Antecedente de esta figura, aunque no en forma de tal,
se halla en el procedimiento de
investigación sobre enriquecimiento
inexplicable instituido en los artículos 85 a 92 de la
Ley de
Responsabilidades de los Funcionarios y Empleados de la
Federación, de 27 de diciembre de 1979, publicada en el
Diario Oficial de 4 de enero de 1980. El artículo 109
reformado de la Constitución, por su parte, en su apartado
penúltimo, encarga a las leyes
determinar
"Los casos y las circunstancias en los que se deba
sancionar penalmente por causa de enriquecimiento
ilícito a los servidores
públicos que durante el tiempo de su
encargo, o por motivos del mismo, por sí o por
interpósita persona,
aumenten substancialmente su patrimonio,
adquieran bienes o se
conduzcan como dueños sobre ellos, cuya procedencia no
puedan justificar. Las leyes penales sancionarán con el
decomiso y con la privación de la propiedad de
dichos bienes, además de las otras penas que
correspondan."
La alusión de la fracción I a la Ley
Federal de Responsabilidades de los Funcionarios Públicos
no es del todo clara, pues ella no regula el modo de adquirir
bienes o el de conducirse respecto a ellos. Otorgarle sentido a
esa mención es, tal vez, tener en cuenta las reglas del
título IV de esa ley, relativas al registro
patrimonial de los servidores públicos, y en especial los
artículos 86 a 90, que establecen ciertas prohibiciones
para el servidor
público en punto a solicitud, aceptación o
recepción de donaciones y otras ventajas.
Desde el punto de vista técnico penal la figura
de enriquecimiento ilícito merece reparos. El Código
no ha hecho otra cosa que reproducir el precepto constitucional
al entender que "existe enriquecimiento ilícito cuando el
servidor público no pudiere acreditar el legítimo
aumento de su patrimonio o la legítima procedencia de los
bienes a su nombre o de aquellos respecto de los cuales se
conduzca como dueño en los términos de la Ley
Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos".
El tipo, pues, se erige sobre una situación, no sobre una
conducta.
Esta situación es la del aumento del patrimonio
del funcionario durante el desempeño de encargo. Habría que
entender que la conducta consiste en omitir acreditar que ese
aumento es legítimo o que esos bienes constitutivos del
aumento, como hay que comprende el precepto, son de
legítima procedencia. Resulta así un tipo en que lo
que cabría llamar conducta del reo es un hecho negativo,
la imposibilidad de acreditar la licitud del aumento patrimonial
comprobado en los términos de la vigente Ley Federal de
Responsabilidades.
El tipo carece, pues, de los contornos ineludiblemente
necesarios para ser tal, esto es, la descripción clara y neta del acto u
omisión que debe conformar su núcleo. Esta
exigencia se sustituye aquí por una presunción que
pone sobre el reo el onus probandi y que, en razón de
ello, puede llegar a hacerlo víctima de graves
injusticias.
CAPÍTULO III
LAS RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES
PÚBLICOS EN EL DERECHO COMPARADO
Desde el inicio de la actividad política de la
humanidad, la sociedad
siempre ha tenido la inquietud de la limitación del
poder,
exigiendo responsabilidad a los titulares de los
órganos del gobierno, y baste
recordar a los éforos en Esparta y los nomofilacos en
Atenas, que de cierta manera vigilaban a los que ahora
calificaríamos de altos funcionarios y tenían, al
menos los primeros, facultades de carácter represivo. También
podía utilizarse el ostracismo para desterrar a los
hombres públicos que en algún momento se
hacían sospechosos de intentar
extralimitaciones.
Algo similar ocurrió en la República
romana con algunas atribuciones restrictivas el Senado, y
recordemos la prohibición que habían establecido
para los cónsules en campañas militares de regresar
a Roma sin
autorización del propio Senado bajo penas severas, y el
dramático episodio del cruce del Rió Rubicón
por Julio César. En la Edad Media los
teólogos autorizaron el tiranicidio cuando el soberano
infringía las normas divinas o
de derecho
natural y cometía graves abusos con sus
súbditos.
Pero en realidad, los diversos aspectos de la
responsabilidad de los empleados y funcionarios públicos
en un sentido moderno se desarrolló como muchas otras
instituciones
que sirvieron de modelo al
constitucionalismo clásico, en la
organización política inglesa, en la cual el
Parlamento conquistó de manera paulatina facultades para
sancionar a los colaboradores de la Corona que actuaran contra
las normas que ahora calificaríamos de constitucionales, y
que en gran parte tenían carácter consuetudinario,
pero algunas fueron consagradas en documentos
políticos obtenidos en la lucha contra las facultades
autoritarias de los monarcas; para culminar, como es bien sabido,
en el castigo máximo aplicado al soberano
mismo.
En cuanto se fueron logrando mayores limitaciones al
ejercicio del poder, se introdujeron mecanismos para exigir
responsabilidad a los titulares de los órganos de autoridad y a
sus colaboradores, especialmente en cuanto se consagró el
sistema de la
división o separación de las funciones, que
siguiendo las enseñanzas de Carlos María de
Secondat, barón de Montesquieu,
se estableció como un verdadero dogma del
constitucionalismo del siglo XIX, en virtud de que
precísamente la distribución de poder entre varios
organismos tenía y tienen el objetivo
esencial de que cada uno de ellos sirva de freno y contrapeso a
los demás, y uno de estos contrapesos es precisamente la
exigencia de la responsabilidad a los funcionarios.
La frase responsabilidad de los funcionarios,
calificados actualmente como servidores en la reforma del
título IV de la Constitución federal promulgada en
diciembre de 1982, posee varios significados que es necesario
precisar brevemente como punto de partida de este breve trabajo.
Dicha responsabilidad, por otra parte, está
estrechamente vinculada con la situación jurídica
de un sector de los funcionarios a los cuales se considera
necesario proteger para evitar que sus actividades se vean
dificultades por la acción
de otros funcionarios o los órganos del poder a los cuales
estos últimos pertenecen. Estos instrumentos tutelares
reciben la denominación de inviolabilidad e inmunidad,
conocida la segunda entre nosotros con el nombre indebido de
"fuero constitucional".
La inviolabilidad surgió históricamente
para proteger a los miembros del Parlamento inglés
contra persecuciones de la Corona por sus opiniones o actividades
de carácter legislativo, y actualmente es una regla
prácticamente universal la de que los legisladores
están provistos de esta inmunidad absoluta de manera que
no pueden ser perseguidos por las expresiones o su conducta
realizadas en ejercicio de sus funciones parlamentarias y que se
extiende también al recinto o recintos en los cuales se
efectúen. Como ejemplo del derecho mexicano se puede citar
lo dispuesto por el artículo 61 de nuestra
Constitución federal, según el cual los "diputados
y senadores son inviolables por las opiniones que manifiesten en
el desempeño de sus cargos y jamás podrán
ser reconvenidos por ellas". Además el mismo precepto
confiere al presidente de cada una de las Cámaras del
Congreso de la Unión la facultad de velar por el respeto al que
califica como "fuero constitucional" de los miembros de la misma
y por la inviolabilidad del recinto donde se reúnan a
sesionar.
Esta inviolabilidad también se ha extendido a los
jueces en relación con la interpretación de las disposiciones
legislativas que realicen en sus resoluciones, siempre que no
exista negligencia o mala fe en las citadas decisiones.
También como un ejemplo se puede señalar lo
dispuesto por el artículo 82 de la Ley Orgánica del
Poder Judicial de
la Federación sobre que los ministros de la Suprema Corte
de Justicia
sólo serán responsables, al establecer o fijar la
interpretación de los preceptos constitucionales en las
resoluciones que dicten, cuando se compruebe que hubo cohecho o mala
fe.
