Apuntes sobre finanzas públicas (página 3)

LECCIÓN X

IMPUESTO ADUANERO

CARACTERÍSTICA: El nombre de impuesto aduanero
proviene del lugar o repartición por donde ingresan o
salen las mercaderías, objeto de gravámenes,
llamado: ADUANA. El origen del vocablo es también
lejano, usado por los árabes para designar el lugar de
registro de
mercaderías "ad dinan". También guarda
relación con la voz árabe "diwan", que significa
asimismo libro de
registro u oficina. En
nuestro idioma se emplea la palabra aduana a partir
del siglo XIII, como entrada, asiento y depósito de
mercaderías para exportar o importar para el consumo
interno. Hoy día la competencia entre
las naciones para la colocación de sus productos o
mercaderías, como se individualizan aquellos objetos que
están sujetos a los tributos
aduaneros, es cada vez más agresiva, y al mismo tiempo
complejo el control que debe
hacerse para su valoración impositiva, de ahí que
el comercio
internacional ha sido materia de
diversos acuerdos y convenios, algunos colaterales y otros
más amplios, con carácter multilateral.

Los estados dictan medidas unilaterales, para proteger
la economía o
la salud de la
nación.
El impuesto de aduana sobre la importación incide sobre el consumo interno
de mercaderías. Se considera, conforme la
clasificación existente, como un impuesto indirecto, real
y de tasa proporcional. Es indirecto el impuesto a las importaciones,
por su traslación a una manifestación directa de
riqueza, como son los consumos. El gravamen que habitualmente
incide sobre los productos de exportación es cuando están sujetos
de cambios menores que los del cambio
libre.

IMPUESTO A LA IMPORTACIÓN Y A LA
EXPORTACIÓN.

Considerado el carácter técnico de
comercio
internacional. relacionado con la introducción y salida de
mercaderías, por las Aduanas, puede
decirse que todo su régimen, como sistema de
política
aduanera, está bajo control minucioso de un cuerpo
normativo jurídico: código,
leyes,
reglamentos y acuerdos internacionales.

IMPORTACIÓN: La importación
consiste en introducir al país mercaderías del
exterior para uso o consumo.

EXPORTACIÓN: La exportación
consiste en la salida de mercaderías nacionales o
nacionalizadas fuera del territorio nacional.

ADMISIÓN TEMPORARIA. Es el régimen
por el cual se permite la entrada al territorio nacional el paso
de ciertas mercaderías, con suspensión de los
tributos a la importación, de ciertas mercaderías
importadas al país con un fin determinado, y destinada a
ser reexportada dentro del plazo establecido en esta ley y los
reglamentos, sea en el estado en
que fueron admitidas o después de haber tenido una
transformación, elaboración o reparación. (1
año de plazo).

DRAW BACK. El Art. 129. Concepto. El
Poder
Ejecutivo determinará las mercaderías cuyos
tributos a la importación podrán ser devueltos al
importador, siempre que retorne al exterior en los siguientes
casos:a) después de haber sido sometidas a un proceso de
industrialización en el país; y b) que hayan sido
utilizado para el acondicionamiento o envasado de
mercaderías que se exporten.

Nomenclatura: Es la descripción de las mercaderías
agrupadas por clases y tipos, que sirven para individualizar cada
tipo de mercadería, incluído dentro de la
sección correspondiente. Esta designación tiene
valor
universal, en virtud del convenio adoptado en base al "Sistema
Amortizado de Designación y Codificación del Concejo de
Cooperación Aduanera (C.C.A.)".

Al hacerse miembro del G.A.T.T., el Paraguay (1993)
se beneficia con el trato de la Nación
más favorecida, lo que representa un conjunto de
beneficios arancelarios para sus productos de exportación.
Esto permite al Paraguay el acceso a los mercados
más importantes y desarrollados, como los EEUU, Japón y
la Comunidad
Económica Europea. Agrement On Tariff And Trade (GATT).

NOMENCLATURA ARANCELARIA. El actual sistema que
nos rige, conforme la adopción
de la Nomenclatura
Arancelaria de Bruselas (NAB), ha sido estructurado por el
organismo internacional con sede en Bruselas, que desde de
la Segunda Guerra
Mundial es la nomenclatura aduanera con carácter
universal más usada en todos lo países adheridos,
inclusive en el Paraguay.

G.A.T.T. Este acuerdo internacional a nivel
mundial ha cobrado relevancia cada vez mayor desde su
fundación en 1947. Tiene su sede en Bruselas, llamada con
justicia "la
capital de las
aduanas". En esta misma ciudad funciona con igual carácter
internacional el Consejo de Cooperación Aduanera (CCA),
cuya funciones guardan
relación con la vigencia de la Nomenclatura Aduanera de
Bruselas (NAB).

Los dos organismos citados coordinadamente y sus
múltiples divisiones, regulan todos los aspectos, no
exclusivamente aduaneros; sus normas afectan
todo el sistema económico de la naciones
adherentes.

LECCIÓN XIII

GARANTÍAS DE LOS
EMPRÉSTITOS

En principio, y sobre todo actualmente las
garantías que pueden ofrecerse en seguridad del
pago o devolución de los empréstitos
públicos, son muy aleatorias en virtud de la inmunidad de
las naciones en cuanto al cobro compulsivo de su deuda
pública.

No obstante esta inmunidad, en el presente se han dado
situaciones de embargo ordenados por tribunales americanos, sobre
barcos y aviones de empresas
estatales, por deudas por salarios,
gastos
portuarios y otros tipos de deudas en el extranjero. Estos casos
son excepcionales, pero no van más allá del
embargo. Dentro del territorio del país donde el Estado tiene y
ejerce su soberanía no sería posible. La Ley
permite las demandas en jurisdicción civil por deudas del
Estado como persona
jurídica del derecho privado, pero las sentencias tienen
un valor meramente declarativo (Decreto-Ley Nº
6.623/44).

Modernamente es el Banco Central
quien, como agente financiero del Estado, presta su
garantía para este tipo de operaciones, que
también es de valor relativo.

CONVERSIÓN DE LA DEUDA
PÚBLICA

La conversión de un empréstito contratado
o colocado por medio de títulos en el mercado de
capitales, es un procedimiento que
permite al Estado deudor sustituir los títulos existentes
con una determinada tasa de
interés, por otra nueva emisión y fecha de
vencimiento, con una tasa de interés
menor que la anterior.

Este concepto recoge en una forma amplia las
múltiples modalidades que pueden caracterizar una
conversión normal de un empréstito determinado o la
deuda pública globalmente.

Teóricamente no puede discutirse la posibilidad
de la conversión de la deuda pública. el aspecto a
considerar, son las condiciones en que se efectúa: si es
forzosa o voluntaria.

Las variantes principales que presenta la
conversión son: 1º) Baja del interés
vigente; 2º) disminución de los importes de
amortización; y 3º)
ampliación del plazo máximo establecido.

Puede considerarse que existe conversión cuando
una deuda flotante, sin plazo ni interés, se sustituye por
una deuda consolidada a plazo fijo y con interés. La
conversión no es una amortización. Es aligerar el
peso de la deuda, en mejores condiciones para el Estado deudor.
Ruzo señala dos tipos de conversión: 1º)
Perfecta: Cuando se disminuye el interés, sin aumentar
el capital; 2º) Imperfecta: Cuando se realiza
disminuyendo el interés a condición de aumentar el
capital.

