1. Naturaleza
jurídica.
Tratadistas del derecho financiero han dedicado gran parte de
sus trabajos a intentar establecer la naturaleza jurídica
de la ley de presupuesto. Con
entusiasmo, han ensayado teorías
sobre lo que fue el punto más importante del derecho
presupuestario, buscando construir un modelo
coherente, lógico y riguroso frente a la doctrina.
¿Frente a qué tipo de ley nos encontramos?
¿Es una ley formal o una ley con contenido material?
Desde el siglo XIX hasta la actualidad, se han ensayado
diferentes tesis sobre la
ley de presupuesto. Algunas veces esas construcciones
jurídicas obedecían a coyunturas políticas,
a teóricos del régimen o a políticos no muy
informados, que emiten opiniones en función de
su situación frente al gobierno de
turno.
La política y los políticos han
influido en determinados momentos de la historia en la visión
de la ley de presupuesto, ya que como hemos demostrado, el
presupuesto es una herramienta de acción
política.
De igual modo, la ley de presupuesto es un punto fundamental
dentro de la vida del propio Estado. Las
relaciones entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, y la
organización política de un país se
refleja, en cierta medida, en la concepción que tengamos
sobre el presupuesto. Así, si es una ley formal, podemos
sostener que se trata de un acto administrativo, que se le da la
forma de ley, pero que en esencia no lo es y que por tanto, la
participación de la representación parlamentaria es
un mero trámite, ya que corresponde al Ejecutivo
encargarse de estos menesteres. Incluso se puede afirmar, que su
aprobación no es esencial. Por otro lado, si sostenemos
que es una ley material, con contenido, que sólo tiene
efectos desde su aprobación parlamentaria, otorgamos mucha
importancia a la intervención legislativa hasta hacerla
esencial; y se ha organizado el Estado de
tal forma que exige una colaboración y coordinación entre poderes.
Muchas transformaciones constitucionales resultan a veces de
problemas
ligados a situaciones presupuestarias: En Inglaterra las
crisis de la
monarquía han estado ligadas a cuestiones
financieras, como sucedió con la independencia
de sus colonias americanas y el desarrollo del
régimen parlamentario. En Francia, la
situación de las finanzas
públicas fue una de las causas inmediatas de la
Revolución.
Esto, grosso modo, nos da una idea de la importancia que puede
tener, y ha tenido, determinar la naturaleza de esta ley. Dicho
sea de paso, este debate
contribuyó a trabajar más el valor de la
ley, su concepto y sus
características; y las relaciones entre los poderes del
Estado.
Así, se han manejado distintas teorías que
tratan de estudiar la naturaleza de las leyes, entre las
que tenemos:
1. Interpretación Orgánica, que
considera ley a todo acto emanando del Poder Legislativo sin
examinar su naturaleza.2. Además de lo anterior, algunos sostienen
que deben tomarse en cuenta el haber observado las formas
establecidas por la Constitución.3. Prescindiendo de lo anterior, otros consideran ley
a todo acto de ejecución inmediata de la
constitución (Kelsen).4. Parte de la doctrina alemana sostiene que es ley,
el acto estatal que crea reglas de derecho, ya de
carácter general, ya de alcance general (Laband,
Jellinek).5. La doctrina francesa se inclina por considerar
leyes a los actos que, en atención al contenido y
efectos, son generales o particulares. Según ellos la
función legislativa es crear normas jurídicas
generales – objetivas – y la función
administrativa es crear actos jurídicos concretos
– subjetivos – (Duguit, Jéze).2. Las posiciones de la doctrina.
En la doctrina financiera se manejan dos tesis fundamentales
con respecto a la ley de presupuesto, que ya hemos adelantado.
¿Es una ley formal o es una ley material?
La tesis que sostiene que la ley de presupuesto es una ley
formal, tiene origen en las disputas políticas entre el
Parlamento alemán y el canciller Bismarck en la segunda
mitad del siglo XIX. A partir de este problema político
Paul Laband, plasmó en un libro, una
construcción jurídica muy coherente
para sostener la posición del Canciller. A
continuación, juristas alemanes se plegaron a esta tesis,
que con el tiempo
pasó a Francia y de ahí al resto de Europa y América.
Junto con los que sostienen que la ley de presupuesto es una
ley formal, surgieron algunos que defendieron lo contrario, es
decir, que es una ley material. Ambas posiciones con algunos
matices, con una infaltable posición ecléctica, son
las más importantes y las que pasaremos a detallar. En
esencia son posiciones extremas y antagónicas, pero
interesantes e ineludibles. Consideramos que en la actualidad, la
doctrina moderna se ha inclinado por no hacer esta
distinción, entre otras cosas, por encontrarse en
cuestionamiento clasificar las leyes de esta manera y por su
inutilidad para explicar la naturaleza jurídica del
presupuesto.
3. La ley de Presupuesto es una Ley
Formal.
La tesis más difundida es, sin lugar a dudas, aquella
que sostiene que la ley de presupuesto es una ley formal, sin
contenido material. Conocidos juristas como Jéze,
Giannini, Baleeiro, Bielsa, Ahumada y entre nosotros Juan Lino
Castillo, sostuvieron que estamos frente a una ley formal sin
mayor contenido.
La teoría
de la ley formal tiene su origen en Alemania, pero
para entenderla es necesario situarnos en el contexto
histórico – político de la época.
En la segunda mitad del siglo XIX existía en este
país una monarquía constitucional. Esta
monarquía constitucional fue producto de
tensiones dentro del Imperio Alemán, que llevaron al
Emperador a la necesidad de hacer algunas concesiones
políticas, y a efectuar algunas reformas
democráticas en un intento por evitar mayores
revoluciones, que a la sazón eran frecuentes en Prusia. En
otras palabras, era una monarquía que no podía
mantener su poder
omnímodo, pero también existía una
burguesía que no tenía fuerza
suficiente para emprender un levantamiento.
La monarquía constitucional, a diferencia de la
monarquía parlamentaria, implica que el Rey posee poder
constituyente, tiene carácter originario y en un acto voluntario
se somete a una limitación. Se auto limita y otorga una
constitución a súbditos, por la cual
se compromete a ejercer el poder de acuerdo a lo establecido por
ella. Este tipo de constitución es conocida en la doctrina
como una constitución otorgada.
Entonces, el Rey es el soberano, en él está el
poder y decide ejercerlo en colaboración con los
órganos señalados en la Constitución.
Así, la potestad legislativa la ejerce junto con las
Cámaras, a diferencia de la monarquía absoluta en
la que es una atribución exclusiva de la Corona. De igual
modo gobierna con el concurso de sus ministros, que de él
dependen, porque no son como en Inglaterra, ministros de la
mayoría parlamentaria. En pocas palabras, el rey no
reúne todo el poder, pero sí es el punto de partida
y centro de unidad de todos los poderes del Estado y todo lo que
no está expresamente atribuido a otro órgano por la
Constitución, sigue correspondiendo al rey. Como vemos es
una solución intermedia, un intento de cambiar para que
nada cambie.
En este contexto, ocurre un impasse entre el Canciller
Bismarck y las Cámaras, con ocasión del incremento
para el siguiente ejercicio fiscal, de los
gastos militares.
