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7. Estructura orgánica
Es una estructura
compleja, compuesta por seis órganos
principales:
De los 6 organos los más importantes
son:
- Consejo de Seguridad
- Asamblea General
- Consejo Económico y Social
(ECOSOC) - Secretaría General
- Tribunal Internacional de Justicia
- Consejo de Administración Fiduciaria.
Cada uno de estos órganos principales han creado
para su funcionamiento otros determinados órganos
subsidiarios, como UNICEF (Fondo de Naciones Unidas
para la infancia),
ACNUR (Alto Comisionado de Naciones Unidas
para los Refugiados), etc…
8. Consejo de seguridad
Es un órgano intergubernamental de
participación restringida (no están representados
todos los Estados miembros).
Esta dedicado primordialmente al mantenimiento
de la "paz" y seguridad
internacional y para el ejercicio de ésta, puede,
investigar situaciones susceptibles de ponerla en peligro e
instar a la pacificación.
En un primer momento estaba compuesto por 11 miembros;
en la actualidad son 15, y de estos 15 hay 5 que son permanentes
(EE.UU., Reino Unido, Francia,
China y
Rusia); los otros 10 países se van rotando cada dos
años, según distribución geográfica.
El Consejo de Seguridad funciona con carácter de
permanencia; siendo así que los 15 miembros deben tener un
representante en Nueva York.
El porcentaje de su composición es una de las
cuestiones más problemáticas, puesto que las
tendencias actuales hablan de ampliar los miembros permanentes a
Alemania y
Japón, siguiendo criterios de política y economía.
Democráticamente debería haber un representante de
cada área geográfica: por África: Nigeria;
por Asia: India y por
América
Latina: Brasil.
— No es casualidad que los cinco miembros sean los
principales portadores del armamento atómico.
El Consejo adopta sus decisiones por mayoría de 9
votos. Cuando es una decisión de procedimiento
ó de forma vale cualquier voto por igual (sea de un
miembro permanente ó no), pero en cuestiones de fondo
ó sustantivas estos nueve votos deben incluir
necesariamente los 5 votos favorables de los Estados permanentes
(estos tienen un "gran" poder: el
derecho de veto son intocables).
El Consejo de Seguridad históricamente ha
estado
"bloqueado", puesto que los conflictos
desde 1945 implicaban a algún Estado miembro
permanente y este imponía su derecho de veto.
La división Este-Oeste (OTAN, Pacto de Varsovia)
supuso la "paralización" de la ONU; puesto que
dos super potencias creasen instituciones
para la defensa dividió Naciones Unidas en dos bloques
internacionales
Se puede decir, que ha vuelto a 'funcionar'; ha producir
y adoptar decisiones tras el acuerdo entre USA y RUSIA. La
resolución más importante del Consejo ha sido
legitimar la "Guerra del
Golfo".
9. Asamblea
general
Es un órgano intergubernamental plenario, en su
seno están representados todos los miembros de Naciones
Unidas (los 185 Estados). No tiene funcionamiento permanente y
sus competencias
son:
- genéricas, es decir, la Asamblea
podrá tratar cualquier tema dentro de los
límites de la Carta. Y
debe quedar inactiva cuando el Consejo de Seguridad entre a
tratar una materia
concreta.
Son competencias
específicas:
- Mantenimiento de la Paz y Seguridad internacional a
nivel general, porque a nivel de crisis
concretas competen al Consejo de Seguridad. - Fomento de la Cooperación internacional
(sirve de foro). - Realizar una labor impulsora para el desarrollo
del Derecho
Internacional Público y de su
codificación.
Antes el D.I.P. no era escrito, pero la ONU realiza una
labor impulsadora de la codificación, y en este sentido
creó un órgano subsidiario, la Comisión de
Derecho
Internacional, para dedicarse a la labor
codificadora.
- Elaborar y aprobar el presupuesto de la
organización; así como fijar cuotas y
contribuciones de miembros.
Cada Estado miembro tiene su "sitio" en la Asamblea
General. En un principio estaba compuesta por Estados
occidentales, pero posteriormente se integraron los estados del
tercer mundo; estos últimos países quieren un
concepto
más revolucionario del Derecho Internacional
Público. Nosotros que nos denominan, "Estados del Tercer
Mundo" somos mayoría en la Asamblea; y por tanto
ésta trata más cuestiones de índole
económica, sobretodo de la cooperación al desarrollo; y
para ello aprobaron la resolución del Nuevo Orden
Económico Internacional (NOEI) que decía que
cualquier forma económica tendría que estar en
búsqueda de la repartición de riqueza de todo el
mundo (lo que no se está aplicando en la
práctica).
El tercer mundo ha querido e intentado cambiar muchas
cosas; pero en la práctica los tres poderes
(político, económico y militar) siguen estando en
manos de unos pocos privilegiados, por no decir EE.UU.
Todo el derecho internacional está marcado por la
división Norte-Sur. Los países tercermundistas se
encuentran con un derecho internacional que no les favorece (no
son miembros del Consejo de Seguridad). Además el abismo
(fundamentalmente económico) tiende a acentuarse, puesto
que China puede
pasar a convertirse en un país poderosamente
económico, a diferencia de Ruanda con una economía muy
vulnerable y frágil.