El profesor PAUL
LEROY BEAULIEU, en su conocida obra de finanzas, ha
enunciado a comienzos del siglo algunas reglas sobre la
conversión de la deuda, que a pesar del tiempo
transcurrido siguen teniendo vigencia y conviene ser
conocidas:

1) La conversión es una operación
legítima que cambia una deuda de alto interés por
otra de interés menor, principio que viene a afirmar,
jurídica y políticamente, el derecho que el Estado
tiene de realizarla. 2) Las conversiones llamadas
facultativas se prestan a la crítica. Una conversión debe ser
siempre obligatoria y el Estado debe estar dispuesto a rembolsar
el importe de los títulos a los tenedores que se nieguen a
aceptar los de menor interés.

3) La conversión debe hacerse sin aumentar
el capital. De lo contrario se cae en la conversión
imperfecta.

4) Se puede suspender el derecho a la
conversión durante un número limitado de
años, para aceptar la aceptación de los nuevos
títulos.

5) Una conversión es impopular cuando se
realiza en momento inoportuno, es decir; cuando no ocurren las
condiciones que deben auxiliarla.

6) Una conversión puede abarcar un capital
enorme; sin que la demanda de
reembolso sea grande. Si la conversión no ha sido
planteada en debida forma y acompañada de todos los
requisitos que deben reunirse, los tenedores de títulos
viejos se negarán a recibir los títulos nuevos, y
entonces tal demanda puede ser fuerte.

7) Cuando una conversión es posible, el
gobierno
está en el deber de hacerla.

8) La conversión debe ser
acompañada de la remisión del impuesto en una
cantidad proporcional, para que sea realmente popular.

AMORTIZACIÓN

CONCEPTO: Etimológicamente, amortizar
significa "redimir (pagar) el capital de un préstamo u
otra deuda". Aplicado a los empréstitos, tendría un
significado más restringido, en el sentido de pagar la
deuda pública por períodos iguales –anualidades– o
bien por sorteo o licitación. En este sentido el pago es
parcial, aunque puede aplicarse también el pago o
redención total del empréstito.

AMORTIZACIÓN PARCIAL.

Se realiza periódicamente, ya sea por anualidades
o semestralmente. Es la más común, ya que los
empréstitos son siempre a largo plazo. Estas
amortizaciones pueden hacerse por licitación o sorteo. Los
Bonos Oro 1935 se
efectuaban por licitación. Es decir, se adjudicaba a aquel
titular o titulares que ofrecían mejores condiciones para
el Estado, con mayores descuentos sobre el valor
nominal.

FORMAS DE AMORTIZACIÓN

VOLUNTARIA. Es cuando el estado deudor no
tiene un plazo fijado para el reembolso total o parcial de la
deuda. Ocurre cuando una deuda perpetua se paga su importe, total
o parcial, para liberarse de los intereses o aprovechar las
ventajas ofrecidas en el empréstito perpetuo.

La amortización convencional,
cuando el estado se compromete efectuar el rescate del capital
parcialmente, por semestre o anualidades, con los intereses de
los plazos establecidos.

AMORTIZACIÓN POR LICITACION. El
reembolso del título se hace en este caso al mejor postor,
entre los tenedores de títulos. "Los Bonos Oro 1935",
preveían este procedimiento. Los tenedores de Bonos
presentaban sus ofertas en sobres cerrados y lacrados a la Caja
Autónoma de Amortización, cuando efectuaba el
llamado. En razón de las modalidades modernas del mercado de
capitales, en donde las condiciones de los préstamos son
más rígidas y exigentes, siendo objeto de convenios
específicos, sobre todo en los casos de los organismos
financieros internacionales, donde se establecen plazos de
gracia, intereses fijos o variables
según el mercado de capitales, destino del
préstamo, origen de los bienes y
servicios,
verificación de consultorías contables y técnicas,
etc.

LECCIÓN XIV

LA
DEUDA PÚBLICA NACIONAL

Por encima de las discrepancias que han existido sobre
la bondad o utilidad de que
el Estado asuma obligaciones
en la forma de "empréstitos", la realidad es que los
países han hecho uso de esta fuente como forma normal de
recursos, y es
una realidad que más se discute en el plano
político que financiero. Esto no basta; se impone la
necesidad que la ciencia de las
finanzas se ocupe preferentemente de esta fuente de recursos tan
importante y que ha evolucionado a través del tiempo con
modalidades diversas, según los países y las
épocas.

EVOLUCIÓN DE LA DEUDA PÚBLICA
NACIONAL

Desde la época de la Independencia
hasta 1870, en que finaliza la Guerra de la
triple Alianza, el estado paraguayo no tuvo deudas externas, como
consecuencia de su propia economía, en que el Estado era,
por decir, el dueño casi absoluto de las tierras, como de
las fuentes de
producción: tabaco y yerba,
principalmente. Existía la propiedad
privada. No había bancos, ni
siquiera Estado. Durante el gobierno de F.S. López se da
impulso a la economía, dirigida básicamente a la
exportación de los productos tradicionales del país
y a la organización de un sistema monetario, con
la emisión de las primeras monedas en papel y metal, para
satisfacer las necesidades del comercio interno principalmente.
El Estado era el exportador más importante.

En vísperas de la guerra, se hace sentir la
necesidad de recurrir preventivamente al crédito
público externo, instruye a sus representantes en el
exterior en busca de financiamiento
externo, por la situación que reinaba en la Cuenca del
Plata. El Congreso llegó a autorizar un empréstito
de 25.000.000 de pesos con la garantía de la yerba mate y
el canon de las tierras fiscales.

Después de la G. de la Triple Alianza el
país se encontraba en un estado de indigencia. La población económica útil
había desaparecido, el campo abandonado, sin sementeras, y
no existía gobierno. El primer gobierno Constitucional,
don Cirilo Antonio Rivarola el (25/XI/1870) en un medio de
angustia económica y teniendo que gobernar con la
presencia todavía de las fuerzas aliadas. El país
necesitaba circulante monetario, se autorizaron las primeras
emisiones en papel moneda, con las garantías de los bienes
patrimoniales del Estado. El gobierno autoriza colocar en el
exterior un empréstito de un millón de libras
esterlinas. Se había hecho una evaluación
de todo el patrimonio en
tierras fiscales, alcanzaba la suma de veinte millones de libras
esterlinas; aparte de los edificios públicos y otros
bienes, existían garantías suficientes para cumplir
los compromisos.

Al año siguiente, el Gobierno nacional
volvió a autorizar la colocación en la plaza de
Londres de otro empréstito,por valor de dos millones de
libras esterlinas.

El resultado financiero de ambos empréstitos, no
pudo ser más perjudicial para los intereses del
país. Buscar culpables, no tendría sentido, siendo
la única víctima el país, y el
crédito del mismo, tan necesario para la
reconstrucción de la nación, y cuyos efectos se
harían sentir por años, al no poder en el
futuro volver a contratar en el exterior ningún
empréstito. El paraguay hizo honor a sus compromisos
financieros al pagar íntegramente por su valor nominal. En
el año 1885, el Gobierno del gral. Caballero designa a su
ministro de R.R.E.E., don José Segundo Decoud, para volver
a negociar los dos empréstitos (1871-1872) que continuaban
impagos en sus servicios, se hace un resumen de la deuda total,
más sus intereses y gastos, el saldo de la deuda externa de
los dos empréstitos, al 30 de noviembre de 1926, era de
644.086 libras.