El otro sector de carácter tutelar relacionado
con la responsabilidad de los funcionarios constituye una
inmunidad de carácter procesal, es decir, que los propios
funcionarios de alta jerarquía que están provistos
de este instrumento, no pueden ser enjuiciados por los delitos o
faltas graves
que cometan, ya sea de carácter ordinario o bien con
motivo de sus atribuciones oficiales, sin que previamente se
cumplan determinados requisitos que suspendan la inmunidad, o
bien su enjuiciamiento por un órgano determinado que sigue
un procedimiento específico, en este segundo supuesto
calificado generalmente como "juicio político".
Desde otro punto de vista, y en relación con la
responsabilidad de los que en el ordenamiento, se califica como
"servidores públicos", la misma puede dividirse en cuatro
categorías, figurando en primer término la llamada
responsabilidad política y que se reduce, en cuanto a su
sanción, a la destitución e inhabilitación
del considerado culpable de infracciones también de
carácter político. Un segundo sector está
constituido por la responsabilidad penal y que se traduce en el
castigo de los delitos comunes u oficiales que cometa el
funcionario respectivo. En tercer lugar consiste en la
sanción a las faltas de carácter administrativo a
través de amonestación, suspensión o
inclusive destitución de los que hubiesen incurrido en
ellas; y finalmente se puede configurar una responsabilidad
patrimonial por conducto de la obligación de cubrir los
daños y perjuicios ocasionados por lo empleados y
funcionarios con motivo de sus actividades oficiales, ya sea a
las entidades a las que pertenecen o a los
particulares.
En el presente capítulo se analiza la
legislación correspondiente de algunas naciones en el
nivel internacional y del algunos Estados de la República
en el ámbito del territorio nacional.
- LA NORMATIVIDAD INTERNACIONAL
Conviene destacar que siempre en relación con la
responsabilidad política y la de carácter penal, se
pueden señalar varios modelos para
la sanción de los altos funcionarios, especialmente los
pertenecientes al organismo ejecutivo y en ocasiones
también al judicial, puesto que una regla casi universal
es la relativa a que estas categorías de responsabilidades
se exige, a los miembros del legislativo por los mismos cuerpos a
los que pertenecen, con la posibilidad, de que la nación
penal se aplique ante los tribunales ordinarios una vez que el
organismos parlamentario ha decidido sobre la inmunidad de sus
componentes.
Como sería prácticamente imposible
proporcionar una visión panorámica de los diversos
instrumentos establecidos para exigir las mencionadas
responsabilidades, sólo se proporcionará una breve
descripción de aquellos ordenamientos que han tenido mayor
influencia o pueden servir de ejemplo para caracterizar una
imagen
aproximada de la situación actual de esta materia.
En primer lugar se puede hablar de un sistema
angloamericano, que atribuye al organismo legislativo una
función
prominente en la exigencia de la responsabilidad política
o también penal de los altos funcionarios del ejecutivo y
judicial. Un segundo modelo es el español
actual, que enmienda al tribunal supremo el enjuiciamiento de los
miembros del gobierno y por ello se puede calificar de
judicialista. Finalmente, se distingue un tercer sector
representado por los ordenamientos que encomiendan el
enjuiciamiento a organismos especializados, ya sea en forma
exclusiva como ocurre con la Alta Corte francesa, o bien como
parte de las funciones de justicia constitucional, como ocurre
con los tribunales constitucionales establecidos en varios
países europeos de acuerdo con el modelo de la
Constitución federal austríaca de 1920.
- EL IMPEACHMENT
ANGLO-ESTADOUNIDENSE
Se ha afirmado con anterioridad la responsabilidad
política y penal de los altos funcionarios del gobierno,
se desarrollo en
Inglaterra en
cuanto el Parlamento fue conquistando atribuciones en su lucha
con la Corona, y al haberse diversificado el primer tipo de
responsabilidad, es decir, la estrictamente política, como
un instrumento de equilibrio del
sistema parlamentario en el cual el gobierno depende de la
confianza del Parlamento, el sistema británico de
responsabilidad implica el enjuiciamiento especifico de
carácter penal.
En forma muy breve podemos afirmar que el sistema
inglés se caracteriza por la acusación de la
Cámara de los Comunes ante la Cámara de los Lores,
esta última constituida para este efecto como High Court
of Parliament, que actúa como órgano de sentencia
respecto de los altos funcionarios del organismo ejecutivo, es
decir del gobierno, en la inteligencia
de cuando considera culpable al acusado, no sólo lo priva
de la inmunidad, sino que le aplica la sanción establecida
por las leyes penales. El ejemplo más dramático fue
la ejecución de Carlos I en 1649, cuyo ejército fue
derrotado por el encabezado por Oliverio Cronnwell, líder
parlamentario, después de haber condenado a muerte a
varios de los ministros del propio monarca, inclusive antes de la
lucha armada.
El sistema estadounidense fue establecido por el
artículo I, sección III; inciso c, de la
Constitución federal de 1787, que atribuye al Senado
federal la facultad exclusiva de juzgar políticamente a
todos los altos funcionarios, es decir los dotados de inmunidad,
incluyendo al presidente de la República, pero en este
último supuesto debe dirigir los debates al presidente de
la Suprema Corte de Justicia, en lugar del vicepresidente de la
República, quien preside normalmente al propio
Senado.
La característica peculiar del sistema
estadounidense, que indudablemente se inspiró en el
británico, pero que se modificó por el sistema
presidencial que introdujo en su arte fundamental,
consiste en que la sanción que puede aplicar al Senado
federal, cuando decide con las dos terceras partes de los
miembros presentes, implica únicamente la
destitución e inhabilitación del inculpado, pero
sin perjuicio de que si los mismos hechos están
tipificados como delitos por las leyes penales, puedan ser
enjuiciados ante los tribunales ordinarios.
Esta diferencia con el sistema inglés y los que
le seguían en Europa ya fue
señalada certeramente por Alexis de Tocqueville en su
clásico libro sobre la
Democracia en
América
cuando sostuvo que la ventaja del juicio político
norteamericano sobre el imperante en Europa en su época,
era su aparente debilidad puesto que no aplicaba penas
judiciales, sino sólo sanción política de
destitución, quedando a los jueces ordinarios el castigo
de los mismo hechos tipificados como delitos, en tanto que la
Cámara de los Lores en Inglaterra o el Senado en Francia,
aplicaban directamente las penas, con lo cual, en su
opinión, se afectaba el principio de la división de
poderes, criterio que también compartía el
clásico tratadista norteamericano y magistrado de la Corte
Suprema, Joseph Story.
Como ocurrió con otras instituciones, tales como
el sistema de revisión judicial de la constitucionalidad
de las leyes o la estructura
federal, las instituciones norteamericanas fueron tomadas como
modelo por varias de las cartas supremas
expedidas por los países latinoamericanos una vez obtenida
su independencia
de España,
y en mucho influyó la divulgación de los principios del
régimen jurídico y político de los Estados Unidos,
por el propio Alexis de Tocqueville, incluyendo por supuesto el
juicio político.
La Constitución todavía en vigor que en
esta materia se aproxima al paradigma
estadounidense, es la federal argentina de 1853-1860, la cual
sigue en ocasiones casi literalmente el citado modelo en sus
artículos 45, 51 y 52.
De acuerdo con un sector de la doctrina, el
procedimiento respectivo puede calificarse de juicio
político, pero no puede hablarse propiamente de
responsabilidad, puesto que la sanción respectiva se
limita a la destitución del funcionario que se considera
culpable, y su enjuiciamiento penal corresponde a los tribunales
ordinarios.