Las decisiones de la Asamblea General se adoptan por
mayoría; esto no viene a ser muy práctico puesto
que estas decisiones no son de carácter vinculante para
los Estados, es decir, que estos no se obligan en su
cumplimiento. En la actualidad se tiende a adoptar las decisiones
por consenso, que aunque no tenga valor
jurídico sí tiene un valor moral
importante.
Decir, aquí, que 130 Estados del tercer mundo critican la
prepotencia del Consejo de Seguridad, es aberrante y supone una
"degeneración" jurídica el no hallar una
fórmula para abolir dicho derecho de inmunidad.
10. Las Carta
de las Naciones Unidas: una
visión y una misión.
Al fundarse la ONU, al final de la Segunda Guerra
Mundial, los estados nacionales de entonces respondían
a la necesidad de conducir las relaciones
internacionales en un régimen más cooperativo,
transparente. Los planes de construir la comunidad
internacional sobre cimientos nuevos y más sanos
simbolizaban a la vez una manera visionaria y práctica de
conducir las relaciones económicas y políticas
internacionales.
En vista de los actuales debates relativos a la
función y el futuro de la ONU, es importante recordar que
la Carta de
las Naciones Unidas: percibe los problemas
políticos, de seguridad, económicos, sociales,
culturales y humanitarios como interrelacionados, y por
consiguiente propone soluciones y
líneas de conducta
coordinadas; da instrucciones a la ONU para que aborde problemas
más allá de las relaciones tradicionales entre
estados y luche por una cantidad de objetivos
normativos más amplios, entre ellos la promoción de "un elevado nivel de vida,
pleno empleo y
condiciones de progreso económico y social" y la evolución económica y social de
"todos los pueblos"; coloca a la ONU en la cúspide del
incipiente sistema de
organizaciones
internacionales. Esta ha de abarcar a las instituciones
especializadas existentes tales como la Organización Internacional del Trabajo
(OIT), así como las instituciones de Bretton Woods — el
Fondo Monetario
Internacional (FMI) y el
Banco
Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) o
Banco Mundial
— instituciones establecidas un año antes de la
creación de la ONU.
Las esperanzas de un futuro más pacífico y
próspero fueron depositadas de este modo en un nuevo
sistema de
instituciones multilaterales, cuyo objetivo era
brindar una señal clara tendiente a un gobierno global
bajo los auspicios de la ONU. Sin embargo, desde el comienzo,
esta visión internacionalista y democrática de la
ONU y de sus atribuciones ha tenido que lidiar con la realidad de
la política
de fuerza.
Una primera manifestación de ello fue la
decisión de las grandes potencias de convertir a las
instituciones financieras de Bretton Woods en entes
prácticamente autónomos con respecto a la ONU y
mantener el nuevo órgano de comercio
internacional, el Acuerdo Internacional sobre Aranceles
Aduaneros y Comercio
(GATT), separado
de la ONU. Estas decisiones han tenido graves consecuencias para
la coordinación de una política
económica global y para la participación
democrática en importantes instancias decisorias. No
obstante, a pesar de no ajustarse plenamente a las esperanzas de
los artífices del sistema internacional de posguerra
más "internacionalistas", la estructura institucional
emergente y los principios
orientadores reivindicados permitieron alcanzar grandes progresos
en los años siguientes a su creación.
Cualesquiera hayan sido las tensiones internacionales y
las deficiencias de la ONU, la existencia de las Naciones Unidas
como una institución para todos los países
generó la sensación de formar parte de la comunidad mundial
y ayudó a crear una conciencia
global. Para los países en desarrollo, la ONU
aportó la arena política y permitió
desencadenar su lucha anticolonialista y de emancipación
política, engendrando un sentimiento de poder e
importancia y proporcionando un medio para participar en el
escenario mundial como iguales.
Desde el punto de vista económico y social,
durante los tres decenios posteriores a la creación de la
ONU, el crecimiento
económico generó pleno empleo y
prosperidad creciente y facilitó la adquisición de
derechos sociales
en el Norte, a la vez que hubo desarrollo constante en muchos
países del Sur.
Se adoptaron muchos principios,
estructuras,
pautas y referencias de cooperación internacional para el
desarrollo. Entre ellos se pueden mencionar la Estrategia
Internacional del Desarrollo, las metas de ayuda, el trato
preferencial y la no reciprocidad en las negociaciones
comerciales.
La ONU también demostró ser una
fértil fuente de ideas con decisiva incidencia en la
manera de proceder y en los principios del ámbito del
desarrollo. El actual sistema normalizado de contabilidad
nacional tuvo su origen y posterior evolución en la ONU. La idea de eximir de
deudas y de contar con programas
especiales para los países menos adelantados entre los
países en vías de desarrollo también
emanó de la ONU.
Las normas y
principios fijados por los organismos especializados de la ONU
han mejorado la vida tanto a nivel nacional como internacional.
Los organismos menores y más especializados como la
Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), la
Organización Meteorológica Mundial (OMM), la
Organización de Aviación Civil
Internacional (OACI) etc., a través de sus normas y
regímenes reglamentarios, han contribuido a mantener el
orden internacional en ámbitos tan diversos como la
meteorología, las comunicaciones, la aviación, etc. Sucesivas
conferencias internacionales convocadas por organizaciones de
la ONU han ayudado a identificar y centrar la atención
mundial en nuevos problemas relativos a temas como medio
ambiente, población, energía, ciencia y
tecnología, alimentación y
nutrición
y el lugar y función de la mujer en la
sociedad y en
el desarrollo social
en general.
