA y numerosos
empresarios salieron a impulsar esta nueva Ley.

Vale recordar que la tras la sanción de las Leyes de
Transferencia (1991) y Federal de Educación (1993), la
educación técnica había pasado a ser
responsabilidad de las provincias, pero como el
modelo económico-productivo de los ´90 impulsaba
fuertemente la exportación, la
desindustrialización, la educación técnica
pasó a un segundo plano y el hecho más elocuente lo
muestra el
mismo texto de la LFE que apenas si le dedica un párrafo
a la educación técnica, que quedaba subsumida en la
Educación Polimodal. Sin embargo, para este gobierno la
educación técnica pasa a un primer plano tras las
demandas del sector empresarial e industrial.

Si analizamos la letra de ley, veremos que la
vinculación producción-trabajo-empleo-empresa se
encuentra explícitamente a lo largo de todo el texto, pero
además, se sigue prácticamente con la misma
línea discursiva del anterior período, así
conceptos como eficiencia, calidad, equidad,
jerarquización docente, rendimiento, educación como
motor de crecimiento
económico, son nuevamente utilizados en el mismo
sentido que en los años ´90.

Como ejemplo de la vinculación
producción-trabajo-empleo-empresa, podemos citar el art. 8
que sostiene que "La educación técnico
profesional tiene como propósitos específicos
preparar, actualizar y desarrollar las capacidades de las
personas para el trabajo, cualquiera sea su situación
educativa inicial, a través de procesos que aseguren la
adquisición de conocimientos
científico-tecnológicos y el dominio de las
competencias
básicas, profesionales y sociales requerido por una o
varias ocupaciones definidas en un campo ocupacional amplio, con
inserción en el ámbito
económico-productivo"; en el mismo sentido va el art.
14, al sostener que "Las autoridades educativas de las
jurisdicciones promoverán convenios que las instituciones
de educación técnico profesional puedan suscribir
con las Organizaciones No Gubernamentales, empresas, empresas
recuperadas, cooperativas,
emprendimientos productivos desarrollados en el marco de los
planes de promoción de empleo y fomento de los micro
emprendimientos, sindicatos (…) El Poder Ejecutivo
reglamentará los mecanismos adecuados para encuadrar las
responsabilidades emergentes de los convenios"; y
también queda explicitado en el art. 15: "El sector
empresario,
previa firma de convenios de colaboración con las
autoridades educativas (…) favorecerá la
realización de prácticas educativas tanto en sus
propios establecimientos como en los establecimientos educativos,
poniendo a disposición de las escuelas y de los docentes,
tecnologías e insumos adecuados para la formación
de los alumnos y alumnas. Estos convenios incluirán
programas de actualización continua para los docentes
involucrados". Como se puede ver claramente en estos
artículos, la educación técnica está
completamente vinculada las necesidades empresariales, y
éstas pueden tener injerencia directa sobre la
educación técnica, desde realizar convenios, la
realización de prácticas educativas (léase
pasantías gratis) de los estudiantes en las
empresas, la formación específica de los docentes,
en otras palabras, este Ley promueve que la educación
técnica se adapte a las necesidades de los empresarios e
industriales y que la escuela técnica sea la proveedora de
mano de obra barata y ya disciplinada según los
requerimientos empresariales. Por otro lado, en una misma
línea a la de los ´90, esta tiene entre sus fines,
objetivos y
propósitos "Favorecer niveles crecientes de equidad,
calidad, eficiencia y efectividad de la Educación
Técnico Profesional, como elemento clave de las estrategias de
inclusión social, de desarrollo y crecimiento
socio-económico del país y sus regiones, de
innovación
tecnológica y de promoción del trabajo
docente"[13]; la ley promueve la igualdad entre
la educación pública y privada, pudiendo
éstas últimas ser entonces subsidiadas (art.9);
promueve la incorporación de "criterios de calidad y
equidad" (art.10, inc.a), la posibilidad de "constituir
consejos consultivos o colegiados donde estén
representadas las comunidades educativas y socio-productivas"
(art.10, inc. e).

Asimismo, la Ley crea el Consejo Nacional de Educación,
Trabajo y Producción, de carácter "consultivo y
propositivo", que su finalidad será el de
"asesorar al Ministro de Educación" (art.46),
tendrá por funciones:
"gestionar y conciliar los intereses de los sectores
productivos y actores sociales (…)"; "promover la
vinculación de la educación técnico
profesional con el mundo laboral (…)"; "proponer orientaciones
para la generación y aplicación de fuentes de
financiamiento (…)" (art.47), y estará
conformado por "por personalidades de destacada y reconocida
actuación en temas de educación técnico
profesional, producción y empleo, y en su
conformación habrá representantes del Ministerio de
Educación, Ciencia y
Tecnología, Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social,
Ministerio de Economía y Producción, del Consejo
Federal de Cultura y Educación, de las cámaras
empresariales – en particular de la pequeña y mediana
empresa -, de las organizaciones de los trabajadores, incluidas
las entidades gremiales docentes, las entidades profesionales de
técnicos, y de entidades empleadoras que brindan
educación técnico profesional de gestión
privada (…)" (art.48)

Por último, y también en una clara línea
de continuidad con la política educativa de los ´90,
la ley, en el apartado sobre financiamiento, abre la posibilidad
de inversión del sector privado en la rama, sosteniendo
que "Créase el Fondo Nacional para la Educación
Técnico Profesional que será financiado con un
monto anual que no podrá ser inferior al CERO COMA DOS POR
CIENTO (0,2%) del total de los Ingresos Corrientes previstos en
el Presupuesto Anual
Consolidado para el Sector
Público Nacional (…) Este Fondo podrá
incorporar aportes de personas físicas y jurídicas,
así como de otras fuentes de
financiamiento de origen nacional o
internacional".[14] Asimismo, en esta ley
impera la misma lógica de centralización de
atribuciones en el Ministerio de Educación, que tiene por
funciones establecer: la normativa general de la educación
técnica profesional; los criterios y parámetros de
calidad; la nómina
de títulos técnicos medios y técnicos
superiores; los criterios y estándares para la
homologación de los títulos y los niveles de
cualificación. Pero también impera la lógica
descentralizadora en cuanto al financiamiento: "Es
responsabilidad indelegable del Estado asegurar el acceso a todos
los ciudadanos a una educación técnico profesional
de calidad. La inversión en la educación
técnico profesional se atenderá con los recursos que
determinen los presupuestos
Nacional, Provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires, según corresponda"[15]. Susana
Vior (2005) sostiene que la Ley de Educación
Técnico Profesional desde el punto de vista organizativo,
continúa la línea de un gobierno central fuerte que
ha optado por delegar en las jurisdicciones provinciales la
responsabilidad por el funcionamiento de las instituciones (.) y
se reserva poder para regular, reglamentar, definir criterios y
parámetros, llevar a cabo programas de formación
docente, etcétera. Es decir que, mientras los
gobiernos provinciales deben asumir la responsabilidad
académica y financiera del sistema, el Poder Ejecutivo
Nacional se reserva la atribución de analizar, evaluar, e
intervenir en la gestión y el control de los recursos
técnicos y financieros, con el consecuente poder sobre el
acceso al financiamiento interno y externo. Además se
reserva la atribución de evaluar los sistemas educativos
jurisdiccionales a través del sistema nacional de
evaluación de la calidad. Como podemos advertir confluyen
las características del Estado fuerte conservador donde se
concentra el poder de control y decisión con el Estado
Mínimo del liberalismo
que pregona políticas de privatización para la
escuela y que de esa manera corre al Estado se sus
responsabilidades.