En efecto, en 1860, el Rey Guillermo I presenta a las
Cámaras un proyecto de
reformas del ejército que implicaban aumento en los
gastos. Los liberales, que tenían mayoría, lo
rechazan y pretenden introducir modificaciones. El gobierno
retira el proyecto, y durante el receso parlamentario lo pone en
ejecución. Ante esta situación, en las sesiones de
1861 los representantes se niegan a consignarlos en el
capítulo de gastos ordinarios del presupuesto para
financiar la reforma militar. Ese mismo año hay elecciones
en las que los liberales mantienen el control de las
Cámaras. Al reanudarse las sesiones empieza a discutirse
el presupuesto. Las Cámaras tratan y exigen el control del
presupuesto. El Rey vacila, los militares piensan en el golpe de Estado,
la situación parecía no tener salida. Guillermo I,
convencido de la reforma, nombra jefe de gobierno a Otto von
Bismarck en septiembre de 1862. Días más tarde,
Bismarck retira el proyecto de presupuesto para 1863.
Así, lo que empezó como un problema
administrativo, de organización del ejército, devino en
un problema presupuestario y luego en un problema constitucional.
El Canciller se enfrenta al Landtag, y en clara maniobra
inconstitucional, hace aprobar el presupuesto por la
Cámara Alta y clausura las sesiones. Al año
siguiente, al reanudarse las sesiones, la lucha
continúa.
En 1863 Bismarck argumenta con las Cámaras las
atribuciones de ésta y de la Corona. La Cámara no
cede y rechaza el presupuesto de 1863. Nuevamente el Gobierno
fija el presupuesto por Ordenanza Real.
"Pero ¿qué importa la teoría –
concluía Bismarck – cuando la necesidad manda? El
Estado existe, por tanto es preciso asegurar la marcha regular de
los servicios
públicos". Esta, la razón de que el Estado no
puede paralizar los servicios a su
cargo, fue una de las tantas razones que esgrimió el
Canciller. A ciencia
cierta, existía un vacío dentro de la
Constitución prusiana de 1850 sobre estos casos. A la
sazón, la Constitución establecía:
"Artículo 99: Todos los ingresos y gastos
del Estado tendrán que ser previamente estimados para cada
año y tendrán que figurar en el Presupuesto general
del Estado. Este último se establece anualmente mediante
ley".
Como se ha dicho, para aprobar leyes era necesaria la
concurrencia de las Cámaras y de la Corona, pero no se
había previsto que una ley esencial para la vida del
Estado, no fuera objeto de este acuerdo, ni cómo salvar
aquella situación.
En 1866 con ocasión de la guerra con
Dinamarca y Austria, como en los años anteriores, la
Cámara reduce los gastos de la guerra. Bismarck responde
aprobando el presupuesto por Ordenanza Real con el asentimiento
de la Cámara Alta, luego disuelve las Cámaras y
convoca a elecciones. El mismo año Prusia derrota a
Austria, el Gobierno gana popularidad y propicia un
entendimiento. En septiembre de 1866, la Cámara
acordó descargar de responsabilidad al Gobierno por los gastos
efectuados desde 1862.
La doctrina alemana sobre el presupuesto tiene entre sus
precursores a Gneist con su obra "Budget und Gesetz", en la que
sostenía que el presupuesto es un acto de alta administración, y que la
intervención parlamentaria no constituye ejercicio
legislativo. Pero fue Paul Laband, quien formula una doctrina que
implica una brillante concepción jurídica y fue, a
la larga, quien influyó en juristas franceses, italianos y
de todo el mundo.
En 1871 Paul Laband publica el libro intitulado "Das
Budgetrechtnach den Bestimmunger der Preussischen Vergassungs
– Urkunde unter Verücksichtigung der Verfassung des
Norddeutschen Bundes", que según su autor se trataba de
una teoría fuera de toda influencia política, una
suerte de teoría pura del presupuesto, pero lo cierto es
que acabó siendo la doctrina oficial de la Alemania de
Bismarck.
La teoría de Laband giraba en torno a una
cuestión fundamental. Si la ley de presupuesto le daba, al
Gobierno, el derecho de recaudar ingresos y efectuar gastos; y si
en ausencia de dicha ley, la continuidad de los servicios
públicos era ilegal y contraria a la Constitución.
¿Qué sucedía con la
administración, si el Parlamento no aprobaba la ley?
¿Todo quedaba paralizado? Se trataba, en otras palabras,
de determinar el alcance del derecho
constitucional del Parlamento en la aprobación de la
ley de presupuesto, y la intervención de este
órgano en la política y la administración que nos ocupa, conlleva
necesariamente un aspecto jurídico – político
de las relaciones Legislativo – Ejecutivo.
Para determinar este punto, Laband sostiene que efectivamente
el presupuesto del Estado, según la Constitución,
se aprueba por ley. ¿Pero qué clase de ley
es ésta? Si la constitución establecía que
por ley se aprobaba el presupuesto, era menester ante todo
determinar qué tipo de ley, definir sus
características, había que estudiar el concepto
"ley" más detenidamente.
Posiblemente desde los primeros presupuestos
que fueron aprobados en la historia, se adoptó la forma de
ley como expresión del Parlamento. Con el tiempo esta
costumbre prevaleció; pero ¿es en realidad una ley?
¿o sólo es un acto que tiene apariencia de ley?
Razonaba Laband indicando, que no era un componente esencial
que la ley tenga un carácter general. Según
él, hay innumerables leyes que se aplican para
determinadas categorías de personas, y que por tanto no es
criterio suficiente ni característica propia. Por otro
lado, tampoco es relevante que sea permanente, ya que existen
ejemplos numerosos sobre disposiciones transitorias o leyes
temporales; en consecuencia, tampoco es una característica
importante. Concluye, que es el contenido lo que define a una
ley, y que por tanto al margen del nombre que se le dé,
dejando de lado la voluntad del legislador y su
publicación en la gaceta oficial, será ley
solamente aquella que por su contenido merezca tal calificativo.
Así, aun cuando se apruebe una "ley" con acuerdo de las
Cámaras y de la Corona, se debe considerar propiamente
como tal, aquella con contenido material, y las demás
disposiciones como "leyes" que solamente han cumplido y guardado
todas las formas que impone formulación legislativa.
Por lo anterior, partía Laband de un concepto dualista
de la ley. Existe una ley formal y una ley con contenido
material. Dentro de su concepción positivista de la norma,
es ley propiamente dicha – material – la norma
jurídica emanada del poder
legislativo, que declara una regla de derecho aplicable a una
determinada situación, y que además, esa norma
jurídica sea permanente. En este sentido, son reglas de
derecho, aquellas que modifican, en cualquier medida, la
situación jurídica de los gobernados, ya sea entre
sus relaciones particulares o entre las relaciones de los
gobernados con el Estado, sea creando o extinguiendo derechos u obligaciones.
En consecuencia, toda norma que no contenga una relación
bilateral – entre individuos o entre individuos y Estado
– no es una norma de derecho, no tiene contenido
jurídico. Por lo tanto, según este razonamiento, no
toda manifestación del Estado es ley.
Seguidamente afirmaba que la ley de presupuesto no contiene
una regla de derecho, ni privada, ni pública, simplemente
eran normas para la
administración. La ley de presupuesto es una cuenta que
estima ingresos y gastos futuros y una cuenta no es una regla;
menos una regla de derecho. Consecuentemente era una ley formal,
sin contenido material.