Una cantidad de nuevos órganos de la ONU como la
UNCTAD y ONUDI fueron creados en respuesta a las necesidades
enunciadas colectivamente por los países en desarrollo. El
objetivo de
estas instituciones era ayudar a formular principios orientadores
y mecanismos internacionales que permitieran implementar las
atribuciones contenidas en la Carta de promover
el progreso económico y social de "todos los
pueblos".
La investigación y el trabajo
estadístico de calidad de la ONU
arrojaron luz sobre el
funcionamiento de la economía mundial y pusieron de
manifiesto sus desigualdades y anomalías. Deliberaciones
mantenidas en las nuevas instituciones y en las conferencias
mundiales de la ONU, dieron lugar a acuerdos internacionales,
normas y medidas que se convirtieron en elementos esenciales de
la cooperación internacional para el desarrollo.
Así surgió un programa de
desarrollo global que se transformaría luego en una de las
dimensiones clave del trabajo de la
Organización.
Pero algunos de los reclamos del Sur de criterios y
medidas para alcanzar mayor justicia
económica parecieron poner en tela de juicio las
relaciones económicas y políticas
mundiales vigentes y por consiguiente los intereses inmediatos de
las naciones de mayor poderío económico. Los
esfuerzos por traducir estos reclamos en compromisos
prácticos y programas de
trabajo de la ONU rara vez recibieron apoyo entusiasta de los
países más poderosos del Norte. Resultaba
difícil, o imposible, alcanzar consenso sobre propuestas
de directrices internacionales en ámbitos como materias
primas, transferencia de tecnología y
códigos de ética para
empresas
trasnacionales, entre otros.
11. Desgaste de la
función económica de la ONU
Desde los comienzos del 80, la actitud de
algunos países del Norte hacia la ONU comenzó a
volverse más rígida. En parte, la mayor
desafección puede estar relacionada con el considerable
empeoramiento de la situación económica global
desde comienzos de la década – que se debió en gran
parte a las medidas deflacionarias monetaristas introducidas por
el Norte. En un período de menor crecimiento y esfuerzos
por reducir los déficits presupuestarios internos y los
problemas nacionales cada vez mayores, se dio más
importancia a estos últimos; y recibieron menos
atención los problemas internacionales, especialmente los
que suponían compromisos financieros.
No obstante, las posiciones adoptadas por las grandes
potencias del Norte frente a la ONU han estado inspiradas en algo
más que la mera necesidad de mantener el nivel de gastos bajo
control. Hubo
esfuerzos sistemáticos por hacer que el Sur desistiera de
su actuación colectiva, lograr que ésta disminuyera
y coartar las actividades económicas y las principales
iniciativas dentro del Sistema de la ONU. La consecuencia fue el
desgaste y debilitamiento de las organizaciones que no se
encuentran plenamente bajo el dominio de las
grandes potencias. Hoy en día estos son objetivos
explícitamente declarados.
En particular, ha mermado la labor de investigación, la formulación de
principios y las funciones
negociadoras de la ONU con respecto a los denominados problemas
económicos "insoslayables" como el comercio
internacional, recursos para el
desarrollo y temas monetarios. Por lo tanto, la ONU se ha quedado
cada vez más marginada en su finalidad principal de fijar
normas sobre estos temas, tendencia acentuada por la casi
interrupción del diálogo norte – sur. Al mismo
tiempo,
importantes cuestiones de principios relativas a inversión extranjera,
compañías trasnacionales y transferencia de
tecnología
quedaron prácticamente excluidas de la atención
internacional y mucho más de la multilateral.
Lo cierto es que, en una situación en que la
estructura de poder económico está muy
desequilibrada, un puñado de estados han podido mantener a
las Naciones Unidas como rehenes y han precipitado una importante
crisis de
identidad. Al
mismo tiempo, resulta
insostenible la situación de falta de instituciones
multilaterales democráticas ante las cuales todos los
países — desarrollados y en desarrollo — tengan que
rendir cuentas por las
repercusiones externas de sus políticas económicas
internas y regionales.
Por ejemplo, la UNCTAD, cuyo cometido es trabajar por el
desarrollo mundial, y cuyo peso y capacidad intelectuales tienen
amplio reconocimiento en los llamados temas económicos
centrales, se ha visto deliberadamente menguada. Su aptitud para
realizar un análisis político de la cantidad y
calidad
prescritas ha sido restringida en algunos aspectos
básicos. Se ha debilitado la capacidad de la UNCTAD de
presentar, llegado el caso, una oposición motivada ante la
orientación política propugnada generalmente por el
FMI y el
Banco Mundial
(ahora también por la Organización Mundial de
Comercio —
OMC).
Son evidentes similares intenciones con respecto a
ONUDI, la rama de desarrollo industrial de la ONU. Obviamente, la
industria es
muy trascendente para la transformación económica y
social; una base económica diversificada es imprescindible
en la altamente competitiva economía mundial de hoy. Sin
industrialización, el grueso de los países en
vías de desarrollo no podrán combatir la pobreza,
resolver adecuadamente las necesidades básicas, generar
fuentes de
trabajo con salarios por
encima de los niveles de pobreza y lograr
un rápido progreso económico de manera integral y
equilibrada. El trabajo de
ONUDI ha realizado un importante aporte en ayudar a los
países a fortalecer el sector industrial y sus servicios son
de primordial importancia. Mientras que algunos países
avanzados del Norte han ingresado en lo que algunos consideran
una era posindustrial, la mayoría de los países del
sur todavía necesitan lograr un adecuado nivel de
desarrollo industrial. Para ellos es imprescindible una ONUDI
fuerte y dinámica, de manera que pueda ayudar en la
formulación de políticas industriales,
creación de instituciones, fijación de niveles de
calidad, transferencia tecnológica y de desarrollo y otras
formas de cooperación y asistencia
técnica.