III.3. Ley n° 26.075 de Financiamiento
Educativo

Hacia finales de 2005, se sanciona la Ley n° 26.075 de
Financiamiento Educativo, que tiene como principal objetivo
alcanzar una inversión en educación, compartida
entre el gobierno nacional, las provincias y la CABA, al 6% del
PBI en 2010. Esta Ley, que fuera presentada por el Ministro
Filmus en el Precoloquio Cuyo del Instituto para el Desarrollo
Empresarial (IDEA) ante los 500 hombres de negocios
más importantes del país, en la que también
se encontraban representantes de la Unión Industrial
Argentina (UIA), de la Cámara de
Comercio, de la Asociación Empresaria Argentina, de la
Sociedad Rural y hasta Juan José Llach, ex ministro de
educación de la De la Rúa, uno de los propulsores,
junto a López Murphy, de la privatización y
arancelamiento de la educación. También fue
importante el papel que jugó en la redacción de esta Ley algunos gremios
docentes como CTERA, UDA, SADOP y AMET.

En principio, la "nueva" Ley de Financiamiento parte de darse
el mismo objetivo en la inversión educativa que su
antecesora Ley Federal de Educación. Ambas leyes se ponen
como meta el llegar el 6% del PBI (art. 1) como monto total de
inversión. Solo que la Ley Federal se lo proponía
en 1993 y esta lo hace 12 años después con el
rotundo fracaso de la reforma educativa como antecedente directo.
Asimismo, esta Ley, como lo hicieran también las leyes
neoliberales de los ´90, se pone como objetivo "mejorar
la eficiencia de los recursos con el objetivo de garantizar la
igualdad de oportunidades de aprendizaje, apoyar las
políticas de mejora en la calidad
(…)"[16]. Esta propuesta de mejorar la
eficiencia en el uso de recursos con el supuesto objetivo de
garantizar la igualdad de oportunidades tiene relación con
la idea que persiguen los técnicos de educación del
Banco Mundial respecto de los logros en Educación
Primaria, estos sostenían que "(…) una prioridad de
la educación primaria es incrementar el aprendizaje
escolar de los niños
(.) un segundo objetivo es brindar acceso a la escuela a todos
los niños en edad escolar.
El progreso en el logro de estos objetivos depende del uso eficaz
de los recursos destinados a educación primaria (.) la
mejora de la eficacia
educacional puede resultar en ahorro de
recursos"; respecto de garantizar la igualdad de
oportunidades y el rol estratégico de la educación
el Banco Mundial señala "la sociedad tiene intereses
legítimos en la educación (.) hay dos razones que
hacen imperativa una financiación pública
substancial de la educación. En primer lugar la cantidad
de inversión en capital humano no
se alcanzará si los padres tienen que pagar la totalidad
del costo de educar a
sus hijos (.) En segundo lugar, puesto que la enseñanza primaria es el instrumento
aceptado más poderoso para lograr movilidad
económica y social, el interés de
la sociedad por el bienestar de los sectores pobre exige que la
educación se financie de modo que todos tengan acceso a
ella independientemente de su capacidad de
pago".[17] Luego de eso, aparecen (art.2)
todas las metas incumplidas de la Ley Federal (inclusión
de los menores de 5 años, erradicar el analfabetismo,
garantizar la inclusión y permanencia en el sistema
educativo). Allí donde la Ley Federal hablaba
"desarrollar habilidades instrumentales, incorporando el
trabajo como elemento pedagógico" (art. 16, LFE),
esta ley dice "fortalecer la educación técnica
y la formación profesional impulsando su
modernización y vinculación con la
producción y el trabajo" (art.2 inc.h.).

Pero además de las arriba mencionadas, existen otras
similitudes con la Ley Federal de Educación, cuando
ésta establecía el derecho de los docentes "a
percibir una remuneración justa por sus tareas y
capacitación" (art.46. inc.c); la Ley de
Financiamiento dice que se pretende "mejorar las condiciones
laborales y salariales de los docentes en todos los niveles del
sistema educativo, la jerarquización de la carrera docente
y el mejoramiento de la calidad en la formación docente
inicial y continua" (art.2. inc.i), por lo que se desprende
que plantea lo mismo, aunque en otras palabras, que la LFE: la
flexibilización docente a través de la
capacitación continua y la posibilidad concreta en ambas
leyes de promover el salario por
mérito, es decir a mayor "capacitación", mayor
salario. Además, en su art. 10, la Ley dice que "El
MINISTERIO DE EDUCACION, CIENCIA Y
TECNOLOGIA juntamente con el Consejo Federal de Cultura y
Educación y las entidades gremiales docentes con
representación nacional, acordarán un convenio
marco que incluirá pautas generales referidas a: a)
condiciones laborales, b) calendario educativo, c) salario
mínimo docente y d) carrera docente" lo que
posibilitaría la modificación de los Estatutos
Docentes.

