Regimenes de promoción analisis y propuestas – caso Catamarca (página 2)

9. El
Análisis

Es bueno plantearse ciertas preguntas que permitan
ubicar claramente el contexto en el que va a discurrir el trabajo,
primero ¿Qué es el diferimiento y como funciona?
¿Sirve como método de
crecimiento
económico de zonas marginales?¿Es un
instrumento de desarrollo?¿Qué puede hacer la
provincia para sacar un mayor provecho?

Como resultado de la lectura del
marco jurídico, detallado en el capitulo anterior, podemos
definir el diferimiento como un sistema de
crédito
a tasa de interés
cero, basado en la postergación del pago de impuestos por
ciertos montos que sumados a aportes propios, serán
destinados por el "inversor" a la ejecución de proyectos de
inversión por sí o a través de empresas
"promovidas", en lugares marginales del país, marginales
desde el punto de vista productivo.

Ante esta definición podemos plantear en forma
inmediata una formulación primaria: como en cualquier
operatoria crediticia habrá quienes cumplan y quienes no
con las condiciones establecidas en el sistema. Por otra
parte y por la forma de financiación del crédito, el fluir de fondos para inversión está indisolublemente
atado a las condiciones macroeconómicas requiriendo una
conducta muy
eficiente del inversor.

Es decir que a la potencial falla propia de cualquier
sistema de crédito por conductas impropias o
especulativas, deberá sumarse la posibilidad de que los
ciclos de la economía conspiren
contra el sistema promocional mediante la iliquidez originada en
la baja de la actividad económica. El derivado inmediato
de esta situación ha sido y en algunos caso todavía
es, la especulación financiera manejando los picos de
liquidez, o sea que habrá momentos en que el inversor no
tiene fondos para pagar sus impuestos y
simula su pago con diferimiento y otros momentos donde acumula
fondos que se derivan al negocio financiero a través de
depósitos a plazos, en ningún caso por supuesto
habrá inversión.

Este ambiente un
tanto enrarecido, sin duda llevó al gobierno nacional
a suspender el régimen y a endurecer el sistema de
garantías, esto último a nuestro entender solo
logrará aumentar el riesgo de
incumplimiento.

No será motivo de este trabajo la
discusión del diferimiento y su efecto en el presupuesto
nacional, por lo menos en forma directa y si nos ocuparemos de
establecer un método de
justificación económica del régimen si eso
fuera posible.

Ahora, ante la pregunta de la bondad del sistema como
herramienta del crecimiento es necesario plantear lo siguiente:
Catamarca, como decimos mas arriba, no estuvo preparada para
recibir y conducir tamaño proceso de
inversión, no estuvo preparada como estado ni como
actividad privada y esto se ve claramente a la hora de
contabilizar el destino del gasto realizado por las empresas
inversoras pues salvo la tierra, la
mano de obra no especializada, combustible y un bajo porcentaje
de mano de obra especializada, el resto del gasto se ha realizado
en provincias consideradas industrializadas e incluso en otros
países.

Esta circunstancia genera por lo menos dos efectos que
pueden ser tomados como las dos caras de una misma moneda, por un
lado el impacto del multiplicador de la inversión en
Catamarca actúa en forma reducida y precisa de una
actitud
comprometida de la sociedad para
aprovechar al máximo las oportunidades, y por otra parte
no se produce un traslado del ahorro desde
las provincias ricas hacia las más pobres a pesar que en
ellas está el origen de los fondos y es el efecto buscado
por este tipo de leyes
promocionales que pretenden romper el "circulo vicioso de
la
pobreza".

Está en las provincias beneficiadas hacer de la
inversión por diferimiento una herramienta de crecimiento
consistente con el aumento del PBG.

En el largo plazo el éxito del sistema sin duda
modificará los guarismos macroeconómicos de la
provincia, aun en el caso de que el estado nada
hiciera para que esto suceda, la cuestión está en
lograr que el crecimiento sea el máximo posible y
además se traduzca en desarrollo.

