Asamblea Nacional Constituyente: Proyecto para su consagración constitucional en la República Dominicana (página 3)
Los representantes del Estado, "los
funcionarios públicos, sólo comprometen su responsabilidad personal cuando
cometen una falta personal, grave y dolosa, es decir, cuando
exista mala fé… El principio es que siempre que el Estado, a
través de sus instituciones
independientes o, dependientes, ocasione un daño a
terceros, esta obligado a repararlo, bastando tan solo probar el
nexo de causalidad entre el perjuicio causado y la actividad
realizada por el ente. El dolo del funcionario actuante es, pues,
la única causa de exoneración de responsabilidad
para el Estado".
Quiere decir, pues, que de acuerdo con una constante doctrina
prevaleciente en la
República, avalada por innumerables decisiones
judiciales, cuando los agentes de la Administración
Pública en el ejercicio de sus funciones
ocasionan un daño a terceros, la responsabilidad
civil del Estado Dominicano queda comprometida.
No obstante, nuestro Derecho
Público impide el embargo del patrimonio del
Estado. Así lo proclama el Art. 45 de la Ley 1494, del 2
de agosto de 1947 que instituye la jurisdicción de lo
contencioso-administrativo al estatuir que "en ningún caso
las entidades públicas podrían ser objeto de
embargos, secuestros o compensaciones forzosas, ni el Tribunal
podrá dictar medidas administrativas en ejecución
de sus propias sentencias".
En igual sentido ha estatuido la Ley Orgánica de la
Corporación Dominicana de Electricidad, No.
208 del 2 de abril de 1964, modificada por la Ley 748 de 1978 al
disponer en el párrafo
del Art. 6 que serán inembargables valores,
muebles e inmuebles de su propiedad "por
persona
física o
moral alguna,
con excepción de las institución, financieras de
las cuales haya obtenido préstamos adelantados o
redescuentos".
Esta excepción para tales instituciones financieras,
generalmente de origen internacional, validan a plenitud el
principio de la responsabilidad patrimonial del Estado, no
así para las otras personas física o moral.
Poder Ejecutivo.
El Poder
Ejecutivo, ejercido por el Presidente de la República
de manera unipersonal, representa la máxima
concentración de poder
consagrada por nuestro ordenamiento jurídico. Esta
concepción sitúa a nuestro régimen de
gobierno como
presidencialista, caracterizado por excesivas prerrogativas
constitucionales conferidas al Primer Magistrado de la Nación,
las cuales son complementadas por disposiciones legislativas
adjetivas.
"La plenitud de poderes públicos -dice Andrés
Serra Roja-, unida a la habilidad presidencial hacen del
Presidente un supremo arbitro de la ida nacional. Al presidente
le corresponden aquellas supremas tarea en que afincan los
pueblos la felicidad o su desventura: el equilibrio de
la vida social y el pasar sobre las propias convicciones cuando
lo exige el momento histórico… Pero, ningún
funcionario, por elevado que sea, puede estar por encima de la
ley. Aludimos a una importante ejecutoria pronunciada en el
vecino país del norte en la resolución United
States US Lee. El Juez Lee, en nombre de la Corte,
manifestó: "Ningún hombre de
éste país es tan importante como para estar por
encima de la Ley". Ningún funcionario de la ley puede
desafiar esa ley, con impunidad".
Todos los funcionarios del Gobierno, desde el superior al
inferior, son criaturas de la ley y están obligados a
obedecerla. Es el único poder supremo en nuestro sistema de
Gobierno, y todo hombre que al aceptar un cargo queda obligado a
someterse a esa supremacía".
En un medio como el nuestro, donde prevalece un alarmante
"desprecio a la ley", este pensamiento,
unido a otros principios
éticos, cívicos y morales, deberían
consistir una lectura
obligada en todas las aulas de enseñanza y en las oficinas
gubernamentales, sobre todo en el proceso de
inducción del nuevo servidor
público.
En el estado actual de nuestro derecho, las atribuciones
conferidas al Presidente de la República, que en ocasiones
datan desde la época colonial, son incomparables con los
principios de descentralización
político-administrativa y de participación ciudadana en la
formulación de políticos públicas, bases
cardinales de la modernización del Estado; sobre todo,
ante un ejercicio unipersonal del Poder Ejecutivo, a partir de la
reforma constitucional de 1908, "a diferencia del plural o
colegiado que instituyó la saludable reforma de 1878".
Esta centralización muchas veces resulta
paradójica, como en los casos en que el Primer Ejecutivo
decide las situaciones administrativas de miles de acciones de
personal referentes al ejercicio de la función
pública de 266,326 servidores
gubernamentales, incluyendo las concernientes a los más
bajos niveles de la
Administración, sin importar la ubicación
geográfica. Sin embargo, el Presidente de la
República delega en un Secretario de Estado la
ejecución supervisión y control de un
presupuesto de
miles de millones de pesos.
En Venezuela, la
Comisión Presidencial para la Reforma del Estado, luego de
examinar los modelos
políticos donde esta en vigencia la figura del Primer
Ministro, planteó, ante la complejidad de. la Administración del Estado, y la necesidad
de que el Presidente de la República pueda dedicarse
más a la formulación y seguimiento de
políticos fundamentales, la conveniencia de crear un
Primer Ministro como Jefe del Gobierno, pero de libre
nombramiento del Presidente de la República.
El Presidente de la República como Jefe de la
Administración pública.
El Artículo 55 de nuestra Carta Sustantiva
confiere al Presidente de la República la calidad de Jefe
de la Administración Pública, en lo civil y en lo
militar. "Lo que esto quiere decir -expresa el Lic. Amiama- es
que, salvo en los casos en que se trate del ejercicio de
atribuciones administrativas otorgadas por la Constitución a otros órganos del
Estado, el Presidente de la República tiene la suprema
posición jerárquica respecto de los órganos
y agentes administrativos, y que las leyes no pueden
organizar las atribuciones de esos órganos y agentes en
una forma que desconozca esa posición jerárquica
superior, en una medida injustificable. Este es uno de los
motivos de la facultad de observar las leyes que la
Constitución confiere al Presidente de la
República. La promulgación de las mismas significa,
en cuanto a ese punto, la anuencia del Poder Ejecutivo a la forma
en que el Congreso organiza esas atribuciones, cuando se trata de
leyes administrativas".
La facultad de legislar atribuida al Congreso Nacional por el
inciso 23 del Artículo 37 de la Constitución de la
República, es "acerca de toda materia que no
sea de la competencia de
otro Poder del Estado o contraria a la Constitución", y,
por consiguiente, a nuestro juicio, los asuntos de orden
puramente administrativo de la Administración
Pública no deberían ser objeto de
legislación alguna sin el previo acuerdo del Presidente de
la República. Además, la reglamentación de
la misma es facultad privativa del Jefe del Estado.
Consideramos que en los casos en que el legislador trate de
organizar, motus propio, los servicios y
atribuciones de la Administración Pública, se
desconoce la máxima posición de superioridad
jerárquica del Presidente de la República en los
asuntos administrativos. En países como Colombia, la
iniciativa legislativa en esta materia es de la competencia del
Presidente de la República como Jefe del Estado y de la
Administración Pública.
¿Qué es Administración
Pública?
El Estado dominicano, cuando ejerce la función
administrativa, reglamentaria y de gobierno, se denomina
Administración Pública. La Administración
Pública es, pues, la
organización social generada por voluntad del Estado
para actuar a su servicio, en
el contexto de la realidad nacional y en orden a los intereses
que define el poder político. En tanto que, como organización
político-administrativa, es el instrumento a través
del cual se ejerce la función de Gobierno y se desarrollan
determinados procesos
productivos de bienes y
servicios en todo el territorio nacional.
En ese orden de ideas, puede considerarse a la
Administración Pública como el conjunto de
organismos de la Rama Ejecutiva del Gobierno a los cuales la
Constitución, la Ley y los reglamentos le han atribuido el
cumplimiento de los cometidos del Estado moderno y la
prestación de aquellos servicios esenciales a la comunidad.
Ahora bien, conviene aclarar que la Administración del
Estado es atribuida a los órganos superiores que conforman
los poderes públicos, en la medida de sus
responsabilidades y atribuciones.
El Reglamento en su Artículo I, párrafo II,
define ambos conceptos: "La Administración Pública,
para los fines de este Reglamento, es el conjunto de organismos
de Derecho Público y sus servidores, instituidos dentro
del ámbito de acción
del Poder Ejecutivo. El término Administración del
Estado, para iguales fines, es el conjunto de instituciones de
Derecho Público pertenecientes a los diferentes poderes
públicos, incluyendo a los organismos especializados.
Organización y competencia:
La organización, competencia y atribuciones de la
Administración Pública están regladas por la
Constitución, y las leyes, así como por los
reglamentos, decretos e instrucciones expedidos por el Presidente
de la República.
En América
Latina existe la tradición de regular la competencia y
las atribuciones de los órganos superiores de la
Administración Pública, mediante una
legislación especial. En 1956 el legislador dominicano
sancionó la Ley Orgánica de Secretarlas de Estado
No. 4378 del 10 de febrero. Este texto no
responde a los actuales requerimientos de la sociedad
dominicana, los cuales han de conducir a una profunda
adecuación de la organización de la
Administración Pública.