FINANCIACIÓN DE LA GUERRA DEL
CHACO

La financiación de la guerra del chaco, antes y
durante el conflicto, es
digna de ser destacada, por ser un modelo de buen
gobierno en la
administración de los gastos e ingresos
públicos. No es abundante la bibliografía existente
sobre la materia, pero suficiente para que las generaciones
futuras valoren el esfuerzo, la capacidad y el patriotismo de los
gobernantes de aquella época. Las finanzas de tiempo de
guerra han sido siempre motivo de preocupación y estudio
por parte de economistas, financistas y gobernantes, a cuyo cargo
está dirigir las finanzas tanto del sector
público como del privado durante un período de
excepcionales características.

Hay bases esenciales que pueden ser tenidas en
consideración, sobre todo si existe un margen de
previsión en el sentido de estar un país frente a
la posibilidad de un conflicto bélico.

El Paraguay, en el lapso de su vida independiente,
afrontó dos guerras
internacionales en el corto espacio de poco más de 60
años. No es posible comparar la Guerra contra la T. A. y
el último conflicto con Bolivia.

Ruzo señala que tres son las grandes
consecuencias esenciales que traen aparejadas las guerras
respecto a las finanzas y economías
públicas.

a) Acrecentamiento extraordinario de los gastos
públicos del Estado;

b) Necesidad de crear nuevos recursos permanentes y de
recurrir a grandes empréstitos, es decir, recursos
eventuales y extraordinarios;

c) Preocupación para estabilizar los
cambios.

La base esencial para enfrentar financieramente la
guerra con Bolivia fue la excelente administración del sector público,
de los dos gobiernos que precedieron al conflicto, y la
continuidad del Gobierno de la Victoria del Dr. Eusebio
Ayala.

El Dr. Ríos hace un resumen de las adquisiciones
de material bélico durante la guerra, cuyo importe llega a
la suma total de 11.051.864,94 pesos oro sellado.

Demás está recordar que la
financiación de estas adquisiciones fue hecha con recursos
propios del Estado, sin recurrir a empréstitos
externos.

BONOS DE LA DEFENSA NACIONAL
1928

Por ley del 31 de diciembre de 1928 se autorizó
al P.E. a emitir por suscripción pública un
empréstito hasta la suma de 100 millones de pesos de c/l
destinados al pago de los gastos que demande la defensa nacional
(Art.1º). El poder Ejecutivo emitirá títulos
de deuda interna que se denominará "Bonos de la Defensa
Nacional" Art.2º. Los títulos serán colocados
a la par. Tasa de interés: 6% anual y cuota de 2%
amortización acumulativa y anual.

BONOS ORO 1.935

Al terminar la G. del Chaco, la Nación
tenía una deuda flotante muy grande con motivo del
conflicto bélico. Para consolidarla el Gobierno
dictó la Ley Nº 1.530 del 22 de noviembre de 1.935
con la denominación: "Bonos Oro 1935" De Conversión
y Consolidación de la "Deuda Pública Interna" 4% de
interés y 2% de amortización. Cancelación el
31/XII/63.

La emisión de los bonos 1935 respondía al
propósito del gobierno de abonar las deudas internas
contraídas, reconociendo el perjuicio que podría
representar si se efectuaba en moneda de curso legal por la
depreciación sufrida a causa de la
inflación.

EVOLUCIÓN DE LA DEUDA EXTERNA NACIONAL A
PARTIR DE 1940

La firma de tratado de paz con la República de
Bolivia, permitió al Paraguay dedicar todos sus esfuerzos
a consolidar a la república, política y
económicamente. La inauguración del período
presidencial que inicia el mariscal Estigarribia el 15 de Agosto
de 1939 motiva fundadas esperanzas de obtener prestamos para la
construcción de obras públicas,
especialmente caminos, que servían para el despegue
económico de la Nación. La iniciación de la
segunda guerra mundial sería un efecto significativo, no
solo en el Paraguay, si no en todo el hemisferio sur. Paraguay
recibió apoyo técnico y financiero para desarrollar
planes de mejoramiento en el orden sanitario, educacional y de la
agricultura,
en base a técnicas especializada y donaciones para
construir una estructura
física
adecuada a los planes que acuerdan en común ambos
gobiernos: Paraguayo-Americano. Esta ayuda se hacía en
base a préstamos no reembolsables, y con la
cooperación del Gobierno paraguayo en todo lo que era
necesario para la realización de los planes
propuestos.

En 1939, se le autorizó un préstamo por
valor de tres millones de dólares para la
construcción de una carretera asfáltica de
Asunción-Villarrica, e iniciar estudios para obras
sanitarias. Era este empréstito el primero que
obtenía el paraguay en el exterior, después de
muchos años de penurias, provocadas por las perspectivas
del conflicto bélico con Bolivia, lo que, aparte de otras
razones, impedía al Paraguay acceder al crédito
externo.

EVOLUCIÓN DE LA DEUDA EXTERNA
PARAGUAYA

La deuda externa paraguaya hasta 1989 debe ser calculada
en alrededor de dos mil millones de dólares, en
razón de distintas fuentes de los créditos, tipos de intereses, deudas de
plazos vencidos y arreglos parciales efectuados -sin
ratificación- con deudores como el Brasil.

El Paraguay, como socio del 50% de la empresa
Itaipú Binacional, deberá asumir, en algún
momento, el pago en la misma proporción que Brasil, en el
supuesto que los ingresos de Itaipú Binacional no llegaran
a cubrir todos los costos de
producción y financiamiento.

Por otra parte, se ha puesto en evidencia la mala
aplicación de los empréstitos obtenidos, en el
sentido de que el uso de los mismos no siempre ha tenido una
aplicación correcta. Esto naturalmente hace que el
crédito mal aplicado resulte actualmente oneroso y
perjudicial. La naturaleza de
los créditos varía sustancialmente según de
qué organismo provengan: BIRD, BID, FONPLATA, AIF. La
mayoría denominados "blandos" (15,20 o 30
años)

Si la institución que otorga el crédito,
es un banco comercial privado o un consorcios de bancos, se
denomina crédito "duro" (4-5 años), estos
créditos ya vienen "atados" precalificados para ejecutar
la obra pública en cuestión, es decir,
funcionando.

COBRO COMPULSIVO DE LA DEUDA
EXTERNA

El cobro compulsivo, por parte de los tenedores de
obligaciones de los Estados, para hacer efectivos sus
créditos contra estos últimos determinó
distintos tipos de medida de fuerza por
parte del los gobiernos extranjeros para proteger, según
justificaban, los "intereses" de sus súbditos.

El conflicto de la Rca. de Venezuela con
varias potencias europeas que reclamaban indemnizaciones
exorbitantes a causa de perjuicios sufridos por súbditos
de esas potencias, estos se unieron, amenazando a Venezuela
ejercer un bloqueo marítimo para obligar a este
país a aceptar las reclamaciones que con anterioridad
habían presentado al Gobierno Venezolano. De los 150
millones de bolívares sólo reconocía 17
millones de bolívares Venezuela, era evidente la mala fe
por tan abultada reclamación.

DOCTRINA DRAGO

Las potencias europeas bombardearon Puerto Cabello,
Venezuela recurrió al arbitraje, luego
al tribunal de la Haya, quedando gravada la renta anual en un 30%
para el pago de los reclamos pendientes. Tamaño atropello
, sin embargo no paso en silencio.

