"Una de las características fundamentales de
los sistemas
democráticos en el mundo, y que acaso describe en gran
parte la naturaleza
política y
representativa de los parlamentos, es precisamente que el
gobierno de
las naciones se ejercen mediante el mandato representativo,
argumento que nace con la institución parlamentaria
anglosajona y que posteriormente se fortalece, gracias al
establecimiento de los derechos civiles y
políticos, y a los mecanismos de elección y
participación ciudadana".
Tratar de adscribir el parlamento a partir de las
instituciones
del Siglo de Oro griego
(siglo V a.C.) o durante el Senado de los patricios romanos
resulta difícil, toda vez que el poder
legislativo representado en el parlamento o Congreso ,es
histórica y doctrinariamente, producto del
afianzamiento y desarrollo
político del parlamento inglés.
Tanto la concepción de régimen parlamentario, como
la unicameralidad o bicameralidad, además de los derechos
y deberes funcionales, así como las prerrogativas
parlamentarias (inmunidad de arresto u opinión, entre
otros) y los mecanismos de elección y representatividad de
los mismos, son producto de las experiencias políticas
de dicho parlamento en su lucha por mantener un grado de independencia
y poder.
Una institución del parlamento que quizás
suele confundir a muchos en la idea de atribuir el nacimiento del
legislativo a organizaciones
más antiguas que las inglesas, es casualmente la figura
del Senado. Esta Asamblea de patricios que constituyo el Consejo
supremo durante la roma antigua,
estaba constituido por las personas de mayor edad de la comunidad y que a
su vez pertenecían a los estratos altos de la sociedad
romana, eran designados casualmente de acuerdo a su experiencia y
posición política, y constituían un
núcleo cerrado. El Senado sin embargo como
institución política perduro, gracias al
bicameralismo, como cámara reflexiva.
En lo referido a los orígenes históricos
del parlamento, es necesario reconocer que el afianzamiento de
tan importante institución política, parte por el
desarrollo de los acontecimientos en el territorio
británico, específicamente con la Carta Magna dada
por Juan Sin Tierra en el
año 1215, que dispone que no podrán establecerse
nuevos subsidios a la Corona sin el consentimiento del
mágnum Concilium, que marca el inicio
más notorio del poder de la institución
parlamentaria en el mundo, aun cuando no es sino hasta 1265 y
1295 en que concluye su fortalecimiento institucional, como
veremos más adelante.
El Witenagemont o Mágnum
Concilium sajón (consejo de sabios o magnates)
creado en los albores del siglo XIII, es una de las primeras
instituciones próximas a la actual concepción del
Parlamento. En orden cronológico, les siguen las
Asambleas Feudales que – como ampliación
natural del mismo- se reunieron después de la conquista
normanda y ayudaron al Rey en sus tareas preceptivas. Otros
autores conceden el honor de una remota paternidad de la
institución parlamentaria a los Estados Generales de
Francia y
Piasmonte, convocados en la época de los merovingios
(dinastía de los primeros reyes francos instaurada por
Meroveo, quien gobernó en Galicia hasta ser derrotado por
Pipino el Breve en el siglo XIII), a los Estamentos de
Cerdeña, a los Parlamentos de Nápoles y Sicilia, o
a las cortes españolas del Siglo XII. Lo cierto es que
todas estas asambleas estaban constituidas, directamente o por
representación, por los tres estados (tesis que fue
desarrollada con mayor amplitud por Enmanuel Sieyes, quien fuera
Diputado por los Estados Generales en 1798: La nobleza
feudal, los altos dignatarios eclesiásticos y la clase
burguesa. Estos parlamentos medioevales, con mayor o menor
fuerza
según el devenir histórico imperante, frenaban las
ambiciones de un soberano basados en los derechos y deberes que
nacen del contacto feudal.
Pese a que el fundamento de las atribuciones del
parlamento contemporáneo es completamente disímil
al cimiento de las asambleas del Medioevo, es posible encontrar
en ellos al menos dos ideas valiosas, la
representación y el freno del poder político del
monarca.( ambas ideas recogidas y enriquecidas en el
posterior devenir histórico)
"El Mágnum Concilium, considerado como un
órgano exclusivo de las grandes dignidades de la Iglesia y el
Reino, comenzó a expandirse ya aceptar la
representación de los caballeros de los candados y de las
ciudades, esto es, de las comunities (de donde
posteriormente se derivaría la expresión
commos o comunes. Dentro de esta evolución, los historiadores advierten que
fue a mediados del siglo XIII cuando comienza a usarse en Gran
Bretaña la voz de origen francés parliament,
la que en definitiva terminaría oponiéndose sobre
otras denominaciones"
El constitucionalista peruano Pedro Planas Silva, en sus
libro "Derecho
Parlamentario" (Ediciones Forense, Primera Edición
1997, pag.17), señala completamente, que "la primera
organización de un parlamento como el
actual, y que acaso explica y ubica su adaptación
etimológica en Inglaterra, fue
obra de Simón de Monfort, que obligó a convocar un
parlament en territorio ingles. Fue en 1265 tras
terminar la guerra civil
entre Enrique III y los barones liderados por Monfort. A
raíz de las prohibiciones del Monarca de las Provisiones
de Oxford, si bien estas quedaron sin efecto, fue obligado a
convocar a una conferencia o
parlamento especial. Es cierto que antes se habían reunido
otras asambleas de barones para parlamentar y realizar otras
funciones
típicas como aprobar titulos, el aporte de Monfort
consistió en hacer de esta nueva asamblea un ente mucho
más amplio, plural, y representativo, convocando
también a los representantes de los condados y Burgos, que
luego serian tildaos de Commons por los nobles.