Con respecto al no pago de cuotas financieras a la ONU y
a otras organizaciones del Sistema de la ONU, la modalidad cada
vez mayor de aportes voluntarios y sus consiguientes
condicionalidades, presiones a las secretarías y a las
políticas de personal y otras
tácticas, entre ellas las presiones bilaterales a
países en desarrollo en forma individual, son algunos de
los medios
utilizados por algunos países desarrollados para ejercer
su influencia y dominio sobre las
organizaciones de la ONU y sus procedimientos.
Ello ha sido sucedido por graves crisis financieras, que han
afectado los programas, la moral y el
desempeño del personal y
también la propia independencia
de las instituciones. Durante años la ONU ha trabajado con
cero crecimiento presupuestario y un congelamiento en la
contratación de personal, ambos de los cuales han
desgastado seriamente su aptitud para cumplir con las funciones
asignadas y renovar su personal.
Ninguno de esos factores limitativos ha sido impuesto a las
instituciones de Bretton Woods: instituciones que, como no es de
sorprender, sostienen la postura ideológica y las
preferencias políticas de sus principales accionistas, los
países industrialmente avanzados. La financiación
de estas instituciones ha sido muy generosa, hasta tal punto que
han estado en condiciones de expandir ampliamente sus tareas,
operaciones,
personal y consultores de tiempo completo.
Últimamente, el presupuesto del
Banco Mundial
ha estado casi totalmente financiado por las ganancias
provenientes de préstamos a países del Sur, pese a
que la opinión pública tiene la impresión de
que el Banco es financiado por donantes del Norte.
Muchas personas consideran hoy en día que las
instituciones de Bretton Woods tienen ventajas comparativas sobre
la ONU en términos de capacidad general en el campo de la
economía. También se cree que son más
competentes en investigación para el desarrollo y su labor
normativa. De este modo, los resultados de decisiones
políticas pasadas y presentes en materia de
atribuciones institucionales y asignación de recursos se
utilizan ahora para defender propuestas de una división
formal del trabajo entre la ONU y las instituciones de Bretton
Woods en el campo de política macroeconómica con el
argumento de la llamada eficiencia y
calidad.
Pero estas instituciones se han desviado de sus
atribuciones originales y se han transformado de hecho en
instrumentos de control de las
políticas internas de los países en desarrollo para
asegurar el pago de los servicios de
la deuda a los países prestamistas del Norte y a las
instituciones financieras multilaterales. Estas últimas
han impuesto a los
países en desarrollo, por medio de la condicionalidad, los
programas de ajuste estructural, que para ellas son medidas
internas adecuadas. Estos programas, en una cantidad de casos,
han desembocado en una contracción de los niveles de vida,
con repercusiones negativas para el crecimiento y desarrollo
económicos y para la cohesión social.
12.
Mercados, gobiernos y
organizaciones multilaterales
En un mundo cada vez más complejo e
interdependiente que hace que las opciones políticas sean
complejas y donde las decisiones se tornan difíciles, la
ideología económica que preconiza dejar en manos de
las fuerzas del mercado la
mayoría de los temas de crecimiento y desarrollo -y
sugiere que es por el interés de
todos- atrae gran cantidad de adeptos y conversos. Las
señales que indican el éxito de esta fórmula
son muy difíciles de aprehender. Los lineamientos
económicos neoliberales más exagerados adoptados en
tantos países desarrollados y en desarrollo están
generando importantes problemas económicos y sociales:
aumentan las diferencias socioeconómicas dentro de los
países y, en muchos casos, empeoran de hecho la
situación de los pobres en términos reales y
provocan en todo el mundo situaciones de inestabilidad
socialmente explosivas entro de cada sociedad y fuera
de fronteras. La "mercadización" y liberalización
de la economía mundial, y el desmantelamiento de algunas
de las prudentes reglamentaciones vigentes en los años
cincuenta y sesenta, han hecho más difícil ejercer
el control económico de cualquier economía en favor
de los objetivos sociales. En realidad, el pleno empleo y los
salarios o
ingresos
vitales decorosos han dejado de ser objetivos políticos a
ser perseguidos con vigor.
Por supuesto que algunos de estos flujos de capital son
necesarios para financiar el comercio mundial y consolidar la
inversión extranjera directa, pero
claramente no lo son los actuales flujos de capital
constituido por dinero
especulativo en busca de beneficios
instantáneos.
Es paradójico que, mientras se reclama que todos
los países acepten sin reservas las recetas del mercado libre,
las prácticas comerciales anticompetitivas y restrictivas
de las compañías transnacionales se mantengan
inobjetadas. Éstas son protagonistas y dominan más
del 70 % del comercio mundial. Aproximadamente el 25 % del
comercio mundial es realizado como comercio interno de la empresa dentro
de cada compañía transnacional. Así, las
trasnacionales ejercen directa o indirectamente influencias
decisivas en el logro de muchos objetivos establecidos
internacionalmente. Sin embargo, el trabajo realizado en la ONU
sobre estos temas ha sido muchas veces echado por la borda, y las
compañías transnacionales quedan exentas de
cualquier supervisión o regulación por parte
de la comunidad internacional. El raciocinio indicaría
objetivamente que la ONU no puede permitirse seguir adelante con
esta situación.