Sólo por lo que se refiere al juicio
político del presidente de la República se
señalan las causas de responsabilidad, es decir, actos que
atenten contra la Constitución federal,
específicamente determinados. Además se establece
que si la Cámara de Diputados declara procedente la
acusación por el voto de dos tercios de sus miembros, lo
que implica la suspensión de las funciones presidenciales,
la decisión sobre la responsabilidad corresponde al Senado
Federal, si se trata de delitos comunes u ordinarios
(artículos 82 y 83). Al citado Tribunal Supremo
corresponde también decidir sobre la responsabilidad penal
del vicepresidente de la República, los diputados y
senadores federales, los ministros de Estado y el
procurador general de la república (artículo 119,
fracción I, inciso a, de la citada Constitución
federal).
En México
para citar otro ejemplo de la influencia angloamericana, podemos
destacar que el régimen del juicio político
norteamericano se implantó casi literalmente en los
artículos 37 a 41 de la Constitución yucateca
promulgada el 16 de mayo de 1841, tomando en consideración
que el principal redactor del proyecto
respectivo, Manuel Crescencio Rejón, era ferviente
admirador del régimen constitucional de los Estados
Unidos, y conocía la obra clásica de Tocqueville
que cita con frecuencia en la exposición
de motivos.
En efecto, de acuerdo con el procedimiento regulado por
los mencionados preceptos, que recibe la denominación de
"juicio político", tanto el gobernador como los
secretarios del despacho y los ministros de la Corte Suprema de
Justicia, podían ser acusados ante la Cámara de
Diputados del estado por infracciones de carácter oficial,
y si dicha Cámara consideraba que había lugar a la
acusación, correspondía al Senado local decidir
sobre la culpabilidad
del acuerdo, sin que pudiera imponer otra sanción que la
privación del cargo y la inhabilitación temporal o
definitiva para desempañar otro, y si era acreedor a otras
penas se debía pasar el asunto al juez de primera
instancia respectivo.
En cambio, la
Constitución Federal de 1857, en su texto
primitivo, combinó el sistema norteamericano con el
español, en virtud de que los artículos 103 a 108
disponían que los altos funcionarios de la
federación, así como los gobernadores de los
Estados, podían ser acusados ante el Congreso de la
Unión (entonces unicameral) por las infracciones cometidas
en el ejercicio de su cargo, y si se consideraba culpable al
acusado por mayoría absoluta de votos, era puesto a
disposición de la Suprema Corte de Justicia, a la que
correspondía exclusivamente aplicar la pena
correspondiente, de acuerdo con el veredicto del Congreso. Al
restablecerse el Senado en las reformas constitucionales de 13 de
noviembre de 1874, se encomendó a esta segunda
cámara la función de aplicar la sanción
penal, sin poder revisar la decisión de la Cámara
de Diputados sobre la culpabilidad del funcionario procesado, con
lo que de cierta manera se adoptó el régimen
británico.
En la Constitución federal de 1917 se
volvió en el texto original del título IV,
artículos 108 a 113, al sistema norteamericano, que se ha
conservado en las reformas a dicho título promulgadas en
diciembre de 1982, puesto que corresponde la acusación
sobre la responsabilidad política a la Cámara de
Diputados ante la de Senadores, en un proceso de dos
instancias, cuya decisión final corresponde al Senado de
acuerdo con el actual artículo 110 de la carta federal
(que inclusive utiliza la denominación de "juicio
político"), y que no puede imponer otra sanción que
la destitución e inhabilitación, pero los mismo
hechos están tipificados como delitos, su sanción
penal corresponde a los tribunales ordinarios.
- El SISTEMA ESPAÑOL
Se califica al español como sistema judicialista,
en virtud de que la decisión final tanto en la
responsabilidad política como en la de carácter
penal de los altos funcionarios corresponde, tratándose de
altos funcionarios, al órgano supremo del poder
judicial.
En cierta manera el régimen actual de la
Constitución española promulgada el 27 de diciembre
de 1978, se originó en la Constitución de
Cádiz de 1812, artículos 228-229, en virtud de la
influencia inglesa recogida por las Constituciones
revolucionarias francesas, puesto que según dichos
preceptos, la responsabilidad de los secretarios de Estado
debía exigirse ante las Cortes, las cuales
resolvían sobre la procedencia de la formación de
causa, y en caso afirmativo, se suspendía al inculpado y
se le remitía al Tribunal Supremo para que lo juzgasen de
acuerdo con las leyes.
Por el contrario, en la Carta Republicana
de diciembre de 1931 se sigue el ejemplo de la
Constitución austriaca de 1920, al disponer, el
artículo 92, que la responsabilidad
civil y penal por infracciones a la Constitución y a
las leyes, debía exigirse ante las Cortes, a las cuales
correspondía ejercer la acusación ante el Tribunal
de Garantías Constitucionales.
En el régimen actual, la responsabilidad
política y penal de los diputados y senadores, así
como del presidente y los demás miembros del gobierno, se
exige ante la sala penal del tribunal Supremo, tomando en cuenta
que los legisladores no pueden ser procesados sin
autorización de la Cámara respectiva
(artículo 71, fracciones I y II, de la citada
Constitución), y que si la acusación contra los
miembros del gobierno fuese por traición o por cualquier
delito contra la
seguridad del
Estado, cometido en el ejercicio de sus funciones oficiales, la
propia acusación sólo puede plantearse a iniciativa
de la cuarta parte de los miembros del Congreso, y con la
aprobación de la mayoría absoluta del mismo
(artículo 102 constitucional).
- LA ALTA CORTE FRANCESA
Por lo que se refiere al Sistema francés, debe
destacarse que las constituciones revolucionarias, especialmente
las de 1791 y 1793, se inspiraron claramente en el modelo
británico, puesto que la acusación debía
presentarse a la Asamblea Nacional, y el enjuiciamiento ante el
Senado, régimen que se conservó en lo esencial
durante una buena parte del siglo XIX.
En las leyes constitucionales de 1875 se inició
el sistema de conferir el enjuiciamiento a una Alta Corte de
Justicia, pero la misma formaba parte del Senado.
En la Constitución actual de octubre de 1958, la
citada Alta Corte de Justicia (Haute Cour de Justice) se
considera como un organismo judicial especializado, el que, de
acuerdo con el artículo 67 de la citada
Constitución, se compone de doce miembros titulares y seis
suplentes elegidos de su seno por la Asamblea Nacional y por el
Senado, después de cada renovación general o
parcial de estas asambleas, correspondiendo a dicha Corte elegir
al presidente entre sus integrantes.
Un segundo sector se puede calificar como modelo
austriaco por haberse establecido originalmente en la
Constitución Federal de ese país promulgada en 1920
con apoyo en el proyecto elaborado por la comisión, en la
que figuró de manera prominente el ilustre Hans Kelsen;
carta que fue restablecida de acuerdo con la ley de primero de
mayo de 1945.
Conforme a dicha ley fundamental de Austria, corresponde
a la Corte Constitucional (Verfassungsgerichtshof) el
conocimiento de la responsabilidad política de los
altos funcionarios de la Federación y de las Entidades
Federativas, particularmente del presidente de la
República, de los miembros del gabinete y sus auxiliares,
así como de los funcionarios locales que equivalen a los
gobernadores de los estados (Alndeshauptmann).
Sin embargo, el enjuiciamiento de estos altos
funcionarios no puede efectuarse ante la citada Corte
Constitucional sin un procedimiento previo, en virtud de que si
se tratara del presidente de la República, se requiere el
consentimiento de las dos cámaras del Parlamento
(Bundesversammlung) ; si los acusados son ministros del
gobierno se exige la autorización de la Cámara
representativa, equivalente a la de Diputados (Nationalrat), y
respecto de los funcionarios locales, debe obtenerse la
conformidad de la legislatura
provincial (landtag).