La Rca. Argentina, con un gesto que le honra de plena
solidaridad
americana, hizo llegar por nota, redactada por el ministro de R.
Exteriores de la Argentina, Dr. Luis María Drago, vale la
pena dar a conocer la parte medular de la misma: "Entre los
principios
fundamentales del DERECHO PUBLICO INTERNACIONAL que la humanidad
ha consagrado, es uno de los más preciosos el que
determina que todos los ESTADOS, cualquiera que sea la fuerza de
que disponga, son entidades de derecho perfectamente iguales
entre sí, y recíprocamente acreedores por ellos a
las mismas consideraciones y respeto. El
reconocimiento de la deuda, la liquidación de su importe,
puede y debe ser hecha por la nación, sin menoscabo de sus
derechos
primordiales como entidad soberana, pero el cobro compulsivo e
inmediato en un momento dado, por medio de la fuerza, no
traería otra cosa que la ruina de las naciones más
débiles y la absorción de su Gobierno con todas las
facultades que les son inherentes por los fuertes de la
tierra".

Los años transcurridos desde entonces dieron
razón a los fundamentos éticos y jurídicos
de la Doctrina Drago, que hoy constituye uno de los pilares del
Derecho
Público Internacional Americano.

DEUDA INTERNA

Empréstito interno es aquél que se coloca
en el país y en moneda nacional, sin que necesariamente
los acreedores sean del país. El destino del
empréstito interno, es por lo general para
adquisición de bienes o servicios de interés
nacional, tales como: defensa, guerra, crisis
económicas o catástrofes, que muevan al
espíritu patriótico a invertir sus ahorros en una
causa nacional. La última experiencia nacional de
empréstitos internos fueron los "BONOS ORO 1935".
Lastimosamente no están dadas las condiciones de
credibilidad y estabilidad monetarias para prosperar la
colocación de capitales (BONOS NACIONALES) nacionales en
préstamos al Estado, el acreedor único es el Banco
Central, según se refleja en el Presupuesto
Nacional 1988 Obligaciones diversas del Estado".

La deuda interna tiene las características
naturales de las finanzas nacionales, con efecto en el sistema
monetario nacional a cargo del Banco Central del Paraguay. El
Paraguay tiene su fuente principal de empréstitos internos
en el Banco Central. La crisis financiera del gobierno central se
ve reflejada en el aumento de su deuda neta con el Banco Central
del Paraguay en razón de la disminución de
depósitos de la administración gubernamental, por causa de
la disminución de los ingresos tributarios en
particular.

El Banco Central, en resguardo del sistema monetario,
gravemente amenazado por el peso de la deuda interna que soporta
íntegramente esta entidad financiera del Estado, ha
propuesto al gobierno central una renegociación global de
la deuda contraída por las diversas empresas estatales,
principalmente. Esta propuesta tiene las características,
desde el punto de vista financiero, de la conversión de
una deuda flotante en deuda consolidada.

El Art.286 C. Nal. prohíbe a la banca central de
hacer adelantos a la Administración Nacional para
financiar el gasto
público al margen del presupuesto. Esta
disposición viene a constituir una valla importante para
evitar la mala práctica de considerar la banca del Estado
como una caja auxiliar del Ministerio de Hacienda.

El sector público estaba adeudando al B. Central
hasta fines de 1992, un billón 312,9 millones de G$,
incluyendo la administración central como empresas del
Estado y otras entidades públicas. Debe señalarse
que el mayor volumen de la
deuda tiene su origen en los reembolsos de prestamos del
exterior, que alcanzaban 800 millones de G$.

Los organismos internacionales (FM y BM) valúan
el PIB de cada
país con el objeto de conocer la capacidad de pago de los
mismos al efecto de los préstamos a acordar por la banca
internacional.

Al tomar como base de cálculo
del crecimiento
económico la capacidad de compra de ciertos bienes de
consumo básico y comparar con otros
países.

LECCIÓN
XV

EL PRESUPUESTO

Según Benvenuto Griziotti: "El documento
jurídico y contable en que se indican los recursos y los
gastos del Estado en su monto correspondiente a un período
de doce meses".

Podemos agregar más: el Presupuesto en la
complementación necesaria de la ley de organización
administrativo-financiera del Estado.

Por su origen y preparación, el Presupuesto es un
documento administrativo (acto administrativo) que para su
ejecución durante el lapso fijado, de los recursos y
gastos, debe tener la aprobación del Congreso conforme
disponen los artículos 216 y 217 de la Constitución Nacional. Su naturaleza
jurídica se basa en la Ley 14/68 Orgánica del
Presupuesto y demás leyes complementarias vigentes, que
guardan relación con la preparación y
aprobación parlamentaria del Presupuesto, como su
posterior control por medio de la Contraloría General de
la Rca. y el Tribunal de Cuentas.

NATURALEZA Y CARACTERÍSTICAS DEL
PRESUPUESTO

Actualmente el Presupuesto guarda relación
estrecha con el Estado constitucional moderno. Durante el siglo
XVII, se trata de establecer una separación, en materia de
gastos de Estado. En 1628 se promulga el "Bill of Rights" (Ley de
Derechos), reconociendo a favor del Parlamento la potestad de su
consentimiento para que el soberano impusiera
tributos.

Con el advenimiento del Estado constitucional en la
mayoría de los países, aun con sistema
monárquico, el "Presupuesto" fue adquiriendo relevancia,
adoptándose técnicas especiales según los
sistemas
políticos.

El Presupuesto con sus características originales
ha sido rebasado por su aspecto técnico. No obstante, se
discute su naturaleza jurídica de acuerdo a sus perfiles
jurídico-financiero actuales.

Por su origen es un acto administrativo que emana
del Poder Ejecutivo.

CARACTERÍSTICAS:

PREVISIÓN: Indica la
posición del Ejecutivo en la elaboración del
Proyecto del
Presupuesto, en cuanto al gasto a realizar y los recursos que
pueda usar (tributos).

AUTORIZACIÓN: Es la
atribución propia del Parlamento, que podrá
rechazar, modificar, aumentar o disminuir, según las
disponibilidades de los recursos, ajustándose al
procedimiento constitucional para convertir en ley el proyecto
enviado por el Ejecutivo.

PRINCIPIOS TÉCNICO DEL PRESUPUESTO
NACIONAL

a) Especialización del gasto. Complemento
indispensable de todo presupuesto correctamente elaborado, para
que el Parlamento pueda dar su autorización legislativa,
constituye la precisión específica del
GASTO-RECURSO. Es lo que se denomina:
Especialización Presupuestaria, cualquiera sea el
sistema de Presupuesto aplicado. En nuestro caso particular, esta
"especialización" está prevista en la Ley 14/68
Orgánica del Presupuesto, denominada

Presupuesto por Programas.

b) Equilibrio del
Presupuesto. Dentro del Presupuesto clásico se
entiende por equilibrio del presupuesto la complementación
contable de recursos-gastos.

Debe considerarse que el presupuesto es la
concreción práctica de la política del
Estado en un momento dado, sea financiera, social,
económica o desarrollista, y en este sentido puede
producirse un desequilibrio del presupuesto, tanto por
déficit como por superávit.

c) Universalidad: El principio de la
universalidad aplicado al presupuesto: "Se entiende que no puede
haber compensación entre gastos y recursos, es decir que
tanto unos como otros deben figurar consignados en sus importes
brutos: sin extraer saldos netos". Los recursos entran
globalmente por una vía y a su vez los egresos salen por
otro conducto.

d) Unidad: El principio de la unidad es
complemento del anterior, en el sentido de que por unidad del
presupuesto se entiende que todos los gastos y recursos del
Estado, de cualquier origen y naturaleza, estén asentados
en un Presupuesto Único General del Sector Público.
Art.3º, Ley Nº14: "Presupuesto por Programas es el
instrumento de ejecución de la política
gubernamental, en el que se establecen los créditos para
la ejecución de los programas a cargo del sector
público y se determinan los recursos financieros con que
deben ser cubiertos tales créditos durante el ejercicio
fiscal".