Laband también distinguía la ley de
aprobación del presupuesto, que podía contener
normas jurídicas e incluso permanentes, y el presupuesto
en sí, que era un anexo del primero.
La intención de Laband era vaciar de contenido
jurídico a la ley de presupuesto. Separar asuntos
financieros de la esfera de poder de la representación,
llegando a sostener que el establecimiento del mismo no satisface
ninguna necesidad del derecho, sino que responde a una necesidad
de la economía. En la práctica, se redujo
a una cuestión de poder.
Entonces. ¿Para qué la intervención de
las Cámaras? Esta intervención se limitaba, a
descargar, en las Cámaras, la responsabilidad financiera
del Gobierno, lo que hoy podríamos llamar"control
político del Parlamento". Esa, según Laband era la
razón de ser de la aprobación de la ley de
presupuesto.
Un asunto que trató también Laband, para
reforzar su teoría, fue el tema de la legislación
vinculada. La ley de presupuesto es un ejemplo de
legislación vinculada al ordenamiento jurídico
material preexistente. Con esto redondeaba la idea, que la
representación no puede rechazar o denegar el
presupuesto.
La doctrina alemana contó también con la
opinión de Arndt y Bornhak, quienes sostenían que
el presupuesto es un acto administrativo, un mandato dado a las
autoridades administrativas. Von Martitz fue más
allá al decir que era "una monstruosidad jurídica
llamarlo ley". Para Otto Mayer, conocido administrativista, el
presupuesto es una cuenta, una estimación, un plan; pero
criticando a Laband la poca importancia que da al derecho
presupuestario.
Con el pasar del tiempo, las ideas de Laband y la doctrina
alemana en general, decantada la manifiesta intención
política, pasaron a Francia e Italia.
Así, los aportes fundamentales de la doctrina alemana
fueron.
1. La intervención del poder legislativo
tenía como objetivo ejercer un control político
sobre el gobierno, no siendo propiamente una labor
legislativa.2. Negación del carácter unitario del
presupuesto al distinguir la ley de aprobación del
presupuesto en sí.3. El presupuesto es un acto administrativo, que no
contiene normas jurídicas.4. El presupuesto generaba una relación
únicamente al interior del Estado, y en él se
agota.5. El presupuesto es una ley vinculada al
ordenamiento jurídico vigente.
A principios de
siglo, en Francia, Gastón Jéze, Duguit y Trotabas
elaboraron y desarrollaron, inspirados en la teoría de la
ley formal, el concepto del acto – condición. Los
franceses definían – y distinguían – el
acto – regla, como aquel que establece situaciones
jurídicas generales impersonales, a diferencia del acto
– condición, que no crea ni modifica ni extingue una
relación jurídica general, sólo condiciona
su eficacia. Para
ellos, la ley era un ejemplo del primero y el presupuesto del
segundo, ya que constituía un acto de autorización
del Parlamento en funciones de
control jurídico – político. Entonces, al ser
una autorización, condiciona el ejercicio regular, a la
administración, de sus competencias en
materia
financiera, sea para percibir ingresos o para efectuar gastos.
Por lo tanto, el presupuesto es un requisito de validez
jurídica de dichos actos.
Trotabas desarrolla aún más esta corriente
doctrinaria al distinguir, la "decisión presupuestaria",
que compete al Parlamento, y la "ejecución presupuestaria"
propia del gobierno. El Parlamento interviene –
decisión presupuestaria – como representante de los
contribuyentes para autorizar la recaudación. El Gobierno
(ejecución presupuestaria) hace uso de dicha
autorización en el empleo de los
recursos.
Para explicar que en la práctica los presupuestos
contenían normas jurídicas o materiales,
que modificaban o derogaban el ordenamiento vigente, Jéze
– apoyándose nuevamente en Laband- sostenía
que el presupuesto no es un acto unitario. Por el contrario, era
un acto complejo. Esto significaba que se podían
distinguir claramente dos actos separables: El presupuesto como
estado de previsión de gastos e ingresos, que es un acto
administrativo, y por otro lado, la ley de aprobación que
es un acto de autorización del Parlamento que hace, del
presupuesto, un acto de administración con forma
legislativa.
Incluso llegaron a distinguir el presupuesto de gastos, como
un acto administrativo, del presupuesto de ingresos, que en
algunos casos, se constituye en ley material al contener normas
tributarias. Duguit fue más allá aún, al
sostener que el presupuesto era una complejidad de actos de
naturaleza muy distinta, e incluso opuestos.
Los aportes más importantes de la doctrina francesa los
podemos resumir de la siguiente manera:
1. El presupuesto es un acto complejo.
2. La ley de presupuesto es una autorización
al gobierno.3. Se minimiza la participación del
Parlamento.4. El presupuesto puede contener una ley
material.
La doctrina italiana por su parte, sostiene la tesis del
presupuesto como acto administrativo propio del Ejecutivo, y que
la intervención del Legislativo responde únicamente
a un control político. Así, el Parlamento ejerce
una suerte de vigilancia financiera, no una función
legislativa. En ese sentido, el presupuesto es un acto de alta
administración, cuya aprobación por razones
históricas y políticas ha sido atribuida a las
Cámaras, siendo el presupuesto formalmente una ley. Acorde
con esta corriente, Giannini no vacila en clasificar al
presupuesto entre las leyes puramente formales.
Siendo el presupuesto una cuenta patrimonial sin contenido
jurídico, no puede derogar ni modificar leyes creadoras de
ingresos y de gastos, ni desconocer derechos subjetivos que
tengan base en normas legales preexistentes, ni tampoco
introducir nuevas normas jurídicas en el ordenamiento. La
intervención del Parlamento era mínima.
Posteriormente los juristas italianos desarrollaron la
teoría de las leyes de aprobación y de
autorización. Esta teoría sostiene
básicamente lo siguiente:
1. Una dualidad de competencias: El Ejecutivo
participa de la formación del acto y el Legislativo lo
aprueba. Son actos distintos. En la ley de presupuesto se
distinguen dos actos separados independientes y de distinta
naturaleza: El presupuesto como estado de previsión y
la ley de aprobación, que es el texto articulado.2. El órgano encargado de aprobar el acto no
tiene competencia material, es decir, no puede determinar el
contenido. Así, el Parlamento no puede más que
aprobar o rechazar en bloque el proyecto.3. Carácter limitado de la ley de presupuesto,
a diferencia de la "vocación de eternidad" de
cualquier otra norma jurídica.4. La Ley de Presupuesto como Ley
Material.
Como ya se dijo líneas arriba, el mismo Laband
definió que debe entenderse por ley material:
Todo acto que establezca una regla de derecho.
Toda disposición de carácter general y
abstracto, impersonal; en cambio la decisión
individual y concreta no es ley en sentido material.
Por eso no llama la atención, que fuera también en
Alemania, donde surge una corriente contraría en viva
reacción a la tesis de la ley formal. Sus principales
exponentes fueron Myrbach – Rheinfeld y Haenel.
Según ellos, no tenía mayor sentido la
concepción dualista de la ley ya que, sostienen, toda ley
por el simple hecho de haber seguido el "íter legislativo"
previsto en la constitución, es ley en sentido material.
Myrbach – Rheinfeld sostuvo que cuando el Parlamento
deniega el presupuesto, no se opone al funcionamiento del estado,
antes bien, se opone a la conducta de
determinadas autoridades del gobierno. En consecuencia, Haenel
sostiene que "las disposiciones de la ley de presupuesto son
reglas de derecho obligatorias para la
Administración".