Esta ley de financiamiento mantiene el esquema descentralizado
que se había adoptado en los años ´90. Porque
el Estado Nacional solo aporta el 40% del financiamiento y el 60%
restante lo aportan las provincias. Es decir que pondrá
menos de la mitad de los recursos, pero obliga a las provincias a
cumplir con las metas diseñadas por la Dirección Nacional de Información y Evaluación de la
Calidad
Educativa y del INDEC (art. 8), bajo la pena de restringir
los aportes de la Nación a aquellas provincias que no
cumplan las condiciones que impone el gobierno nacional (art.17).
Otro punto para destacar es que esta Ley crea el Programa
Nacional de Compensación Docente cuyo objetivo será
"contribuir a la compensación de las desigualdades en
el salario inicial docente en aquellas provincias en las cuales
se evalúe fehacientemente que, a pesar del esfuerzo
financiero destinado al sector y de las mejoras de la eficiencia
en la asignación de los recursos, no resulte posible
superar dichas desigualdades" (art.9).

Por otra parte, es el Ministerio de Educación el que
fijará las metas anuales a alcanzar por las provincias a
través de convenios con ellas para la asignación de
recursos financieros, tanto de origen nacional y provincial, y a
su vez determinará los mecanismos de evaluación
destinados a verificar su correcta asignación (art.12), y
las provincias sólo podrán acceder a los recursos
financieros del Estado (el 40%) sólo si cumplen las
condiciones y requisitos que les impone el Ministerio de
Educación, es decir, aquí se puede observar que se
sigue manteniendo el esquema de los años ´90 de
descentralización en lo financiero y centralización
en lo que hace a ejecución y evaluación.

III.4. Ley n° 26.206 de Educación
Nacional

• La etapa de la "consulta y el debate"

En el mes de mayo de 2006 el Gobierno Nacional y el Ministerio
de Educación, Ciencia y Tecnología de la
Nación lanzan la convocatoria para "debatir" una nueva Ley
Nacional de Educación. "Al debatir esta ley ponemos en
el centro de la discusión el modelo de país que
queremos para las próximas
décadas"[18], sostuvo el Presidente N.
Kirchner en la presentación del "Documento para el
Debate", que se presentó el 23 de mayo de 2006 en el
Salón Blanco de la Casa de Gobierno. En ese acto
también se encontraban presentes, entre otros, el titular
de la CTERA, Hugo Yasky; representantes de la CGT encabezados por
Hugo Moyano; representantes de organismos de DD.HH.; miembros de
distintas confesiones religiosas, el CONSUDEC, y también
no faltaron a la cita empresarios como Santiago Soldati
(Comercial del Plata) y Luis Pagani (Arcor).[19]

"La consulta y los debates serán orientados por el
Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología de la
Nación, en coordinación con el Consejo Federal de
Cultura y Educación. Aspiramos a una participación
de todos los actores sociales (…) A través de la
Comisión de Ministros (…) se convocará al
conjunto de los actores del sistema educativo: organizaciones
gremiales docentes y no docentes, de padres, de estudiantes y de
asociaciones vinculadas tanto a la educación de
gestión estatal como privada, etc. Al mismo tiempo,
deberá convocar a importantes actores sociales
comprometidos con la realidad educativa: representantes de
los medios de
comunicación, del mundo del trabajo y la
producción, las iglesias, las organizaciones no
gubernamentales y los movimientos
populares"[20], además de esta
"amplia" convocatoria para discutir del documento oficial, se
incluía un cronograma en donde estaban detalladamente
programado el calendario a seguir, que culminaría en
octubre del mismo año, es decir, el debate sobre la nueva
Ley de Educación Nacional apenas si duraría menos
de seis meses. Sobre esta supuesta convocatoria al debate y sobre
los principales lineamientos del Documento, numerosas
organizaciones y colectivos docentes de oposición
formularon muchas críticas, entre ellas puedo
destacar:

• El documento oficial no realiza un verdadero
  diagnóstico de las causas de la actual
  situación educativa. No toma en cuenta el malestar de
  los trabajadores y estudiantes que habitan las escuelas. No
  menciona las condiciones de pobreza económica en que
  los docentes y estudiantes realizan sus tareas de
  enseñanza-aprendizaje.

• No realiza autocrítica alguna de las propias
  responsabilidades de la llamada Reforma Educativa de los
  90.

• Se condiciona el debate, ya que no se da tiempo para
  profundizarlo. Se promueve la respuesta a 20 preguntas que
  abundan en cuestiones de menos polémicas y se dejan
  por fuera del debate los principios centrales de la
  Reforma.

• Los principales responsables como autores
  intelectuales de la Ley Federal de Educación, como
  Filmus y Tedesco, también son principalísimos
  protagonistas del documento oficial.

• El documento oficial es ahistórico y
  atemporal.

• Convierte a los docentes y a gran parte de la sociedad
  en parte de una manipulación organizada del consenso
  que ayuda a legitimar lo que otros ya han
  decidido.[21]

III.5. El texto de la Ley de Educación Nacional.
Continuidades con la Ley Federal

Para el análisis de la LEN, tomaré algunas
cuestiones que me parecen centrales y que guardan una continuidad
con la Ley Federal de Educación y con las políticas
educativas neoliberales de la década del ´90:

• El papel del Estado

Según constaba en la LFE, "El Estado nacional tiene
la responsabilidad principal e indelegable de fijar y controlar
el cumplimiento de la política educativa (…)"
(art.2); "El Estado nacional, las provincias y la
municipalidad de la Ciudad de Bs. As., garantizan el acceso a la
educación en todos los ciclos, modalidades y
regímenes especiales (…), con la participación de
la familia, la comunidad, sus
organizaciones y la iniciativa privada" (art.3); "El
Estado nacional, las provincias y la Municipalidad de la Ciudad
de Bs. As., se obligan, mediante la asignación en los
respectivos presupuestos educativos a garantizar el principio de
gratuidad (…)"(art. 39).

Según consta en la LEN, "El Estado Nacional, las
Provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires tienen la
responsabilidad principal e indelegable de proveer una
educación integral, permanente y de calidad para todos/as
los/as habitantes de la Nación, garantizando la igualdad,
gratuidad y equidad en el ejercicio de este derecho, con la
participación de las organizaciones sociales y las
familias" (art.4); "El Estado Nacional fija la
política educativa y controla su cumplimiento con la
finalidad de consolidar la unidad nacional, respetando las
particularidades provinciales y locales" (art.5); "El
Estado garantiza el ejercicio del derecho
constitucional de enseñar y aprender"
(art.6).