TÉCNICAS DEL PRESUPUESTO

El Presupuesto del Sector Público abarca
actualmente diversos aspectos que deben ser completados para
responder a los requerimientos de los distintos niveles de la
compleja organización estatal.

El presupuesto moderno no debe limitarse a un mero
sistema de cuentas de sueldos, servicios, bienes y obras. Aunque
una de las características del presupuesto es la
anualidad, debe a la vez existir continuidad por encima de la
política circunstancial del Gobierno. Para satisfacer
todos estos requerimientos de tanta complejidad, se han puesto en
práctica técnicas diversas para elaborar el
presupuesto, de tal suerte que el mismo refleje los objetivos de
corto, mediano y largo plazos. La Técnica del Presupuesto
que se elija debe estar encuadrada dentro de principios que
constituyen tradicionalmente las características de base
de todo presupuesto: Especialidad del gasto, equilibrio,
previsión y autorización.

Concretamente la técnica a aplicarse debe
satisfacer el plan financiero
del Estado, en base a una complementación con el sector
privado, de donde extrae los recursos, ya sea en forma de
tributos, precios,
empréstitos, royalties. Tekné (arte), para
elaborar y construir, con los elementos que la ciencia de
las finanzas proporciona, un presupuesto exacto, coherente y
explícito.

PRESUPUESTO POR PROGRAMA.

Entre los sistemas de presupuestos
deben mencionarse los más conocidos y aplicados, ajustados
a normas de técnica presupuestaria: 1º) Presupuesto
por Programa (aplicado por la Ley 14/68); 2º) Presupuesto
Base cero.

El Presupuesto Nacional es uno y la técnica que
puede aplicarse para su ejecución varía de acuerdo
con las demandas y características del Estado. El P. por
Programa apunta a objetivos, en base a cálculos de
costos y
recursos. No es cuestión de mero balance
aritmético, sin considerar las posibilidades reales y sus
consecuencias en los saldos de cuentas.

Los programas pueden ser complejos y de largo alcance,
lo que hace necesario dividirlos en "Sub-programas", que permitan
un mejor control y ejecución. Los programas pueden ser de
capital, servicios y adquisición de bienes, de la
jurisdicción de distintos departamentos, que estando
divididos en "Sub-programas", son ensamblados en el plan mayor
del programa.

Se pueden señalar algunas de las
características del programa, en su función
presupuestal:

a) Racionalidad, basado en la
razón.

b) Previsión, prever significa
anticipar.

c) Continuidad. Debe existir una acción
encadenada, con todos los factores, a través de una
sucesión de hechos que están vinculados entre
sí, no aislados.

Los elementos componentes del Presupuesto por Programa,
conforme con la doctrina y la Legislación Positiva
son:

a) Sector Público, conjunto de instituciones
u organismos creados por la ley y financiados con los ingresos
del sector público.

b) Función, el propósito directo
establecido por los órganos políticos y que
será cumplido por el sector público.

c) Programa, el instrumento presupuestario destinado a
cumplir las funciones del Estado y sus planes a corto
plazo.

d) Sub-programa, la división de programas
complejos, a fin de facilitar la ejecución de un campo
específico.

e) Actividad, la división más reducida de
cada una de las acciones a
desarrollar para cumplir las metas de un programa o sub-programa
de funcionamiento.

f) Tarea, la operación específica a
efectuarse dentro de un Proceso de trabajo para
la obtención de un resultado determinado.

g) Proyecto: Conjunto de obras que se realizarán
dentro de un Programa o sub-programa de inversión, para la formación de
bienes de capital.

h) Obra, el bien de capital específico que forma
parte de un proyecto.

i) Trabajo, el esfuerzo sistemático para ejecutar
cada una de las faces del proceso de una obra.

PRESUPUESTO BASE CERO (Zero Base
Budgeting)

En un sentido literal, el presupuesto base cero implica
la construcción de un presupuesto, sin tener en cuanta
ninguna referencia de lo que se hubiera hecho anteriormente,
basado fundamentalmente en una nueva valoración de
objetivos, métodos y
recursos.

El Presupuesto Base Cero (PBC), más que una
técnica específica de elaboración del
presupuesto, como el conocido como Presupuesto por Programa,
es fundamentalmente un proceso de análisis para desmenuzar en detalle un
proyecto global que abarca varios sectores de ejecución,
de tal manera como si el proyecto o "gasto", que puede abarcar un
lapso extenso en su ejecución, sea analizado, en cada
presupuesto anual, partiendo de CERO.

De lo expuesto se puede deducir que ningún
método
elegido para ser aplicado en la elaboración de un
Presupuesto es perfecto, dependiendo en gran medida de la
capacidad del factor humano. Buscar un método de
implementación de las bondades de cada sistema nacional es
lo aconsejable, siempre que el sistema de "control" sea
eficaz.

LECCIÓN
XVI

PREPARACIÓN Y EJECUCIÓN DEL
PRESUPUESTO

La trayectoria del Presupuesto, desde su
preparación en el Departamento respectivo del Ministerio
de Hacienda, Ley 109/91, Art. 20, aprobación o
modificación en el Poder
Legislativo, hasta su fase final de control del cumplimiento
de la ejecución activa y pasiva, a cargo de la
Contraloría Financiera y Tribunal de Cuentas (2º
Sala), se rige por normas legales estrictas conforme la Ley 14/68
y las Leyes de Organización Administrativa de la
Nación. De lo expuesto se desprende claramente, que son
normas del Derecho Financiero, Administrativo, tributario y
Constitucional las que conforman la estructura y vigencia del
Presupuesto en todas sus faces de ejecución y
control.

Partiendo de un antiguo principio financiero, se
calculan primero los gastos y después los
recursos. El fundamento de esta regla tiene su razón
de ser en que son las necesidades las que deben preocupar
primeramente al gobernante, pues si un Estado no es capaz de
cubrir sus gastos, no tiene razón de ser y
existir.

"La actividad financiera del Estado se concreta o
sintetiza, como es sabido, en tres divisiones importantes: Gastos
públicos, Recursos públicos y el
Presupuesto.

PREPARACIÓN DEL
PRESUPUESTO

Art. 216 C.N. "El proyecto de Ley de Presupuesto
de la Nación será presentado anualmente por el
Poder Ejecutivo, a más tardar el 1º de setiembre y su
consideración por el Congreso tendrá prioridad
absoluta…".

La preparación del Presupuesto corresponde al
Poder Ejecutivo por medio del Ministerio de Hacienda, conforme lo
preceptuado en la Ley 109/91 Orgánica del Ministerio de
Hacienda, en concordancia con la Ley 14/68 de Presupuesto por
Programas. El sistema presupuestario vigente está
conformado por un conjunto de leyes y decretos emanados del Poder
Ejecutivo, que reglamentan el proceso de preparación,
aprobación por el Poder Legislativo, ejecución y
control definitivo del Presupuesto Nacional.

La Composición del Presupuesto tiene dos partes
principales: Presupuesto Corriente y Presupuesto de Capital
(Art.23).

DE LA ESTRUCTURA DEL
PRESUPUESTO

CAP. II LEY 14/68

Art.11. "El Presupuesto del Sector Público se
compondrá de las partes siguientes:

a) Presupuesto de la Administración
Central;

b) Presupuesto de las Entidades
Descentralizadas;

c) Presupuesto de las Municipalidades".