Con esta pauta Eduardo I convoca treinta años
después, al denominado Model Parliament
(1295)"
Este hecho demuestra , que entre 1215 y 1295, fecha en
que se convoca al parlamento modelo, el
puente histórico que fortaleció la
institución parlamentaria fue la convocatoria a
conferencia o parlamento especial realizada por Simón de
Monfort, acontecimiento que acrecentó la
participación de los comunes en el parlamento ingles, y
que posteriormente daría inicio-tal y como lo cita Pedro
Planas Silva-, a la aparaición del primer sistema bicameral
en el mundo, nacido producto de las diferencias entre los
loores y los commons, toda vez
que hasta antes de la participación activa de los
commons el parlamento ingles era
unicameral.
Arturo Pellet Lastra por su parte, señala que el
desarrollo y afianzamiento del parlamento, luego de estos hechos
de singular trascendencia, a través de la historia, paso por 6
conquistas políticas fundamentales: la
primera esta referida al derecho de
peticionar, derecho que a partir de 1340 los comunes
empezaron a practicar condicionando la concesión de los
recursos
financieros a la reparación de sus agravios o quejas. Es
decir que si sus quejas o peticiones no eran atendidas, no
habría contribución para el rey y sus
ejércitos.
La segunda esta referida a la
materialización de estas peticiones en
Bills (leyes), es decir,
que como medio de garantía del fiel cumplimiento de los
acuerdos tomados con el Rey, este al concluir el debate,
debería promulgar dicho acuerdo (ley),
incorporando a la legislación y sellarlos. La
tercera, consistió en imponer desde 1414,
que los Bills (leyes) aprobados por los
comunes, no sufrieran adiciones o supresiones sin su
consentimiento. La cuarta, que se
constituyo en un hito singular, fue la decisión de elegir
un Speaker para llevar al Rey las respuestas o
acuerdos a que se hubieran llegado. A este portavoz se le
asignó las funciones de presidir las sesiones y dirigir
los debates, es decir cumplía las funciones que hoy lleva
un Presidente del Congreso. La quinta, es la
conquista de la inmunidad de arresto ( freedom of
arrest), que preservaba la libertad
física y
ambulatoria de los diputados durante el periodo de sesiones. En
tanto que la libertad de palabra se consagro definitivamente con
el bill of rigth de 1689, la cual aseguraba que
"la libertad de hablar y debatir los procedimientos en
el parlamento no podrán ser incriminados ni cuestionados
en ninguna corte o lugar fuera del parlamento". Finalmente, en
sexto lugar, se establecieron las reglas
de periodicidad, así, en 1664 la Triernal
Act decidió que los lores y comunes debían
reunirse cada tres años y en 1694 otra ley acorto los
intervalos fijando la regla de reunirse una vez por
año.
Dentro de este proceso
evolutivo, dos hechos importantes fueron: 1.- La
aprobación en 1628 de una petición de derechos que
perfeccionaba y actualizaba la Carta Magna,
por la cual "nadie en el futuro podría ser obligado a
pagar un impuesto sin el
consentimiento del parlamento", y 2.-Nadie podrá ser
detenido sin orden de autoridad
competente o mandamiento judicial.
Otro aspecto importante a resaltar en la
evolución del poder y la institución parlamentaria,
es el referido al control
político. Pellet, citando a Benjamín Constant en lo
referido al gobierno parlamentarista, y refiriéndose al
origen del régimen parlamentarista, subraya que este no
aparece sino hasta cuando queda establecida la responsabilidad ministerial. La misma que queda
instaurada consuetudinaria y constitucionalmente por el
Impeachment Act de 1711, que estableció el
principio de que los ministros que han colaborado con la orden,
ordenanza o acta real que refrendan son responsables ante el
parlamento.
Sin embargo y no obstante los considerables avances
antes mencionados, el parlamento fue cerrado en innumerables
oportunidades por los monarcas de turno ante la negativa de los
mismos de aprobar los tributos
requeridos por la nobleza, lo cual en cierta medida
fortaleció al radicalismo liberal de la época.
Recuérdense, además, que durante este periodo y aun
con las limitaciones del caso Inglaterra tenía el
único parlamento con representación limitada del
pueblo que sesionaba casi permanentemente, a diferencia de
Francia por ejemplo, en que los Estados Generales no eran
convocados desde 1614, en tanto que en España,
Portugal, los principados alemanes e italianos y los demás
países del continente carecían de un parlamento o
congreso que cumpliera las funciones del poder-delegado por el
pueblo-para deliberar, legislar o ejercer poder político a
nivel nacional.