Como puede verse, son notables, a pesar de las vueltas
discursivas a la que apela la LEN, las continuidades que guarda
esta normativa con su antecesora de los ´90, el Estado
sigue reservándose fuertes palancas de poder en lo que
respecta a la regulación y control de la política
educativa (Estado evaluador), sin embargo, sigue el mismo proceso
de descentralización en cuanto a la responsabilidad por la
prestación y el financiamiento de la educación,
poniendo todo el peso en las provincias. Vale recordar que esta
descentralización-centralización implicó
transferir responsabilidades económicas a las provincias a
fin de reducir el gasto público, acentuar el papel
subsidiario del Estado, debilitar las organizaciones gremiales
docentes, etc. Aquí creo conveniente citar a
Paviglianitti, la cual sostiene que "(…) depende de la
posición que sustente el PEN en la materia, que ejerza un
rol principal o que se coloque en un rol subsidiario. En este
último caso tenderá a desligarse de los servicios a
su cargo. Históricamente, esta posición usó
dos vías: el fomento de la privatización de las
actividades educativas o la transferencia de servicios a otras
instancias del gobierno –provincias o municipios-. Estas
acciones fueron realizadas sin una redefinición de las
distintas instancias del gobierno –federal, provincial y
municipal- y del papel que le corresponde a los planteles
privados o particulares"[22]. Por otra parte,
creo pertinente señalar el aporte que a este respecto hace
Roberto Miranda, quien sostiene que "(…) alrededor del
nuevo papel del Estado y de la
"accountability"[23] en la cuestión de los
servicios
públicos, se estructuraron dos alternativas: una es la
descentralización, y la otra es la
privatización", respecto a la privatización,
el autor sostiene que esta "se apoya en lo más amplio
del concepto de
mercado" y respecto de la descentralización, el autor
asevera que "la política educativa descentralizadora
en el contexto del nuevo rol del Estado, profundizada durante los
años 80, se diversificó a través de tres
variantes según el actor al cual se le transfirió
una cuota importante en la toma de decisiones: los gobiernos
estaduales, provinciales o locales (municipales); los padres de
los escolares; los profesionales de la gestión
educativa" y mas adelante agrega que "(…)las
alternativas descentralizadoras tanto en beneficio de los
gobiernos locales como en beneficio de los padres de los
escolares, si bien guardan diferencias entre si, forman parte
ambas de la ola reformista referenciada en la propuesta de un
nuevo rol para el Estado y la "accountability" en el campo de los
servicios públicos".[24] De esta
manera, puede verse como en el texto de la nueva ley de
educación nacional este tipo de descentralización
se encuentra presente en su art. 6, el cual reza que "Son
responsables de las acciones educativas el Estado Nacional, las
Provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en los
términos fijados por el artículo 4° de esta
ley; los municipios, las confesiones religiosas reconocidas
oficialmente y las organizaciones de la sociedad; y la familia,
como agente natural y primario"[25], salvo
que a diferencia de su antecesora LFE, se agrega a las
organizaciones de la sociedad civil y esto va en consonancia con
lo que destaca Miranda, quien sostiene que "El paradigma de
la participación en el marco de las responsabilidades
escolares, no tiene por objetivo su canalización a
través su canalización a través de la
creación de estructuras u
organizaciones. Se descarta la institucionalización de la
participación. El acento de este enfoque está
puesto en la idea de que la vinculación entre la escuela y
la sociedad no pasa por los "cuerpos representativos" en los que
participarían los padres de los escolares. Lo que se dice
es que esta variante puede tanto colectivizar intereses que no
son colectivizables, como así también burocratizar
decisiones en nombre de una representación que
efectivamente no es tal".[26]

Por último, particular atención merece el art. 10 de la LEN, que
dice que "El Estado Nacional no suscribirá tratados
bilaterales o multilaterales de libre comercio
que impliquen concebir la educación como un servicio
lucrativo o alienten cualquier forma de mercantilización
de la educación pública", sin embargo este
postulado parece ser contradictorio con la actitud del
Gobierno nacional que suscribió un canje de deuda por
inversión en educación con el gobierno de
España, abriéndole la posibilidad a suscribir
éstos acuerdos a los Organismos Internacionales de
Crédito o a la iniciativa privada. Por otra parte, este
artículo choca fuertemente con la Ley de Educación
Superior que concibe a esta como un servicio que puede ser
comprado.

• El papel de la Iglesia y la familia.

En este punto, no se han producido modificaciones entre la LFE
y la LEN, tal como lo había solicitado la Iglesia
Católica y el CONSUDEC. Se manifiesta esta continuidad
entre el art. 4 de la LFE y el art. 6 de la LEN: "(…) Son
responsables de las acciones educativas el Estado Nacional, las
Provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en los
términos fijados por el artículo 4° de esta
ley; los municipios, las confesiones religiosas reconocidas
oficialmente y las organizaciones de la sociedad; y la familia,
como agente natural y primario". Por otra parte, en el Cap.
VII "Derechos y
Deberes de los padres, madres y tutores/as" se sostiene que:
"Los padres, madres o tutores/as de los/as estudiantes tienen
derecho a: a) Ser reconocidos/as como agentes naturales y
primarios de la educación (…) c) Elegir para sus
hijos/as o representados/as, la institución educativa cuyo
ideario responda a sus convicciones filosóficas,
éticas o religiosas". (art. 128). También es
más que importante mencionar que no se menciona la
laicidad de la educación. Entonces, la continuidad se
torna más que evidente. Aquí vale la pena citar los
aportes de Sara Finkel, quien al respecto sostiene que en la
concepción de la nueva derecha "(…) la autoridad de
la familia ocupa un lugar destacado (…) el núcleo de la
"defensa de la familia" reside en el carácter
disciplinario, como instancia primaria de la socialización en la obediencia", y
agrega que "el otorgar un mayor protagonismo a la familia en
el control de la educación que reciben sus hijos no va mas
allá de la elección de escuela o de la
fiscalización como usuario de la actividad del docente, lo
cual, dicho sea de paso, contribuye aún más a la
descualificación del profesor"[27].