Conviene advertir que los Artículos 7 y 8 de dicha Ley,
referentes a las sanciones disciplinarias que los Secretarios de
Estado podían aplicar a los empleados y funcionarios de
cada Secretarla de Estado, fueron sustituidos por el
Artículo 164 del Reglamento de aplicación de la Ley
de Servicio Civil.
-¿Por qué se vincula la Administración
con el Poder Ejecutivo?
La concepción de la teoría
de la división de poderes del Estado de Montesquieu,
señala al Poder
Legislativo como el encargado de sancionar las leyes, al
Ejecutivo como el responsable de aplicarlas y al Judicial con la
misión
de interpretarlas.
Se ha dicho que el Ejecutivo es fundamentalmente aquel
órgano de Gobierno que esta encargado de dar efecto a las
leyes, asegurando su debida ejecución para preservar la
convivencia social y el orden jurídico del Estado.
Podría decirse entonces, que, en principio, el Ejecutivo
es el agente administrativo del Poder Legislativo.
En la realidad política y
administrativa la función del Poder Ejecutivo, rebasa la
mera ejecución de las leyes, sobre todo ante la
concepción del Estado providencialista. Intervenir en los
procesos económicos y empresariales va más
allá de la función que le asignaron los padres y
precursores de la clásica doctrina de división de
poderes. Como acertadamente pregona el profesor
argentino Segundo Linares Quintana "Su misión es, en
realidad, mucho más vasta, podría decirse, en
general, que consiste en la gestión
y administración de los asuntos públicos".
La Administración Pública es el instrumento al
servicio del Estado para cumplir sus cometidos de bien
común mediante actos administrativos sucesivos, aislados e
individuales; y al ostentar su titular también el
ejercicio del Poder Ejecutivo, ambas instituciones, en nuestro
Derecho positivo,
se encuentran Íntimamente vinculadas.
Administración de los asuntos
públicos.
-¿Por qué el titular del Poder Ejecutivo es
erigido, ante su mandato constitucional complementado por leyes
adjetivas, en administrador de
los asuntos públicos y rector de los destinos de la
sociedad? Para el notable tratadista Linares Quintana "La
función legislativa y la función jurisdiccional no
constituyen en suma sino la vida abstracta del Estado, cuya vida
concreta es la gestión de los asuntos públicos; es
la administración en amplio significado". Explicase, por
consiguiente, que sea este poder el que represente al Estado, no
solo internamente, sino también en el orden internacional.
No resulta, por lo tanto, exagerada la aserción de que el
Poder Ejecutivo rige los destinos del pueblo y administra sus
intereses superiores".
Lo expresado resulta valedero para nuestro país, sobre
todo luego de la reforma constitucional de 1947, que instituye el
Banco Central
y la Junta Monetaria, y confiere al Presidente de la
República una superioridad jerárquica sobre dichas
instituciones. Es el Jefe de Estado el responsable de la dirección de la política
económica de la Nación.
Estado empresario
El Estado dominicano es en nuestro medio el principal empresario.
"El surgimiento de las empresas
públicas en República
Dominicana -apunta Leonardo Da Silva- obedece a factores
distintos a los de la mayoría de los países de la
región. Esto es así porque en la República
Dominicana la mayor parte de las empresas publicas no son el
resultado de una política deliberada que en algún
momento siguió el Estado en procura de objetivos
específicos, sino que son el producto de
una herencia
histórica, es decir, del traspaso al Estado de los bienes
acumulados durante la dictadura por
la familia
gobernante de aquella época".
El señor Da Silva, Representante Residente del Banco
Interamericano de Desarrollo
(BID) en el país, es de opinión que de la etapa del
Estado empresario del pasado, ha surgido la etapa del Estado
regulador de la actividad económica, centrado en las
funciones clásicas de defensa, justicia,
orden interno y proveedor eficiente de servicios sociales. En
este nuevo rol, como ente regulador de la actividad
económica, el Estado no pierde su papel protagónico
en la conducción de la economía, pero cambia su modo de
actuar.
Las empresas públicas, en cuando son entes de Derecho
Privado dedicadas al comercio y a
la industria,
están sometidas al control de organismos de Derecho
Público, como la Corporación de Empresas Estatales
(CORDE) y el Consejo Estatal del Azúcar
(CEA), dependientes del Poder Ejecutivo, y la supervisión
y coordinación de tales empresas corresponde
a funcionarios públicos.
Diversidad de acciones del Presidente de la
República.
Función de gobierno.
En el Estado moderato se ha desarrollado una función de
sumo interés
para la preservación de la institucionalidad de la
sociedad, es la de Gobierno, diferente a la propiamente
administrativa, puesta a cargo del Presidente de la
República, la cual se refiere a la conducción
política de la Nación y del Estado, la cual ejerce
en su condición de Jefe de Estado y del Gobierno.
Independientemente de tal función, el Primer Magistrado
de la Nación también participa en la
ejecución de otras que, por su naturaleza,
pertenecen a diferentes Poderes del Estado, como la
jurisdiccional y la legislativa.
Función administrativa
El mayor cúmulo de funciones atribuidas al Presidente
de la República es de naturaleza administrativa.
Enseña el tratadista español
Sabino Álvarez Gendin que "se entiende por función
administrativa la actividad de los órganos que aplican
bien las leyes y los reglamentos del Poder Ejecutivo del Estado y
de las Administraciones locales, y de los agentes de
gestión, con el fin de satisfacer necesidades publicas, y
que originan, extinguen o modifican situaciones jurídicas
objetivas de reducida importancia, de interés localizado y
concreto; y
también las subjetivas simples o excluyentes, es decir,
las personalísimas o individualizadas".
Para el autor suizo FRITZ FLEINER, "un Estado que se limita a
dar leyes y a dictar sentencias no tardaría en
descomponerse. La actividad del Estado no termina con la
proclamación de la ley y de la sentencia. La ley debe ser
aplicada, la sentencia ejecutada. Es la obra de una
función estatal particular, la ejecución. Ella le
corresponde a la Administración, como tercera
función del Estado".
En opinión del antes citado autor, la
Administración constituye el "poder activo del Estado", en
contraposición al Poder Legislativo y al Judicial, los
cuales agotan su función en formular decisiones de
voluntad". En la prestación de servicios a los
administrados por los diferentes órganos que conforman la
Administración Pública, esta presente la
función administrativa.
Así, cuando el Presidente de la República
deposita ante el Congreso Nacional, al iniciarse la primera
legislatura
ordinaria el 27 de febrero de cada año un mensaje
acompañado de las memorias de
los Secretarios de Estado, en el cual dá cuenta de su
administración del año anterior y en el cual se
encuentra condensada la construcción de viviendas, escuelas,
carreteras, y otras obras de infraestructura de desarrollo, de
prestación de servicios sociales y de otra índole
ejecutadas por la Administración Pública, estamos
en presencia de la realización de cometidos sociales a
través del ejercicio de funciones públicas de
carácter administrativo. He ahí una
gestión de resultados tangibles mediante el ejercicio de
la función administrativa; lo contrario sucedería
con los informes de
los otros Poderes del Estado, los cuales resultarían
abstractos, intangibles, simple expresión de voluntad,
como ya se ha dicho.
Función jurisdiccional.
La Constitución, antes de la reforma de 1994,
confería facultad al Presidente de la República
para llenar interinamente las vacantes de los jueces, cuando el
Congreso Nacional se encontrase en receso. Ante la
creación del Consejo Nacional de la Magistratura, con la
atribución de nombrar a los jueces de la Suprema Corte de
Justicia, y la concesión a esta de la potestad de elegir a
los demás jueces, parecería que las funciones
atribuida por el Artículo 55 al Ejecutivo; relacionadas
con los organismos jurisdiccionales, quedarían sin efecto.
Sin embargo, por inadvertencia del constituyente, estas
prerrogativas aún figuran en la Carta
Fundamental. Se consagra así una grave
contradicción en la carga Magna. Igualmente es
atribución del Presidente de la República "conceder
indulto, total o parcial, puro y simple o condicional, en los
días 27 de febrero, 16 de agosto y 23 de diciembre de cada
año".
Función legislativa
En la República Dominicana el poder reglamentario del
Presidente de la República esta consagrado en la
Constitución; y existe consenso, entre los estudiosos del
Derecho
Constitucional, de que dicho poder resulta amplísimo
ante la ausencia de limitaciones. Entre nosotros el Presidente de
la República puede dictar reglamentos para regular
cuestiones nuevas, no tocadas por las leyes, son los denominados
reglamentos autónomos.
Otra modalidad es la que resulta de la delegación que
la propia ley confiere al Presidente de la República para
completar sus disposiciones. En este caso, los reglamentos son
llamados "reglamentos delegados".