3.1.4. ITALIA
Por lo que se refiere a la Constitución italiana
que entró en vigor el primero de enero de 1948, sus
artículos 134 y 135 y los de la Ley número 20, de
25 de enero de 1962, denominada "Normas sobre el procedimiento o
juicios de acusación", disponen que corresponde a la Corte
Constitucional la facultad de juzgar al presidente de la
República y a los ministros integrantes del gobierno; pero
en todos estos casos, deben intervenir, además de los
magistrados ordinarios de la propia Corte Constitucional,
dieciséis miembros designados al comienzo de cada
legislatura por las dos Cámaras del Parlamento en
sesión conjunta y entre ciudadanos que reúnen los
requisitos para ser electos senadores.
- LA NORMATIVIDAD EN MÉXICO
El artículo 108 del Título Cuarto
constitucional permaneció casi sin variación
durante sesenta y cinco años, incluso el texto original de
1917 siguió básicamente lo dispuesto por la
Constitución de 1857 y sobre todo, las reformas de 1874.
La Reforma de 1982 al título constitucional
correspondiente a las responsabilidades de los servidores
públicos, significó la promulgación en
cadena, de las respectivas leyes de responsabilidad de los
Servidores Públicos, sin la reforma previa de sus
respectivas constituciones, alteró el Estado de
Derecho de las entidades federativas, contraponiéndose, en
algunos casos, lo dispuesto por la Ley, con lo dispuesto por su
Constitución.
A continuación se revisa el texto constitucional,
en materia de responsabilidades de los servidores
públicos, de algunos Estados de la Unión, debe
aclararse que originalmente se habían seleccionado,
arbitrariamente, Morelos, Puebla, Yucatán y Distrito
Federal, sin embargo, al redactar el cuerpo de tesis, se
consideró más razonable incluir al Estado de
Sinaloa en sustitución del de Puebla, por su
cercanía a Baja California, además de que siendo
uno de las entidades de influencia de los egresados de la
licenciatura en Derecho, en forma natural, era mejor
incluirlo.
3.2.1 ESTADO DE MORELOS
La Constitución Política del Estado de
Morelos norma lo relacionado con la responsabilidad de los
servidores públicos en su Título Séptimo, el
cual cita:
" Art. 134. Los diputados al Congreso del Estado, el
Gobernador, el Secretario de Gobierno, el Secretario de
Finanzas y
Promoción Económica y los
Magistrados del Tribunal Superior de Justicia, son responsables
por los delitos comunes cometidos durante el tiempo de su
encargo y por los delitos oficiales en que incurran en el
ejercicio de éste, pero el Gobernador sólo
podrá ser acusado durante su período
constitucional por los delitos de traición a la patria,
violación expresa de la Constitución, ataques a
la libertad
electoral y delitos graves del orden común.
Art. 135. El Gobernador y los diputados al Congreso
del Estado, también son responsables por violaciones a
la Constitución y Leyes Federales, en los
términos del Título Cuarto de la
Constitución General de la República.
Art.136. Si el delito cometido por los funcionarios a
que se refiere el artículo 134, fuero común, el
Congreso, erigido en Gran Jurado, declarará a
mayoría absoluta de votos y previa audiencia del
acusado, por sí, por su defensor o por ambos, si ha o no
lugar a formación de causa.
En caso negativo cesará todo su procedimiento
en contra: en el afirmativo, por ese solo hecho quedará
suspenso en su encargo y sujeto de los Tribunales
comunes.
La sección del Gran Jurado instruirá el
expediente sobre el que debe fallar el Congreso, con arreglo a
los procedimientos
del orden jurídico que determine el Reglamento Interior
del mismo.
Art. 137. De los delitos oficiales conocerá el
Congreso como Jurado de Declaración, y el Tribunal
Superior de Justicia, con inclusión de los Magistrados
suplentes, como Jurado de Sentencia.
Art.138. En los casos del artículo anterior, el
Congreso, erigido en Jurado de Declaración, oirá
al acusado, a su defensor o a ambos, si quisieren, y previa
lectura del
expediente respectivo, decidirá si es o no culpable. Si
la declaración fuero absolutoria, el acusado
continuará en el ejercicio de su encargo ; y si
fuere condenatoria, quedará suspenso a
disposición del Tribunal Superior de Justicia, para los
efectos del artículo siguiente.
Art. 139. El Tribunal Superior como Jurado de
Sentencia, reunido en Tribunal Pleno, con asistencia de los
suplentes, previa audiencia del acusador, si lo hubiere, del
Procurador General de Justicia y del acusado, su defensor, o de
ambos, procederá a mayoría absoluta de votos, a
aplicar la pena que la ley señale.
Cuando el acusado sea el Procurador General de
Justicia ejercerá funciones de tal, el que designe el
Ejecutivo o el funcionario que deba suplirlo con arreglo a la
ley.
Art. 140. Si los funcionarios a que se refiere el
artículo 134 fueren acusados por delitos oficiales
cometidos antes del tiempo en que entraron a ejercer sus
funciones, se procederá contra ellos en los
términos prevenidos en los tres artículos
anteriores.
Art. 141. Pronunciada una sentencia por
responsabilidad oficial, no podrá concederse al reo la
gracia de indulto.
Art. 142. La responsabilidad oficial de los Jueces de
Primera Instancia, y Presidentes Municipales, se exigirá
ante el Tribunal Superior de Justicia, en la forma y
términos que establezcan las leyes.
Art. 143. Las responsabilidades oficiales en que
incurran los funcionarios y empleados del Estado, no
comprendidos en los artículos 134 y 142 de esta
Constitución, serán exigidas ante los Jueces del
orden común, con arreglo a la ley; y las faltas leves u
omisiones que cometan en el ejercicio de su encargo,
serán castigadas por sus respectivos superiores, por
medio de correcciones disciplinarias.
Art. 144. La responsabilidad puramente penal por
delitos o faltas oficiales, sólo podrá exigirse
durante el período en que el funcionario o empleado
ejerza su encargo y un año después, con
excepción del delito de peculado, por el que
quedará sometido el responsable a las leyes generales
sobre prescripción.
Art. 145. Derogado.
Art. 146. Se concede acción popular para
denunciar ante las autoridades correspondientes los delitos que
cometan los funcionarios o empleados
públicos."
Como se observa, no obstante que en la respectiva ley
reglamentaria de la responsabilidad, si se establecen normas y
procedimientos para el juicio político, en su texto
constitucional no han sido incorporadas las reformas
correspondientes.
- ESTADO DE SINALOA
La Constitución Política del Estado Libre
y Soberano de Sinaloa dedica su Título Sexto a la
responsabilidad de los funcionarios públicos, al respecto
cita:
"Art. 130. Ningún funcionario o empleado en el
Estado tiene derecho de
propiedad en el cargo o empleo que
ejerza; pero los empleados no podrán ser destituidos
sino mediante la formación del instructivo
correspondiente, por el cual se acredite que se encuentran en
alguno de los casos que la ley prefija para su
separación.
La Ley del Servicio
Civil del Estado fijará las condiciones de
admisión, permanencia, remoción, ascenso,
destitución y jubilación de los servidores
públicos.
Art. 131. Todo funcionario o empleado del Estado o
Municipios, cualquiera que sea su categoría, es
responsable, en el tiempo de su encargo, por los delitos del
orden común que cometa antes o durante él,
así como por los delitos, faltas u omisiones en que
incurriere al ejercer sus funciones. Sólo el Gobernador
del Estado, en ningún tiempo del período de su
ejercicio, podrá ser enjuiciado sino por
violación del precepto expreso de la Constitución
de la República o del Estado, por ataques a la libertad
electoral o por delitos graves del orden
común.