Esto también está íntimamente atado a lo
que analizaba en el punto anterior en cuanto al papel principal o
subsidiario del Estado. Desde la óptica
neoconservadora, se hacen aportes para reforzar el rol
subsidiario del Estado y, por lo tanto colocan la centralidad de
la responsabilidad por el desarrollo de la educación en
los individuos, las familias y las Iglesias como agentes
educadores; de esta manera, la responsabilidad primaria es la de
las instituciones privadas, permitiendo de esta manera la libre
competencia entre las instituciones y los individuos, y siguiendo
el paradigma neoliberal, sólo de esta manera el sistema
funcionará con eficiencia y calidad. En la posición
subsidiaria del Estado que se coloca la Iglesia Católica,
la función de este deberá ser entonces la de apoyar
al sector privado a través de diversos medios, como por
ejemplo, subsidiar a la educación privada. Según un
Documento producido por la Conferencia Episcopal
Argentina[28]estos reclaman para sus instituciones
tener programas propios, realizar la selección
autónoma de los docentes y no docentes que trabajan en sus
establecimientos, poseer la capacidad de otorgar títulos
con validez académica y habilitación profesional y,
además que el financiamiento de sus institutos se realice
con fondos públicos. Reclama estas medidas en nombre de
los principios de los "derechos de la persona humana a
la educación", de "la libertad de
opiniones educativas", "pluralismo escolar", "autonomía
pedagógica de los establecimientos privados" y del "aporte
estatal al financiamiento de los establecimientos privados".

• Sobre la "calidad de la educación"

Tal como se expresa en un trabajo elaborado por AMSAFE "La
calidad educativa es reivindicada como el fundamento de las
políticas educativas porque las acciones de gobierno se
piensan en función de la calidad educativa: porque el
trabajo docente es evaluado a partir del logro de la calidad
educativa y porque todas las instancias de participación
toman como objetivo el logro de la calidad
educativa"[29]. De esta manera, el logro de
la calidad educativa sigue siendo un fetiche tal como lo era en
la anterior LFE. Podemos ver esta continuidad mas claramente
entre el Título IX "De la Calidad de la Educación y
su Evaluación", en donde se explicita que "El
Ministerio de Cultura y Educación de la Nación, las
provincias y la Municipalidad de la Ciudad de Bs. As.,
deberán garantizar la calidad de la formación
impartida en los distintos ciclos, niveles y regímenes
especiales mediante la evaluación permanente del sistema
educativo (…) para este fin deberá convocar junto con el
Consejo Federal de Cultura y Educación a especialistas de
reconocida idoneidad e independencia
de criterio (…)" (art.48); "La evaluación de la
calidad en el sistema educativo verificará la
adecuación de los contenidos curriculares de los distintos
ciclos, niveles y regímenes especiales (…)"
(art.49). La LEN avanza mucho más aún que su
antecesora en cuanto al dilema de la calidad educativa, incluso
dedicándole todo un Título "De la Calidad
Educativa", y en el Cap. I, Disposiciones Generales, sostiene que
"Para asegurar la buena calidad de la educación, la
cohesión y la integración nacional y garantizar la
validez nacional de los títulos correspondientes, el
Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología, en
acuerdo con el Consejo Federal de Educación: a)
Definirá estructuras y contenidos curriculares comunes y
núcleos de aprendizaje prioritarios en todos los niveles y
años de la escolaridad obligatoria, b) Establecerá
mecanismos de renovación periódica total o parcial
de dichos contenidos curriculares comunes, c) Asegurará el
mejoramiento de la formación inicial y continua de los/as
docentes como factor clave de la calidad de la educación,
d) Implementará una política de evaluación
concebida como instrumento de mejora de la calidad de la
educación, conforme a lo establecido en los
artículos, e) Estimulará procesos de innovación y experimentación
educativa, f) Dotará a todas las escuelas de los recursos
materiales necesarios para garantizar una educación de
calidad, tales como la infraestructura, los equipamientos
científicos y tecnológicos (…)" (art.85)

En el Cap. III "Información y Evaluación del
Sistema Educativo" de la LEN se explicita que "El Ministerio
de Educación, Ciencia y Tecnología tendrá la
responsabilidad principal en el desarrollo e
implementación de una política de
información y evaluación continua y
periódica del sistema educativo para la toma de decisiones
tendiente al mejoramiento de la calidad de la
educación" (art.94); "La política de
información y evaluación se concertará en el
ámbito del Consejo Federal de Educación. Las
jurisdicciones participarán en el desarrollo e
implementación del sistema de evaluación e
información periódica del sistema educativo,
verificando la concordancia con las necesidades de su propia
comunidad en la búsqueda de la igualdad educativa y la
mejora de la calidad" (art.96). Y como si fuera poco, la LEN
crea el Consejo Nacional de Calidad de la Educación, en el
ámbito del Ministerio de Educación, "como
órgano de asesoramiento especializado, que estará
integrado por miembros de la comunidad académica y
científica de reconocida trayectoria en la materia,
representantes de dicho Ministerio, del Consejo Federal de
Educación, del Congreso Nacional, de las organizaciones
del trabajo y la producción, y de las organizaciones
gremiales docentes con personería nacional", este
Consejo tendrá por funciones "a) Proponer criterios y
modalidades en los procesos evaluativos del Sistema Educativo
Nacional, b) Participar en el seguimiento de los procesos de
evaluación del Sistema Educativo Nacional, y emitir
opinión técnica al respecto, c) Elevar al
Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología
propuestas y estudios destinados a mejorar la calidad de la
educación nacional y la equidad en la asignación de
recursos, d) Participar en la difusión y
utilización de la información generada por dichos
procesos, e) Asesorar al Ministerio de Educación, Ciencia
y Tecnología con respecto a la participación en
operativos internacionales de evaluación"
(art.98).