Art.12. "El Presupuesto de la Administración
Central constituirá el Presupuesto General de la
Nación".

Administración Central, que incluye por
orden numeral romano todos los organismos del Sector
Público.

Art.23. "El Presupuesto de la Administración
Central se compondrá en dos partes principales:

a)Presupuesto Corriente;

b) Presupuesto de Capital.

El presupuesto Corriente se dividirá en Gastos
e Ingresos Corrientes. el Presupuesto de Capital en Gastos
e Ingresos de Capital".

Art.25. "El Presupuesto de Gastos Corrientes
proveerá la atención de los programas que tienen por
objeto el funcionamiento permanente de las prestaciones
de servicios a cargo de la Administración Central y los
programas corrientes de transferencias".

Art.35. "El Presupuesto de Capital comprenderá
los programas cuya ejecución redunde en la
conservación e incremento del patrimonio".

ETAPAS PREVISTAS; PLAZOS
LEGALES

El Poder Ejecutivo remitirá a más tardar
el 1º de Setiembre de cada año, el Congreso
tiene plazo hasta el 20 de diciembre de cada año
para expedirse sobre el Presupuesto enviado por el P. Ejecutivo;
en caso de no expedirse sobre el Proyecto de la Ley, se
reputará sancionado el Proyecto y el Poder Ejecutivo
promulgará la ley correspondiente (Art.52).

Art.56. "El 31 de diciembre de cada año se
procederá al cierre del Ejercicio Fiscal".

El Congreso tendrá prioridad absoluta. Se
integrará una comisión bicameral, la cual, recibido
el proyecto, lo estudiará y presentará dictamen a
sus respectivas Cámaras en un plazo no mayor de sesenta
días corridos. Recibidos los dictámenes, la
Cámara de Diputados se abocará al estudio del
proyecto de sesiones plenarias, y deberá despacharlo en un
plazo no mayor de quince días corridos. La Cámara
de Senadores dispondrá de igual plazo para el estudio del
proyecto, con las modificaciones introducidas por la
cámara de Diputados, y, si las aprobase, el mismo
quedará sancionado. En caso contrario, el proyecto
volverá con las objeciones a la otra Cámara, la
cual se expedirá dentro del plazo de diez días
corridos, exclusivamente sobre los puntos discrepantes del
Senado, procediéndose en la forma prevista en el Art.208,
incs. 1), 2) y 3), siempre dentro de diez días
corridos.

Todos los plazos establecidos en este artículo
son perentorios, y la falta de despacho de cualquiera de los
proyectos se
entenderá como aprobación. Las Cámaras
podrán rechazar totalmente el proyecto presentado a su
estudio por el P. E., sólo por mayoría absoluta de
dos tercios en cada una de ellas.

LECCIÓN
XVII

PLANIFICACIÓN. PRESUPUESTO.
DESARROLLO

Valuación de los niveles de elección
para el gasto: impuesto, Empréstito y emisión
monetaria.

La planificación es necesariamente a precios
constantes, debido tanto a que es esencial proceder a realizar
comparaciones reales, como porque las variaciones de los precios
no pueden preverse; pero un tipo de crecimiento para una
economía sí puede incluirse en el
cálculo.

La planificación requiere, en primer lugar, las
metas a cumplir, que deben ser insertas en los llamados "Gastos
Corrientes y Gastos de Capital", conforme al sistema de
Presupuesto por Programas. Es decir, clasificar los Gastos
Públicos dentro de un orden prioritario, sin exclusiones
drásticas, desde el momento que el Estado, cualquiera sea
el grado de su desarrollo, se
supone que tiene una estructura mínima, que es necesario
impulsar y desarrollar.

"El concepto de programa trae consigo -casi
indivisiblemente- los de plan y planificación, con sentido
de cosa temporal: se planea, se planifica y se
programa".

Plan significa la armonización de una
serie de problemas a
resolver, la elección de medios
(humanos y económicos) para llegar a un objetivo
positivo final, a corto o a largo plazo: "Un plan es un conjunto
de disposiciones adoptadas con vistas a la ejecución de un
proyecto". "La planificación" es una expresión
más correcta; poner en ejecución las medidas
concretas y proyectos específicos del plan elaborado. El
Presupuesto por Programas no se agota en el plan establecido en
el documento del presupuesto; necesita la planificación
ejecutiva, que debe ser explicativa, y donde el factor humano es
esencial para concretamente aplicar el gasto en el lugar
debido.

El Presupuesto es la concreción real de la
planificación, en el sentido que su finalidad no debe
detenerse en un nuevo propósito formado por el
entendimiento y aceptado por la voluntad. Por ello, Presupuesto y
Programa son una misma cosa, como declaración anticipada
de lo que se pretende hacer.

Para cumplir etapas aplicadas a cualquier proyecto que
se dirija al desarrollo, es necesario conocer bien los objetivos
globales que el Gobierno piensa alcanzar, y sobre todo la
elección de los medios. En este sentido son importantes
"los niveles de elección", en cuanto a la
aplicación de los recursos para el gasto. Por ello, es de
suma importancia el volumen del PNB real, debe nutrirse de los
impuestos,
cuya fuente está en el sector privado,.

Partiendo de los recursos, hemos indicado que las tres
fuentes principales, no las únicas, son impuestos,
crédito externo o interno y emisión
monetaria.

En el Estado actual de las finanzas
públicas, el único recurso viable y más
próximo es el impuesto; el crédito externo
está saturado y ya es un problema el pagar lo que se debe,
la inflación que acarrea la emisión monetaria, el
antídoto es la restricción de
créditos bancarios o del Banco Central, o en última
"ratio" el recorte drástico de los proyectos o
programas.

Indicadores económicos para un plan de
desarrollo para el Paraguay.

En el Presupuesto de la Administración Central
siguen teniendo prioridad los llamados "Gastos de Defensa
Nacional"; por otro lado están los programas de educación y salud,
que han retrocedido cualitativamente y también
cuantitativamente, por encima de los aumentos otorgados, que no
son aumentos, sino apenas nivelación de la demanda
demográfica y la inflación.

El tipo de gasto debe estar condicionado, según
sea la planificación para el desarrollo. Hemos citado los
impuestos y el crédito interno o externo como fuentes para
financiar el gasto. Acompañado en crecimiento
económico puede tener otro alcance cuando se proponen
metas desarrollistas ambiciosas.

Uno de los modos de aumentar la disponibilidad de los
recursos para el desarrollo es la promoción de comercio internacional
exportador.

El papel del comercio externo en la economía
para el desarrollo

El comercio exportador puede significar mayor
producción, el ahorro
originando en la mayor producción permite la
formación del capital, que se aplicará al
desarrollo interno del país. "En la literatura sobre el
desarrollo -comenta Trirlwall- hay gran cantidad de modelos
impulsados por las exportaciones, y
se afirma que tanto históricamente como en el mundo
contemporáneo el comercio ha sido el autor del
desarrollo".

Planificación y desarrollo son objetivos
íntimamente ligados al Presupuesto por Programa previsto
en la Ley 14/68. Dos de sus disposiciones normativas mencionan
expresamente: "Art. 4º. El Presupuesto del Sector
Público reflejará los objetivos y las metas a corto
plazo fijados en los planes de desarrollo, que aprueba el
Gobierno…"; "Art. 10. El Proceso Presupuestario estará
estrechamente vinculado al Proceso de Planificación. A
este efecto, el Ministerio de Hacienda dará
participación a la Secretaría de
Planificación Económica y Social de la Presidencia
de la República…".