Art. 132. Es causa de responsabilidad aceptar un cargo
de elección popular, sin poseer todos los requisitos que
la ley señale para dicho cargo. El infractor
quedará, previo juicio, inmediatamente destituido y
suspenso de sus derechos de ciudadano, por
un año, sin perjuicio de las penas que la ley le
imponga.
Art.133. Gozarán de fuero constitucional: el
Gobernador del Estado, los Diputados y los Magistrados del
Supremo Tribunal de Justicia, desde la fecha en que fuesen
declarados legítimamente electos los primeros y desde
que protesten constitucionalmente los últimos. La
concesión del fuero no perjudica la facultad de la
autoridad competente para practicar desde luego, en los delitos
del orden común, las diligencias necesarias para
comprobar la existencia del cuerpo del delito conforme a la
ley; pero sin que esos afecten la inmunidad.
Art. 134. En demanda del
orden civil no habrá fueros ni inmunidad alguna para los
funcionarios públicos.
Art. 135. Cuando la acusación presentada contra
algunos de los altos funcionarios expresados en el
Artículo 133 fuere por delitos del orden común,
el Congreso del Estado, erigido en Gran Jurado, declara por
mayoría absoluta del número total de diputados,
previa audiencia del acusado, si hay o no lugar a proceder en
su contra. Si la resolución es negativa, cesará
todo procedimiento ulterior, sin que tal declaración sea
obstáculo para que la acción prosiga su curso
cuando el acusado deje de tener fuero, desde cual fecha
comenzará a computarse la prescripción. Si la
resolución es afirmativa, el presupuesto
responsable quedará, por tal hecho, separado de su cargo
y sujeto desde luego a la acción de los Tribunales
comunes; más si la tendencia de éste fuere
absolutoria, quedará rehabilitado para continuar en sus
funciones oficiales.
Art. 136. Cuando la acusación presentada contra
algunos de los altos funcionarios expresados en el
Artículo 133 fuere por delitos, faltas u omisiones
oficiales, conocerán: el Congreso del Estado como Jurado
de Acusación, y el Supremo Tribual de Justicia en
acuerdo pleno y con inclusión de los magistrados
suplentes como Jurado de Sentencia.
El Jurado de Acusación declarará por
mayoría absoluta de votos, si hay o no culpabilidad si
la declaración fuere absolutoria, el funcionario
continuará en el ejercicio de su encargo; más si
fuese al contrario, quedará inmediatamente separado de
dicho cargo y a disposición del Jurado de Sentencia
quien con audiencia del reo y de su defensor, del Procurador
General de Justicia y del acusador si lo hubiere,
aplicará por mayoría absoluta de votos la pena
que la ley asigna.
Art. 137. Las responsabilidades por delitos, faltas u
omisiones oficiales, sólo podrán exigirse durante
el período en que los funcionarios ejerzan sus cargos y
dentro de los dos años siguientes.
Art. 138. El sentenciado por delitos o falta oficial,
no podrá ser indultado.
Art. 139. Se concede acción popular para
denunciar los delitos o faltas oficiales.
Art. 140. La Ley de Responsabilidades de los
Funcionarios y Empleados Públicos, reglamentará
la materia, clasificando los delitos y faltas, determinando su
penalidad y fijando los procedimientos del enjuiciamiento y
términos de las prescripciones. Entretanto, rigen las
disposiciones relativas del Código de Procedimiento
Penales que no se oponga a esta ley."
Se concluye que tampoco en este Estado existe
congruencia entre su Constitución y su Ley de
Responsabilidad de Funcionarios y Empleados Públicos en lo
que respecta al juicio político.
3.2.3 ESTADO DE YUCATÁN
Yucatán uno de los estados más distantes
de Baja California, es tal vez, el que más obsoleto tiene
su contenido en materia de servidores públicos, así
en su Constitución Política, Título Noveno,
se indica:
"Art. 97. Todos los funcionarios y empleados
públicos son responsables por los delitos comunes que
cometan durante el tiempo de su encargo y por los delitos en
que incurran en el ejercicio de ese mismo encargo. No obstante,
a los Diputados Propietarios y Suplentes en funciones, al
Gobernador, al Director General de Gobernación y a los
Magistrados, no se les puede hacer responsables sin que proceda
la declaración afirmativa de haber lugar a proceder
contra el acusado, tratándose de delitos comunes, o de
ser éste culpable tratándose de delitos
oficiales.
Art. 98. No gozan de fuero constitucional los altos
funcionarios del Estado por los delitos oficiales en que
incurran en el desempeño de cualquier otro empleo, cargo
o comisión pública que hayan aceptado durante el
período que conforme a la ley se disfrute de aquel
fuero. Lo mismo sucederá con respecto a los delitos
comunes que cometan durante el desempeño de dicho
empleo, cargo o comisión, siempre que ambos casos el
alto funcionario no desempeñe sus funciones propias.
Para que la causa pueda iniciarse cuando el alto funcionario
haya vuelto a sus funciones propias, si se hubiera separado de
ellas, deberá procederse con arreglo a lo dispuesto en
el artículo siguiente.
Art. 99. Si el delito común, el Congreso del
Estado, erigido en gran Jurado, declarará, a
mayoría absoluta de votos del número total de
diputados, si ha o no lugar a proceder contra el acusado. En
caso negativo, no habrá lugar a ningún
procedimiento ulterior. En caso afirmativo, el acusado
quedará por el mismo hecho separado de su encargo y
sujeto a la acción de los tribunales comunes.
Art.100. De los delitos oficiales, conocerán:
el Congreso del Estado como Jurado de acusación, y el
Tribunal Superior de Justicia como Jurado de sentencia. El
Jurado de acusación tendrá por objeto declarar, a
mayoría absoluta de votos, del número total de
diputados, si el acusado es o no culpable. Si la
declaración fuere absolutoria, el funcionario
continuará en el ejercicio de su encargo. Si fuere
condenatoria, quedará separado del Tribunal Superior de
Justicia. Este, erigido en Jurado de sentencia y con audiencia
del reo, del Procurador General de Justicia y del acusador, si
lo hubiere, procederá a aplicar, a mayoría
absoluta de votos del número total de Magistrados, la
pena que la ley designe.
Art. 101. La responsabilidad por los delitos oficiales
sólo podrá exigirse durante el período en
que el funcionario ejerza su encargo y hasta un año
después."
La Ley de Responsabilidades de los Servidores
Públicos del Gobierno de Yucatán, retoma
textualmente, con las modificaciones correspondientes a la
cuestión jurídica local, la Ley Federal, en lo que
atañe al juicio político.
- DISTRITO FEDERAL
Conviene destacar que con las reformas a la
Constitución Federal en su artículo 122, el
día 23 de octubre de 1993, se dio un paso adelante para
que el ciudadano distritense alcanzara sus derechos
políticos plenos, al otorgarse el voto para la
elección del primer jefe de gobierno que anteriormente era
designado directamente por el presidente bajo la
denominación de Jefe del Departamento del Distrito Federal
así, el día 5 de diciembre de 1997, fue investido
como su primer Jefe de Gobierno, Cuauhtémoc
Cárdenas, candidato de un partido opositor.
La "cuasi" Constitución del Distrito Federal, es
el llamado Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, que aunque
es redactado por el órgano legislativo del Distrito, la
Asamblea Legislativa, corresponde al Congreso de la Unión
su aprobación y promulgación.