13. Recursos financieros de
la ONU
El tema de los recursos es fundamental para la lucha por
el futuro de la ONU. Los fondos le permiten instrumentar sus
atribuciones y programas; por su parte, la escasez de recursos
restringe su labor, desmoraliza a los funcionarios, contribuye a
la pérdida de especialistas muy capacitados, la hace
impotente frente a los muchos desafíos globales que
demandan su atención y la hace susceptible a las presiones
de quienes ejercen el poder del dinero.
La intención era que los estados miembro
financiaran la ONU de manera democrática y equitativa, lo
cual se fundaba en otro principio básico que no puede
diluirse ni desgastarse sin poner en peligro todo el Sistema de
la ONU: se trata del principio de dotar de recursos financieros a
la ONU mediante cuotas prorrateadas entre todos los miembros
según la relativa capacidad de aporte de cada
uno.
Actualmente, hablar de "ser el que más aporta" a
las finanzas de la
ONU es común; el "enfoque de mercado" ha intensificado
esta peligrosa tendencia. Cada nación que ostensiblemente
"aporta más" habla también ahora de ser
"accionista" principal y de "recibir de la ONU por el valor de su
dinero".
Algunos países del Norte han utilizado sus
aportes a los presupuestos
del Sistema de la ONU para incidir en los principios rectores de
las organizaciones y para acrecentar su influencia y dominio
sobre ellas. La ONU, en realidad, ha sido llevada al borde de la
quiebra por la
retención deliberada de cuotas legalmente obligatorias con
la intención de tratar de imponer ciertas preferencias
políticas o administrativas.
La financiación voluntaria que está
vinculada a ciertas actividades y costumbres, la constante
presión de las condicionalidades provenientes de un
puñado de miembros poderosos con peso financiero, y una
efectiva retención de fondos de unos cuantos, han
resultado ser importantes puntos débiles de la propia
estructura de la ONU. Cuando se recurrió en primera
instancia a la financiación de actividades de la ONU de
manera voluntaria, el argumento en favor de la misma fue que
redundaría en un aumento de recursos para la ONU. Pero los
recursos voluntarios han sido exiguos en comparación con
las necesidades. El carácter voluntario de los recursos ha
permitido al norte mantener los programas de desarrollo de la ONU
en un nivel muy moderado; determinar la naturaleza, el
destino y las formas de estos programas en carácter de
fondos fiduciarios, programas multi-bilaterales,
ordenación del intercambio de costos, etc., y
alterar las dimensiones de los programas a su albedrío, ya
sea en favor de sus intereses o en respuesta a la presión
pública interna.
La experiencia de los primeros cincuenta años de
la ONU, y especialmente del último período,
demuestra que ser excesivamente dependiente de las aportaciones
de uno o varios de sus miembros dista mucho de ser sano para la
organización mundial. Los miembros cuyas cuotas
representan grandes sumas de dinero en términos absolutos,
debido a su mayor riqueza, y constituyen así una
importante proporción del presupuesto de la ONU logran, si
optan por ello, chantajear a la Organización.
14. La creciente
militarización de la asistencia
humanitaria.
Desde el fin de la Guerra
Fría, ha habido una rápida expansión de
la asistencia humanitaria de la ONU en respuesta a la mayor
cantidad de conflictos
armados en distintas partes del mundo, la mayoría de ellos
dentro de fronteras. Muchas de estas crisis son sumamente agudas,
entrañan una ruptura de los regímenes organizativos
y sociales dominantes. Implican muerte,
destrucción, desplazamientos, miseria y sufrimiento humano
generalizados. La asistencia humanitaria y el mantenimiento
de la paz se han convertido en las principales actividades de la
ONU y repercuten en gran escala en las
prioridades, el presupuesto, la dotación de personal y las
operaciones de
la Organización. El actual método de
financiar estas operaciones de emergencia — que por su naturaleza son
difíciles de prever — comprometen a la ONU en complejos
malabarismos financieros y, debido a la escasez general de
financiación de la ONU, se suman a su crisis financiera y
obstaculizan otros programas y actividades de la
organización.
Esto es de por sí motivo suficiente para sugerir
que se midan las consecuencias para la ONU en el contexto de los
debates sobre la reforma de la ONU, y también la forma de
tratamiento de los temas relativos a asistencia humanitaria. En
efecto, desde la perspectiva de la ONU, como organización
universal y democrática encargada de un programa mundial,
y desde la perspectiva de los países del Sur, que
actualmente parecen ser los que más probablemente
necesiten asistencia humanitaria, surge una cantidad de
importantes preguntas. Las mismas se refieren a la creciente
politización y militarización de la ayuda
humanitaria, el frecuente predominio de los objetivos militares y
de seguridad sobre los aspectos humanitarios, y el hecho de que
la asistencia humanitaria se brinda de manera selectiva
según los intereses y las orientaciones políticas
de las grandes potencias, o como resultado de las presiones sobre
la opinión pública derivadas del
impacto que, en la opinión pública, ejerce la
cobertura de los eventos por parte
de los medios de
comunicación. La provisión de ayuda humanitaria
es un factor que perturba las relaciones norte – sur en virtud de
la manera paternalista e intervencionista en que se maneja y
porque resta poder a los países en desarrollo.