"Tan solo en los cantones suizos, en las colonias
inglesas de América
del Norte y en las Republicas Italianas de Génova y
Venecia existían formas mas o menos rudimentarias de
participación del pueblo en forma directa (Suiza) o
indirecta. En el resto del mundo, tal como ocurría medio
siglo antes,…continuaban gobernado déspotas mas o menos
ilustrados que tercamente le negaban a sus súbditos el
derecho a expresar su consentimiento o disentimiento con las
decisiones políticas que en forma de leyes, decretos,
ordenanzas o meras proclamas, afectaba su vida y la vida de sus
hijos".
Arturo Pellet Lastra "El Poder Parlamentario"
Edit.Abeledo Perrot, primera edición,
(pag.30)
Estos acontecimientos antes mencionados, entre otros,
son los que dieron forma a la institución parlamentaria
que hoy conocemos.
2.-Definición del
término Parlamento
Dentro del campo del Derecho
Constitucional y la Ciencia
Política el termino parlamento posee diversas acepciones
conceptuales y doctrinarias que dependen en la mayoría de
los casos de la interpretación disciplinaria o
analítica del investigador. Sin embargo y no obstante
algunas conceptualizaciones limitadas por la etimología,
es posible observar en la mayoría de las definiciones,
variables,
conceptos y citas referidas a características como el
debate político, la función
legislativa, o el control político de los actos de
gobierno. Entre las múltiples definiciones y explicaciones
existentes, es importante señalar las
siguientes:
A.-Sir Courtenay P Ilbert, por ejemplo establece
que la voz "parlamento" se utilizaba originalmente para referirse
a las conversaciones de los monjes en sus claustros
después de la cena, los mismos que las reglas
monásticas condenaban por considerarlas poco
edificantes.
Posteriormente, señala Ilbert, el término
se empleo para
designar a ciertas conferencias solemnes, como la del año
1245 entre Luís IX de Francia y el Papa Inocencio IV. Sir
Courtenay, añade así mismo, que un cronista de la
época describió el uso de este término,
refiriéndose a las reuniones en que Enrique II convocaba
al Consejo o Conferencias con Magnates para discutir
agravios, acto al que el propio monarca denomino "tener un
parlamento". El vocablo, establece Ilbert, fue evolucionando
hasta adquirir carácter definitivo, en lo que fue
denominado el Parlamento Modelo de 1295. Esta
interpretación, aunque escueta pero precisa, esta referida
estrictamente al origen del término.
B.-La Real Academia de la Lengua
Española,- establece siete interpretaciones a la
palabra parlamento: 1.-Asamblea de los grandes del reino, que
bajo los primeros reyes de Francia se convocaba para tratar
negocios
importantes; 2.- Cada uno de los tribunales superiores de
justicia que
en Francia tenia además atribuciones políticas y de
policía; 3.- La cámara de los Loores y la de los
Comunes en Inglaterra; 4.- Por extensión, Asamblea
legislativa; 5.- Razonamiento u oración que se
dirigía a un congreso o Junta; 6.- Entre actores,
relación larga en verso o prosa; y 7.- Acción
de parlamentar.
C.- La "Enciclopedia de la Política"
(editorial Fondo de Cultura
Económica, 1998) de Rodrigo Borja, la que establece que
parlamento, es la denominación que se le da a la
función legislativa del Estado dentro
de los regímenes parlamentarios, o sea de aquellos en que
el centro de gravedad política esta en el parlamento. El
parlamento es, por tanto, el órgano legislativo de los
regímenes parlamentarios, en tanto que el Congreso es en
los Presidenciales.
La diferencia que algunos consideran sutil, entre
"parlamento" y "congreso", es que el primero tiene varias
atribuciones a parte de las puras legislativas. El parlamento
posee funciones más amplias. Se dedica no solamente a
legislar, aunque esta sea su función emblemática,
sino que ejerce también potestades políticas,
económicas, administrativas y jurídicas. Es en el
parlamento donde se toman las decisiones más importantes
de la vida del estado. De allí parte no solo la
orientación política del gobierno sino
también la integración de los principales
órganos estatales…Es tal la dependencia del
gabinete con respecto al parlamento que el jefe del estado,
llámese Presidente o Monarca, no puede proponer el cargo
de premier, a quien no cuente con el respaldo mayoritario en el
órgano legislativo, ni puede integrar el gabinete sin la
aquiescencia parlamentaria.
D.- El "Diccionario
Universal de Términos Parlamentarios"(Francisco
Berlín Valenzuela y otros. 1998. Editorial Porrúa)
que señala en forma breve pero descriptiva, que "con este
nombre se designa al órgano que representa al Poder
Legislativo de un estado, tanto si esta integrado por una o
más Cámaras…A diferencia del vocablo
asamblea, con el que se le llega a confundir, este deriva del
latín atsibulare y del francés
assembles que quiere decir simultáneamente, por
lo que , nos estaríamos refiriendo a la reunión de
personas para tratar asuntos de interés
común… Así mismo señala que el
parlamento es el cuerpo colegiado con carácter
representativo en el que sus miembros ingresan ordinariamente por
votación popular…."