Entonces, la LEN profundiza mucho más que la LFE la
construcción de una ideología
educativa centrada en el concepto de calidad como conocimientos
definidos por expertos, aplicadas por maestros y evaluadas por el
sistema. Tal como sostiene Pablo Imen "(…) este saber
experto impuesto implica
tanto aquello que los alumnos deben aprender como lo que los
docentes deben enseñar, reproduciendo una cadena de
sometimientos y enajenaciones sobre el sentido de la propia
educación (…) en este esquema cabe preguntarse
cuáles son los fines educativos realmente existentes. Como
construir desde esta lógica autoritaria y dogmática
(pues el conocimiento
se digiere y se mide según los cánones
tecnoburocráticos) una educación para la
autonomía de pensamiento en lugar de involuntarios
deglutidores de conocimientos a evaluar cuya duración es
cada vez más breve"[30]. El concepto
de calidad ha sido y es el que más impacto ha tenido en la
modificación de la mentalidad para pensar los problemas
educativos. Ya hace algunas décadas, Milton Friedman,
sostenía que "el número de estudiantes ha
descendido; el número de escuelas ha disminuido. Y
sospechamos que pocos lectores pondrán objeciones a la
proposición siguiente: la calidad de la instrucción
ha bajado aún más que su cantidad. Indudablemente
es la misma historia de las
calificaciones cada vez más bajas registradas en los
exámenes normalizados. Es claro el descenso en los
resultados obtenidos"[31]. Este diagnóstico que hacía Friedman fue
el mismo que desarrollaron los Organismos Internacionales de
Crédito en sus "recomendaciones" y que luego
estaría en los diagnósticos de los
tecnócratas argentinos. el dilema de la calidad de la
educación fue la puerta de entrada para la
evaluación de las instituciones escolares. El concepto de
calidad pone la mirada en el producto final, es decir que,
más que debatir lo que ocurre adentro de las escuelas como
espacio de producción de cultura, se evalúan los
resultados en términos de exámen de conocimientos
mínimos aprendidos. Vale la pena mencionar que el objetivo
que persiguen las pruebas
nacionales de evaluación, en la perspectiva neoliberal, es
contribuir a la formación de un "mercado escolar" donde la
competencia por la calidad sea su elemento dinamizador.
También me parece pertinente mencionar que así como
la LEN crea el Consejo Nacional de Calidad de la
Educación, en el ámbito del Ministerio de
Educación, ya hace más de una década, y en
el marco de reestructuración del Ministerio de
Educación como consecuencia de la aplicación de la
LFE, se creaba el SINEC (Sistema Nacional de Evaluación de
la Calidad) y que ya en el gobierno de la Alianza pasó a
formarse el Instituto Nacional de la Calidad Educativa, con una
fuerte tendencia privatizadora de los mecanismos de
producción de información. Por lo expuesto, es que
podemos concluir que la LEN mantiene una evidente continuidad en
este punto.

• La Formación Docente

Al igual que lo hacía su antecesora LFE, la LEN
promueve la formación docente en servicio. Esto no es mas
ni menos que seguir con las recomendaciones del Banco Mundial con
la finalidad de reducir el presupuesto en educación. La
recomendación es reducir la educación inicial
prolongada y concentrar esfuerzos en la formación en
servicio como forma de reducir los presupuestos. El Banco Mundial
señala "La capacitación en el servicio para
mejorar el conocimiento de las asignaturas por parte de los
maestros y las prácticas pedagógicas conexas es
especialmente eficaz cuando esta directamente vinculada a la
práctica en el aula"[32], por otra
parte, la LEN toma a la formación docente como
"política nacional" y señala entre uno de sus
objetivos "a) Jerarquizar y revalorizar la formación
docente, como factor clave del mejoramiento de la calidad de la
educación (…)"[33], aquí
vemos que nuevamente se apela a la misma retórica de los
Organismos Internacionales de Crédito, los cuales
sostenían que "hay firmes argumentos que con toda
justicia
indican que aún en aquellos casos en los cuales se
deberían aumentar los ingresos de los docentes, dichos
aumentos deberían estar dedicados a reforzar el enlace
entre la remuneración y la calidad
educativa"[34], como vemos, el tema de la
calidad nuevamente aparece como un tema central para los OI, y
esto también se ve plasmado en el texto de la LEN. Si bien
no se hace mención explícita al concepto de
"profesionalización", como se hace en gran
parte del texto de la ley, se recurre a vueltas discursivas como
"la formación docente tiene la finalidad de preparar
profesionales capaces de enseñar, generar y transmitir los
conocimientos y valores
necesarios para la formación integral de las personas, el
desarrollo nacional y la construcción de una sociedad
más justa. Promoverá la construcción de una
identidad
docente basada en la autonomía profesional
(…)"[35]. Esta apelación a la
profesionalización docente encubre mecanismo
ideológico que tiene como objetivo la cooptación de
los docentes como ejecutores de esta recentralización
conservadora. Al decir de Finkel, bajo la apariencia de estimular
la participación, creatividad y
responsabilidad profesional, se puede ocultar un proceso de
manipulación.

Ahora bien, será el Ministerio de Educación de
la Nación a través del Instituto Nacional de
Formación Docente quien será el encargado de
acordar las políticas y los planes de la formación
docente y los lineamientos para la
organización y administración del sistema y los
parámetros de calidad que orienten los diseños
curriculares (art. 74), en donde además, el nuevo
organismo será responsable de "a) Planificar y
ejecutar políticas de articulación del sistema de
formación docente inicial y continua, b) Impulsar
políticas de fortalecimiento de las relaciones entre el
sistema de formación docente y los otros niveles del
sistema educativo, c) Aplicar las regulaciones que rigen el
sistema de formación docente en cuanto a
evaluación, autoevaluación y acreditación de
instituciones y carreras (…), d) Promover políticas
nacionales y lineamientos básicos curriculares para la
formación docente inicial y continua, e) Coordinar las
acciones de seguimiento y evaluación del desarrollo de las
políticas de formación docente inicial y continua,
f) Desarrollar planes, programas y materiales para la
formación docente inicial y continua y para las carreras
de áreas socio humanísticas y artísticas, g)
Instrumentar un fondo de incentivo para el desarrollo y el
fortalecimiento del sistema formador de docentes, h) Impulsar y
desarrollar acciones de investigación y un laboratorio de
la formación, i) Impulsar acciones de cooperación
técnica interinstitucional e internacional" (art.76).
Pero además, el Ministerio de Educación de la
Nación, en acuerdo con el Consejo Federal, tendrá
la potestad de "establecer los criterios para la
regulación del sistema de formación docente y la
implementación del proceso de acreditación y
registro de
los institutos superiores de formación docente, así
como de la homologación y registro nacional de
títulos y certificaciones" (art.78).