El Reglamento de aplicación de la ley, fue resultado de
la delegación que hiciera el Legislador al Poder Ejecutivo
de reglamentar sus disposiciones complementarias. En la especie
el Jefe del Estado no sólo complementa la Ley, sino que
crea, por mandato del mismo legislador nuevas figuras y
situaciones administrativas, como las contenidas en los regimenes
ético y disciplinario consagradas en virtud del
Artículo 44 de la Ley. En este caso resulta evidente la
manifestación de ambas denominaciones de reglamentos:
delegado y autónomo.
Organización centralizada del Estado
La organización administrativa que el Estado dominicano
ha requerido para que su órgano instrumental, la
Administración Pública, pueda cumplir con sus
fines, descansa en dos tipos de formas políticas
de gestión, la centralizada y la descentralizada.
Apunta el profesor Gabino Fraga: "Existe el régimen de
centralización administrativa cuando los órganos se
agrupan colocándose unos respecto de otros en una
situación de dependencia tal que entre todos ellos existe
un vínculo que partiendo del órgano situado en el
más alto grado de ese orden, los vaya ligando hasta el
órgano de íntima categoría".
El vínculo jurídico que une a los órganos
colocados en la pirámide escalar de la
Administración Pública se denomina relación
de jerarquía. Es a través de esta relación
como es preservado el principio de unidad administrativa, no
obstante la diversidad de los órganos, todo lo cual
permite la concentración de la autoridad y
del poder de decisión.
Características de la organización
centralizada.
De ahí las características de nuestra
Administración centralizada, donde el Presidente de la
República esta situado en la cúspide de la
pirámide jerárquica. De ello se infiere que
conforman el sector centralizado del Estado:
a) Las Secretarias de Estado y sus respectivas dependencias,
incluyendo las Direcciones Generales o Nacionales; y
b) Aquellos organismos creados por Ley o Decreto adscritos a
la Presidencia de la República, como la Consultoría Jurídica del Poder
Ejecutivo y la Contraloría General de la
República.
Estos órganos están sometidos a la autoridad
suprema del Presidente de la República en lo que concierne
a sus titulares y demás dependientes, y a los sistemas de
controles centralizados de la Administración
Pública, y deben observar las normas que se
enuncian a continuación:
a) Facultad privativa del Poder Ejecutivo en cuanto al
nombramiento de los ciudadanos llamados a ejercer una
función pública de naturaleza administrativa,
de acuerdo con el Art. 55, numeral 1, de la
Constitución;
b) Suprema autoridad del Presidente de la República
sobre todo funcionario u otro Poder del Estado en lo
concerniente a la organización de la
Administración Pública, en su condición
de Jefe de estado;
c) Poder de vigilancia conferido por la
Constitución al Presidente de la República con
respecto a los fondos públicos;
d) Facultad constitucional atribuida al Ejecutivo para
reglar el ejercicio de la función pública
dentro de la Administración;
e) Poder de la Presidente de la República para
reglamentar el régimen ético, disciplinario de
los servidores de la Rama Ejecutiva de la
Administración Pública;
f) Sujeción de los organismos públicos a los
controles financieros a priori, demandados por la contabilidad gubernamental centralizada;
g) Sujeción de dichos organismos al control
presupuestario ejercido por la Oficina
Nacional de Presupuesto (ONAPRES).
h) Sujeción de tales organismos a la
fiscalización financiera a posteriori, a cargo de la
Contraloría General de la República y la
Cámara de Cuentas.
1.3.2 Constitucionalismo
Constitucionalismo es un término derivado de
Constitución en el sentido estricto. Como lo destaca bien
el profesor Carl J. Friedrich, constitucionalismo es el movimiento o
proceso histórico-político por virtud del cual los
pueblos modernos se esfuerzan por lograr y van logrando poco a
poco la conquista de
Constituciones que limitan en marcos bien definidos los poderes
de los gobernantes y consagran contra sus interferencias y
medidas aquellos derechos cuyo libre
ejercicio necesita la persona humana para vivir con seguridad,
bienestar y dignidad, y
para cooperar a la propia estabilidad y prosperidad legitima del
Estado de que forma parte. Más adelante veremos que el
nacimiento del constitucionalismo data de una época
relativamente reciente, pero sin embargo, tiene algunas
raíces en el pasado de Grecia y de
Roma, cuyo
recuerdo e influencia se han mantenido siempre vivos para los
pueblos occidentales, a través de la cultura.
Constituciones escritas y Constituciones
consuetudinarias.
Llamamos Constituciones escritas aquellas que han sido
otorgadas o votadas por un magistrado o por una asamblea con
capacidad para hacerlo y que por supuesto figuran estampadas en
documentos con
fuerza
jurídica. La Constitución de la República
Dominicana es, huelga
decirlo, de este tipo. Pertenecen a el la mayoría de las
Constituciones de las Naciones Modernas. En cambio,
llamamos Constituciones consuetudinarias a aquellas que
están integradas por normas tradicionales reconocidas como
supremas por los pueblos y los gobernantes. Inglaterra es hoy
ya la única Nación de importancia que sigue apegada
a una Constitución consuetudinaria. Sin embargo, como lo
hace notar el profesor Lapradelle, la Constitución inglesa
misma no es ya consuetudinaria completamente. Consta más
bien de una parte de normas escritas y de una porción de
reglas o principios consuetudinarios. De ella, son escritas la
Magna Carta, otorgada por Juan sin Tierra en
1215, el Bill de Derechos de 1629, otorgado y traicionado por
Carlos I. el Acta de 1689 que afirma la fuerza del Parlamento, el
Bill de Establecimiento de 1701 que trasladó los derechos
dinámicos a la casa de Brunswick-Hanover y la Ley de 1911,
que disminuyó los poderes de la Cámara de los Lores
y aumentó los de la Cámara de los Comunes en las
materias financieras. El resto es consuetudinario. Algunos
Estados todavía primitivos de Asia y África, la
mayor parte de ellos semisoberanos, tienen aun Constituciones
consuetudinarias, de tipo patriarcal o despótico.
Conviene observar que el hecho de que se califique una
Constitución como consuetudinaria, no significa
necesariamente que sus normas no figuren por escrito en algunos
documentos, oficiales o científicos. Lo que las
caracteriza es que las normas no han sido dictadas como tales por
una autoridad o asamblea, sino que se han ido formando por un
lento o proceso de cristalización y de reiterada
confirmación por los actos de los propios gobernantes y
por el consenso de los pueblos.
Constituciones rígidas y Constituciones flexibles.
Ejemplos típicos.-
Caso de la Constitución dominicana.
Denomínense Constituciones rígidas aquellas que
han sido votadas por una asamblea especialmente establecida o
apoderada para ello únicamente y que no pueden ser
modificadas sino por otra asamblea de la misma naturaleza, y no
por los órganos que ellas establecen para el ejercicio del
gobierno ordinario. Son rígidas también aquellas
que, una vez implantadas, no pueden ser modificadas sino o por un
procedimiento
especial y extraordinario, aunque este procedimiento pueda ser
iniciado y conducido por órganos permanentemente
establecidos por la Constitución para el gobierno
ordinario. En el primer caso esta la primera Constitución
dominicana. Su rigidez consistió en que,
después de haber sido implantada por una asamblea
especial, la de San Cristóbal de 1844, no podía ser
reformada sino por una asamblea igual, expresamente convocada y
elegida por el pueblo para ese fin. Esta situación
contrasta con la actual Constitución de 1994, sancionada y
proclamada por la Asamblea Nacional en función de Asamblea
Revisora, en razón de que a partir de la reforma
constitucional del 7 de noviembre de 1959 le fueran conferidos
poderes a la Asamblea Nacional para modificar en las funciones
antes dicha el texto sustantivo. El segundo caso es el de la
Constitución de los Estados Unidos,
la que votada en 1787 por una asamblea expresamente convocada y
elegida para ello, no puede ser enmendada sin por un
procedimiento especial y extraordinario, en el cual deben tomar
parte el Congreso federal y las Legislaturas de los Estados
Unidos, como se ha hecho varias veces desde 1787, o por una
asamblea especial, sistema este que aunque consagrado por la
Constitución (Ver Roger Pinto, la Crisis del
Estado en los Estados Unidos), nunca ha sido hasta ahora
utilizado. Puede citarse también como Constitución
rígida la de Francia de
1875 a 1946, que no podía ser reformada sino por una
Asamblea Nacional resultante de la conjunción del Senado y
la Cámara de Diputados, organismos permanentes de
gobierno, pero con una mayoría superior a la necesaria
para las decisiones ordinarias.
Constitución flexible es aquella que puede ser
reformada por la asamblea establecida para producir la
legislación ordinaria. Otra vez el ejemplo típico
de Constitución flexible es Inglaterra, donde la
Constitución puede ser reformada por el Parlamento y sin
ningún procedimiento especial, lo mismo que las leyes
ordinarias. Así se hicieron las agregaciones y reformas
constitucionales de 1701 y de 1911, ya dichas. De donde resulta
que formalmente hablando en Inglaterra todas las leyes tienen la
misma fuerza y rango y ninguna puede ser técnicamente
considerada o declarada como inconstitucional ni por el Poder
Ejecutivo ni por los Tribunales. Para poder distinguir pues entre
las leyes inglesas cuales son las constitucionales y cuales las
ordinarias, se hace preciso penetrar en su alcance y
propósito y esto no puede ser allí obra de las
autoridades como tales, sino más bien de los hombres de
leyes y del propio pueblo. Sin embargo, cualquier reforma que
signifique una perdida o restricción de derechos
individuales que todos los ingleses tengan por ya definitivamente
adquiridos, corre el riesgo de
provocar una crisis política popular y la caída del
partido político que haya siquiera propuesto la reforma en
el Parlamento. En Inglaterra, pues, la única
garantía contra la inconstitucionalidad esencial de las
leyes, reside en la cultura y el celo cívico del
pueblo y de sus líderes.