E.- Para el autor, el parlamento, también
denominado Asamblea, Congreso o Dieta, según la
tradición política o lingüística de cada nación,
es la expresión política empírica de la
teoría
de la división de poderes en lo referido al (poder)
legislativo. Como institución es un sistema de valores,
principios y
reglas correspondientes. Como organización, es el conjunto
de recursos
humanos, financieros, tecnológicos, de competencias y
capacidades. Es uno de los ejes fundamentales de los sistemas
democráticos en el mundo, y constituye además, un
órgano de gobierno de las naciones, tanto en
regímenes parlamentarios, presidencialistas o mixtos. Su
naturaleza colegiada, en el cual se conjuga y concentran el
debate político nacional y la pluralidad de ideas de las
agrupaciones políticas que la integran, es el resultado y
expresión de la interrelación entre la
teoría de los sistemas electorales y la teoría de
la representación. Son funciobne3s especificas y
genéricas de los parlamentos en el mundo, la actividad
legislativa, de control político, de concentración
y de correlación de fuerzas políticas.
En la actualidad este vocablo es utilizado para
identificar o referirse al Poder Legislativo de un Estado, (sea
este Unitario o Federal, Unicameral o Bicameral, Presidencialista
o Parlamentarista), Sin embargo, suele confundirse además
con Asamblea i Congreso, los cuales tienen orígenes
históricos, lexicográficos y
lingüísticos distintos, pero que están
referidos dentro del lenguaje
político como un sinónimo de parlamento o
institución encargada de legislar y ejercer control
político. Al respecto es importante señalar y
advertir que algunos autores señalan que la figura del
Congreso se encuentra identificada con mayor amplitud en los
regímenes presidencialistas, mientras que la primera se
encuentra relacionada con los regímenes parlamentaristas,
visión que en realidad corresponde a una doctrina
histórica y tradicionalista.
La denominación de los parlamentos en el mundo es
muy variada. Si el parlamento es Unicameral
encontraremos estas denominaciones: en Dinamarca bajo el nombre
de Folketing (Asamblea del pueblo); en Costa Rica, la
Asamblea Legislativa, en Israel, el
Knesset, en Nueva Zelanda, la Cámara de
Representantes, Riksdag en Suecia, y en Guatemala y
Perú, el Congreso de la
República
En el sistema Bicameral, tenemos que en
Inglaterra el parlamento está compuesto por la
Cámara de Representantes y el Senado; en Francia, su
parlamento consta de una Asamblea Nacional y el Senado; en
Japón,
La dieta Imperial de integran la Cámara de Representantes
y la Cámara de los Consejeros; en Alemania, las
funciones parlamentarias recaen en ele Parlamento Federal
alemán (Bundestag y el Consejo Federal
(Bundesrat).
3.- Estructura del Poder
Legislativo: Las cámaras legislativas y sus órganos
de gobierno
El unicameralismo es el sistema mediante
el cual, el trabajo,
la
organización y el procedimiento
parlamentario gira en torno a una sola
cámara o Cámara Unica, tal y como
funcionaba en sus orígenes el Parlamento Ingles (1215).
Por tal razón podemos decir que la forma primigenia u
origenia del parlamento en el mundo, fue la unicameral y
nació en Inglaterra, antes incluso, que los sistemas
bicamerales, tricamerales o tetracamerales, estos últimos
de tradición y estirpe francesa.
Algunos países como estados Unidos
experimentaron en alguna oportunidad, aunque no con mucho
éxito,
el sistema unicameral. Recordemos que la primera Constitución de los Estados Unidos, cuando
las ex colonias intentaron organizarse en torno a un Congreso
continental, en la que participaron delegados de la
Confederación, estableció el primer y único
Congreso unicameral norteamericano, que mas tarde
fracasaría, como falló su primer texto
constitucional " Artículos de la Confederación y
Unión Perpetua"(1776-1789). Francia experimentó el
mismo sistema unicameral con fallidos resultados hasta antes de
1795, año en el que estrenó su sistema
bicameral.
Los defensores de este sistema, sostienen que. 1.- La
unidad del pueblo se expresa mejor en una cámara que en
varias; 2.- El trabajo
parlamentario es más rápido y no requiere de un
doble examen; 3.- Una asamblea consolidada evita los abusos del
poder del gobierno; 4.- Una Cámara es más expedita
en los debates y no se expone a las discrepancias con las otras
cámaras; y 5.- Si se planifica bien hay un ahorro en el
erario publico por la existencia de menos
parlamentarios.
El sistema bicameral, empieza a
desarrollarse hacia 1332 en Inglaterra, con los primeros indicios
separatistas entre los altos prelados y Lores, y
los caballeros y burgueses. En 1341 adquieren
contornos definidos al empezar las discrepancias políticas
y sociales, en 1351 empiezan a reunirse por separado y en 1377
los Commons eligen a su "speaker". Los defensores del
bicameralismo sostienen que 1.- La doble discusión permite
la aprobación de leyes y dictámenes en forma no
apresurada; 2.- facilita deliberar asuntos trascendentales en
forma separada; 3.- La existencia de la Cámara Alta asume
el rol de órgano reflexivo, ante el apasionamiento
político de cada cámara; y 4.- La Cámara
Revisora permite corregir los errores políticos y
técnicos jurídicos de la otra
cámara.