El Presupuesto Nacional es el reflejo de los objetivos
del Gobierno, en base al plan propuesto para una política
para el desarrollo.

A nivel superior -universitario- la población
universitaria ha crecido. Es evidente. Pero cualitativamente se
percibe un evidente retroceso. El enfoque del desarrollo no puede
ser un enfoque exclusivamente económico, debe ser cultural
en el amplio sentido de la expresión.

Los proyectos de un presupuesto, para ser elaborado con
planes de desarrollo, en un país en vías de
desarrollo, deben establecerse dentro de bases distintas a
aquellos países avanzados que tienen, desde luego, otras
estructuras
socioeconómicas y sobre todo la financiación es con
recursos propios internos. Los índices de mortalidad
infantil y materna son muy altos en el Paraguay. Sus cifras
exactas no se conocen. Aquí está el problema del
desarrollo de un país; es el reflejo directo de sus
carencias.

De nada vale tener la mayor represa
hidroeléctrica del mundo, ni un índice de
inflación relativamente aceptable, si la gran
población marginada no recibe ningún
beneficio.

La reseña que se ha hecho sobre la
relación Presupuesto y Desarrollo, está demostrando
que el concepto de desarrollo es actualmente perfectamente normal
dentro de la dinámica del Presupuesto, no es de
carácter excepcional; por ello, los recursos del
crédito externo deben ser manejados con suma prudencia y
no como recurso normal.

LECCIÓN
XVIII

LA
FUNCIÓN LEGISLATIVA Y EL PRESUPUESTO

La C. Nal. establece en el Art. 216, inc. 6, el
procedimiento para sancionar anualmente la Ley de Presupuesto
General de la Nación. El P. Ejecutivo por su iniciativa
debe presentar en el plazo fijado -1º de Setiembre de cada
año-, según dispone el Art.

216 C.N., que fija plazos perentorios para el proceso de
aprobación del Presupuesto; El P.E. y el P.L. tienen
facultades constitucionales en la preparación,
aprobación y sanción de la ley respectiva, donde la
intervención de los dos Poderes del Estado puede motivar
conflictos en
la promulgación definitiva de la Ley; tanto más
significativos, pues sus efectos ante una modificación o
rechazo por el Legislativo pueden provocar graves trastornos en
la marcha institucional de la Nación, lo que
afectaría tanto al Sector Público como Privado.

CARACTERÍSTICAS DEL PRESUPUESTO
NACIONAL

1º) Es un acto administrativo-jurídico y
contable.

2º) Requiere para su vigencia la sanción
legislativa.

Ley especial.

3º) Carácter anual.

El Presupuesto tiene su origen y preparación
material en el Poder ejecutivo, a cargo del Ministerio de
Hacienda, según lo dispone la C.N. y la Ley 14/68, pero a
los efectos de su validez se requiere la aprobación del
Congreso, dentro de un Proceso con tratamiento especial. Es un
acto administrativo del P.E., por cuanto la intervención
del Congreso es de mera autorización, su efecto más
importante es que el Ejecutivo como los demás
órganos estatales deben ajustarse a las normas contenidas
en la ley que aprueba el presupuesto en el sentido de que no
pueden realizar erogaciones mayores que las presupuestadas y en
el rubro correspondiente. El Art. 87 de la Ley 14/68 establece
expresamente:

"Los ordenadores de gastos son responsables
personalmente y con sus bienes por aquellas erogaciones
comprendidas, fuera del presupuesto".

Art. 217. De la vigencia del presupuesto. Si el
P.E., por cualquier razón, no hubiese presentado al P.L.
el proyecto de Presupuesto General de la Nación dentro de
los plazos establecidos, o el mismo fuera rechazado conforme con
el artículo anterior, seguirá vigente el
Presupuesto del ejercicio fiscal en curso.

Art. 85. Del mínimo presupuestario. Los
recursos destinados a la educación en el
Presupuesto General de la Nación no serán
inferiores al 20% del total asignado a la Administración
Central (C.N.).

En igual sentido el artículo 249, que asigna al
P.J. una cantidad no inferior al tres por ciento del Presupuesto
de la Administración Central.

DUODÉCIMOS

No estando previsto por ley un plazo para la
aprobación legislativa del Presupuesto, puede ocurrir que
la sanción del mismo no se produzca y que el plazo -anual-
haya pasado la fecha de la terminación del Presupuesto
último. En este caso la Administración se encuentra
sin autorización del gasto previsto, como de los ingresos.
Frente a estas situaciones, los gobiernos recurren a un
procedimiento no previsto expresamente: la "prórroga"
parcial del Presupuesto para ir cumpliendo el Presupuesto del
año en curso.

A este sistema de vigencia parcial del Presupuesto
vencido se lo denomina "duodécimos". Tiene su origen en
Francia, que
mientras se promulga la Ley de Hacienda 1809, dispuso se
comenzara a percibir los tres primeros duodécimos de las
contribuciones directas. "Lo esencial, tanto en el sistema
francés como belga y el británico, es que los
'duodécimos' se computan sobre el nuevo Proyecto de
Presupuesto".

INFLACION MONETARIA Y PRESUPUESTOS. OPINION DE
PAUL SAMUELSON

Aunque este aspecto es esencialmente
económico-monetario, derivado principalmente de la
abundancia del dinero ocioso,
por causa de la emisión monetaria, los economistas
reconocen igualmente otras causas, como ser un simple
desequilibrio entre la demanda real y la oferta. "O
también una situación provocada por el aumento de
los precios por el aumento de medio circulante, sin aumento
proporcional de la producción y sin respaldo efectivo para
hacer frente al comportamiento
del mercado económico".

El fenómeno opuesto constituye la
deflación.

En realidad la falta de demanda u oferta produce la
caída de los precios, y la moneda, medida común de
los valores,
provoca, consecuentemente, no precisamente una
desvalorización sino hay una disminución del gasto
en general, que repercute en todo el sistema
económico.

Entre las causas actuales de la inflación, la
más nociva es cuando la política
fiscal se lanza a la emisión monetaria para cubrir el
mayor gasto del presupuesto, o bien un aumento de los impuestos
provoca igualmente consecuencias inflacionarias.

Samuelson considera como fuente de
financiación del gasto público la emisión
monetaria: "Al imprimir bastantes billetes, el Gobierno puede
hacer ofertas de compra más ventajosas a los actuales
poseedores o usuarios de la tierra,
el trabajo y
el capital, lo que le permite atraer hacia sí esos
recursos. Pero, al hacerlo, eleva los salarios, las rentas y los
precios". Concluye que "la inflación es, en la
práctica, un impuesto, y además un impuesto muy
arbitrario y poco equitativo".

La pérdida de valor del signo monetario nacional
repercute en el sector público: presupuesto, deuda externa
en moneda fuerte, etc. Los salarios, bienes y servicios suben,
produciendo un desequilibrio en la economía del sector
público, que repercute en el Presupuesto Nacional, que
tiene carácter anual, y las previsiones sobre la
inflación difícilmente pueden
establecerse.

El presupuesto efectivo (dólares o moneda
del país) registra los gastos efectivos, los recursos
efectivos y el déficit real. El presupuesto
estructural calcula los gastos, los recursos y los
déficit públicos que se producirían si la
economía funcionase al nivel de producto
potencial (PBN).

El presupuesto cíclico calcula el efecto
del ciclo económico en el presupuesto midiendo las
modificaciones en los gastos, en los recursos y en los
déficit que se verifican debido a que la economía
no está funcionando a nivel del producto potencial, no
obstante encontrarse en una situación de expansión
inflacionista o en una recesión. El presupuesto
cíclico es la diferencia entre el presupuesto
efectivo y el presupuesto estructural (Samuelson
Paul).