Bosquejo histórico de la Constitución
dominicana.
Puede decirse que la primera Constitución dominicana
fue el conjunto de principios políticos y promesas
formales contenido en la manifestación dirigida al pueblo
por los trinitarios el 16 de enero de 1844, de que ya hemos
hablado en el primer punto de estas notas. Se anunciaba
allí que el propósito del grupo
separatista era convertir la Nación dominicana en un
Estado unitario, respetuoso de la religión
católica, republicana, democrática y
representativa. Al formarse la Junta Central Gubernativa, al
día siguiente de la proclamación de la Independencia
el 27 de febrero después de las medidas más
urgentes para asegurar el orden interno, la administración
de los servicios
públicos más esenciales, y la obtención
de recursos
humanos y económicos con que proveer a la defensa del
nuevo Estado contra la reacción de Haití los
primeros pensamientos se orientaron hacia el establecimiento de
una Constitución escrita. Se sabe (Véase
Colección Trujillo, Recopilación de
Constituciones), que el prócer fundador de la Trinitaria,
Juan Pablo Duarte, preparó en esos días o tenia
preparado un proyecto de
Constitución de su propia creación. Pero no fue
este el proyecto que se presentó a la Constituyente de San
Cristóbal, sino uno diferente. En esta asamblea figuraron
muchos prohombres que seguramente conocían bien la
Constitución Española de Cádiz de 1812, que
estuvo en vigor en nuestro país, como Provincia de
España,
hasta el pronunciamiento de Núñez de Cáceres
en 1821. Es evidente, por la forma misma que se dió a la
Constitución, que los principales miembros de la Asamblea
de San Cristóbal conocían también la
Constitución de los Estados Unidos y las Constituciones
francesas iniciadas en 1791, así como también las
teorías
políticas (Locke, Montesquieu, Rousseau) que
las habían inspirado.
Sin grandes debates, la asamblea de San Cristóbal
elaboró la Constitución en menos de dos meses y la
proclamó el 6 de noviembre de 1844. Ella consagró
efectivamente en sus líneas generales el programa
político anunciado en la Manifestación de agravios
del 16 de enero del mismo año. En realidad, la
discusión sólo duró desde el 22 de octubre,
fecha en que la Comisión nombrada al efecto
presentó su informe y
proyecto, hasta el 6 de noviembre. En la Asamblea figuraron
diputados por todas las Comunes, incluso las cuatro que estaban
en poder de Haití en violación del Tratado de
Aranjuez, o sea San Miguel, San Rafael, Hincha y las Caobas. De
esos hombres, los más prominentes y los que más
influyeron en la estructuración fundamental de la
Constitución, que representó una transacción
entre conservadores y liberales, fueron Manuel Maria Valencia y
Buenaventura Báez. La Constitución
estableció un gobierno civil; un sistema de Ejecutivo
presidencialista, con algunas concesiones al parlamentarismo. La
consagración del gobierno civil no se logró sin
fuerte pugna con el Presidente Santana, quien pretendía un
régimen militar de gobierno. Se le tranquilizó con
una disposición transitoria, el Artículo 210
propuesto por Don Tomás Bobadilla, que le daba plenos
poderes mientras durara la guerra con
Haití.
Summer Welles, en su historia de la
República Dominicana, pretende que sólo en los
modelos angloamericanos se inspiraron los hombres de 1844 al
concebir la Constitución. Manuel A. Peña Batlle,
así como Javier Malagón Barceló y
Malaquías Gil Arantegui, han señalado
también la influencia de la Constitución de
Cádiz en el pensamiento de nuestros constituyentes,
influencia que fué muy importante. En conversación
con el fenecido profesor Froilan Tavares, éste
manifestó la misma opinión.
Después de 1844, la Constitución ha tenido
varias reformas la primera en 1854 y la última en 1994,
pero que no han alterado esencialmente la teoría
política que desde el principio la inspiró. Las
reformas más fundamentales han sido: la
reafirmación del sistema bicamarista; la supresión
del refrendo ministerial de los actos del Presidente; la
instauración del sufragio
directo para las magistraturas políticas; la
creación del recurso de casación; la
extensión de los derechos políticos de la mujer; la
supresión de la pena de
muerte; la consagración explicita del poder del
Congreso para dictar leyes reguladoras de las relaciones
obreropatronales; la consagración de la posibilidad de la
expropiación para fines de interés social; y la
posibilidad de establecer jurisdicciones
contencioso-administrativas, poniéndose así fin a
una polémica de muchas años.
Cabe agregar las reformas introducidas en la
Constitución de 1994, entre las cuales están la
conservación de la nacionalidad
dominicana, no obstante la adquisición de otra nacionalidad;
la no reelección consecutiva del Presidente de la
República; el otorgamiento de autonomía
administrativa y presupuestaria a la Suprema Corte de Justicia;
la creación del Consejo Nacional de la Magistratura para
la designación de los jueces de la Suprema Corte,
otorgándole a esta capacidad para la designación de
los jueces del orden judicial; la facultad otorgada a la Suprema
Corte de Justicia para conocer, por vía directa, de la
constitucionalidad de las leyes; el aumento de cinco (5) a por lo
menos nueve (9) el número de Cortes de Apelación
que habrán de funcionar para toda la República; la
celebración de elecciones separadas para elegir al
Presidente y Vicepresidente de la República, así
como para elegir los demás funcionarios electivos; la
celebración de una segunda vuelta electoral en caso de que
ninguna de las candidaturas obtenga mayoría absoluta en
los votos emitidos; y la creación de los Colegios
Electorales cerrados para el funcionamiento de las Asambleas
electorales.
La nueva Carta Sustantiva del Estado fue proclamada por la
Asamblea Nacional, en funciones de Asamblea Nacional Revisora, el
14 de agosto de 1994.
Es en la Edad Media cuando
comienza el desarrollo y expansión de las constituciones.
En esta época se extienden las cartas,
especialmente locales, que regulan la existencia de los burgos,
marcando los derechos y garantías
correspondientes al pueblo.
El constitucionalismo moderno parte de la época
de las revoluciones liberales del siglo XVIII
(Revolución Francesa,
emancipaciones americanas, etc.) como
respuesta al Antiguo Régimen y
su sistema absolutista o autoritario.
El siglo XIX supuso un desarrollo
constante de esta idea de constitución, de división
de poderes y de establecimiento del derecho moderno como hoy lo
conocemos. Así, con el
liberalismo, las constituciones se concretan y
desarrollan mucho más que en ningún otro momento
histórico.
Las primeras constituciones modernas (empezando con la
estadounidense de 4 de Marzo de 1789) estableciendo los limites
de los poderes gubernamentales, y de protección de los
derechos y libertades fundamentales con las primeras enmiendas de
15 de Diciembre de 1791 conocidas como Declaración de
Derechos (Bill of Rights).
El siguiente hito fundamental fue la
Segunda Guerra Mundial, luego de la cual el
proceso iniciado levemente en la Revolución
Francesa tuvo un gran desarrollo y aceptación. Este
proceso fue el reconocimiento de los Derechos
Humanos que, desde entonces y de manera creciente,
tiene una mayor aceptación como parte esencial de toda
constitución. La norma fundamental no sólo es,
entonces, una norma que controla y estructura el
poder y sus manifestaciones en una sociedad sino que
además es la norma que reconoce los derechos que el Estado
advierte en todas las personas. La Constitución no otorga
los derechos, como tampoco lo hacen las múltiples
declaraciones que internacionalmente se han pronunciado sobre el
tema, los derechos humanos
son precedentes a cualquier estado y superiores a cualquier
expresión de poder que este tenga.
Hasta el día de hoy el proceso demostró un
desarrollo gracias al cual el modelo inicial
del sujeto poderoso y violento pasó al pueblo soberano y
superior en sus derechos a cualquier expresión del Estado.
Hoy el sujeto poderoso no es una persona sino que es una
entelequia creada por el pueblo y ocupada por él
según las normas que este mismo estableció a
través de una Constitución.
El punto más novedoso de este desarrollo se
dá con la certeza de que la mera declaración de
derechos no hace a estos invulnerables a cualquier
violación o intento de violación por parte tanto
del Estado como de otras personas. En ese sentido el desarrollo
del Constitucionalismo moderno se dedica al estudio de procedimientos
que aseguren una adecuada protección a los derechos
reconocidos. Algunos de estos procedimientos tienen un gran
desarrollos histórico y teórico (como el
Habeas corpus que data el siglo
XIII) y otros son aún novedosos y tienen poco
desarrollo (como el Hábeas data
y la Acción de
Cumplimiento).