Principios del
Derecho presupuestario
El principio reconocido más antiguo, fundamental en el
surgimiento del Derecho Presupuestario, es el principio de:
La legalidad. Por éste se establece, que
sólo por ley se aprueban y autorizan la captación
de los ingresos y a efectuar gastos del Estado. En estricto, no
es propio y exclusivo del derecho presupuestario, ya que es
común a otras ramas del derecho, como el Derecho
Tributario
La legalidad
radica en que es parte fundamental de cualquier Nación
que vive en estado de
derecho, el sometimiento de la actividad financiera de la
ley.
La equidad
como principio general del derecho, también se aplica a
nuestro tema, incluso a sido considerado en nuestra
Constitución de 1993. Pero a diferencia de su
aceptación normal, este principio debe ser materialmente
entendido.
La publicidad en
nuestro ordenamiento, más que un principio, es un elemento
esencial de eficacia, que está especialmente considerado
para el presupuesto. Es además, una regla general
establecida en la Constitución peruana para cualquier
normal.
La claridad más que un principio, es una
cortesía del legislador para con los gobernadores.
Principios
propios
1. EQUILIBRIO. Para las finanzas tradicionales
o la hacienda clásica, el equilibrio
contable-financiero o de cifras, constituía
prácticamente un axioma. En la doctrina
clásica, tanto el déficit como el
superávit, merecían condena de los financistas,
y en caso de existir en la vida real de los Estados, se le
consideraba como un mal necesario, únicamente
aceptable en condiciones excepcionales. La moderna doctrina
se inclina por una economía equilibrada del
presupuesto nacional, antes que un equilibrio contable del
presupuesto del Estado.
2. PRINCIPIO DE ANUALIDAD.
La ley del presupuesto, tiene como carácter distintivo
de otras normas, su vigencia determinada, usualmente a un
año. Así por el principio de la anualidad, se
entiende que el presupuesto prevé los recursos y los
gastos de un año, a cuyo término la ley pierde su
vigencia. La regla de anualidad hoy casi universal se establece
en Inglaterra desde el siglo XVII, y su principal razón de
ser, era el poder mantener un control regular de la hacienda por
parte del parlamento. Actualmente la mayoría de los
países adoptan el término de un año
usualmente coincidente con el año natural, como ejercicio
financiero.
Esto ocurre porque responde al ritmo principal de la social
administrativa, mercantil y laboral, y a la
división fundamental del tiempo adaptado por los hombres.
En América, la mayoría de países siguen ese
criterio, destacando entre las excepciones, los Estados Unidos de
América que tiene un año fiscal que se inicia en
octubre.
A demás, la inflación que han sufrido diversos
países, obligaron a pensar en corto plazo.
La aplicación de este principio, puede tener el
problema de determinar en que momento se imputan los gastos o
ingresos. Otra dificultad práctica de este principio
consiste en lograr que el congreso, apruebe dentro de los plazos
constitucionales o legales, la ley de presupuesto.
Para superar este obstáculo, existen distintos métodos:
a) Créditos provisionales: Son una especie de
anticipo parcial del presupuesto en debate. También son
conocidos como dozavos provisionales.
b) Prorroga ó reconducción: El
presupuesto en ejecución se prorroga por dozavos hasta la
sanción del nuevo presupuesto. Para nosotros no ha sido
extraño su uso y abuso, ya que su práctica deja
fuera la intervención parlamentaria.
c) Aprobación del presupuesto por parte de
Ejecutivo: En nuestro país, el constituyente de 1978,
adoptó por primera vez este esquema para que en caso no
fuera aprobado el presupuesto antes del 15 de diciembre de cada
año, pudiera entrar en vigor el proyecto del Ejecutivo
vía decreto legislativo. La carta de 1993
repite esta solución, variando la fecha límite.
Para terminar este punto, debemos entender que la anualidad
debe ir acompañada de planes de mediano y largo plazo.
3. PRINCIPIO DE UNIDAD.
Por este principio se entiende que todos los recursos y los
gastos del Estado deben estar reunidos en un solo documento o en
conjunto de documentos,
fusionados en un todo orgánico.
Los financistas coinciden en sostener que la aplicación
del principio de unidad tiene las siguientes ventajas:
a. Se aprecia si el presupuesto esta equilibrado.
b. Dificulta la simulación
de economías u ocultar cuentas
especiales. Permite claridad y orden en las cuentas.
c. Se aprecia la magnitud del presupuesto y el volumen de
erogaciones; y la carga del contribuyente.
d. Facilita el control parlamentario.
El art. 77 de nuestra Constitución que define el
presupuesto, no se refiere explícitamente a este
principio, pero sí se encuentra claramente establecido en
la norma II del título preliminar de la Ley de Gestión
Presupuestaria.
Las excepciones a este principio, entre nosotros, son las
modificaciones al presupuesto, como las leyes de crédito
suplementario o los decretos de urgencia.
4. UNIVERSALIDAD. Conocido también como del
producto bruto, ya que exige que no exista compensación o
confusión entre gastos y recursos. Esto quiere decir que
deben constar en el presupuesto todos los ingresos y todos los
gastos, sin que exista compensación entre ellos, que ambos
sean consignados por su importe bruto.
5. NO AFECTACIÓN. Es muy próximo a la
universalidad. También conocida como "Unidad de Caja"
ó "No Asignación de Recursos", propone que los
recursos del Estado deben formar una masa única sin
distinguir su origen, y deben aplicarse para cubrir la totalidad
de gastos. Lo que implica que se prohíbe que ingresos
determinados sirvan para cubrir gastos determinados. Entre
nosotros se conoce como caja única. Fruto de la
experiencia, este principio ha sido considerado en el
artículo 79 de la Constitución peruana y en la
norma V del título preliminar de la Ley de Gestión
Presupuesto
6. ESPECIALIDAD DE CRÉDITO. Significa que la
autorización del parlamento no se da en forma global, no
bota una suma global. De ocurrir así, el Ejecutivo
contaría con las manos completamente libres para asignar
los recursos, con una consiguiente falta de control
político. Por este principio se busca que el parlamento
autorice un gasto o crédito para determinada necesidad y
por lo tanto queda afectado específicamente con ese
objeto.
La aplicación de este principio supone dos
aspectos:
1. La capacidad material de poder autorizar cada gasto. La
vida de los Estados se ha vuelto tan compleja que hace imposible
verificar en los voluminosos anexos cada crédito.
2. Es una forma de medir la libertad con
que cuenta el Gobierno en Materia Financiera.
Este principio tiene dos aspectos importantes:
a. Principio de Especialidad Cualitativa: Se
entiende que los créditos se destinarán
exclusivamente a la finalidad específica para la que
han sido autorizados por la ley de presupuesto o sus
modificatorias. Las excepciones entre nosotros son las
transferencias y habilidades de partidas y las transferencias
de asignaciones.b. Principio de especialidad cuantitativa:
Significa que no pueden contraerse compromisos por encima de
los montos máximos autorizados. Es excepción de
este principio los créditos suplementarios
Contenido del
presupuesto. Limitaciones y restricciones
La Carta de 1993
establece algunas restricciones fundamentales:
1. Los representantes ante el Congreso no tienen iniciativa
para crear ni aumentar gastos públicos salvo en lo que se
refiere a su presupuesto. En el Perú, recién con la
Constitución de 1979, el Legislador renuncia expresamente
a la iniciativa de gasto. En nuestro país el parlamentario
podía disminuir gastos, aumentar los ingresos o
disminuirlos no por exoneraciones porque necesitaría la
opinión, hasta cierto punto favorable, del ministro de
economía,
sino por vía de la derogación
2. No se puede aprobar tributos con
fines predeterminados salvo por solicitud del Ejecutivo ( Art.