Otro aspecto importante del bicameralismo, es
casualmente el referido a las competencias privativas de las
cámaras y la posición de las mismas en el
procedimiento legislativo, interpretadas acertadamente por el
constitucionalista Pedro Planas en su libro "Derecho
Parlamentario":
a) Por las competencias privativas de las
cámaras gemelas.- Es poco común. Ambas
cámaras tiene exactamente las mismas potestades.
Generalmente, entra en consideraciones, no el proceso
legislativo, sino aquellas otras competencias, típicas
del control. En el caso del congreso de Italia, donde existe
incluso la doble investidura: para formar gobierno,
éste debe presentarse por separado a la Cámara
de Diputados y al Senado. Es también el caso del
parlamento Suizo, del Congreso peruano, según la carta
de 1933 (que ordenaba al gabinete presentarse en ambas
cámaras por separado) y del Congreso Belga, antes de
la reforma de 1994.Puede también haber un
bicameralismo perfecto con ciertas atenuaciones, como es el
caso de los Estados Generales de Holanda. Las competencias de
control y de carácter político entre ambas
cámaras son idénticas, aunque en materia
legislativa la segunda cámara (Cámara baja)
tiene enorme preponderancia sobre la primera.
– Bicameralismo imperfecto con preponderancia de una
cámara. Las cámaras tienen funciones comunes,
combinadas con atribuciones exclusivas o privativas de una de
ellas, lo cual no determina su preponderancia general respecto de
la otra, sino una simplemente subdivisión de tareas, que
limita la preponderancia a la atribución
encomendada.
Habitualmente, en materia de
control político, la hegemonía favorece a la
Cámara Baja, por su extracción popular. La
excepción parece ser Estados Unidos, cuyo Senado tiene
atribuciones importantes en materia de ratificación de
tratados y una
considerable influencia en política exterior y en el
nombramiento de los funcionarios de la
administración, incluyendo a los secretarios del
Estado, a los jueces supremos, diplomáticos y a directores
de importantes agencias gubernamentales, como la Central de
Inteligencia
(CIA). Esta tendencia a las ratificaciones senatoriales ha sido
adoptada, aunque con alguna timidez, en las repúblicas de
América
Latina. Mas bien, desde la progresiva evolución de los
Comunes como Cámara estrictamente política frente a
los Lores, ratificada en la reforma electoral de 1982, el modelo
de los regímenes parlamentarios, con algunas excepciones
(Italia, Holanda),
consigna ciertos reconocimientos de la confianza política
del gobierno y –por tanto- los instrumentos de control de
la responsabilidad política, como atribución
exclusiva de la Cámara Baja , como sucede, además
de la Cámara de los Comunes Británica, con el
Bundestag alemán, con la Asamblea Nacional
francesa, con el Congreso de los Diputados español,
etc. En algunos casos esta preponderancia política suele
venir acompañada de cierta hegemonía en la
función legislativa o en algunas materias a
legislar.
Bicameralismo imperfecto con tendencia al
equilibrio– Es cuando ambas cámaras tienen
atribuciones distintas y una reconocida preponderancia en
ciertas atribuciones, aunque en conjunto logran un equilibrio
o contrapeso entre ambas. Es el caso alemán, donde el
Bundestag, como además tiene una
representación surgida de los gobiernos territoriales
(Länder) y su mayoría suele no
coincidir con la del gobierno, actúa como importante
contrapeso de la Cámara política, que es de
donde emana la Mayorga gubernamental. En Francia la
posición del Senado ha sido siempre materia de
controversia, aunque resulta indudable su fortalecimiento en
la Constitución vigente, dejando atrás el
débil Consejo de la República previsto en la
Carta de 1946.Algunos prestigiosos autores , como
Mény, tras recordar que el bicameralismo imperfecto es
considerado parte de la tradición constitucional
francesa, precisa que la Constitución de 1985, Sin
establecer una igualdad absoluta entre la Asamblea Nacional y
el Senado, prevé un bicameralismo relativamente
equilibrado .De hecho, la desigualdad de atribuciones
afirma la preponderancia casi permanente de la Asamblea
Nacional, en cuanto a los proyectos de ley de los
presupuestos deben ser primero sometidos a la Asamblea
Nacional y sólo ésta-con la mayoría
absoluta de sus miembros – puede promover una
sesión extraordinaria del Parlamento y votar una
moción de censura que obligue al gobierno a dimitir.
Así mismo, durante el procedimiento legislativo, la
asamblea puede, en caso de desacuerdo con el Senado, hacer
prevalecer su punto de vista, al menos si el gobierno se lo
pide, excepto para aprobar leyes orgánicas relativas
al Senado. No obstante, serían elementos de relativa
compensación para el Senado su procedencia regional y
más acentuadamente rural ( que le otorga un estatus
conservador), la mayor duración del mandato de los
senadores, la posibilidad de hacer una declaración
general a iniciativa del gobierno y la disposición
constitucional que impide que el Senado pueda ser
disuelto.
b) Por su posición en el procedimiento
legislativo.-Según los requisitos exigidos por la
Constitución y los reglamentos para garantizar la
concurrencia de la voluntad de ambas cámaras en las
diversas fases del proceso legislativo, pueden descubrirse,
al menos, los siguientes cuatro formatos de parlamentos
bicamerales:
-Bicameralismo con Cámara revisora.- La
Cámara Alta carece de iniciativa y se limita a revisar o a
vetar los proyectos
debatidos y aprobados en la Cámara Baja. Son
cámaras de Holanda y el Senado de las Islas Fidji. En
Holanda la Primera Cámara solo le corresponde revisar una
votación total, y sin posibilidad de introducir enmiendas
o modificaciones parciales. Por lo demás, dentro de las
cámaras colegisladoras, hay casos muy puntuales en los que
una de ellas se convierte en Cámara revisora.