Si la asistencia humanitaria se continúa
brindando con la actual modalidad intervencionista, amenaza con
seguir cercenando la soberanía política, territorial y
económica de los países en desarrollo. Si a esto se
le añaden diversas incursiones como las
"condicionalidades" asociadas a la asistencia financiera externa
y el comercio internacional, esto hace aparecer al fantasma de un
"colonialismo poscolonial". La Resolución 46/182 de la
Asamblea General de la ONU, adoptada por consenso, refleja las
nuevas realidades. Especifica que la asistencia humanitaria
debería ser dada con el "consentimiento" (antes era "a
pedido") de un país (antes siempre decía "gobierno"). Hay
una cantidad de precedentes jurídicos, políticos y
militares sentados recientemente en casos específicos que
podrían ser mencionados como intervenciones selectivas
realizadas en nombre de la ayuda humanitaria, pero también
con miras a lograr fines políticos, militares, de
seguridad y otros objetivos estratégicos de las potencias
del norte.
Otro motivo de preocupación es que las crisis con
importantes secuelas humanitarias son vistas generalmente como
hechos individuales y aislados, que han de ser tratados como
emergencias para contener los perjuicios. Además de
reflejar que las políticas de desarrollo son inadecuadas o
inapropiadas en sí mismas, indica la pasada ineptitud o
falta de voluntad de la "sociedad internacional" para ayudar a
crear condiciones más amplias que ayuden a evitar esas
crisis y conflictos, así como su fracaso para adoptar
medidas prácticas para adelantarse estas crisis o ayudar a
superarlas.
Está a la vista que en muchos, si no en todos los
países que experimentan crisis agudas, los programas de
desarrollo han sido incapaces de satisfacer las necesidades
económicas básicas de todos los sectores de la
sociedad y han generado o exacerbado las divisiones sociales. Los
programas de ajuste estructural han tendido a agravar la
naturaleza divisionista de las orientaciones de desarrollo
convencionales, y la carga de la deuda — resultante tanto de
factores externos como internos — ha mermado la capacidad de
muchos países de mantener el crecimiento necesario como
para sustentar el desarrollo.
En efecto, la asistencia humanitaria, más que
cualquier otro ámbito de actividad de la ONU, refleja la
nueva tendencia y las ambigüedades con respecto a las
respectivas funciones de la Asamblea General y del Consejo de
Seguridad.
El Consejo de Seguridad de la ONU ha tratado las
cuestiones de ayuda humanitaria con bastante firmeza,
concentrando en sus manos la función rectora y la adopción
de medidas relativas a complejas rupturas estructurales, a pesar
de que según la Carta de la ONU su mandato está
restringido a tratar conflictos entre países y no
está facultado directamente para tratar cuestiones de
ayuda humanitaria. La Asamblea General, por su parte, se abstiene
de ejercer sus atribuciones en este campo. No ha utilizado sus
facultades de analizar cómo repercutirán en la ONU
los nuevos tipos de apremios que reclaman ayuda humanitaria, ni
ha debatido cabalmente o decidido sobre cambios en la
línea de conducta de la
ONU sobre estos temas. Esta situación representa un grave
desgaste de los procesos
democráticos.
Como consecuencia, las opiniones de la amplia
mayoría de los miembros de la ONU — incluidos muchas
veces los directamente afectados o interesados– no son
consideradas ni tenidas en cuenta. En efecto, se han permitido a
sí mismos convertirse en espectadores pasivos e
impotentes.
La hipótesis de que el Consejo de Seguridad es
responsable exclusivo de las emergencias confiere
automáticamente a los países del norte que son
miembros permanentes un papel de
predominio. Además, reduce el rango de posibles soluciones
para abordar las complejas crisis, ya que los miembros del
Consejo de Seguridad (y particularmente los miembros permanentes)
tienden a ver esos problemas primordialmente en términos
militares y a partir de sus propios análisis estratégicos. La
experiencia demuestra también que asignar al Consejo de
Seguridad la responsabilidad de estos temas ha permitido que un
puñado de grandes potencias con adecuados recursos y
posibilidades asuman el dominio efectivo de las operaciones, ya
sea con la bandera de la ONU o simplemente subcontratando
misiones para sí.
15. Rediseño de la
soberania
A través del trabajo que realizan por el
desarrollo, el mantenimiento de la paz, el medio ambiente y la
salud, las
Naciones Unidas ayudan a los países y a las comunidades a
construir un futuro basado en la libertad y la
prosperidad. No obstante, el compromiso prioritario se expresa en
la idea de que ningún ser humano pueda ver sus derechos humanos
ignorados o violados, sin importar su raza, grupo
étnico, religión, sexo o
condición social. Esta idea, destacada en la Carta de las
Naciones Unidas y en la Declaración Universal de Derechos Humanos
de 1948, es la fuente de inspiración. Sin el respeto de los
derechos humanos
de los individuos, ningún país, ninguna comunidad,
pueden ser realmente libres.