La soberanía es el "poder absoluto y
perpetuo de una República" y soberano es quien tiene
el poder de decisión, de dar leyes sin recibirlas de
otro, es decir, aquel que no está sujeto a leyes
escritas, pero si a la ley divina o natural. Según,
Jean Bobine soberano debía ser el monarca, y se
caracterizaba dicho poder por ser absoluto, perpetuo,
supremo, ilimitado, indivisible e imprescriptible.
()La Asamblea Constituyente, se reserva el derecho de
modificar la constitución en búsqueda de
mejorarla en los artículos que sean
necesarios.Las funciones de poder de la soberanía
constituido son: el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial,
debiendo establecerse asimismo, los respectivos controles
mutuos sobre sus actos, así como el mecanismo para el
control de la constitucionalidad de las leyes
orgánicas.Toda modificación constitucional corresponde
a la Asamblea Constituyente, que es su única
función y que tiene que cumplir con la cualidad que
esta encierra.No se trata únicamente de formas o
procedimientos sino de cualidad o naturaleza de la
función que se ejerce, o de la materia sobre la cual
se ejerce, sea juntamente con el acto inicial y creador de
los constituyentes, o más tarde, cuando ya existe una
constitución, la sanción a los artículos
de la Constitución es siempre asuntos de una
constituyente y requiere la convocatoria mediante una
ley.En el sistema del republicanismo, el pueblo es quien
escoge a los legisladores constituyentes la que tienen
carácter de soberano para modificar, añadir o
agregar nuevos artículos a la
Constitución.- Soberanía
El gobierno es el conjunto de las más altas
instituciones del Estado.La Creación de estas instituciones la propone
el Presidente de la Función Ejecutiva, mediante ley, y
la institución se denomina Ministerio o Secretaria, y
se crean para hacer efectiva los programas
sociales que requieran los ciudadanos.Sus funciones tienen que ser armónicas y
realizarlas dentro una identidad
que determine la firme característica del
Estado.Los funcionarios de las tres funciones
jerárquica del Estado son elegidos por el pueblo por
un período determinado y quienes ejercen estas
funciones del Estado lo hace con los fines dispensables y
necesarios para los ciudadanos. Otros funcionarios de menor
categoría son nombrados por el Presidente de la
Función Ejecutiva como el encargado de la
administración pública.Las instituciones surgen por la determinación
en la creación del Estado y su aplicación se
desenvuelve sobre la base de una competencia legítima
que desde el punto de vista jurídico-político,
cumple con los fines y propósitos del
Estado.El gobierno tiene a su cargo la realización
de los grandes fines sociales establecido en la
Constitución por delegación de
representación.En este estudio a las distintas Constituciones de
Europa y
de América Latina se ha encontrado un
concepto
equivocado de la noción de gobierno.En América Latina como en Europa se mantiene
el criterio de que el Gobierno es el ejercicio del Presidente
de la Función Ejecutiva, y no es así, el
Gobierno es toda una estructura de acción que
comprende las funciones: Legislativa, Ejecutiva, Judicial,
los Ayuntamientos, los Ministerios o Secretarias, organismos
autónomos o descentralizados. ()Un Gobierno es el órgano
formado por un Presidente
o Primer Ministro y un
número variable de Ministros
al que la Constitución
o la norma fundamental de un Estado
atribuye el poder ejecutivo y
la cúpula que ejerce el poder
político sobre una sociedad.
Podría decirse que tiene una función
identificadora de la actividad
política, es el núcleo
irreductible, sin el cual parece difícil pensar en la
dimensión de la propia política. Éste
puede ser analizado desde tres puntos de vista, según
sus actores, como un conjunto de funciones, o por sus
instituciones.El gobierno es un grupo de organismos que ejercen la
actividad estatal. Entre los órganos del Estado hay
dos grupos, los
superiores, llamados gobernantes y los inferiores llamados
agentes. Los agentes o funcionarios, están sometidos a
las órdenes de los gobernantes, controlados por ellos
y responsables ante ellos. Les falta la libre iniciativa,
dependen de los organismos directores. Estos, en cambio
dirigen la actividad estatal, tomado decisiones por su propia
iniciativa y no se encuentran sometidos a ninguna autoridad
superior. El gobierno no es lo mismo que el Estado,
está vinculado a éste por el elemento poder. El
gobierno pasa, cambia y se transforma, mientras que el Estado
permanece idéntico. El Gobierno es el conjunto de los
órganos directores de un Estado a través del
cual se expresa el poder estatal por medio del orden
jurídico.Es usual, dar al concepto de Gobierno la
significación de Poder Ejecutivo. De ahí que
comúnmente en los regímenes presidenciales se
hable del Gobierno refiriéndose a quien es el titular
del Poder Ejecutivo, como Presidente de la República,
y a sus Ministros o Secretarios de Estado. En los
parlamentarios y en las monarquías constitucionales,
se suele denominar Gobierno al órgano deliberatorio y
decisorio integrado por los Ministros, que, bajo la
Presidencia del Primer Ministro, constituye el Consejo de
Ministros.En la República Dominicana, según la
Constitución, como ya hemos indicado, Gobierno en
sentido lato es el conjunto de los Poderes o Funciones del
Estado. Es la actividad de la soberanía nacional que
ejercen combinadamente los tres
Poderes del Estado. La concepción de la
Constitución de Colombia es diferente al disponer en
su Artículo 115: El Presidente de la República
es el Jefe del Estado, Jefe del Gobierno y suprema autoridad
administrativa. El Gobierno Nacional esta formado por el
Presidente de .la República, los ministros del
despacho y los directores de departamentos administrativos".
Esta concepción identifica al Gobierno con la
Administración Pública.La Constitución Política dominicana
del 6 de noviembre de 1844 instituyó el Consejo de
Gobierno al disponer en su Artículo 112 que "Los
Secretarios de Estado se constituyen en Consejo de Gobierno
bajo la Presidencia del Presidente de la República".
Luego de más de un siglo de vida republicana, el 16 de
agosto de 1982 el Presidente de la República
consagró, por Decreto No. 3, el Consejo de
Gobierno.El actual régimen constitucional en ocasiones
suele celebrar Consejos de Gobierno presididos por el
Presidente de la República e integrados por los
Secretarios de Estado y otros altos funcionarios de la Rama
Ejecutiva.Somos de opinión que el término
Gobierno en sentido estricto debe limitarse a la
reunión de los funcionarios que conforman el Poder
Ejecutivo, en quienes recae la alta dirección
política y administrativa de los organismos que
conforman la Administración Pública, excluyendo
los demás titulares de los restantes Poderes del
Estado y de instituciones especiales. - Gobierno
Los antecedentes de la Asamblea Constituyente se
encuentran en la idea misma de la democracia, surgida mucho antes de que
apareciera la palabra en Grecia, desde el momento mismo que
los primeros grupos humanos tuvieron que decidir en
común las tareas cotidianas de su supervivencia y de
su seguridad.En la Grecia antigua se perfiló una idea
más clara acerca de los sistemas de gobierno, de sus
defectos y virtudes, entendiéndose la democracia como
el gobierno de la mayoría, el gobierno (kratos) del
pueblo (demos). ()Desde Platón, muchos autores han tenido una
visión social y clasista del sujeto
democrático, viendo la democracia como un producto de
la lucha entre ricos y pobres, donde los pobres reunidos son
la mayoría y por lo tanto cuentan con un mayor
poder.Aristóteles, por su parte, rebate la idea del
número como único criterio para fundar la
democracia e introduce el concepto de mayoría
libertaria.Para Aristóteles "no hay verdadera
democracia sino allí donde los hombres libres, pero
pobres, forman la mayoría y son soberanos". Se
introduce aquí dos nuevos conceptos, el de libertad y
el de soberanía, y, en consecuencia, se
defiende una mezcla social, pues libres, es decir, no
esclavos, podían ser tanto los ricos como los pobres,
aunque "si la libertad y la igualdad
son las bases fundamentales de la democracia, cuanto
más completa sea esta igualdad en los derechos
políticos tanto más se mantendrá la
democracia en toda su pureza; porque siendo el pueblo en este
caso el más numeroso, y dependiendo la ley del
dictamen de la mayoría, esta Constitución es
necesariamente una democracia".La conceptualización de la democracia como
ideal que dá reconocimiento a la persona, a su
dignidad individual basada en la libertad, y a su dignidad
colectiva basada en la regla de la mayoría para la
adopción de las decisiones
políticas, avanzó y retrocedió desde la
Antigüedad.Ha habido muchas contradicciones en la
definición y precisión de ese ideal, y
quizás más difícil ha sido hacer
confluir la definición y la aspiración
democrática con las estructuras sociales y estatales adecuadas,
que se pongan al servicio del ideal.El logro de ese equilibrio entre pureza y realidad,
entre fines y medios
pasa por muchos momentos de ingeniería política, pero no hay
dudas de que el clímax de esa ingeniería se
localiza en el momento cumbre en que cada nación
decide constituir un Estado, sellando tal compromiso en una
Constitución o, ya constituido el Estado adviene un
momento de crisis, de redefinición, de
expansión y búsqueda, llevando a la necesidad
de una reforma de la Constitución o a darse una nueva
Constitución.La costumbre más extendida para materializar
la democracia ha sido la reunión del pueblo, la
asamblea pública, conocida como democracia directa;
aunque en realidad se ha tratado de una democracia directa
parcial, pues, por siglos no participaban los esclavos, las
mujeres, los menores, y otros se veían imposibilitados
de participar en razón de su trabajo y
hasta de su pobreza.De esas limitaciones sociales, políticas y
culturales para ampliar la antigua democracia directa han ido
desapareciendo algunas, permaneciendo otras, quedando el
derecho a participar en la asamblea publica o el derecho a
deliberar, en manos de un tipo de persona llamado
ciudadano(a), pasando así la democracia a ser una
democracia ciudadana, con mayores precisiones
jurídico-políticas pero permaneciendo las
discriminaciones.El concepto de ciudadano o ciudadana, presente ya en
la democracia griega, fue desarrollado por los
revolucionarios de 1789 en Francia, así, el
Artículo 1 de la Declaración de los Derechos
del Hombre y del Ciudadano exclama que los hombres nacen y
permanecen libres e iguales en derechos. Por este solo
concepto del Derecho
Natural se reivindicaba la ciudadanía de manera
potencial.También el Artículo VI de la citada
Declaración ratificaba los derechos a participar en la
formación de la voluntad general y a ser admitidos en
los empleos públicos, siendo las únicas
condiciones la capacidad, las virtudes y los talentos; esto
ha pasado a las Constituciones modernas como parte de los
derechos fundamentales del ser humano, especialmente, el
derecho de elegir y ser elegido a través del voto
universal.Los criterios de clasificación actuales se
atienen más al contenido que a la forma, se trata de
separar los gobiernos no por el número de gobernantes,
sino por la forma cómo se ejerce el poder o
según la distribución de las competencias
entre el individuo
y el Estado, según el modo como se toman en
consideración los gobernantes los derechos
individuales (libertad de opinión, de prensa, de
reunión, de pensamiento, de creación, de
partidos
políticos, de enseñanza). Lo más
correcto es separar los gobiernos en democráticos y
totalitarios, según se reconozca la libertad de
intervenir en el gobierno a los individuos o no, según
se admitan los derechos fundamentales.