En sus 131 artículos, distribuidos en sus
títulos, el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal no
establece disposición alguna sobre las responsabilidades
de los servidores públicos, ni existe Ley reglamentaria
correspondiente, de tal forma que le es aplicable lo dispuesto
por el Título Cuarto de la Constitución Federal y
en lo que respecta al juicio político lo conducente que
ordena la Ley Federal de las Responsabilidades de los Servidores
Públicos.
CAPÍTULO IV
El
JUICIO POLÍTICO Y EL PODER EJECUTIVO
En el presente capítulo se analiza el marco
jurídico, en materia de juicio político y su
aplicación al Jefe del Ejecutivo y al aparato de la
Administración Publica cuya responsabilidad le
corresponde directamente, en el Estado Libre y Soberano de
Guanajuato, incluyéndose una serie de propuestas de cambio
que probablemente conduzcan al perfeccionamiento de la
normatividad sobre las responsabilidades de los servidores
públicos en la entidad.
- CONSTITUCIÓN FEDERAL
Como ya se ha citado el juicio político mexicano
se inspira en el impeachement, tal y como se concibió en
Estados Unidos y debe diferenciarse de la responsabilidad
política en los sistemas
parlamentarios donde existe la posibilidad de que el Parlamento
formule un voto de censura al gobierno, en virtud de haberle
perdido la confianza, en cuyo caso los ministros se encuentran
obligados a renunciar ; precisamente, una vez consolidado el
sistema parlamentario, cayó en desuso el impeachment
británico, pues ya bastaba un voto de censura para
eliminar a los miembros del gabinete sin necesidad de una condena
penal del Parlamento (en tanto que en épocas más
lejanas el impeachment correspondía a una verdadera
jurisdicción ordinaria, ya que el Parlamento se
consideraba competente, incluso, para resolver sobre presuntos
delitos y sanciones penales como ocurrió por ejemplo, con
la orden de decapitación de Carlos I), aunque debe
señalarse que su vigencia en Estados Unidos, por ejemplo,
permitió que el actual mandatario Billy Clinton, haya
subvertido el sistema de justicia, en el penoso incidente con su
asistente Mónica Levinsky, bastando una simple llamada de
atención, para resolverlo.
Así pues, la reforma constitucional de 1982, con
una adecuada técnica jurídica, esclareció y
distinguió las responsabilidades de tipo político
de las de carácter estrictamente penal, derogando la
reiterada y confusa mención que el texto original de 1917
hacia de los mal llamados "delitos o faltas oficiales"
-denominación que provenía del artículo 48
de la tercera de las Leyes Constitucionales de 1836-, misma que
había dado lugar a ciertas impunidades.
En efecto, si bien el antiguo texto constitucional
señalaba que tales "Delitos oficiales" se referían
a los actos u omisiones que pudieran redundar en perjuicio de los
intereses públicos y del buen despacho (aunque no tuvieran
una sanción penal), cuando los miembros del Congreso de la
Unión crearon tardíamente la Ley de
Responsabilidades de 1940 habiendo continuado aplicándose
hasta entonces la Ley de 1896, reglamentaria del Título IV
constitucional, pretendieron reglar omnicomprensivamente no
sólo las infracciones políticas
o administrativas de los funcionarios públicos sino
también los delitos propiamente penales que estos pudieran
cometer, razón por la cual los congresistas derogaron el
título correspondiente a la responsabilidad de los
funcionarios públicos por delitos cometidos durante el
encargo y que se contenía en el Código Penal de
1931, pero propiciando así varias conductas de
éstos anteriormente típicas ; esta grave
situación, como se sabe, no se solucionó con la Ley
de Responsabilidades de 1980, ya que el distinguir ésta,
las causas de responsabilidad penal de la infracciones
políticas o administrativas y regular sólo estas
últimas, en lugar de restablecer la vigencia del
respectivo título del Código Penal, de manera
inexplicable abrogó lisa y llanamente la Ley de
Responsabilidades de 1940, convalidando la impunidad de
los funcionarios y empleados públicos. Sin embargo, por
fortuna, esta situación quedó corregida con la
expedición en 1982 y 1983 de la reforma constitucional al
título cuarto, la nueva Ley Federal de Responsabilidades
de los Servidores Públicos y la reforma al título
décimo del Código Penal para el D.F en Materia del
Fuero Común y para toda la República en Materia del
Fuero Federal.
El artículo 110 de la Constitución Federal
señala que :
"Artículo 110. Podrán ser sujetos de
juicio político los Senadores y Diputados al Congreso de
la Unión, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de
la Nación,
los Secretarios de Despacho, los Jefes de Departamento
Administrativo, el Jefe del Departamento del Distrito Federal, el
Procurador General de Justicia del Distrito Federal, los
Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito, los Magistrados y
Jueces del Fuero Común del Distrito Federal, los
Directores Generales o sus equivalentes de los organismos
descentralizados, empresas de
participación estatal mayoritaria, sociedades y
asociaciones asimiladas a éstas y fideicomisos
públicos.
Los Gobernadores de los Estados, Diputados locales y
Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicias Locales,
sólo podrán ser sujetos de juicio político
en los términos de este Título por violaciones
graves a esta Constitución y a las leyes federales que de
ella emanen, así como por el manejo indebido de fondos y
recursos
federales, pero en este caso la resolución será
únicamente declarativa y se comunicará a las
Legislaturas locales para que en ejercicio de sus atribuciones
procedan como corresponda.
Las sanciones consistirán en la
destitución del servidor público y en su
inhabilitación para desempeñar funciones, empleos,
cargos o comisiones de cualquier naturaleza en
el servicio público.
Para la aplicación de las sanciones a que se
refiere este precepto, la Cámara de Diputados
procederá a la acusación respectiva ante la
Cámara de Senadores, previa declaración de la
mayoría absoluta del número de los miembros
presentes en sesión de aquella Cámara,
después de haber sustanciado el procedimiento respectivo y
con audiencia del inculpado.
Conociendo de la acusación la Cámara de
Senadores, erigida en Jurado de sentencia, aplicará la
sanción correspondiente mediante resolución de las
dos terceras partes de los miembros presentes en sesión,
una vez practicadas las diligencias correspondientes y con
audiencia del acusado.
Las declaraciones y resoluciones de las Cámaras
de Diputados y Senadores son inatacables."
De esta forma el artículo 110 en vigor ,
según reforma constitucional de 1982, regula los sujetos,
las sanciones, los órganos y el procedimiento para la
sustanciación del juicio político.
Cabe recordar que, en los términos de la
fracción I del artículo 109 constitucional, el
juicio político se sigue contra aquellos servidores
públicos previstos por el presente artículo 110
que, durante el ejercicio de sus funciones, incurran en actos y
omisiones que redunden en perjuicio de los intereses
públicos fundamentales o de su buen despacho, la
Constitución Federal exime al Presidente de la
República de aplicación del precepto, aunque ordena
que sea aplicado a los gobernadores de los estados de la
Unión, violentando el pacto federal de la libertad y
soberanía estatal. Conforme a lo dispuesto
por el artículo 7° de la Ley Federal de
Responsabilidades de los Servidores Públicos ,
reglamentaria del título cuarto de la Constitución,
tales supuestos se presentan, por ejemplo, en los siguientes
casos :
- Ataque a las instituciones
democráticas ; - Ataque a la forma de gobierno republicano,
representativo federal ; - Violaciones graves y sistemáticas a las
garantías
individuales o sociales ; - Ataque a la libertad de sufragio ;
- Usurpación de atribuciones ;
- Infracción grave a la Constitución o a
las leyes federales ; - Omisión grave en la aplicación de la
Constitución o de las leyes federales, y - Violaciones sistemáticas o graves a los
planes, programa o
presupuestos
de la administración pública federal o
del Distrito Federal.