Dice Kofi A. Annan -Secretario General de las Naciones Unidas- he
colocado los derechos humanos de los individuos como el eje de
mis esfuerzos por lograr progresos en la constitución de una comunidad de
países. Ya sea que esto signifique incrementar el
desarrollo, o poner énfasis en la importancia de las
acciones
preventivas, o en la intervención -incluso atravesando
fronteras de los estados- para detener las masivas violaciones de
los derechos humanos, siempre los individuos han sido el centro
de nuestras preocupaciones.
Vemos que actualmente, la soberanía de los estados, entendida en su
sentido básico, sufre una redefinición motivada por
las fuerzas desatadas por la
globalización y la cooperación internacional.
Simultáneamente, la soberanía individual -esto es
los derechos humanos y libertades fundamentales señalados
por la Carta de la ONU- ha sido enaltecida por una renovada toma
de conciencia del
derecho de todo ciudadano o de toda ciudadana de controlar su
propio destino.
Si bien estos hechos son auspiciosos, exigen de la comunidad
internacional la voluntad para aplicar nuevos mecanismos de
respuesta de las Naciones Unidas a los siguientes
fenómenos: las actuales crisis humanas, los medios
empleados por la comunidad internacional en situaciones de
emergencia y la voluntad para actuar en algunas áreas de
conflicto.
Hay una gran necesidad de reflexionar sobre estos temas que
derivan de los hechos sucedidos en la última
década; en particular, los desafíos enfrentados por
la comunidad internacional actualmente en Kosovo y Timor
Oriental. De Sierra Leona a Sudán, de Angola a Camboya y
Afganistán, hay una gran cantidad de personas que
necesitan recibir de la comunidad internacional no sólo
gestos de comprensión o solidaridad sino
un compromiso real y sostenido de ayudarlas a concluir con los
ciclos de violencia y
lograr un pasaje seguro a la
prosperidad.
El reciente conflicto de
Kosovo ha generado fuertes interrogantes sobre las consecuencias
de la acción en ausencia de una completa unidad de
decisión de parte de la comunidad internacional.
Estos hechos han puesto al desnudo el siguiente dilema sobre la
naturaleza de la intervención humanitaria. Por un lado, la
cuestión de la legitimidad de una acción tomada por
una organización regional sin el mandato de las Naciones
Unidas. Por el otro, el imperativo universalmente reconocido de
detener de manera efectiva las violaciones masivas y
sistemáticas de los derechos humanos que tienen graves
consecuencias humanas. La incapacidad de la comunidad
internacional en el caso de Kosovo para unificar dos intereses
igualmente apremiantes de la comunidad internacional -la
legitimidad universal y la eficacia en
defensa de los derechos humanos- debe ser vista como una
tragedia, pero seguramente no mayor a la del bombardeo
indiscriminado, llevado a cabo por la OTAN.
Asimismo, este dilema puso de relieve el
desafío central de las Naciones Unidas y de la comunidad
internacional para el próximo siglo: forjar una unidad
detrás del principio de que las violaciones masivas y
sistemáticas de los derechos humanos -cualquiera que fuere
el lugar donde se produzcan- no deben ser toleradas. Pero no
dejemos de olvidar el principio de no intervención y el
respecto a la jurisdicción de los estados Nación.
No olvidemos Chechenia o Somalía.
Hemos aprendido que el mundo no puede permanecer al margen cuando
se están produciendo violaciones masivas y
sistemáticas a los derechos humanos. También hemos
aprendido que la intervención debe estar basada en
principios universales y legítimos si pretende gozar del
apoyo sostenido de los pueblos del mundo. Esta norma
internacional en favor de la intervención para proteger
civiles de matanzas masivas -que se halla actualmente en
desarrollo- sin duda seguirá planteando profundos
desafíos a la comunidad internacional. En mi caso desde ya
que si, desde el punto de vista legal, no debemos introducir una
política de poder, sino de derecho, ni implantar el
concepto tan
de moda en la
doctrina americana de la legitimidad para ignorar el de
legalidad. El orden jurídico establecido después de
la II Guerra Mundial y
en la Carta de la ONU hace obligatorio respetar tres conceptos.
Primero, el uso de la fuerza
está regulado exclusivamente por el Consejo de Seguridad.
Así, la idea de facultar a organismos regionales o de otro
carácter para emplear una actividad militar sancionadora
es una aberración sin fundamento legal. Segundo, todas las
jurisdicciones domésticas deben ser respetadas hasta que
no se enmiende la Carta de la ONU (principio de no
intervención). No pueden respetarse sólo las de los
países militarmente fuertes que pueden ocasionar costos a las
potencias interventoras.
Asimismo quedó demostrado en Irak, Serbia y
Chechenia. Los poderosos bombardeos no han cambiado sus
regímenes internos pero si han causado daños
marginales y traído perjuicios a la población civil. Está claro que los
problemas étnicos o culturales subsisten sólo
adormecidos por la fuerza ocupante. Habría que preguntarse
qué será de Bosnia o Kosovo cuando termine el
protectorado de la OTAN.
16.
Conclusión
En resumen, el alcance y las repercusiones de la ayuda
humanitaria y operaciones afines llegan mucho más lejos de
lo que se puede percibir a simple vista. Tienen importantes
consecuencias para los países en desarrollo y sientan
precedentes legales y políticos de los cuales se puede
abusar fácilmente para favorecer intereses externos. Se ha
alcanzado una nueva y fundamental asimetría en las
relaciones norte – sur, que afecta vitalmente el futuro de esas
relaciones. Es también por ese motivo que tienen
consecuencias considerables para la ONU. Dotación de
recursos y de personal: un punto débil de la
Organización.