Es cuando la Constitución reconoce a determinada
Cámara la iniciativa exclusiva en determinada materia
(impuestos,
defensa, legislación territorial, etc.), como sucede con
la Cámara de Representantes en Estados Unidos, Argentina o
Brasil, se le
deja a la otra cámara- en esos casos- una función
casi de revisora. En un régimen parlamentario como
Alemania, donde la mayoría del Bundestag define
al gobierno, se ha previsto casos de "emergencia legislativa". Si
hay un "gobierno minoritario", apoyado por una mayoría
relativa. Se decreta exclusivamente para un proyecto de ley
por el Presidente Federal, tras confirmarse el bloqueo al
proyecto por la mayoría absoluta- no gubernamental- del
Bundestag el proceso legislativo prosigue, aunque con un
cambio de
prevalencias propias de este Bicameralismo móvil. La
hegemonía legislativa la asume la Cámara alta
(Bundestag), integrada por representantes de los
gobiernos de los Länder, que no son necesariamente
próximos al gobierno. Pues bien, si después de
declararse el estado de
emergencia legislativa, especifica la Ley Fundamental, el
Bundestag rechazare nuevamente del proyecto de ley o la aprobase
en una versión declarada inaceptable por el Gobierno
Federal, el proyecto será convertido en ley en tanto lo
apruebe el Bundesrat. Ello rige también en el caso de que
el proyecto no fuera adoptada por el Bundestag, dentro de las
cuatro semanas siguientes a la nueva presentación
(art.81.2 LFB). Este cambio de prevalencia deja al
Bundestag (Cámara Baja) como Cámara
Revisora, sin veto siquiera, limitada en el tiempo y sin
más alternativa que continuar su bloqueo- si el
Bundesrat tampoco ve con simpatía el proyecto- o
acceder a las pretensiones, no del gobierno, sino de un
fortalecido Bundesrat, cuya sanción será
la definitiva para el curso de la ley.
Bicameralismo con Cámara Colegisladora- Ambas
tienen iniciativa legislativa y actúan como
cámara revisora ante la iniciativa aprobada en la otra
cámara, aún en caso de discrepancia, que debe
resolverse mediante una comisión paritaria. Sin
embargo, también se acostumbra atenuar la potestad
colegisladora de la Cámara Alta, en caso de surgir
cierta discrepancia entre ambas haciendo que prevalezca la
decisión de la cámara Baja. En tal caso, este
procedimiento último…no descalifica la
estructura esencialmente colegisladora de su
bicameralismo.
Bicameralismo con iniciativa desigual.-En
términos generales, ambas Cámaras tienen
iniciativa legislativa, aunque se establecen excepciones a
favor de una de ellas en determinada materias, que suelen ser
muy pocas, aunque algunas de especial importancia.
Es lo que se denomina iniciativa exclusiva en
lagunas materias y que obliga a una de las cámaras a
actuar como Cámara de origen. Por ejemplo: La
cámara de Diputados de Argentina tiene iniciativa para
crear nuevos impuestos, contribuciones o para leyes de reclutamiento
militar. Esta tradición surgió con la iniciativa
exclusiva de la cámara de los Comunes en materia de
Money Bills y hoy se asume en parlamentos bicamerales de
países tan distintos sí, como Canadá,
Francia, Irlanda y México,
los proyectos de carácter financiero solo pueden
originarse en la Cámara Baja. En esta línea se
ubica la propuesta de Fernández Segado para fortalecer el
senado español y darle una composición más
autonómica. Propone que el Consejo de Ministros remita al
Senado, en primera lectura,
proyectos referidos a determinadas materias, vinculada con el
ordenamiento económico territorial. Hay también
parlamentos que determinan que la Cámara Baja sea la
Cámara de origen para las iniciativas del gobierno. En
Bélgica, tras la reforma de 1994, el bicameralismo casi
equilibrado ha cedido ante una reducción de atribuciones
del Senado, incluso legislativas. Exceptuando aquellas materias
en las que ambas cámaras permanecen en pie de igualdad y los
proyectos de ley que solicitan autorización para tratados
internacionales (que se presenten primero en el Senado),
todos los proyectos de ley del gobierno deben presentarse primero
a la Cámara de Representantes. Es más extremo el
caso de Jordania, donde los proyectos de ley del gobierno se
presentan en la Cámara Baja. En Alemania si bien las
iniciativas de gobierno se presentan al Bundestag,
deben, previamente, remitirse a la Cámara Alta en
consulta, a fin de conseguir de ella un dictamen previo sobre el
proyecto de ley, que acompañara al proyecto de ley durante
las fases deliberativas (art.76.2 LFB) . En casi igual forma, los
proyectos de ley de los miembros del Bundesrat deben
remitirse al Bundestag, a través del Gobierno
Federal. Inspirándose en el modelo alemán,
España, como otra variedad del bicameralismo con
iniciativa desigual., las iniciativas legislativas de los
senadores, tras su toma en consideración en el Senado,
deben tramitarse y debatirse en el Congreso de los
Diputados.