Esto nos introduce en el planteo de la tercer pregunta
que nos hacíamos y sobre ello, en un contexto de
debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades, podemos decir
que: la irrupción de estas mega inversiones
traerá, casi sin dudas, aparejada la modificación
de los precios
relativos que perjudicará en el mediano y largo plazo al
minifundista local imposibilitado de reconvertirse; por otra
parte, del análisis de los proyectos
presentados surge que los niveles de ocupación por
hectárea o por monto invertido son particularmente
bajos.

También, la muy actual sujeción
fundamentalista al sistema de mercado como el
único y eficiente asignador de recursos, implica
que la inexistencia de rentabilidad
en el futuro significará el abandono liso y llano por
parte de las empresas de la actividad promovida, con el
consecuente costo social que
en ningún proyecto de
inversión analizado por la autoridad de
aplicación fue considerado, es decir nunca hubo una tasa
de corte social que permitiera a la provincia evaluar los
proyectos para
su adjudicación.

No se consideran aquí los aspectos ambientales
positivos o negativos que la instalación de proyecto ha
provocado y provocará.

Debemos considerar a favor, las economías de
escala producto de la
impensada expansión de la frontera agrícola
provincial, la introducción de tecnología de punta y
la emulación de esta por parte de los productores locales,
el potencial crecimiento industrial a largo plazo y la
participación en mercados no
tradicionales.

10. El
Modelo

En este marco de conceptualizaciones y para intentar
responder la última pregunta hemos generado, con base en
el análisis tradicional de proyectos de
inversión, una metodología de la que a continuación
presentamos una simulación
para información al 31 de diciembre de 1997. El
conjunto de cálculos utilizados en forma de cuadros forman
parte del trabajo como anexo estadístico.

Se trabajó específicamente con los
diferimientos agroganaderos, sin considerar los
turísticos.

Se consideró, a partir de una
clasificación lo más homogénea posible, la
inversión por hectárea por tipo de
explotación (Cuadro 1), los valores
considerados son un promedio entre los consignados en los
proyectos analizados y los que en realidad se han realizado en
algunas inversiones.

Luego y bajo el mismo criterio de selección se
agrupó las hectáreas proyectadas a incorporar
(Cuadro 2) corregidas por cumplimiento, se incorpora aquí
este criterio como el que facilitará analizar la
sensibilidad del sistema ante mayores o menores grados de
cumplimiento de la inversión.

Ambos cuadros dan origen al de inversión
comprometida (Cuadro 3) también discriminada por grados de
cumplimiento en rangos del 10%, de ello surge, en forma
consecuente con la información que se dispuso, que el monto
total comprometido ronda los $ 800.000.000, en primera instancia
esto significa que los valores de
inversión por hectárea que surgen de los proyectos
aprobados tienen distorsiones con los precios de
mercado actuales,
ello implica la necesidad de sincerar esta cuestión que
podría traducirse en elemento negociador con el sector
beneficiado en términos de hectáreas u
ocupación a lograr.

Se estableció con base al cuadro uno la
información (Cuadro 4) que mostrara los costos de
producción que se usarán, bajo
correcciones (separados en etapa de inversión y etapa de
explotación) para el cálculo de
la contribución al impuesto a las
ganancias.

El paso siguiente fue establecer la producción del sistema y su
valoración (Cuadros 5, 6 y 7), que obviamente viene
corregidas por cumplimiento. En este caso la producción
por hectárea y por año se consignó, en
algunos casos, muy por debajo de los valores
que presentan los proyectos aprobados de manera de acentuar la
corrección por cumplimiento que para este trabajo se
determinó en el 70% (los valores
históricos de incumplimiento en bancos privados
rondan el 30%), de cualquier modo mediante un análisis de
sensibilidad se puede determinar hasta donde la corrección
de los valores establecidos por hectárea y por año
o los grados de cumplimiento, modifican el resultado
final.