79)
3. No pueden cubrirse con empréstitos, gastos de
carácter permanente ( Art. 78).
4. No puede aprobarse presupuestos sin partida destinada al
servicio de la
deuda
pública ( Art. 78). Es de notar que este concepto
incluye también la deuda interna.
5. Los prestamos del Banco Central de
Reserva o del Banco de la Nación
no se contabilizan como ingreso Fiscal ( Art. 78). Esta figura
también se conoce como adelantos o prestamos de
tesorería.
6. Las leyes de presupuesto no pueden contener normas sobre
materia tributaria (Art. 74).
Ahora bien, en cuanto a su contenido, la ley de presupuesto es
una ley exclusiva y excluyente en estas cuestiones financieras.
Este quiere decir que la materia presupuestal está
reservada a la ley anual y la ley anual está reservada a
estas materias. En otras palabras, la ley anual de presupuesto no
debe contener normas ajenas al ordenamiento del gasto
público.
Dinámica
del presupuesto
Por este ultimo capitulo intentaremos conocer como funciona en
la administración, el presupuesto desde su
concepción en las células
básicas del Estado, hasta que concluye la ejecución
del mismo. Recorreremos el camino que transita esta
institución desde que se elabora el proyecto del
presupuesto, pasando por su consolidación en el Ministerio
de Economía y Finanzas, su
aprobación por el Ejecutivo, su sanción por el
congreso, su ejecución por los órganos encargados,
hasta su posterior control. En esta parte del Derecho tiene mucha
cercania al Derecho
Administrativo, por esa razón trataremos de delimitar
nuestro estudio, a los puntos que tengan estricta relación
con el tema que nos ocupa.
1. DEFINICIÓN:
La doctrina reconoce determinadas fases dentro de la dinámica del presupuesto, que han sido
plasmadas en los distintos ordenamientos de los países.
Las cuatro fases diferenciadas por los autores y la doctrina,
permiten observar principalmente la distribución de las competencias
según cada esquema constitucional.
Dos fases que son dominadas por el Ejecutivo:
Elaboración
Ejecución.
Dos fases que son dominadas por el Parlamento:
Aprobación
Control
Así, esta distribución de competencias implica
necesariamente una separación de funciones, ya que
están constitucionalmente reconocidas unas al Legislativo
y otras al Ejecutivo, trayendo de la mano a una
coordinación casi inevitable, entre ambos, dentro de las
distintas fases del ciclo presupuestario y una irrenunciablilidad
de competencias al mismo tiempo, por lo menos, en el
principio.
2. ELABORACIÓN
La palabra "budget" proviene al parecer de la antigua
voz inglesa "bouget", que significaba bolsa o cartera de
cuero, en la
que el tesorero del Rey – más tarde Chancellor
of the Exchequer – llevaba los documentos financieros.
Su uso se extendió con el tiempo al contenido de la
cartera misma.
La doctrina distingue dentro de la fase de elaboración
tres momentos.
La planificación en la que se eligen e
identifican los objetivos; la
programación en la que se determinan los
medios
económicos y humanos necesarios para alcanzar dichos
objetivos, y la formulación en la que se concretan en
términos económicos y monetarios los programas son
elegidos.
Así como en Estados Unidos, durante un tiempo en
Francia, la elaboración del presupuesto estaba en manos de
las Cámaras. En Inglaterra, la iniciativa financiera
exclusiva de la Corona quedó establecida frente al
Parlamento en el standing order de los Comunes de
1713.
En el Consejo de Ministros ocurre un debate en torno al
proyecto. Si bien no hay ministros con prerrogativas legales
especiales, la asignación de cada uno de sus sectores
dependerá en gran medida de su "peso político".
Naturalmente, la última palabra la tendrá el
Presidente y el ministro de Economía y Finanzas.
El Presupuesto por Programas
Cornejo sostiene que el origen de la técnica del
presupuesto por programas se debe a las recomendaciones de la
Comisión Hoover. En 1949 Herbert Hoover, presento sus
recomendaciones en un informe que
reflejaba el estudio de la administración publica en los
Estados Unidos de América. Sin embargo, fueron los
organismos de las Naciones Unidas
las que promovieron este sistema.
EL presupuesto por programas supone la existencia de planes y
metas de mediano y largo plazo, porque el presupuesto es un plan
de acción de corto plazo, que debe ser encadenado con los
planes nacionales de mayor alcance.
Profundicemos un poco mas estos conceptos. En principio, un
programa o
plan implica determinar objetivos y los medios con que
alcanzarlos. A su vez estos planes pueden ser de corto, mediano o
largo plazo. La programación presupuestaria es un plan de
corto plazo, en el que se determinan acciones
concretas y se les asignan los recursos necesarios. No es una
previsión de las operaciones
financieras del año; debe ser un plan de trabajo que
exprese en términos de metas, lo que el Gobierno va a
hacer. Por eso, puede decirse que el presupuesto es la parte
operativa de los planes del Sector Publico. Hay que notar, sin
embargo, que el presupuesto por programas tiene el inconveniente,
que no todos los gastos pueden ser analizados por funciones u
objetivos concretos, y en algunos casos no pueden cuantificarse
adecuadamente.
Debemos indicar para terminar con este tema, que nos hemos
hallado indicios que puedan llevarnos a afirmar que los
presupuestos anuales en la actualidad, en nuestro país,
respondan a algún tipo de planificación, sea a
mediano o largo plazo en cuanto a por ejemplo, necesidades de la
población en los próximos
años en salud, vivienda o comunicaciones. Tampoco refleja objetivos
políticos, diplomáticos o poblacionales. Entendemos
que en las Fuerzas Armadas si existe este tipo de planeamiento para
sus requerimientos.
3. APROBACIÓN
En los sistemas
bicamerales, usualmente es Diputados quien tiene preferencia en
la discusión del presupuesto. Entre nosotros hasta 1992,
con un sistema bicameral, correspondía a la
Comisión Bicameral de Presupuesto del Congreso –
reconocida constitucionalmente- ser la encargada de efectuar el
estudio del proyecto y luego de dictaminado este, se presentaba
al Congreso. Allí la votación de Diputados y
Senadores se computaba por separado antes del 15 de
diciembre.
Hoy, la nueva Constitución también establece una
comisión de presupuesto dentro de un sistema unicameral.
Pero, además del trabajo que esta puede realizar, todos
los ministros deben presentarse al pleno para sustentar sus
gastos, incluido el Presidente de la Corte Suprema, el Fiscal de
la Nación y el Presidente del Jurado Nacional de
Elecciones. El ministro de economía debe además
sustentar los ingresos. Esto, sin duda, ha restado mucha fuerza
al trabajo de la Comisión de Presupuesto, con respecto a
la antigua Comisión Bicameral.