LECCIÓN
XIX

FINANZAS AUTÓNOMAS

CENTRALIZACIÓN Y
DESCENTRALIZACIÓN

Este título tiene un significado amplio, por
cuanto se incluye cualquier entidad, de carácter
político, institucional o territorial, que goza de
autonomía para gobernarse y administrarse, de acuerdo a la
extensión que le otorga la Constitución o la
ley.

La centralización es reunir en un gobierno
único toda la autoridad y
función del órgano estatal. Por su parte,
descentralización significa la transferencia de
potestades -no soberanía- y funciones a entidades
autónomas, para cumplir cometidos
específicos.

LOS ENTES AUTÓNOMOS Y EL
PRESUPUESTO

Dentro de nuestro Derecho Público se prevé
la existencia de entes descentralizados.

El Art.11 de la Ley 14/68 expresa: "El Presupuesto del
Sector Público se compondrá de las partes
siguientes:

a) Presupuesto de la Administración
Central;

b) Presupuesto de las Entidades
Descentralizadas;

c) Presupuesto de las Municipalidades".

Entes Descentralizados, son aquellos órganos
creados por la ley, a los que se les transfieren determinadas
funciones que pertenecen a la Administración Central con
facultades de autodeterminación (autonomía),
según le atribuya la ley. Se clasifican de la siguiente
forma:

a) Entidades encargadas de la educación
superior;

b) Entidades que tienen a su cargo funciones y programas
de seguridad
social;

c) Entidades que tienen a su cargo programas de
promoción del desarrollo
económico y social.

d) Empresas públicas que producen y venden bienes
y servicios.

CLASIFICACIÓN DE EMPRESAS
NACIONALES

A) EMPRESAS PÚBLICAS DE SERVICIO
PÚBLICO. ANDE, ANTELCO, CORPOSANA.

B) Entes descentralizados con carácter
comercial-industrial: APAL, PETROPAR, INC, FLOMERES, LAP, FCCL,
ACEPAR, LATN.

C) Entes descentralizados con finalidad
socio-económica: IBR, IPS, UNA.

D) Instituciones financieras y promoción del
desarrollo: BCP, BNF, BNT, Caja de Jubilaciones y Pensiones de
Empleados Bancarios, CAH, IPVU, Fondo Ganadero, Banco Nacional de
Ahorro y Préstamo para la Vivienda, IDM, INTN,
DIBEN.

CONTROL DE EJECUCION DEL
PRESUPUESTO

Existe un triple control sobre la ejecución del
Presupuesto y sus resultados:

a) Control del Poder Ejecutivo,

b) Control del Poder
Judicial,

c) Control del Poder Legislativo.

CONTROL DEL PODER EJECUTIVO. Sobre el modo y la
oportunidad de ejercer este control existen disposiciones
normativas de orden constitucional, como las previstas en las
leyes de organización administrativa, Ley 109/91,
Orgánica del Ministerio de Hacienda y la Ley 14/68 del
Presupuesto.

Del Control del Presupuesto: Ley 14/68. Art. 63: "La
Dirección General del Presupuesto, basado
en el Plan de Ejecución Presupuestal, ejercerá dos
sistemas de
control presupuestario: a) Control real; b) Control
financiero".

Art.64: "El Control Real consistirá en la
verificación del resultado del desarrollo de los Programas
conforme al calendario respectivo de actividades y a las normas
de eficiencia y
especializaciones técnicas determinadas en cada
caso".

Art.65: "El Control Financiero consistirá
en la verificación del movimiento de
fondos, conforme a los establecidos en las cuotas mensuales
asignadas a los Programas del Plan de Ejecución
Presupuestal".

Los ARTICULOS siguientes, 66 al 69, establecen normas
relativas al procedimiento de Control y Evaluación, a
cargo de la Dirección del Presupuesto como de la
Contraloría Financiera.

RECURSOS DE LOS ENTES
DESCENTRALIZADOS

Su carácter autónomo, descentralizado de
la Administración Central, le permite mayor flexibilidad
para obtener recursos y aplicarlo.

Las fuentes de recursos pueden ser de diversos
orígenes como también de valores
distintos. En términos generales, estos rubros
son:

a) Ingresos propios,

b) Transferencia de Administración
Central,

c) Créditos Internos,

d) Créditos Externos,

e) Otros.

LEY ORGÁNICA MUNICIPAL
1294/87

Art.82 14/68.- Las Municipalidades adoptarán el
sistema de Presupuesto por Programa en la elaboración de
sus respectivos presupuestos. En todos los otros aspectos
presupuestarios regirá la Ley Orgánica
Municipal.

Los Municipios tienen hasta el 20 de diciembre de
c/año para remitir a la Dirección Gral. del
Presupuesto del Ministerio de Hacienda, para su
incorporación al Presupuesto del Sector
Público.

El Art. 166 de la C.N., al calificar la autonomía
municipal, expresa: "Tiene autonomía política,
administrativa y normativa, así como autarquía en
la recaudación e inversión de sus
recursos…".

Atribuciones de los Municipios:

1) La libre gestión
en materias de su competencia;

2) La libre administración y la
disposición de sus bienes;

3) La elaboración de su presupuesto de ingresos y
egresos;

4) La participación en las rentas
nacionales".

LEY DE CONTRALORÍA GENERAL DE LA
NACIÓN

Conforme a las disposiciones constitucionales y la Ley
95/90, por la que se creaba la Contraloría General de la
Nación, este organismo tiene autonomía funcional y
administrativa, lo que le permite actuar con plena independencia
para el cumplimiento de sus funciones. La ley orgánica que
regula la Contraloría General de la Nación,
constituye el complemento necesario para que el organismo cumpla
sus funciones de contralor, no solo del Presupuesto, si no
igualmente de todas las actividades del sector
Público.

El Art. 1º de la nueva forma jurídica
concuerda textualmente con el enunciado de la disposición
constitucional (Art.281 C.N.).

ARTICULO 1º.- La Contraloría General
de la Rca. es el organismo de control de las actividades
económicas y financieras del Estado, de los Departamentos
y las Municipalidades, en la forma determinada por la
Constitución Nal. y por esta ley. Goza de autonomía
funcional y administrativa.

La segunda parte del artículo 281 de la C.N; en
concordancia con el artículo 3º de la Ley 277/93,
crea los cargos de contralor y sub contralor, estableciendo los
requisitos exigidos para el nombramiento: "nacionalidad
paraguaya y de 30 años cumplidos." Igualmente, tiempo
de duración en el cargo y reelección por un periodo
más. La Contraloría no recibe ordenes ni
instrucciones de los poderes del Estado, lo que facilita la labor
de control. Su sujeción es a la Constitución y a la
Ley.

"La Contraloría Gral. de la Rca. tiene
facultad para dictar las normas necesarias a los efectos de
establecer y uniformar métodos de contabilidad y
procedimientos
a los cuales se ajustarán las reparticiones y funcionarios
del sector público…"(Art.5).

Dice el Art.32: "Los funcionarios de la
Contraloría Gral. deberán ser altamente
técnicos y calificados, y pueden ser permanentes o de
libre nombramiento y remoción ".

Es facultad de la Contraloría, a través de
un Reglamento dictado por el Comité Ejecutivo del ente,
establecer los derechos, deberes, obligaciones y sanciones del
personal de la
Contraloría Gral.

Luis Arnaldo Cristaldo