Los precios que se toman son promedios de los pagados en
las últimas zafras respectivas y que comparados no se
alejan demasiado de su valor promedio
histórico en divisas.

Estos valores también deben soportar
análisis de sensibilidad, al igual que los de
producción, los realizados por nosotros no alteran el
resultado hasta el 30% promedio de variación.

Sobre la base de ingresos,
costos y
exención (Cuadro 8) se determinó la potencial
contribución al impuesto a las
ganancias que haría el sistema.

Cabe a esta altura explicitar un supuesto que subyace en
todo el análisis que es el de obviar la cuestión de
la puesta en marcha y ello por varias cuestiones que hacen la
realidad productiva de los proyectos y para evitar la
complicación en esta simulación
de trabajar con valores equivalentes ante proyectos de distinto
número de períodos.

Si bien por efectos del Pacto Federal, el impuesto a los
ingresos
brutos no se recauda o no se recaudaría, hemos procedido a
calcularlo (Cuadro 9) y ha establecer su valor presente
neto como una forma de mostrar el sacrificio que hace la
provincia, en términos de costo de
oportunidad.

El IVA (Cuadro 10
y 11) se calcula en sus dos variantes crédito y
débito y ello por que sí bien el origen financiero
de la inversión en un 75% (hay un año al 65%)
está en el diferimiento, cada vez que se efectúan
compras el estado
recupera en tiempo real el
crédito fiscal de la
compra y en la medida que la relación ingresos –
gastos es
positiva el estado tiene
ingresos tributarios por IVA para los
cuales los proyectos no tienen exención. Los valores
presentes netos obtenidos son un anticipo del resultado favorable
del análisis.

Con todos estos datos a
disposición, el paso final fue construir el flujo de
fondos fiscal (Cuadro
12) asumiendo lo peor, es decir que se difiriera en cinco
años todo lo comprometido y que solo se invirtiera el 70%
en siete años.

De este modo el monto diferido actúa como la
inversión que debe hacer el estado nacional para llevar
adelante este sistema y los recuperos serían los ingresos
presentes y futuros por el cobro de impuestos que la nueva
actividad económica genera.

Este método de cálculo
refuerza la hipótesis a favor de obviar los criterios
de puesta en marcha fijados por la autoridad de
aplicación y deja abierta la puerta para discutir si los
períodos de puesta en marcha solo deben ser considerados
desde un punto de visa estrictamente agronómico en los
futuros procesos de
reasignación, si estos fueran posibles y justificables a
partir de las conclusiones de este trabajo.

Por último hemos calculado el valor presente del
impuesto inmobiliario (Cuadro 13) que esta fenomenal
incorporación de tierras generaría y su valor
positivo resiste una reducción de alícuota de hasta
el 50% sin ningún problema respecto del uso que en las
propuestas de este trabajo se pretende dar al valor presente del
impuesto inmobiliario.

En general se ha trabajado con un horizonte de
análisis de veinte años, período que, en
condiciones de "estabilidad macroeconómica", nos parece
prudencial, de cualquier modo si consideramos que el incremento
del valor de la hectárea por los sucesivos aumentos de
capital que
debiera hacer el sistema deben corresponderse con un valor de
inversión por hectárea mas alto que el tomado en
este trabajo, podemos esperar entonces que una reducción
del período de análisis sea suficientemente
compensado por el aumento producto de
considerar el "obligado" valor de la hectárea.

Como podemos ver entonces en el marco de la evaluación
privada de proyectos y bajo la metodología propuesta, el sistema de
promoción agroganadero mediante el
diferimiento de impuestos, arroja resultados positivos tanto para
las regiones marginales donde se aplica como para el tesoro
nacional.

11. Conclusiones y
Propuestas

En primera instancia debemos decir que el sistema, por efecto
del escenario de desigualdad inicial en los procesos de
desarrollo provinciales, termina actuando en beneficio de un
conjunto más grande que el específicamente era el
destinatario de las ventajas y ello sin duda hecha por tierra
cualquier pretensión critica de desigualdad manifiesta en
la distribución de los recursos.