() - Democracia
El plebiscito es uno de los mecanismos de
participación que brinda la Constitución
moderna para que los ciudadanos participen en las decisiones
políticas que los afecta.El plebiscito es convocado por el Presidente de la
República (previo respaldo escrito de todos los
Ministros) cuando crea conveniente consultar al pueblo acerca
de una decisión que se piensa tomar.El procedimiento para convocar un plebiscito
está condicionado por unas normas que cada Gobierno
que desee hacer uso de él debe seguir:El Presidente puede convocarlo siempre y cuando la
política o decisión que se piensa consultar no
sea una que, por su naturaleza, deba ser aprobada por el
Congreso.Así mismo, el Presidente debe informar al
Congreso, al momento de convocar el plebiscito, las razones
para realizarlo, así como la fecha fijada para que se
lleve a cabo la votación por parte de los ciudadanos.
Esta votación debe ser no antes de un mes (treinta
días) y no después de cuatro meses (ciento
veinte días) de haber sido convocado dicho plebiscito.
Además, la fecha de la votación no puede, en
ningún caso, coincidir con la de otras
elecciones.Sin embargo, el Congreso (es decir, el Senado y la
Cámara de Representantes es responsable, en gran
medida, de si finalmente el plebiscito se realiza o no. El
Congreso tiene un mes de plazo para estudiar la propuesta del
Ejecutivo; si al cabo de ese tiempo la
mayoría de congresistas no rechazan la propuesta, el
Presidente podrá convocar el plebiscito.Finalmente, el Gobierno, al ser el mayor interesado
en que el plebiscito tenga éxito, tiene la oportunidad de realizar
cuñas televisivas durante los últimos
veintiún días previos a la fecha escogida para
realizar la votación.El pueblo es el que elige, y el plebiscito
será aprobado solo si la mayoría de los
ciudadanos que hacen parte del censo electoral vota a
favor."El plebiscito es el pronunciamiento del pueblo
convocado por el Presidente de la República, mediante
el cual apoya o rechaza una determinada decisión del
ejecutivo". Debe estar consagrado en la constitución
de la República.El procedimiento y las reglas básicas de este
mecanismo son las siguientes: el Presidente de la
República, con la firma de todos los ministros,
elabora la convocatoria al plebiscito e informa de inmediato
al Congreso de la República su intención de
hacer uso del mecanismo. Si el Congreso no rechaza esta
determinación se lleva a cabo la
votación.El plebiscito versa sobre políticas del
ejecutivo que no requieran aprobación del Congreso,
excepto sobre el tema de estados de excepción; tampoco
puede referirse a la duración del período
presidencial ni utilizarse para modificar la
Constitución.Un plebiscito es dirigido a todos los
ciudadanos, sin tener en cuenta sus
derechos. Un plebiscito, en su sentido
más estricto, es la petición de la
aprobación de un decreto gubernamental o la
aprobación de las políticas generales del
gobierno, típicamente en estados sin democracia,
parlamentarismo o un órgano representativo.La Consulta Popular
La consulta popular es un mecanismo de
participación ciudadana mediante el cual se convoca al
pueblo para que decida acerca de algún aspecto de
vital importancia. La consulta popular puede ser tanto
nacional como departamental, municipal, distrital o local. En
el caso de una consulta de carácter nacional, el
Presidente de la República, con el previo aval del
Congreso y respaldado por las firmas de todos los Ministros,
es el encargado de consultar al pueblo cuando crea que una
decisión próxima a ser tomada es de
trascendencia nacional; es decir, que afecta a todos los
Departamentos del país. En el caso de las consultas
populares a nivel distrital, departamental, municipal o
local, la decisión de convocarlas no es tomada por el
Presidente sino por los Gobernadores y Alcaldes, según
sea el caso, para lo cual no se debe acudir al Congreso para
que éste la respalde sino que los Gobernadores o
Alcaldes deben cumplir ciertos requisitos que están
claramente definidos en el Estatuto general de la
organización territorial. Para que la consulta popular
resulte clara, el día de la votación la boleta
con el cual se hace debe tener simplemente un SÍ y un
NO.La votación debe llevarse a cabo en los
cuatro meses siguientes a su aprobación por parte del
Senado (esto cuando es de carácter nacional); en lo
que se refiere a las de carácter distrital, municipal,
departamental o local, ésta se ha de hacer antes de
que se cumplan dos meses después de haber sido
aprobada.Finalmente, para garantizar que la decisión
popular se aplique, las entidades a las cuales les
corresponda ejecutar lo que en la consulta se haya decidido
tienen tres meses para hacerlo. En caso de que esto no
suceda, el Senado está obligado a hacer lo necesario
para que dicha decisión popular sea ejecutada. Ahora
bien, en el caso remoto de que lo anterior no se cumpla, el
Presidente de la República, el Gobernador o Alcalde
deberán, en un plazo no mayor a tres meses, ejecutarla
por medio de un Decreto de fuerza de Ley (es decir, que se
impone a la fuerza). - Plebiscito
El referendo
es un mecanismo de participación ciudadana que se
utiliza para aprobar un proyecto de ley, de ordenanza o de
resolución local de iniciativa popular que haya sido
negado por la entidad competente para hacerlo cumplir, o
cuando el plazo otorgado por la Constitución para que
dicho proyecto se cumpla haya vencido. En otras palabras, lo
que se busca con un referendo es que los proyectos de
interés para la comunidad sean autorizados y
ejecutados; es decir, el referendo es una instancia a la que
el pueblo puede acudir en caso de que la corporación
encargada de aprobar la ley no la acepte o simplemente deje
vencer el plazo para discutirla y aprobarla. En el caso de
Colombia para poder hacer uso del referendo se necesita el
respaldo de por lo menos el 10% de los ciudadanos del censo
electoral. Una vez que el proyecto de referendo se inscriba
ante el Registrador Nacional, la organización
electoral dará un plazo de seis meses para la
recolección de las firmas que lo respalden. Cuando en
un referendo hay más de una iniciativa (es decir, hay
más de una ley que se pretende cambiar o aplicar), los
miembros que van a respaldar las iniciativas solo
podrán apoyar con su firma a una de ellas. El
día de la votación de un referendo no puede
coincidir con otras votaciones; además, la fecha para
llevarlo a cabo debe estar entre los primeros seis meses
posteriores a la solicitud del referendo. La boleta electoral
que se utilice debe tener una pregunta dirigida a los
ciudadanos en la que se les inquiera por la
ratificación o derogación de la norma que se
somete a dicho referendo. Para responder esto, el ciudadano
tendrá una casilla para marcar "Sí", una para
marcar "No" y otra para marcar "Voto en blanco". El referendo
sólo se aprobará cuando el pueblo haya
respondido de manera positiva en un 50% más uno de los
votantes, de lo contrario, la norma que se planteó se
derogará.El Referéndum es el acto de someter al voto
popular directo las leyes o actos administrativos para
ratificación por el pueblo de lo que votaron sus
representantes.Los referendos pueden ser obligatorios (vinculantes)
o no obligatorios (consultivos). Un referéndum
consultivo deja la interpretación del
voto a la legislatura (como el
referéndum sobre la Constitución
Europea en
España). Su obligatoriedad se basa
en el coste político que supondría no
obedecerlo y no en una obligación legal. Un
referéndum obligatorio es posible sólo en
algunos países y sobre algunos temas, y un cierto
tamaño del electorado participante muchas veces es
también un requisito previo.Actualmente se define el referéndum, como "el
acto de someter directamente ante el pueblo leyes o reformas,
de carácter ordinario o constitucional, para su
ratificación". Y el plebiscito, como "la consulta
directa que se hace al pueblo sobre decisiones que dentro de
sus facultades dicte el Poder Ejecutivo y cuya trascendencia
incida en los intereses fundamentales de la nación".