El párrafo
tercero del artículo 110 constitucional, precisamente,
establece las sanciones, las cuales tal y como lo preveía
el antiguo artículo 111 continúa consistiendo en la
destitución y prohibición de volver a
desempeñar cualquier otra función, cargo o
comisión en el servicio público (desde uno hasta
veinte años, según lo dispuesto por el
artículo 8° de la ley reglamentaria).
Los párrafos siguientes del propio
artículo 110 regulan el procedimiento que también
sigue siendo, básicamente, el mismo :
Acusación de la Cámara de Diputados -previa
substanciación del procedimiento, con audiencia del
inculpado, y declaración de la mayoría absoluta de
sus miembros presentes- ante la Cámara de Senadores que,
erigida en jurado de sentencia, resolverá a través
de las dos terceras partes de los miembros presentes, una vez
practicadas las respectivas diligencias y con audiencia del
acusado. La diferencia es que, además de haber sustituido
el término de "gran jurado" por el de jurado de sentencia,
las nuevas disposiciones establecen, acertadamente, que las
declaraciones y resoluciones respectivas serán tomadas
sólo por los miembros presentes, mientras que antes se
computaba como si los ausentes votaran en contra de la
acusación o, en su caso, condena del
enjuiciado.
Por otra parte, las declaraciones o resoluciones de
ambas cámaras siguen considerándose
inatacables ; cabe advertir, sin embargo -como lo ha puesto
de relieve la
doctrina y la propia jurisprudencia
de la Suprema Corte desde el siglo pasado-, la procedencia del
juicio de amparo
en caso de que no se satisfagan los presupuestos
constitucionales. Asimismo, el artículo 114 vigente
establece que el juicio político sólo podrá
iniciarse durante el periodo del encargo y dentro de un
año después, no pudiendo exceder de un año,
la substanciación del procedimiento.
Además de los senadores y diputados al Congreso
de la Unión, los ministros de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación, los secretarios de despacho y el procurador
general de la República, el primer párrafo del
artículo 110 en vigor agrega como sujetos del juicio
político a los jefes de departamento administrativo, al
jefe de Gobierno del Distrito Federal, al procurador general de
justicia del Distrito Federal, a los magistrados de circuito y a
los jueces del fuero común del Distrito Federal,
así como a los directores generales o sus equivalentes de
los organismos descentralizados, empresas de participación
estatal mayoritaria, sociedades y asociaciones asimiladas a
éstas y fideicomisos públicos.
La ampliación de los sujetos de juicio
político indudablemente resulta acertada, pues permite el
Congreso de la Unión sancionar con la destitución e
inhabilitación a aquellos otros servidores públicos
federales también de alto nivel que independientemente de
que hayan incurrido en otro tipo de responsabilidad o de lo que
al respecto opine el presidente de la República, durante
su gestión
llegaron a perjudicar los intereses públicos fundamentales
o su buen despacho.
Esta facultad de las cámaras es complementaria de
las que les confiere el artículo 93 constitucional para
citar y requerir información de los titulares de las
dependencias centralizadas, organismos descentralizados y
empresas de participación estatal mayoritaria, con motivo
de la discusión de una ley o del estudio de un negocio
concerniente a sus respectivos ramos o actividades, así
como para integrar comisiones de investigación sobre el
funcionamiento de tales organismos descentralizados o empresas de
participación estatal mayoritaria.
Asimismo, el segundo párrafo del actual
artículo 110 considera como sujetos del juicio
político, además de los gobernadores de los estados
y de los diputados locales, a los magistrados de los tribunales
superiores, por violaciones graves a la Constitución y a
las leyes federales", pero sin definir lo que se entiende por
"violaciones graves". Hay además, una innovación importante : "en este caso
la resolución será únicamente declarativa y
se comunicará a las legislaturas locales para que en
ejercicio de sus atribuciones procedan como corresponda". De este
modo, se confiere a una legislatura local la última
palabra sobre la presunta violación de la
Constitución o de alguna ley federal. Si bien esta medida
puede estimarse opuesta a un sistema federal es, quizás,
en defensa de éste por lo que se establece : en
efecto, al condicionarse la sanción a la resolución
del órgano legislativo local, se evita que la
Federación cuente con un instrumento más para
deshacerse injustificadamente de un funcionario de alguna entidad
federativa.
Sin embargo, es probable que, particularmente en el caso
de los gobernadores, la Federación no se
preocuparía por seguir un juicio político para
obtener su remoción, sino que para tal efecto el Senado
utilizaría el expediente de declarar, conforme a la
fracción V del artículo 76 constitucional, que es
llegado el caso de nombrar un gobernador provisional, en virtud
de haber desaparecido todos los poderes del estado respectivo, ya
que aquí no se requeriría mayoría absoluta
de la Cámara de Diputados y la resolución de los
dos tercios de los miembros de la Cámara de Senadores,
sino tan sólo la mayoría de los miembros de
está última.
De acuerdo con el sistema presidencialista el juicio
político no procede contra el presidente de la
República, ya que éste sólo puede ser
acusado, durante el tiempo de su encargo, por traición a
la patria y por delitos graves del orden común
(artículo 108 constitucional), a diferencia de lo previsto
por la Constitución de 1857 que admitía
también la responsabilidad del presidente por
violación expresa de la Constitución y ataque a la
libertad electoral.
Conforme a lo que antecede, se puede afirmar que a
través del juicio político se finca una
responsabilidad política a ciertos servidores
públicos de alta jerarquía por haber cometido
infracciones de carácter político, en cuyo caso se
aplica una sanción eminentemente política por
conducto de un órgano también político. De
este modo, a diferencia de la responsabilidad penal derivada de
la comisión de delitos que se encuentran sancionados por
la leyes penales y que son adjudicadas a través de
tribunales penales comunes previa la substanciación de un
proceso penal, en el caso del juicio político las
infracciones y sanciones políticas correspondientes se
encuentran previstas por la propia Constitución y por la
Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores
Públicos, tratándose de servidores públicos
de entidades federativas, la respectiva Constitución local
y la ley de responsabilidades estatal correspondiente
podrán, por su parte, regular también la
responsabilidad política de los mismos,
encomendándole su adjudicación al congreso local en
cuestión.
El juicio político implica, pues, el ejercicio de
una función jurisdiccional llevada a cabo por un
órgano político, para remover o inhabilitar a
cierto servidor público de alta jerarquía donde, si
bien deben respetarse también las formalidades esenciales
del procedimiento, no se confiere al órgano
político -como necesariamente es el Congreso- la potestad
para privar al respectivo servidor público de su
patrimonio, de su libertad o de su vida, función esta
última que exige la imparcialidad y aptitud técnica
de un juez en sentido estricto a fin de evitar los excesos de la
pasión política.
La distinción entre responsabilidad
política y responsabilidad penal no siempre ha estado
totalmente esclarecida sino que, incluso, con la antigua
terminología constitucional que aludía a "delitos
oficiales" y "delitos comunes" se propiciaron diversas
confusiones y hasta impunidades.
Finalmente el artículo 114 expone que el
Procedimiento de juicio político sólo podrá
iniciarse durante el período en el que el servidor
público desempeñe su cargo y dentro de un
año después. Las sanciones correspondientes se
aplicarán en un periodo no mayor de un año a partir
de iniciado el procedimiento.
La responsabilidad por delitos cometidos durante el
tiempo del encargo por cualquier servidor público,
será exigible de acuerdo con los plazos de
prescripción consignados en la Ley penal, que nunca
serán inferiores a tres años. Los plazos de
prescripción se interrumpen en tanto el servidor
público desempeña alguno de los encargos a que hace
referencia el artículo 111.