También podemos concluir que el efecto negativo
inmediato sobre el presupuesto
nacional es morigerado por el aumento en la actividad
económica que estos proyectos generan.

Podemos decir también que la provincia hace su
contribución nada despreciable en el corto, mediano y
largo plazo a través de la condonación del impuesto
sobre los ingresos brutos, producto de acuerdos con la
nación.

El valor presente neto de los ingresos que el tesoro nacional
tendrá al hacer la inversión de permitir el
diferimiento, es positivo aún en el caso de la conducta
perniciosa de los especuladores que difiriéndolo todo,
solo inviertan el setenta por ciento, es decir que el estado no
solo recupera a valores históricos los impuestos
diferidos, sino que mejora sustancialmente la recaudación
al ampliarse la base gravable por efecto del aumento de la
actividad económica donde nunca hubiese sido posible
aumentarla.

En definitiva la mejor garantía de un proyecto es sin
dudas su éxito, no decimos nada nuevo con esto es cierto,
pero queremos decir que el fracaso solo perjudicará a
Catamarca, es la provincia la que verá modificar su
ambiente
ecológico, la que asistirá a una
redistribución de su ingreso, etc., pues en pocos
años el tesoro nacional por causa de moratorias e
inflación interna habrá licuado los efectos de
impuestos no ingresados hoy y las provincias industrializadas
habrán hecho su negocio al proveer la casi totalidad de
los equipos, mano de obra especializada y otros insumos que de
otra manera no se hubiera realizado sino por el contrario
habría significado una aún mas baja actividad con
el consecuente aumento en el desempleo.

Es claro entonces que nadie tiene más derecho que la
provincia a exigir garantías a este sistema y para eso
debe existir solidaridad desde
el estado nacional evitando seguir con la línea de
pensamiento
basada en la estrategia
"bancaria" de la garantía real a su favor y
preocupándose por aceitar los mecanismos de control.

Esto, de nuestra parte como investigadores, no podía
quedar en una conclusión eminentemente teórica,
así es que queremos proponer los pasos que creemos
mejoraran la actividad de control de los
diferimientos por parte de la Administración Federal de Impuestos y que
la provincia podría proponer a la nación como una
forma de establecer parámetros de negociación ante el endurecimiento de esta
en el tema de las garantías reales ( al momento de estas
conclusiones se ponía en vigencia la RG 846.

12. Mecanismos de fiscalizacion a
ser propuestos por la provincia

De acuerdo a lo descrito anteriormente estaríamos ante
la presencia de dos grandes grupos que se ven
beneficiados con los regímenes detallados:

1) El grupo de las
"empresas promovidas" a las cuales la provincia otorgó
mediante Decreto correspondiente los beneficios de
liberación en el impuesto a las ganancias, valor agregado
y activos o
similares pero que para cada empresa pueden
ser distintos, ya que dependen del decreto particular.

2) El grupo de
"contribuyentes que difieren" que son los inversores en las
mencionadas empresas promovidas y a los cuales el Estado Nacional
les está otorgando un crédito sin intereses, que
deberán comenzar a devolver después del sexto
año de la fecha de puesta en marcha ( fecha determinada en
función del tipo de producción.

Ahora bien, el solo hecho de estar hablando de un sistema de
promoción significa, para la teoría
de las finanzas
públicas, una distorsión en la
aplicación de los impuestos nacionales debido a que
existen contribuyentes que se ven favorecidos por una
liberación de impuestos o en su caso diferimientos de los
mismos, mientras que otros no.

Se ha demostrado aquí la relatividad de esta
hipótesis.