Revisando la legislación comparada, encontramos que se
distinguen dos sistemas en la aprobación del
presupuesto:
El Poder Legislativo puede modificar el proyecto del
Ejecutivo.El Poder Legislativo acepta o rechaza en bloque el
presupuesto.
En Francia y EE.UU. el proyecto se discute previamente en
comisiones. Así, en Francia el debate parlamentario se
abre sobre el texto del
proyecto gubernamental, y no sobre un texto modificado por la
comisión, ya que esta se debe limitar a proponer
enmiendas. En los Estados Unidos, la Cámara de
Representantes lo examina y vota, posteriormente se presenta al
Senado, que tiene los mismos derechos de enmienda que la
Cámara Blanca.
La aprobación de una ley por el Congreso, implica
también la posibilidad de ejercer el derecho de observación por parte del Presidente de la
Republica, en situaciones, por ejemplo, de las interferencias
parlamentarias de que hablamos. En el Perú, la
única ley que no puede ser observada es la ley de reforma
constitucional. Es así porque lo establece la misma
constitución (articulo 206), y porque el Congreso esta
ejerciendo el poder constituyente derivado.
Finalmente, tanto la Constitución de 1979, como la
vigente, han previsto el mecanismo de la aprobación por
decreto legislativo, en caso que el Parlamento no apruebe el
presupuesto dentro de los plazos constitucionales. En sentido
estricto, la nueva Carta establece que si la autógrafa
– ya no habla del proyecto aprobado- no se remite al
Presidente de la Republica antes del 30 de noviembre, entra en
vigencia por Decreto Legislativo, el proyecto del Ejecutivo. La
condición, es pues, que la autógrafa llegue a
Palacio de Gobierno antes del plazo señalado.
4. EJECUCIÓN
La ejecución presupuestal es competencia
propia y exclusiva del Poder
Ejecutivo. Para ello expide reglamentación a dos
niveles. Decretos Supremos que son complementos de la ley anual,
y resoluciones ministeriales o doctórales que son
directivas para resolver los problemas que genera la
ejecución practica del presupuesto día a
día. La ejecución presupuestaria se realiza dentro
del ejercicio fiscal que se inicia el 1 de enero y termina el 31
de diciembre, perdió dentro del cual se realizan las
operaciones
generadoras de ingresos y gastos.
Por el lado de ingresos, el Estado estima trimestralmente la
recaudación y captación de recursos por parte de la
Administración tributaria y otras entidades que obtienen
recursos.
Por el lado de los egresos, la doctrina reconoce dentro de la
ejecución del gasto, cuatro momentos: compromiso,
liquidación, ordenamiento y pago. Analicemos cada uno de
ellos.
Compromiso
Por el compromiso (impegno, engament) sostiene
Ingrosso, la administración esta obligada a una
prestación pecuniaria hacia persona
determinada. Para él, este no es un acto creador de la
obligación; pero si condición para la legitimidad
del mismo, con el efecto jurídico de tomar indisponible
esa misma suma a pago distinto.
El compromiso supone por tanto lo siguiente: la existencia de
un crédito presupuestario, el acto de una autoridad
competente que lo autoriza, inmovilizar o afectar fondos y
originar la obligación de pagar una suma liquida.
Así, la ley de gestión define al compromiso como
"un acto emanado de la autoridad competente, que afecta total
o parcialmente las Asignaciones Presupuestarias, para el pago de
obligaciones contraídas de acuerdo a ley, contrato o
convenio…".
Liquidación
La liquidación es el momento en el que se fija la
cuantía exacta en dinero de una
deuda del Estado, es decir, el compromiso se hace deuda liquida.
Según Bielsa no es un acto jurídico sino un acto de
mera administración. Añadiremos que es un acto de
verificación contable.
Libramiento
De Juano dice que la orden de pago o libramiento en sentido
lato "es el acto por el cual se dispone la entrega de una
suma de dinero al acreedor, del Estado". Es el orden de pago
para hacer efectivas las erogaciones comprometidas y liquidadas.
También es conocida como orden de pago, la orden dada por
la autoridad administrativa (ordenador y ordonnateurs).
Por ella se ordena la entrega de dinero o títulos a
quienes corresponde el crédito aprobado en el presupuesto.
Finalmente, el libramiento se traduce en autorizaciones de
giro.
Pago
La orden de pago (ordinazione, ordonnancement) o pago
propiamente es la parte final del proceso,
dispuesta por autoridad distinta a la que decidió dicho
pago (libramiento). La orden de disposición de fondos
implica que el Poder Ejecutivo pone los créditos o fondos a disposición de
los jefes de servicios. Es el medio extintivo de la
obligación.
El pago consiste en una operación material; la entrega
de dinero, pero también es un acto jurídico porque
se ejerce control de la regularidad jurídica de la orden
de pago.
5 CONTROL
La palabra "revisión" proviene de "revidere"
que significa volver a ver. Desde antiguo, en todos los
Estados, que cuenten con algún tipo de organización
administrativa, han existido mecanismos de control. Siempre ha
sido importante controlar el empleo de los fondos públicos
y el manejo del patrimonio del
Estado en general. En el Perú precolombino,
existían los "Tucuyricoc" – el que mira todo –
que eran funcionarios que andaban en secreto por los distritos
del Imperio ejerciendo, entre otras labores, una función
de control.
El primer tipo de control es el control de la legalidad. Por
este se busca conocer si el gasto realizado se ajusta al mandato
contenido en la Ley de Presupuesto, es decir, se verifica la
cuantía y el destino de los dineros públicos.
Otro tipo de control es el de carácter
económico. Este divide por un lado el control financiero o
de costos y el
control de resultados. El control financiero es el mas antiguo y
el de uso mas extendido. Es fundamentalmente un control de caja.
Es un sistema que busca la correcta administración de los
recursos. Se preocupa por la cantidad disponible para gastar y de
lo que cuesta la actuación publica, sin llegar al empleo
de calificativos.
El control de resultados puede ser de eficiencia, de
eficacia y de calidad. Un
presupuesto por programas puede contar con este tipo de control,
haciendo notar que, en algunos casos, tiene dificultades de
medidas o de cuantificación. El control de eficacia busca
verificar si se cumplen o no los objetivos que se propusieron al
iniciar el ejercicio.
Si el control se realiza pro órganos independientes, y
fuera de la administración, estamos frente a un control
extremo. A este tipo pertenecen el control del Parlamentario
– político- y el Tribunal de Cuentas o
Contraloría.
Clasificaciones
del presupuesto
El sector publico ejecuta una gran cantidad de operaciones de
ingresos y gastos para desarrollar sus actividades, de modo que
para estudiarlas y apreciar su significado es preciso darle forma
a la multitud de datos
estadísticos que reflejan su sentido y alcance. Para
ordenar estas informaciones, existe un conjunto de métodos
de clasificación presupuestaria única y
universalmente aceptada, pues los enfoques del análisis fiscal pueden ser diversos y
requerir distintas formas de distribución de los datos. Lo
anterior significa que es posible preparar distintas cuentas
gubernamentales en las que aparecen clasificados los ingresos y
gastos de acuerdo con diversos criterios.Conforme con los avances
logrados en la contabilidad
fiscal, las principales cuentas gubernamentales que pueden
prepararse son:
Las del presupuesto administrativo o convencional del
gobiernoLa del gobierno general dentro del esquema de las cuentas
de ingresos y producto nacionalesLas del sector gobiernan dentro de la matriz de
transacciones ínter industriales de insumo
productoLa del gobierno en el esquema de fuentes y
usos de fondosLa del sector gobierno dentro de los esquemas
de la riqueza nacional.