La iniciativa del referéndum le corresponde al Poder
Legislativo; y la del plebiscito al Ejecutivo; pero en ambos
casos puede ser solicitada directamente por el pueblo. La
realización le corresponde al Poder
Electoral.Aunque el referéndum es una
manifestación de soberanía popular sobre un
problema, en la realidad asume un significado y una eficacia
diversa según el efecto diferente ante el sistema
político. De hecho, diverso puede ser el papel
efectivo del pueblo en decidir la cuestión; igualmente
diferenciado puede ser el papel de los demás sujetos
políticos ante la votación popular.En lo que respecta al pueblo, puede incidir en
medida más o menos intensa el grado de
preparación política; el interés popular
puede variar por la diversa importancia de la cuestión
y de la puesta en juego. La
preparación política y la capacidad de tomar
posición sobre un problema, varían sobre la
base del nivel cultural de las diversas comunidades, y esto
si hace que sea diverso el papel decisorio del pueblo, porque
una cosa es decidir de acuerdo con mensajes emocionales o
simpatía por los apologistas de las soluciones
en discusión; y otro es entresacar y decidir
después de una reflexión sobre el problema. Por
lo que hace a los demás sujetos políticos, el
referéndum asume una fisonomía distinta
según el sistema político en el que viene a
modificar. No es lo mismo en una democracia, que en una
dictadura. - Referéndum
Siempre es útil tener una idea conceptual de
un instituto jurídico, sobre todo porque son,
generalmente, sino difíciles de entender por lo menos
tienden siempre a ser explicados para su mejor
comprensión. Serán volcados a este trabajo
conceptos de renombrados autores que tiene esta materia, pero
a la vez se ha tratado de no pecar de sobreabundantes. El
profesor español Luís Sánchez Agesta
caracteriza al Poder Constituyente como "voluntad
política creadora del orden, que requiere naturaleza
originaria, eficacia y carácter creador"; el
fundamento del Poder Constituyente dice, Sánchez
Agesta, no está en una legitimidad jurídica
anterior, sino que es de carácter trascendente al
orden jurídico positivo, en consecuencia el fundamento
de la legitimidad de esta afirmación sólo puede
hallarse en el derecho natural. En opinión de
Sánchez Viamonte, citado por Linares Quintana, el
Poder Constituyente es "la soberanía originaria,
extraordinaria, suprema y directa en cuyo ejercicio la
sociedad política se identifica con el estado, para
darle nacimiento y personalidad, y para crearle sus
órganos de expresión necesaria y
continua".El Poder Constituyente es la denominación
del poder que tiene la
atribución de establecer la norma
fundamental de un ordenamiento
jurídico, dando origen a un
Estado y su sistema
político y, posteriormente, de
modificarla o enmendarla. Esta facultad es ejercida al
constituir un nuevo Estado y al reformar la
Constitución vigente. Por lo
anterior, habitualmente se distingue un poder constituyente
primario u originario y un poder constituyente
derivado.El poder constituyente ha sido definido como la
"voluntad política creadora del orden, que requiere
naturaleza originaria, eficacia y carácter creadora" y
como la "voluntad originaria, soberana, suprema y directa que
tiene un pueblo, para constituir un
Estado dándole una personalidad
al mismo y darse la organización jurídica
y política que más le convenga". De todos
modos, existen concepciones que consideran que el poder
constituyente originario puede recaer en el
pueblo o en la
nación.Se considera que el poder constituyente existe en
los regímenes de Constitución rígida, en
el que la elaboración de las normas constitucionales
requiere un procedimiento diferente al de las leyes.
()El poder constituyente originario no puede encontrar
fundamento en ninguna norma y por
tanto no puede poseer una naturaleza jurídica. Como se
ha afirmado, la tarea del poder constituyente es
política, no jurídica. El
poder constituyente, al ser origen del
Derecho, no puede tener dicha
naturaleza.Emmanuel Joseph Sieyès, en su
obra "Qué es el Tercer Estado", atribuía dos
características al poder constituyente: es un poder
originario y único, que no puede encontrar fundamento
fuera de sí; y que era un poder incondicionado, es
decir, que no posee límites formales o materiales.Si bien, el poder constituyente no puede ser
definido jurídicamente, si puede ser definido
7políticamente en
términos de
legitimidad.El titular del poder constituyente es el pueblo. Hoy
es el entendimiento más difundido. Pero en
Sieyès, el titular es la nación. El concepto de
nación es problemático.Nación, en sentido estricto, tiene dos
acepciones: la nación política, en el
ámbito jurídico-político, es el sujeto
político en el que reside la soberanía
constituyente de un Estado; la nación cultural,
concepto socio-ideológico más subjetivo y
ambiguo que el anterior, se puede definir a grandes rasgos
como una comunidad humana con ciertas características
culturales comunes a las que dota de un sentido
ético-político. En sentido lato nación
se emplea con variados significados: Estado, país,
territorio o habitantes de ellos, etnia y
otros.El poder constituyente originario es el que crea
la Constitución: una vez
cumplida su labor desaparece; pero como su tarea requiere
continuidad, suele establecer un órgano que se
encargue de adicionar y modificarla, de acuerdo a las
circunstancias o problemas
que surjan, a este se le denomina poder constituyente
derivado, instituido o permanente.Así, el poder constituyente originario es
aquel que crea la primera Constitución de un Estado;
en este sentido, con frecuencia, actúa como poder
constituyente originario una Asamblea
constituyente que, al aprobar la primera
Constitución de un país, está poniendo
de manifiesto jurídicamente su nacimiento.El poder constituyente originario puede actuar
dictando una Constitución que no sea la primera del
país. Se trata de un Estado que ya tenía una
Constitución, en el cual se produce un cambio radical
de todas sus estructuras (una
revolución). La Constitución
que se dicta consagrando nuevas estructuras políticas,
sociales y a veces económicas es el fruto de un poder
constituyente originario, aunque no se trate,
históricamente de la primera Constitución del
país. En la gran mayoría de los casos en que se
dicta una Constitución luego de un proceso
revolucionario, los órganos que intervienen y el
procedimiento que se utiliza para dictarla, no son los
previstos en la Constitución anterior. Si se dictase
una nueva Constitución por los órganos
previstos por la Constitución anterior,
estaríamos ante una actuación del poder
constituyente derivado.A su vez, por poder constituyente derivado se
entiende aquel establecido en la propia Constitución y
que debe intervenir cuando se trata de reformar la
Constitución. Es generalmente ejercido por una
asamblea, congreso
o parlamento. Es un poder que
coexiste con los tres poderes
clásicos, en los regímenes de
Constitución rígida, cuya función es la
elaboración de las normas constitucionales, las cuales
se aprueban habitualmente a través de un procedimiento
diferente al de las
leyes.Hemos indicado que el poder constituyente es la
capacidad que tiene el pueblo de darse una
organización política-jurídica y de
asumir en cualquier momento la toma de
decisiones que considere prudente, no sólo en la
etapa inicial y creadora del Estado sino también en
cualquier instante posterior al nacimiento mismo. - Poder Constituyente
- Derechos Humanos
Los derechos humanos son aquellas
libertades y derechos
básicos que, de acuerdo con diversas
filosofías o fundamentaciones, toda persona posee por el
mero hecho de su condición humana
para la garantía de una vida digna;
independientemente de cual sea el Derecho
positivo vigente y de factores particulares como su
estatus, etnia o
nacionalidad. Desde un punto de vista
más relacional, se han definido como las condiciones que
permiten crear una relación integrada entre la persona y
la sociedad, que permita a los
individuos ser personas, identificándose consigo mismos y
con los otros.
Estos derechos, habitualmente, se definen como
inherentes a la persona, irrevocables e inalienables, lo que
implica que no pueden transmitirse, enajenarse o renunciar a
ellos: nadie, por ejemplo, puede venderse como
esclavo. Por definición, este concepto
de derechos humanos es universal e
igualitario, e incompatible con los sistemas
basados en la superioridad de una
casta, raza, pueblo, grupo o
clase social determinado. No obstante, toda
decisión sobre qué derechos son humanos implica
asumir una posición respecto qué es
Derecho e implícita o
explícitamente sobre qué es lo
humano. Muchas violaciones o limitaciones de
derechos humanos se derivan de concepciones restrictivas y
excluyentes de Humanidad.