Bicameralismo con Cámara Hegemónica.-
Se refiere al predominio legislativo de una de las
cámaras al momento de aprobar la ley .Puede darse de
modo general, con lo cual nos aproximamos al modelo bicameral
con una cámara exclusivamente revisora o puede
concebirse este predominio para determinadas leyes. Es el
caso de la Cámara de los Comunes respecto a la
Cámara de los Lores, es especial al debatirse leyes
financieras. Es el caso del Congreso de los Diputados de
España, que prevalece sobre el Senado.
Según la Constitución de España
(art.90.2Ce) , el Senado puede vetar o enmendar, en un plazo de
60días, los proyectos de ley aprobados en el congreso,
pero este puede levantar el veto por mayoría absoluta o
simple ( dos meses después del veto) y las enmiendas
también por mayoría simple. En Japón, la
cámara de representantes debate primero la ley de presupuesto y
tiene poder para corregir las decisiones de la Cámara de
Consejeros; y si no hay acuerdo entre ambas cámaras y la
Cámara de Consejeros no aprueba en sesenta días de
haberlo recibido, la decisión de la Cámara Baja se
convierte en decisión conjunta de la Dieta japonesa. Otro
ejemplo es Alemania, donde el Bundesrat tiene un rol
distinto según la materia a deliberar. En los casos
previstos por la Ley Fundamental donde su aprobación es
indispensable, tiene la potestad de convocar a una
Comisión Conjunta de meditación o ejercer-
simplemente- su derecho a imponer u voto definitivo frente a la
ley aprobada en el Bundestag.
-Bicameralismo con Cámara eventual.-Este curioso
nombre responde a la doble modalidad de bicameralismo parcial y
bicameralismo opcional, que ha consagrado la reforma Belga de
1994, aplicada su longeva carta de 1831. Su actuación como
bicameralismo parcial, podría habernos llevado a
incorporarla en cualquiera de las dos categorías previas
(de iniciativa desigual o con Cámara Hegemónica),
pero el esquema Belga va más allá. Según el
art.64 CB, en cuatro materias específicas ( otorgamiento
de cartas de
naturalización, aprobación del presupuesto y de las
cuentas del
Estado, fijación del contingente del Ejercito y
aprobación de las leyes relativas a la responsabilidad
civil y penal de los ministros de Rey), la iniciativa,
deliberación y aprobación se circunscribe a la
cámara de la estructura
bicameral y colegisladora de sus parlamento, que eventualmente,
al momento de debatir aquellas materias, actúa en forma
bicameral. La explicación de este recorte radicaría
en cierta especialización del trabajo legislativo,
comprensible en tareas vinculadas a la defensa militar y a la
deliberación y aprobación del Presupuesto y de las
Cuentas del Estado. Así mismo, este esquema de
bicameralismo eventual, hace una participación opcional en
el procedimiento legislativo, a petición de quince
senadores como mínimo.
El Tricameralismo aparece por primera
vez con la Constitución Napoleónica del año
VIII, y estuvo integrado por un Tribunado, un Cuerpo Legislativo,
y un Senado Conservador. Este modelo tricameral poco difundido en
la doctrina y en la práctica de la política, fue
recogido por Bolívar en
América Hispana e impuesto a sus constituciones vitalicias
y en el Perú (1826). En el caso peruano la
Constitución de 1826 establecía la
composición de las cámaras de la siguiente forma:
Tribunos, Senadores y Censores.
El Tetracameralismo, aparece igualmente
en Francia, específicamente en la Constitución de
1799, tal y como nos lo recuerda Paolo Biscaretti Di Rufifa en su
tratado sobre "Derecho Constitucional".Este sistema estuvo
integrado por: 1.- Un Consejo de Estado (encargado de preparar
leyes); 2.- Un Tribunado ( encargado de discutirlas sin
votarlas); 3.-Un Senado ( encargado de comprobar su
constitucionalidad); y 4.-Un Cuerpo Legislativo ( encargado de
votarlas sin discutirlas).
4.- Las funciones del
Parlamento
En lo referido a las funciones específicas del
parlamento es importante señalar algunos aportes de
destacados especialistas en la materia:
Según Francisco Berlín Valenzuela, en sus
orígenes el parlamento tuvo un carácter estamental,
ala que se le atribuía las siguientes funciones: a.-
Representativa, b.-Presupuestaria, c.- Legislativa, y d.-
Fiscalizadora. Para W. Bagehot, (inglés) en su texto "The
English Constitution" publicada en 1867, el parlamento
tenía las siguientes funciones: a.- la Electiva, es decir
la elección del titular del Poder Legislativo, b.- la
Representativa ,c.- la Educativa, d.- la Informativa, e.- la
Legislativa, y f.- la Financiera.