La mayor parte de las transacciones
gubernamentales se realiza a través de los presupuestos
administrativos o convencionales anuales. Esos documentos
contienen en su fase de presupuestos y de cuentas de ejercicios
cerrados, toda la información acerca de las transacciones del
gobierno, las cuales deben ser reclasificadas, ajustadas y
consolidadas para preparar los datos necesarios para confeccionar
las cuentas.
Es conveniente examinar a continuación
cada uno de los esquemas de cuentas gubernamentales más
significativos, con el objeto de fijar sus
características, su utilidad para el
análisis y la formulación y ejecución de la
política del gobierno.
Clasificación de las cuentas del
presupuesto gubernamentalEn realidad, el presupuesto
gubernamental abarca a todo el sector
público y debería presentarse en
términos consolidados. Para su elaboración se
tienen en cuenta los presupuestos parciales que formulan los
distintos organismos del sector público, los cuales se
preparan en términos combinados, es decir, incluyendo
todas sus transacciones y transferencias intersectoriales.
A través de los presupuestos, los ministerios y
los establecimientos públicos ejecutan la actividad
gubernativa contenida en los programas que han sido elaborados
para cumplir las funciones que las leyes les encomiendan. En
consecuencia, las cuentas presupuestarias deben ordenarse con
vistas a facilitar la formulación, ejecución y
contabilización de los programas, para la cual deben ser
lo suficientemente flexibles y numerosos a fin de facilitar
dichas fases del ciclo presupuestario.
Para la planificación de las cuentas presupuestarias,
deben considerarse los cuatros propósitos fundamentales de
dichas cuentas. En primer lugar, deben estructurarse de manera
que faciliten el análisis de los efectos económicos
y sociales de las actividades del gobierno. Como las decisiones
gubernamentales alteran el curso de la vida económica y
social de los países, es preciso que las autoridades
puedan obtener la información requerida para medir los
efectos que su gestión ha de producir. En consecuencia, la
clasificación debe hacer posible el estudio de la
influencia que los ingresos y los gastos gubernativos ejercen
sobre el nivel y composición del producto nacional, sobre
el empleo y sobre el ritmo de crecimiento
económico, así como sobre la
distribución del ingreso nacional entre la
población.
En segundo lugar, las cuentas deben facilitar la
formulación de los programas que elabora el gobierno para
cumplir sus funciones. Una vez fijada la participación del
gobierno en el ingreso nacional, debe calcularse la
composición de los gastos entre gastos de consumo y de
capital,
ajustados los niveles de actividad con el sector privado. Las
cuentas presupuestarias han de ordenarse de manera que muestren
las decisiones programadas y los cambios recomendados de
año en año. De esta forma, el congreso y el
Ejecutivo sabrán, al aprobar el presupuesto, qué se
quiere hacer con los dineros públicos. Además ha de
expresarse con claridad el programa de financiamiento, detallando los ingresos
tributarios, las tasas, etc., y precisando a que sectores se
está grabando.
En tercer lugar, las cuentas presupuestarias deben contribuir
a una expedita ejecución del presupuesto. El administrador del
programa debe conocer la suma de recursos financieros de que
dispondrá y las responsabilidades que habrá que
asumir. Es el responsable del manejo de los fondos puestos a su
disposición, y el sistema de cuentas presupuestarias tiene
que permitirle aplicar sus recursos, a lo largo del año
fiscal, en forma inteligente y en función de las metas
trazadas.En cuarto lugar, las cuentas presupuestarias deben
facilitar la contabilidad fiscal. El gobierno debe llevar
registro
completo de las operaciones fiscales y poder así
establecer las responsabilidades que caben a los funcionarios en
la recaudación de los impuestos, en la
administración de los fondos y en la disposición de
los gastos.
Las cuentas fiscales deben permitir establecer con
precisión la responsabilidad que pudiera asignarse a
personas específicas, con el fin de evitar
malversación de fondos, fraudes, o manejos ilegales,
razón por la cual las cuentas presupuestarias, junto con
hacer posible la contabilidad fiscal deben posibilitar la
fiscalización efectiva por personas distintas de aquellas
a quienes incumbe la responsabilidad legal de las operaciones, a
través del trabajo de auditoria.
Planear una clasificación presupuestaria es, en
consecuencia, una tarea difícil y compleja, que debe
cumplir los requisitos anteriormente expuestos, procurando no
sacrificar un objetivo en
aras de otro.La información puede ser clasificada
atendiendo a cinco criterios principales:
Por instituciones
Por objeto de gastos
Por renglones económicos
Por funciones
Por programas y actividades
Clasificación por instituciones.
Para precisar los sujetos de las transacciones realizadas por
entidades públicas es conveniente distinguir algunos
conceptos básicos: gobierno, sector gubernamental, y
sector público.
El gobierno es la organización ejecutiva o
administrativa central encargada de los asuntos de un país
y se reduce principalmente al poder ejecutivo y sus dependencias.
Mientras que el sector gubernamental, comprende todos los
órganos legislativos, ejecutivos y judiciales del Estado,
establecidos a través de los procesos
políticos, y que comprende tanto los órganos del
gobierno central que ejercen la autoridad y cuya
jurisdicción se extiende a la superficie total del
país, como a los órganos cuya jurisdicción
abarca sólo una parte del territorio.
El sector gubernamental abarca, en suma, al
gobierno nacional, los gobiernos provinciales y los gobiernos
locales, así como los órganos dependientes que son
responsables de sus actuaciones especialmente en lo referente al
cobro y uso de sus fondos ante los organismos centrales.
El concepto de sector público es, a su
vez, más amplio que el de sector gubernamental, pues
abarca no solo los organismos gubernamentales ya definidos, sino
que además los organismos públicos independientes.
La diferencia entre uno y otro deriva del grado de control
político que ejerce sobre las instituciones.
Lo que caracteriza al sector gubernamental es el
hecho de poseer poderes coercitivos respectos de las personas que
trabajan en las entidades que lo componen. Dentro del sector
gubernamental se destacan, en primer lugar, los poderes
públicos y dentro de estos el poder Ejecutivo con sus
ministerios y departamentos administrativos. También se
incluyen en él los gobiernos estatales, provinciales y
locales. Las entidades que pertenecen al sector gubernamental
pueden estar encargadas de la producción de servicios que no transan en
el mercado,
así como de entidades que producen bienes y
servicios que son objetos de comercio, en
el primer caso se llaman entidades gubernamentales propiamente
tales, y en el segundo empresa.
Con el tiempo ha venido aumentando la complejidad
del sector público, a consecuencia de la aparición
de una gran multitud de instituciones nuevas. Por ello es
difícil precisar sus límites y
fijar la clase de instituciones que lo componen.
El sector público está compuesto de
gran número de entidades, cuyas transacciones ejercen una
influencia de primera magnitud en la economía
nacional.
Los organismos que pertenecen al sector
gubernamental, deberían cumplir dos requisitos:
Actuar como instrumento de aplicación de
las decisiones de una entidad política, careciendo por si
mismos de facultades para decidir por su propia cuenta; reviste
claramente este carácter, por ejemplo, un ministerio y una
dirección general; en cambio no se
puede considerar organismo gubernamental a un banco central, pues
tiene, por lo general, independencia para adoptar sus decisiones,
no obstante que coopera estrechamente con organismos
gubernamentales, como son los ministerios de Haciendas.