Tanto la democratización de la ONU como el
cumplimiento pleno de sus múltiples funciones dependen
decisivamente de su financiación y de la aptitud del
funcionariado internacional. Estos dos factores han demostrado
ser puntos endebles de la Organización, y han sido
utilizados para erosionar deliberadamente sus posibilidades y
darle algunos rumbos determinados. Sin un enfoque nuevo y
creativo de estos temas, es poco el progreso que se puede
alcanzar en la consecución efectiva de los objetivos de la
ONU.
La casuística reciente muestra las
enormes contradicciones de la llamada intervención
humanitaria y su reducida eficacia. Las
intervenciones seudohumanitarias han buscado enmascarar con ese
rótulo las interferencias que respondían a
intereses económicos o estratégicos. Los
países poderosos intervienen sólo cuando sirve a
sus intereses, porque sus aspiraciones éti cas se limitan
al bienestar de sus pueblos, sobre todo. Nadie puede discutir
seriamente el egocentrismo estatal.
En mi opinión, la desintegración de la
Unión Soviética —que fue producto de un
complejo proceso
interno— permitió a los Estados Unidos no
tener que lidiar con un serio rival en asuntos internacionales y
decidió que podía actuar a voluntad.
En ese nuevo esquema, las Naciones Unidas tenían
escasa utilidad. Tras
haber conseguido el apoyo de otros países occidentales
bajo el pretexto de combatir la limpieza étnica en Kosovo,
Estados Unidos
ha sometido ahora a prueba una nueva doctrina que contradice
abiertamente los principios de la ley
internacional. Se ha establecido el precedente de intervenir en
cualquier parte violando toda norma internacional.
La nueva "estrategia" fue
formalmente develada en abril durante la reunión cumbre de
Washington convocada para celebrar el cincuentenario de la
Organización del Tratado del Atlántico Norte
(OTAN). Ahora, luego de Kosovo, comienza a verse con mas nitidez
la configuración que tendrá el orden mundial para
Washington y algunas capitales europeas. En lugar de los
principios de la ley
internacional, lo que observamos es la intervención de
Estados Unidos (o, de un grupo de
países) en cualquier conflicto interno. En lugar de
instituciones tales como las Naciones Unidas, la
Organización para la Seguridad en Europa Central y
el Consejo Europeo, tenemos a la OTAN, que quiere actuar a
voluntad. Claramente, sus líderes no están pidiendo
permiso a nadie para gobernar los destinos del mundo. Simplemente
"lo están haciendo".
La tragedia de Yugoslavia ha mostrado a las claras, que
esta clase de "nuevo orden mundial" no puede funcionar. Con cada
día que pasa, aumenta el rechazo por parte de la
opinión popular de otras naciones e inclusive de muchas
personas en países integrantes de la OTAN.
Creo que debería convocarse para el año
2000 a una sesión especial de la Asamblea General de la
ONU, a fin de discutir nuevas ideas para el futuro. Ningún
foro en la actualidad tiene
mas credibilidad o universalidad. Ninguna organización es
mejor que la ONU para discutir nuestro futuro. Es el único
sitio donde puede plantearse de manera apropiada el tema de la
seguridad global.
Cualquier inquietud verdaderamente humanitaria y con
profundo sentido de solidaridad hacia
las poblaciones del sur o países no desarrollados
debería ir más allá de actuar puntualmente
para aliviar la situación de personas cuya existencia
inmediata está amenazada; la comunidad internacional, como
también las instituciones financieras multilaterales,
debería asegurar que se realizaran extenuantes esfuerzos
para concebir pautas económicas y sociales, y adoptar las
medidas apropiadas para un desarrollo generalizado. Serían
necesarios asimismo esfuerzos multilaterales que generen un marco
normativo internacional y un entorno económico externo
más propicios para los esfuerzos de crecimiento de los
países en desarrollo.
Todo debate sobre
cuál es la mejor manera de formular estos principios y
planteamientos y sobre la función de la sociedad
internacional implica necesariamente estudiar uno de los temas
más importantes y espinosos que es la función de
los órganos más importantes de la
Organización y también la posición de la
propia ONU frente a las grandes potencias. Deben someterse a
examen las normas internacionales, a fin de determinar cuales han
quedado anticuadas y cuales deben ser agregadas, al tiempo que se
reafirma la validez de ciertos principios fundamentales. Debe
darse a la ONU un papel especial
tanto en la solución de conflictos entre etnias como en la
protección de la soberanía de las naciones en una
época de acelerada globalización.
Va de suyo, que es necesario crear medios más
eficaces para proteger las violaciones a los derechos humanos y
la discriminación en perjuicio de las
minorías, pero no creeo personalmete, que se puedan
consolidar nuevas instituciones sólo en base a
declaraciones políticas o con bases en una "legitimidad"
fruto de la filosofía de países que pretenden
ignorar el Consejo de Seguridad de las Naciones
Unidas.
El mundo está siendo nuevamente empujado hacia
una carrera armamentista, en tanto los problemas del retraso,
la pobreza,
los daños al medio ambiente
y las brechas en materia de educación reclaman la
atención de la ONU. Se requiere un esfuerzo conjunto para
pensar y planificar el futuro. Eso será útil no
sólo para los débiles y vulnerables sino
también para los poderosos. Si es que son realmente
sabios.
Autor:
Emiliano Baloira
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