No obstante esta circunstancia, creemos que la única
manera de que el sistema de promoción funcione es a
través de controles estrictos en la utilización de
los beneficios de liberación y un control permanente de
las inversiones, ya que las mismas deben ser reales, es decir que
el dinero que
el contribuyente dice invertir, entre realmente al patrimonio de
la empresa
promovida y se aplique a lo que la misma se comprometió,
ya que por un porcentaje de esta inversión está
dejando de pagar un impuesto en el presente y que luego
deberá ingresar en los plazos ya mencionados, pero
principalmente esa inversión en el mediano y largo plazo
generará mayores ingresos al Estado.

La Provincia, Autoridad de Aplicación, consciente de
esta necesidad ha dictado una serie de Decretos ( 499/96, 1338/96
entre otros) tendientes al cumplimiento de pautas que aseguren la
real inversión. Esos mismos Decretos debieran ser
considerados por las Resoluciones e Instrucciones de la AFIP a
fin de contar con elementos exigidos en la presentación de
proyectos y en la posterior ejecución de los mismos que
faciliten las tareas de verificación de esa Administración.

De acuerdo a lo expresado surge la necesidad de realizar
controles permanentes a estas empresas y para ello la Autoridad
de Aplicación y la AFIP debieran ponerse de acuerdo a fin
de no duplicar esfuerzos y de esta manera lograr mayor eficiencia.

La propuesta consiste en asignar a cada uno de los poderes los
controles para los que naturalmente son más eficientes y
aspectos de la promoción sobre los cuales cada uno de
estos poderes tiene incidencia directa.

En este marco creemos que le corresponde a la AFIP el
control:

-Por cuentas
utilizadas en exceso.

-Por utilización de beneficios cuando no haya
transcurrido el plazo máximo de 30 meses.

-Por aplicación de porcentajes mayores de
liberación que los que le corresponde al inversor o a la
promovida.

-Cobro de los impuestos diferidos por encima de los
límites autorizados por Decreto o sea por diferir mas
allá de los cupos.

-Cobro de impuestos diferidos por que los mismos exceden lo
autorizado para el semestre según certificado 1232.

Le corresponderían a la Autoridad de Aplicación
los controles:

-Control permanente de la totalidad de empresas promovidas a
fin de verificar la existencia, en forma inmediata, de empresas
sin actividad a las cuales les corresponde la caducidad del
beneficio.

-Verificación permanente del no-cumplimiento de las
pautas de promoción en cuanto al personal ocupado,
nivel de producción, sobre valuación de activos, etc.

Para ambos controles se requiere que la misma sea una
verificación ocular llevada a cabo por especialistas del
mismo tenor que los que la misma Autoridad dispone para la
aprobación de los proyectos y elabore informes de
tal manera que indique claramente si ha habido un incumplimiento
formal o también se han afectado aspectos materiales. En
todos los casos se deberá comunicar a la AFIP la cual
probablemente deberá adaptar sus normas a este
programa
conjunto de trabajo.

La Autoridad de Aplicación también deberá
tener en cuenta a la hora de detectar incumplimientos la
necesidad de derivar el caso a la AFIP ya que esta cuenta con
numerosas normas, Ley 11683 y sus
modificaciones, que facilitan la impugnación de
contabilidades, impugnación de gastos,
verificación de proveedores,
el acceso a información proveniente de cuentas
bancarias, la información de la totalidad de empresas del
país, etc.

Es claro que todo esto, no significa una transferencia de
responsabilidades de la provincia a la nación, por el
contrario, un proceso de
este tipo requiere de un permanente trade – off entre todos los
actores del sistema.

Continuando con las conclusiones del presente trabajo y en la
intención de poner a consideración nuestra segunda
propuesta, debemos decir que, convencidos que la posibilidad de
hacer más efectivas las economías de escala propias
del sistema pasa por las políticas
públicas, y si bien al respecto la provincia ha mostrado
su voluntad a través de la reasignación de algunos
proyectos industriales y algunos proyectos de
complementación productiva creemos que no alcanza y
además ata fuertemente a cualquier iniciativa al derrotero
conque la actividad macroeconómica signe al sistema de
diferimientos.