Mauricio Cotta, en un capitulo del "Manual de
Ciencia
Política" de Gianfranco Pasquino, publicado en 1991, nos
habla de las siguientes funciones del parlamento: La
Función Representativa, La Función de Control sobre
el Gobierno, y La Función de Elaboración
Política.
Francisco Berlín Valenzuela, al referirse a las
funciones del moderno parlamento, establece las
siguientes: a) Función de Representación, b)
Función Deliberativa, c) Función Financiera, d)
Función Legislativa, e) Función de
Orientación Politica, f) Función Jurisdiccional, g)
Función electoral, h) Función Administrativa, i)
Función de Indagación, j) Función de
Comunicación, y k) Función
Educativa.
En el caso peruano, las funciones del Congreso
están establecidas tanto constitucionalmente como
reglamentariamente, indicándose que son funciones del
Congreso la Legislativa, la de Control Político y las
especiales. Sobre el particular, cabe resaltar que las funciones
especiales están referidas a la designación del
defensor del Pueblo, así como a los miembros del Tribunal
Constitucional, al Directorio del Banco Central de
Reserva y ratificar al Presidente del Banco Central de Reserva y
al Superintendente de Banca y Seguros.
5.- Parlamentarismo y
Presidencialismo
El Régimen Parlamentario, tal y como lo
señala Pedro Planas Silva en su Texto "Regímenes
Políticos Contemporáneos" (Fondo de Cultura
Económica, 2edic.1997, Pág.113), "surge al
desplazarse el ejercicio de poderes del Rey hacia un Ministerio o
Gabinete, que es responsable ante el parlamento y cuyos
integrantes , por lo demás, son miembros del propio
parlamento. Por esta razón, parlamento y gobierno no se
unifican, sino que se proyectan como órganos con funciones
claramente diferentes y delimitadas. El Bill of Right
(1689), redactado por el parlamento británico tras la
abdicación de Jacobo II, puede considerarse su partida
bautismal, manque todavía necesitara un siglo más
para irse asentando. Fue asumido en la Europa
Continental por otras dos monarquías; Bélgica en la
Carta de 1831 y Francia en la práctica parlamentaria
iniciada desde 1833 (aunque solo admitía expresamente la
responsabilidad política de los ministros ante el
parlamento en la Ley Constitucional del 25 de febrero de 1875).
Esta evolución responde al transito progresivo que
sufrió la monarquía constitucional o limitada, en la
que todavía gobernaba el Rey, hasta transformarse en una
monarquía parlamentaria, en la que el Rey reina y ya no
gobierna. La Tercera República Francesa (1875-1940) y la
Alemania de Weimar fueron casos de Repúblicas que
adoptaron el régimen parlamentario. Precisamente, pese al
origen monárquico del parlamentarismo, el régimen
continuado de la tercera República Francesa se ha
considerado como el prototipo del parlamentarismo clásico
o tradicional".
El Régimen Parlamentario está
caracterizado por que: 1.- El Jefe de Estado tiene un papel
honorífico, el cual es representar al Estado, por lo tanto
el Jefe de Estado puede ser un Monarca o un Presidente de
la
República; 2.-El Gabinete es quien asume las funciones
gubernamentales y e dirección política. Está
compuesto generalmente por Ministros a cuya cabeza se
sitúa el Jefe de Gobierno, que puede llamarse según
la tradición política de las naciones, Primer
Ministro, Premier o Canciller; 3.- El Jefe de Gobierno es elegido
por el parlamento, y este a su vez nombra a sus ministros que son
generalmente parlamentarios; 4.- El Gabinete así compuesto
es responsable políticamente ante el parlamento, este
puede obligarlo a dimitir por un voto de censura; y 5.- El
Gabinete tiene derecho a disolver el parlamento cuando este ha
censurado a un número determinado de gabinetes.
El Régimen Presidencialista, es aplicado
casi exclusivamente sólo en los Estados Unidos. Como
diría Pedro Planas ("Regímenes Políticos
Contemporáneos", pág.115) "se sustenta en una muy
estricta separación de poderes con incompatibilidad
absoluta entre el mandato legislativo y la función
gubernamental y sin iniciativa legislativa del ejecutivo, bajo un
ficticio sistema de pesos y contrapesos entre tres
órganos: El Congreso bicameral (Senado y Cámara de
Representantes), el Ejecutivo unipersonal (Presidente de la
República) y la Suprema Corte.
Todo ello dentro de un rígido sistema federal,
con una división territorial que también se
proyecta como un contrapeso a los tres órganos
federales"…"el poder
ejecutivo está encarnado en el propio Presidente de la
República, elegido con un sufragio
directo, quien es responsable ante la nación.
Pese a su estructura unipersonal tiene funcionarios de apoyo,
denominados Secretarios de Estado, que son
simples órganos auxiliares, sin responsabilidad
política ante el Congreso. No existe la
interpelación ni la Censura. Existe el control judicial
difuso de la leyes", entre otras
características.
En el Régimen Presidencialista, el Presidente es
elegido por sufragio directo universal por toda la nación
y no por el parlamento, a demás los presidentes no son
miembros del parlamento, ni pueden disolver o derribar el
Congreso.
Autor:
Miguel Ángel Ibarra
Trujillo
Politólogo
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