Es decir, aquí puede notarse una nueva
re-centralización de funciones en cuanto a la
función de la formación docente, la gestión
y financiamiento de la formación docente en Institutos
terciarios permanece provincializada, mientras que los planes de
formación docente, los lineamientos de política
educativa, la organización curricular, el desarrollo de
materiales y por supuesto la evaluación es fuertemente
centralizada en el Ministerio de Educación. Aquí se
nota con claridad esa notoria línea de continuidad con la
política educativa neoliberal en cuanto al papel de "mero
ejecutor" que le es asignado al trabajador de la
educación, en donde nuevamente es sometido a la
política que se dicta desde lo más alto (el
Ministerio), que el debe trasmitir en el aula y que luego, una
vez más, su tarea será evaluada desde arriba. De
esta manera, la formación docente queda "atada" a los
parámetros que determinarán los tecnócratas
y expertos del Ministerio, no pudiéndole otorgar libertad
y autonomía a los Institutos de Formación Docente y
a las Universidades que realizan formación docente a
elaborar sus propios planes de estudio y sus lineamientos de
política académica. Tal como señalan Vior y
Brusilovsky "(…) la condición de aplicación
de estas especificaciones dan lugar a que se caiga en los
"modelos"
construidos centralmente. En efecto, a las escuelas llegan, por
diversas vías, documentos producidos por personal
técnico de los organismos centrales del Ministerio de
Cultura y Educación de la Nación, profesionales que
cuentan con condiciones de formación y de
contratación que les permite concentrarse en la
elaboración de esos materiales. En cambio los docentes y
aún los funcionarios jurisdiccionales, por condiciones
objetivas de trabajo, tienen limitadas las posibilidades de
disponer de tiempo para consultas bibliográficas y para
reuniones que les permitan hacer propuestas que superen la simple
reproducción de los documentos
técnicos, que terminan constituyéndose así
en prescripciones"[36]; por otra parte, estas
mismas autoras señalan que "las características
con las que se organiza la formación de los docentes
más que una cuestión técnica destinada al
mejoramiento de la calidad, es uno de los mecanismos adoptados
por el Estado para ejercer el control sobre ellos y –a
través suyo- sobre la instalación y mantenimiento
de decisiones tomadas centralizadamente".[37]
Esta manera en la cual se concibe al docente como mero ejecutor,
lleva a los trabajadores de la educación a su
proletarización, ya que el trabajo docente queda
determinado por las condiciones del modo de producción
capitalista que lleva al docente a su descualificación,
que al decir de Jiménez Jaen "la
descualificación en educación tiene que ver con que
los docentes son despojados de su cualificación para el
trabajo, de sus funciones conceptuales, de su autonomía y
un aumento de la supervisión"[38].

Conclusión

Luego de haber analizado sintéticamente la
política educativa desde 2003 a la fecha y habiendo tenido
en cuenta para ello las cuatro leyes que se sancionaron en este
período (Leyes de los 180 días de clase, de
Educación Técnico Profesional, de Financiamiento y
de Educación Nacional) puedo establecer como
conclusión que, hay una clara continuidad en la
política educativa de este período con la de los
años "90, es decir, los puntos sustanciales de la
política educativa neoliberal aún permanece, en
muchos casos revestida por una retórica de corte populista
y neo-desarrollista, dado que en los textos de las leyes busca
otorgarle a la educación un sin número de
"bondades", como la que otorgará justicia social, la
educación como llave para el desarrollo, la
educación para mayor empleabilidad, etc., es decir, una
educación de calidad asegurará estas cuestiones.
Las políticas educativas desde 2003 siguen la misma
línea ideológica que la de los años 90 y
siguen en general las recomendaciones de los Organismos
Internacionales de Crédito, como ejemplo de ellos, podemos
ver las notorias continuidades que existen entre las leyes
analizadas y las consideraciones que se hacían una
década atrás en el Documento de CEPAL / UNESCO, que
en líneas generales giraban en torno a cuatro
ejes: a) acceso igualitario a una enseñanza primaria de
buena calidad, b) asignación de la pertinencia de la
educación secundaria; c) recuperación de la
pertinencia de la educación superior y d)
asignación del financiamiento de acuerdo con criterios de
equidad y de eficiencia en función de costos
sociales.

Como ejemplos claros de las continuidades, puedo citar que en
este período se ha tendido hacia una nueva
re-centralización de poder en el Ministerio de
Educación, ya que, al igual que en los años
´90, no se hace responsable de garantizar la
educación pero si se reserva las palancas de poder que le
garantizan el control de la política educativa. Mecanismos
de regulación como la evaluación de calidad, los
contenidos curriculares, las relaciones
laborales y formación de los docentes, etc. En cuanto
al financiamiento la continuidad es clara, el Estado sigue
dejando la mayor carga de este en manos de las Provincias, pauta
lo mismo que había ya pautado más de una
década atrás su antecesora Ley Federal de
Educación, pero ahora, con mucha más "autoridad",
el Estado se otorga el derecho de sancionar a las provincias que
no cumplan las metas fijadas por el Ministerio de
Educación. Podría decirse entonces que, la
política educativa actual, a pesar de la retórica,
no parece revertir los puntos mas cuestionados. Quisiera destacar
que, al momento de hacer el cierre del presente trabajo, se
anunció que el gobierno nacional pagará toda la
deuda pendiente con el Club de París. Lo hará de
contado y apelando a las reservas de libre disponibilidad del
Banco Central. Se trata de una medida similar a la que
implementó Néstor Kirchner para cancelar la deuda
con el FMI. Este pago de contado que se realiza en el mismo
momento en que se sostiene, desde distintas instancias del
gobierno, que no hay dinero para
dar respuesta a reclamos de docentes, estatales y profesionales
de la salud que en muchos lugares del país reclaman por
sus haberes.

Bibliografía
y Material de Consulta

• AMSAFE Rosario, "Material para discutir el Proyecto de Ley
  de Educación Nacional. Una propuesta para los
  docentes", 2006

• Banco Mundial: "Prioridades y estrategias para la
  educación", Washington D.C., 1996

• Banco Mundial, "Educación Primaria", Washington
  DC., 1991

• Calcagno, Alfredo Eric y Calcagno, Eric, "Perspectivas de
  la deuda externa", Le Monde Diplomatique, Edición Cono
  Sur, número 65, noviembre 2004

• Colectivo de Docentes, "Con la nueva Ley de
  Educación argentina: La Reforma Contraataca", 2006,
  www.docentesdeizquierda.com.ar

• Coraggio, J. L. (1995): "Las propuestas del Banco Mundial
  para la educación: ¿Sentido oculto o problemas
  de concepción?", Ponencia presentada en "O Banco
  Mundial e as Políticas de Educaçao no Brasil"
  Sao Paulo.