Estar fiscalizados por órganos políticos y que
sus recursos sean administrados con fines definidos por esos
órganos. En algunos casos los recursos financieros deben
incluirse en presupuestos aprobados por el órgano
político y formar parte del presupuesto general, y en
otros, especialmente en el caso de las empresas, se hace
mediante autorización de las cuentas de las operaciones
mercantiles que realizan y de la aprobación de su
política de precios y de
inversiones.La
estructura del
sector gubernamental puede subdividirse desde dos puntos de vista
principales: uno territorial y otro institucional. De acuerdo con
el primer criterio, se distingue el gobierno central y los
gobiernos descentralizados (estatal, provincial y municipal).
Conforme con el segundo, el gobierno se compone de organismos del
gobierno general, de organismos auxiliares y de empresas. Tanto
los gobiernos centrales como los estatales, provinciales y
municipales, tienen organismos del gobierno general, organismos
auxiliares y de empresas.
Clasificación según el objeto del
gasto
Los distintos organismos públicos necesitan adquirir
diversos bienes y servicios para funcionar, tales como servicios
personales, arrendamientos de edificios, compra de estantes,
adquisición de escritorios, tinta, papel y demás
materiales. Para comprar estas distintas cosas se establecen
ciertas sumas de dinero, identificándolas con los objetos
a que se han destinado. La clasificación por objeto del
gasto ordena cada uno de los conceptos que se van a adquirir.Su
propósito principal es permitir el control contable de los
gastos. Los conceptos de gasto son uniformados para los distintos
organismos públicos y el sistema de contabilidad fiscal
controla que ese dinero se gaste efectivamente con los fines a
que se destinó. En suma, centra su atención en los
aspectos contables de las operaciones gubernativas procurando
identificar el gasto incurrido en cada comprada.La
clasificación por objeto del gasto es la base del llamado
presupuesto tradicional, o presupuesto enumerador del
ítem. En este presupuesto los conceptos de gasto suelen
desglosarse ampliamente, como una expresión de la
desconfianza que prevaleció durante toda una época
entre el Legislativo y el Ejecutivo y como una manera de hacer
más completo el control contable de las operaciones
fiscales. En verdad esta clasificación significó un
avance en su época, por cuanto permitió un mayor
control que hiciera posible evitar los desfalcos de fondos, las
malversaciones, y en general el manejo deshonesto del
presupuesto. Además este sirve para establecer la
composición de los gastos públicos y determinar la
estructura de la demanda
gubernamental o del resto de la economía. Permite ordenar
e identificar sistemáticamente los usos que se le
darán al dinero asignado a cada programa y actividad. Por
esto se debe identificar el tipo de bienes y servicios que se van
a comprar para cumplir los programas.
La clasificación del presupuesto por objeto del gasto
tiene los gastos clasificados por grupo los
cuales son:
Servicios personales
Servicios no personales
Materiales y suministros
Maquinarias y equipo
Adquisición de inmuebles
Construcciones
Transferencias corrientes
Transferencias de capital
Deuda pública
Otros desembolsos financieros
Asignaciones globales.
Clasificación económica de las transacciones
del gobierno.
Esta clasificación permite identificar cada
renglón de gastos y de ingresos según su naturaleza
económica, y en consecuencia hace posible investigar la
influencia que ejercen las finanzas públicas sobre el
resto de la economía nacional. La clasificación
económica muestra la parte
de los gastos que se destinan a operaciones corrientes del
gobierno y la parte de los gastos que se destinan a la
creación de bienes de capital que permiten ensanchar la
capacidad instalada de producción de la economía.
También presenta el grado en que los servicios
gubernamentales son prestados directamente mediante la
utilización de fondos invertidos por el propio gobierno en
bienes y servicios o indirectamente mediante subsidios y
préstamos gubernamentales otorgados a otros órganos
encargados de prestar el mismo servicio.
La clasificación económica hace posible
determinar el impacto de los gastos públicos sobre el
nivel de composición del producto nacional, así
como sobre su distribución. En suma permite evaluar los
efectos económicos de los gastos públicos sobre el
desarrollo económico y social, en la medida en que
está midiendo la inversión pública sobre la
estabilidad monetaria, en la medida en que permite mostrar el
financiamiento y la política de subsidios al nivel de los
precios. Esta se interesa principalmente por ordenar las
transacciones gubernamentales según la naturaleza
económica de los efectos que produce sobre la vida
nacional.
Clasificación por funciones.
Esta clasificación agrupa las transacciones del
gobierno según la finalidad particular a que se destinan.
La finalidad se refiere a los distintos servicios prestados
directamente o que sean financiados por el gobierno. Su objetivo
es presentar una descripción que permita informar sobre la
naturaleza de los servicios gubernamentales y la
proporción de los gastos públicos que se destinan a
cada tipo de servicio.
La clasificación por funciones, en consecuencia,
presenta los gastos gubernamentales con arreglo a los objetivos
inmediatos o a corto plazo a que se destinan, o sea, que no se
consideran el impacto que puedan tener a largo plazo y su
incidencia en el crecimiento económico que puedan
alcanzar. El manual la define
como un plan en el que se incluyen todas las clases de gastos
establecidas por los órganos políticos y que se
relacionan en forma definida, con finalidades completas. La
clasificación por funciones cumple con la tarea de proveer
al programador y al preparador presupuestario de una
visión acerca de los propósitos que el gobierno
tiene en cada una de las áreas de actividad.
Conclusiones
Se Concluye lo siguiente:
1. Es el Plan Gastos, de Inversiones y Acreencias que
tiene el Estado. En otras palabras, es lo que va a gastar el
gobierno incluido gastos de funcionamiento, pago de deuda
externa e interna.2. La tesis que sostiene que la ley de
presupuesto es una ley formal, tiene origen en las disputas
políticas entre el Parlamento alemán y el
canciller Bismarck en la segunda mitad del siglo XIX.3. La tesis más difundida es, sin
lugar a dudas, aquella que sostiene que la ley de presupuesto
es una ley formal, sin contenido material.4. La doctrina alemana sobre el presupuesto tiene
entre sus precursores a Gneist con su obra "Budget und
Gesetz", en la que sostenía que el presupuesto es un
acto de alta administración, y que la
intervención parlamentaria no constituye ejercicio
legislativo. Pero fue Paul Laband, quien formula una doctrina
que implica una brillante concepción jurídica y
fue, a la larga, quien influyó en juristas franceses,
italianos y de todo el mundo.5. Seguidamente afirmaba que la ley de
presupuesto no contiene una regla de derecho, ni privada, ni
pública, simplemente eran normas para la
administración.6. Siendo el presupuesto una cuenta patrimonial sin
contenido jurídico, no puede derogar ni modificar
leyes creadoras de ingresos y de gastos, ni desconocer
derechos subjetivos que tengan base en normas legales
preexistentes, ni tampoco introducir nuevas normas
jurídicas en el ordenamiento. La intervención
del Parlamento era mínima.7. Para precisar los sujetos de las transacciones
realizadas por entidades públicas es conveniente
distinguir algunos conceptos básicos: gobierno, sector
gubernamental, y sector público.
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Autor:
Rodolfo Huisa Sanizo
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