Creemos que es tarea del estado provincial generar los
mecanismos directos e indirectos para producir una transferencia
de recursos entre sectores y también la de asumir la
responsabilidad política de modificar
para conveniencia de sus gobernados los designios del mercado
como administrador
pleno de los recursos.

El concepto anterior
no significa un reduccionismo que pueda ser tildado de
herético o revolucionario sino el simple convencimiento
que, las condiciones de la economía han dejado
poco espacio de maniobra a los gobiernos provinciales si estos
respetan sin restricciones de ningún tipo la ortodoxia de
la teoría
económica, es decir que la insistencia de reducir
permanentemente el gasto público como sinónimo de
buena conducta fiscal no es otra cosa que admitir que no se puede
presionar mas la muy devaluada actividad económica
productiva, pero el estado no puede desaparecer como uno de los
motores de la
economía, no puede mirar para otro lado.

Entonces si el estado no puede gastar mas de lo que recauda,
pues que haga uso de la imaginación para propiciar el
aumento de la actividad productiva y en este contexto no tiene
otra alternativa que recurrir al sector financiero para
proponerle el negocio de reducir el gasto público con un
sentido productivo.

En este marco conceptual se inscribe la propuesta de utilizar
el valor presente del impuesto inmobiliario como un fondo de
garantía para la reforma del estado municipal del
interior.

Las empresas promovidas deberán entender que la
seguridad
jurídica no está basada en el no pago de impuestos
sino en la tranquilidad y la paz social de pueblos que tienen
trabajo y empleo y el
sector financiero seguramente verá con agrado la solicitud
de créditos para reactivación y no para seguir
financiando gasto improductivo.

La propuesta consiste básicamente en encarar la
formulación de proyectos que impliquen la reducción
del gasto público municipal pero que tengan impacto
positivo en la producción, el financiamiento
de estos proyectos deberá obtenerse con base en el
endeudamiento de los privados que decidan asumir la
conducción de los proyectos, estos emprendedores
actuarán con la garantía que significa el cobro del
impuesto inmobiliario a las empresas promovidas por parte del
estado que por instrumento jurídico afecta en tal
sentido.

Es necesario decir que la provincia mediante sus acuerdos con
la Universidad
Nacional de Catamarca y en especial con la Facultad de Ciencias
Económicas, cuenta con los recursos
humanos capaces de llevar adelante esta propuesta y que esos
recursos pueden ser financiados con los mismos fondos.

Es seguro que una
discusión tan seria y enriquecedora como la de los
regímenes de promoción no se agote en trabajos de
esta naturaleza, es
probable que nuestro punto de vista transgreda algunos
preconceptos de los negociadores en la actual disputa, pero con
seguridad no
posee vicios que lo tiñan de parcial y por sobre todo
estamos seguros de haber
dejado en claro que la posición de negar sistemas
aún cuando "los números" los muestren como
posibles, asume la característica de ideológica
fundamentalista.

Por último esperamos haber contribuido a despertar la
porción de imaginación necesaria para que, sin
abandonar los límites que el sector político se ha
impuesto, el gobierno ponga en
práctica acciones de
política
económica como la que surge de este trabajo.

13. Anexo-Cuadros

Trabajo enviado y realizado por:
Elisa a. Elizagaray

(38 años): Es Contadora Pública, título
otorgado por la Universidad
Nacional de Córdoba (1985) y Especialista en
Tributación (1997) recibida en la Universidad Nacional de
Catamarca, durante diez años (1990-2000) fue funcionaria
de la Dirección General Impositiva de Argentina
llegando a ocupar el cargo de Jefa de Fiscalización
Interna en la Agencia Catamarca. Hoy es Asesora privada.
Marcelo l. Altamirano (38años): Es licenciado en
Economía de la Universidad Nacional de Córdoba
(1989) y Especialista en Evaluación
de Proyectos de Inversión de la Universidad Nacional
de Catamarca, fue Director de Proyectos Especiales del Ministerio
de Producción de Catamarca y hoy es docente e investigador
categorizado en la UNCa.