Los derechos humanos, normalmente, se dividen en dos
categorías: derechos positivos y derechos negativos. Los
derechos negativos pueden ser expresados como un derecho
positivo, pero no viceversa. Por ejemplo, el derecho de un
recién nacido a tener padres que lo cuiden, asumiendo que
es un derecho humano, sólo puede ser expresado
positivamente. Otra clasificación ampliamente extendida es
la que ordena los derechos humanos en tres o más
generaciones.
Legalmente, los derechos humanos se definen en el
Derecho interno de numerosos Estados y
en tratados internacionales. Para
muchos, además, la doctrina de los derechos humanos se
extiende más allá del Derecho y conforma una base
ética y
moral que debe fundamentar la regulación del orden
geopolítico contemporáneo. Pero la validez,
contenido e incluso la existencia de los derechos humanos son
objeto de un permanente debate en el
ámbito de la filosofía y
las ciencias
políticas.
Las teorías que defienden el universalismo de los
derechos humanos se suelen contraponer al
relativismo cultural, que afirma la validez de
todos los sistemas culturales y la imposibilidad de cualquier
valoración absoluta desde un marco externo, que en este
caso serían los derechos humanos universales. Entre estas
dos posturas extremas se sitúa una gama de posiciones
intermedias. Muchas declaraciones de derechos humanos emitidas
por organizaciones
internacionales regionales ponen un acento mayor o menor en el
aspecto cultural y dan más importancia a determinados
derechos de acuerdo con su trayectoria
histórica.
También la visión
occidental-capitalista de los derechos
humanos, centrada en los derechos civiles y políticos, se
opuso a menudo durante la Guerra
Fría, destacablemente en el seno de
Naciones Unidas, a la del bloque
socialista, que privilegiaba los derechos
económicos, sociales y culturales y la satisfacción
de las necesidades elementales.
Del Cilindro de Ciro se ha
dicho que es la primera declaración de derechos
humanos.
Uno de los documentos más antiguos que se han
vinculado con los derechos humanos es el Cilindro de
Ciro, que contiene una declaración del
rey persa Ciro el Grande
tras su conquista de Babilonia en 539
AC. Fue descubierto en 1879
y la ONU lo tradujo en
1971 a todos sus idiomas oficiales. Puede
enmarcarse en una tradición
mesopotámica centrada en la figura del
rey justo, cuyo primer ejemplo conocido es el rey
Urukagina, de
Lagash, que reinó durante el
siglo XXIV AC, y donde cabe destacar
también Hammurabi de Babilonia y
su famoso Código, que data
del siglo XVIII AC. No obstante, el
Cilindro de Ciro presenta características novedosas,
especialmente en lo relativo a la religión. Ha sido
valorado positivamente por su sentido humanista e incluso se lo
ha descrito como la primera declaración de derechos
humanos. Numerosos historiadores, no obstante, consideran que el
término es ajeno a ese contexto
histórico.
Vale destacar que la consideración moderna de los
derechos humanos precisamente radica en el hecho de que los
diferentes revolucionarios según sus diversas
cosmovisiones, por un lado, entendían que había un
conjunto de derechos eternos e inmutables, pero por el otro, a
pesar de que tales derechos eran evidentes, también
decidieron plasmarlos en documentos jurídicos.
La primera declaración de derechos del hombre de
la época moderna es la Declaración de
Derechos de Virginia, escrita por
George Mason y proclamada por la
Convención de Virginia el
12 de junio de 1776.
En gran medida influyó a Thomas
Jefferson para la declaración de derechos
humanos que se contiene en la Declaración de
Independencia de los Estados Unidos, de
4 de julio de 1776,
a las otras colonias de América del Norte y a la Asamblea
Nacional francesa en su declaración de
1789.
La noción de derechos humanos no
experimentó grandes cambios a lo largo del siglo siguiente
hasta que, a raíz de las luchas
obreras, surgieron nuevos derechos que
pretendían dar solución a determinados problemas
sociales a través de la intervención del
Estado. En este proceso son importantes la
Revolución Rusa o la
Revolución Mexicana.
Cada nueva generación, que se clasifica
cronológicamente en relación con las anteriores, ha
sido objeto de críticas. Si ya los derechos de la primera
generación fueron criticados, también
sucedió con los derechos de la segunda durante el
siglo XX, aunque en la actualidad la casi
totalidad de los juristas los aceptan. Hoy en día es
objeto de debate la existencia de una tercera generación
de derechos humanos. Normalmente se incluyen en ella derechos
heterogéneos como el derecho a la
paz, a la calidad de vida
o las garantías frente a la
manipulación genética,
configurándose así como un marco que recoge las
reivindicaciones sociales más recientes. Pero desde el
punto de vista jurídico se critica la
indeterminación de esta categoría y su
difícil garantía. No obstante estas objeciones,
existen teorías que hablan de cuatro e incluso cinco
generaciones de derechos humanos. ()
1.3.10 Reformas Constitucionales
La historia, madre suprema de la ciencia,
puesto que recoge la obra de la experiencia y la razón,
nos enseña que ningún pueblo ha podido permanecer
regido inalterablemente por una misma Constitución
Política. Con el paso del tiempo, cambia el número
de la población, cambia la composición de
esta, cambian los intereses sociales y hasta las mismas
condiciones naturales del territorio, cambian también
influyendo en las bases de la economía. En ciertas
ocasiones aunque todas las condiciones internas de una
Nación se mantengan casi inalteradas, los cambios en
naciones vecinas se hacen sentir en ella, en tiempos de paz. Las
guerras
agudizan los cambios, aun para las naciones que no toman parte en
la contienda bélica.
Como las Constituciones políticas son el reflejo
del pensamiento de los pueblos que las forman, es natural que las
Constituciones cambien también al paso de los
tiempos.
Consciente de esa ley histórica, los hombres que
hacen las Constituciones, aunque las hagan con la mayor fidelidad
a las condiciones de sus pueblos en un momento dado, se cuidan de
prever sistemas que, de un modo u otro, permitan reformar de
tiempo en tiempo su texto, con el mínimo de
conmoción posible. En el acápite 1,.3.2 dijimos
siguiendo una clasificación tradicional, que hay
Constituciones rígidas y Constituciones flexibles.
Agregamos ahora que eso es cierto, pero solo relativamente.
Esencialmente hablando, no hay ni puede haber ninguna
Constitución rígida de un sentido absoluto. Las que
se han votado en el pasado con esas pretensiones, han tenido que
ser reformadas luego como las demás, y algunas han corrido
una suerte peor, porque han sido desechadas violentamente, y en
nombre de la soberanía popular, han sido sustituidas por
otras que no han guardado con aquellas una relación de
continuidad.
Las Constituciones establecen diversos sistemas para su
enmienda o reforma. Sobre este punto, nos remitimos al
Título XIII de la Constitución Dominicana, al cual
no tenemos nada que agregar, salvo lo que hemos acabado de decir,
al considerar la cuestión desde un punto de vista
histórico más amplio. En los párrafos que
siguen nos limitaremos a exponer con breves comentarios, el
régimen de la Constitución dominicana sobre esta
materia.
Acción del Congreso.
La Constitución no puede ser reformada sino por
acuerdo de una y otra Cámara, lo que se expresa
tradicionalmente entre nosotros por medio de una ley. Por
supuesto, esta ley puede iniciarse en el seno de cualquiera de
las dos Cámaras, pero puede ser propuesta también
por el Presidente de la República.
Mayoría necesaria para proponer
reformas.
Toda declaración de la necesidad de reformar la
Constitución, requiere el voto de un tercio de una y otra
Cámara. Se entiende que al disponerlo así, la
Constitución lo que exige en cada Cámara no es una
tercera parte del quórum, sino la tercera parte de la
totalidad de los miembros de cada Cámara, tipo de
mayoría requerida para otros asuntos, aun de menos
trascendencia que una reforma constitucional.
Carácter de la ley sobre
reformas.
La ley que proponga una reforma constitucional tiene un
carácter sui generis, en varios sentidos. No constituye
una decisión definitiva sobre la reforma, sino una
propuesta. Esta propuesta se dirige naturalmente, a la
ciudadanía nacional y particularmente a los Partidos
Políticos, en los cuales toma expresión organizada
la voluntad de la mayor parte de los ciudadanos en los tiempos de
normalidad democrática y de energía política
popular.
En segundo lugar, la ley no puede ser observada por el
Poder Ejecutivo, lo que le comunica un atributo excepcional, ya
que el Poder Ejecutivo puede observar todas las otras leyes. Es
por esta circunstancia por la que se entiende que la reforma
constitucional es una acción del Congreso, porque solo
este cuerpo tiene facultad para proponerla oficialmente al
pueblo.
La ley, sin embargo tiene un aspecto decisivo en cuando
a que dispone la reunión de una Asamblea Nacional para
resolver sobre la reforma constitucional. En la ley de
convocatoria deben insertarse los artículos cuya reforma
se propone.
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