• Diario Clarín, "Arrancó el debate por la Ley
  de Educación", 23 de mayo de 2006

• Documento para el Debate sobre la Ley Nacional de
  Educación, mayo 2006

• Ezcurra, A.M.: "¿Qué es el neoliberalismo?
  Evolución y límites de un modelo excluyente",
  Lugar Editorial, Buenos Aires, 1998

• Finkel, Sara M. de: "Crisis de acumulación y
  respuesta educativa de la nueva derecha", Revista Argentina
  de Educación, Año VIII, Nº 14, Buenos
  Aires,1991

• Imen, P., "Crítica de la calidad educativa como
  fetiche ideológico. Una respuesta desde el marxismo a
  las mitologías ministeriales, 2006

• Isuani, E. R. Lo Vuolo y E. Tenti Fanfani: El Estado
  Benefactor. Un paradigma en crisis, Miño y
  Dávila, CIEPP, Buenos Aires. [Cáp. I], 1991

• Ley Federal de Educación n° 24.195

• Ley de los 180 días de clase n° 25.864

• Ley de Educación Técnico Profesional n°
  26.058

• Ley de Financiamiento n° 26.075

• Ley de Educación Nacional n° 26.206

• Ley de Educación Superior n° 24.521

• Paviglianitti, N.; "Neoconservadurismo y Educación.
  Un debate silenciado en la Argentina del 90"; Libros del
  Quirquincho

• Vior, S., Brusilovsky, S.; "Formación de docentes
  en Argentina. Preocupación técnica –
  proyecto político", UNLu, 1998

Autor:

Gustavo Racovschik

Estudiante de la Carrera de Cs. de la
Educación, Universidad
Nacional de Luján, Argentina

[1] Márquez, A.; "La quiebra del
sistema educativo argentino", Libros del
Quirquincho

[2] Borón, A.; "Estado, capitalismo y
democracia
en América Latina"; Imago Mundi, Bs. As.,
1991, Cap. II

[3] Ezcurra, A.M. (1998): "¿Qué
es el neoliberalismo? Evolución y límites
de un modela excluyente", Lugar Editorial, Buenos Aires

[4] Ídem.

[5] Ibidem.

[6] Márquez, A.; "La quiebra del
sistema educativo argentino", Libros del Quirquincho

[7] Vior. S. (dir) (1999) Estado y
Educación en las provincias Miño y Dávila
Madrid.

[8] Coraggio, J. L. (1995): "Las propuestas
del Banco Mundial para la educación: ¿Sentido
oculto o problemas de concepción?", Ponencia presentada
en "O Banco Mundial e as políticas de Educaçao no
Brasil" Sao
Paulo

[9] Lemos, M.L; Wiñar, D.; "De la
fragmentación a la desintegración del sistema
educativo", UNLu, 2005

[10] Si bien es el Ministro Filmus quien
impulsa la iniciativa del Canje de Deuda por Educación,
ésta no es nueva ni mucho menos innovadora, ya en un
Informe de
la UNESCO de 1996, conocido como Informe Delors se recomendaba
"Estimular la conversión de la deuda a fin de compensar
los efectos negativos que tienen sobre los gastos de
educación las políticas de ajuste y de
reducción de los déficits internos y externos" y
fue en el año 2001 donde este proyecto se
hizo mucho más explícito, en el Documento
"Educación para todos en las Américas, Marco de
Acción Regional" (UNESCO, Banco Mundial,
PNUD; Santo Domingo, 10-12 febrero de 2001), suscripto por
todos los países de América Latina y el Caribe,
en donde se comprometen a "(…)Buscar de manera mas extensa
mecanismos alternativos de financiamiento de la
educación, tales como condonación y canje de
deuda externa".

[11] Ley n° 25.864, art. 2

[12] Banco Mundial (1996.): "Prioridades y
estrategias para la educación", Washington D.C.

[13] Ley n° 26.058, art. 6 inc. f

[14] Ley n° 26.058, art. 52

[15] Ley n° 26.058, art. 51

[16] Ley n° 26.075, art.1

[17] Banco Mundial (1996.): "Prioridades y
estrategias para la educación", Washington D.C.

[18] Diario Clarín, "Arrancó el
debate por la Ley de Educación", 23 de mayo de 2006

[19] Ídem.

[20] Documento para el Debate sobre la Ley de
Educación Nacional, pág.55, mayo de 2006

[21] AMSAFE Rosario, "Material para discutir
el Proyecto de Ley de Educación Nacional. Una propuesta
para los docentes", 2006

[22] Paviglianitti, N.; "Neoconservadurismo y
Educación. Un debate silenciado en la Argentina del 90";
Libros del Quirquincho

[23] "Accountabillity": Evaluación de
los resultados. Toda inversión humana y material debe
ser auditada; lo que implica relacionar costo-beneficio y
mensurar la eficiencia del servicio. Esta orientación
hizo que el concepto de mercado predominara cualitativamente
por sobre el concepto de Estado. Roberto Miranda, "La reforma
del Estado y las reformas educativas: descentralizaciones y
Nuevos movimientos sociales", Revista
IRICE, n° 8, 1994

[24] Miranda R.; "La reforma del Estado y las
reformas educativas: descentralizaciones y Nuevos movimientos
sociales", Revista IRICE, n° 8, 1994

[25] Ley n° 26.206 de Educación
Nacional

[26] Idem.

[27] Morgenstern de Finkel, S.; "Crisis de
acumulación y respuesta educativa de la Nueva Derecha",
Revista Argentina de Educación, Año VIII, N°
14, Bs. As., 1991

[28] Conferencia Episcopal Argentina,
"Educación y Proyecto de Vida", Bs. As., 1985

[29] AMSAFE Rosario, "Material para discutir
el Proyecto de Ley de Educación Nacional. Una propuesta
para los docentes", 2006

[30] Imen, Pablo; "Crítica de la calidad educativa como
fetiche ideológico. Una respuesta desde el marxismo a
las mitologías ministeriales, 2006

[31] Friedman, M. y R.; "Libertad de elegir.
Hacia un nuevo liberalismo económico", Planeta
Agostini

[32] Banco Mundial, "Educación
Primaria", Washington DC, 1991

[33] Ley n° 26.206 de Educación
Nacional, art. 73

[34] Vegas, E., Pritchett, L., Experton, W.;
"Como atraer y retener docentes calificados en la Argentina:
Impacto del nivel y la estructura
de la remuneración", Banco Mundial, 1999

[35] Ley n° 26.206 de Educación
Nacional, art. 71

[36] Vior, S., Brusilovsky, S.;
"Formación de docentes en Argentina. Preocupación
técnica – proyecto político", UNLu, 1998

[37] Ídem.

[38] Jiménez Jaen, M.; "Los
enseñantes y la racionalización del trabajo en
educación. Elementos para una crítica de la
teoría de la proletarización de los
enseñantes", Revista de Educación, n° 285,
Madrid, 1988