La ley señalará los casos de
prescripción de la responsabilidad administrativa tomando
en cuenta la naturaleza y consecuencia de los actos y omisiones a
que hace referencia la fracción III del artículo
109. Cuando dichos actos u omisiones fuesen graves los plazos de
prescripción no serán inferiores a tres
años.
El actual artículo 114 establece las
características de los plazos de prescripción para
hacer exigibles las diversas responsabilidades de los servidores
públicos, tanto las derivadas del
juicio político como las de carácter penal o
administrativo.
Así pues, una vez transcurridos los plazos
establecidos se extinguen la acción y la sanción
correspondientes, por lo que con posterioridad no se podrá
exigir ya responsabilidad alguna al servidor público que
presuntamente haya cometido alguna infracción
política, penal o administrativa (si bien la
Constitución y la ley respectiva prevén ciertos
casos y determinadas actuaciones a través de los cuales se
interrumpe la prescripción y vuelve a empezar el
cómputo del plazo para que ésta opere).
En términos similares al antiguo artículo
113 constitucional, el primer párrafo del artículo
114, en vigor a partir de 1982, dispone que el procedimiento de
juicio político sólo podrá iniciarse durante
el periodo en que el servidor público desempeñe su
cargo y dentro de un año después. Por otra parte,
se prevé que la sustanciación del juicio
político respectivo no podrá exceder de un
año.
De este modo, cuando uno de los servidores
públicos previstos por el artículo 110
constitucional cometa, en el ejercicio de sus funciones,
algún acto u omisión que redunde en perjuicio de
los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho
(véase, sobre el particular, el artículo 7° de
la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores
Públicos), la Cámara de Diputados contará,
cuando más, con un año posterior a la fecha en que
el presunto infractor haya concluido el ejercicio del cargo, para
iniciar el procedimiento de juicio político. Cabe
señalar que, en caso de estimarse políticamente
responsable cierto servidor público una vez que
concluyó su encargo, sólo tendría relevancia
aplicarle la sanción de inhabilitación para ocupar
otro cargo público (que, según el artículo
8° de la mencionada ley reglamentaria, podría ser
hasta por veinte años), ya que la destitución
carecería de objeto, salvo que para entonces se encontrase
desempeñando un nuevo cargo público.
- LEY FEDERAL DE RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES
PÚBLICOS
En realidad era innecesario expedir una ley
reglamentaria del procedimiento del juicio político, toda
vez que la Constitución Federal lo señala en sus
artículos 111, 112, 113 y 114, por lo tanto la Ley Federal
de Responsabilidades de los Servidores Públicos, al
retomar lo ya expuesto en la Carta Suprema y pretendiendo el
procedimiento lo hace más confuso, así la Ley
Federal subraya que :
En los términos del primer párrafo del
artículo 110 de la Constitución General de la
República, son sujetos de juicio político los
servidores públicos que en él se
mencionan.
Los gobernadores de los Estados, los diputados a las
legislaturas locales y los magistrados de los Tribunales
Superiores de Justicia Locales podrán ser sujetos de
juicio político por violaciones graves a la
Constitución General de la República, a las leyes
federales que de ella emanen, así como por el manejo
indebido de fondos y recursos federales.
Considera que es procedente el juicio político
cuando los actos u omisiones de los servidores públicos a
que se refiere el artículo anterior, redunden en perjuicio
de los intereses públicos fundamentales o de su buen
despacho.
Destaca que redundan en perjuicio de los intereses
públicos fundamentales y de su buen
despacho :
- El ataque a las instituciones
democráticas ; - El ataque a la forma de gobierno republicano,
representativo, federal ; - Las violaciones graves y sistemáticas a las
garantías individuales o sociales ; - El ataque a la libertad de
sufragio ; - La usurpación de
atribuciones ; - Cualquier infracción a la Constitución
o a las leyes federales cuando cause perjuicios graves a la
Federación, a unos varios Estados de la misma o de la
sociedad, o motive algún trastorno en el funcionamiento
normal de las instituciones ; - Las omisiones de carácter grave, en los
términos de la fracción anterior ;
y - Las violaciones sistemáticas o graves a los
planes, programas y
presupuestos de la administración pública federal o
del Distrito Federal y a las leyes que determinan el manejo de
los recursos económicos federales y del Distrito
Federal.
No procede el juicio político por la mera
expresión de ideas.
El Congreso de la Unión valorará la
existencia y gravedad de los actos u omisiones a que se refiere
este artículo. Cuando aquéllos tengan
carácter delictuoso se formulará la
declaración de procedencia a la que alude la presente le
estará a lo dispuesto por la legislación
penal.
Art. 8°.- Si la resolución que se dicte en el
juicio político es condenatoria, se sancionará al
servidor público con destitución. Podrá
también imponerse inhabilitación para el ejercicio
de empleos, cargos o comisiones en el servicio público
desde un año hasta veinte años.
En el capítulo II ; Procedimiento en el
juicio político, se estipula que cualquier ciudadano, bajo
su más estricta responsabilidad podrá formular por
escrito, denuncia contra un servidor público ante la
Cámara de Diputados por las conductas a las que se refiere
el artículo 7°, de la ley y por las conductas que
determina el párrafo segundo del artículo 5° de
esta misma ley, por lo que toca a los Gobernadores de los
Estados, Diputados a las Legislaturas Locales y Magistrados de
los Tribunales de Justicia Locales.
La denuncia deberá estar apoyada en pruebas
documentales o elementos probatorios suficientes para establecer
la existencia de la infracción y estar en condiciones de
presumir la responsabilidad del denunciado. En caso de que el
denunciante no pudiera aportar dichas pruebas por encontrarse
éstas en posesión de una autoridad, la
Subcomisión de Examen Previo, ante el señalamiento
del denunciante, podrá solicitarlas para los efectos
conducentes.
Las denuncias anónimas no producirán
ningún efecto.
El juicio político sólo podrá
iniciarse durante el tiempo en que el servidor público
desempeñe su empleo, cargo o comisión y dentro de
un año después de la conclusión de sus
funciones.
Las sanciones respectivas se aplicarán en un
plazo no mayor de un año, a partir de iniciado el
procedimiento.
Corresponde a la Cámara de Diputados sustanciar
el procedimiento relativo al juicio político, actuando
como órgano instructor y de acusación, y a la
Cámara de Senadores fungir como Jurado de
Sentencia.
La Cámara de Diputados substanciará el
procedimiento de juicio político por conducto de las
Comisiones Unidas de Gobernación y Puntos Constitucionales
y de Justicia, quienes al momento de su instalación
designarán a cinco miembros de cada una de ellas para que
en unión de sus Presidentes y un Secretario por cada
Comisión, integren la Subcomisión de Examen Previo
de denuncias de juicios políticos que tendrá
competencia
exclusiva para los propósitos contenidos en el
capítulo II de esta ley.
Al proponer la Gran Comisión de cada una de las
Cámaras del Congreso de la Unión, la
constitución de comisiones para el despacho de los
asuntos, propondrá la integración de una Comisión para
sustanciar los procedimientos consignados en la presente ley y en
los términos de la Ley Orgánica del Congreso
General de los Estados Unidos Mexicanos.
Aprobada la propuestas a que hace referencia el
párrafo anterior, por cada Cámara se
designarán de cada una de las comisiones, cuatro
integrantes para que formen la sección instructora en la
Cámara de Diputados y la de enjuiciamiento en la de
Senadores.
Las vacantes que ocurran en la sección
correspondiente de cada Cámara, serán cubiertas por
designación que haga la Gran Comisión, de entre los
miembros de las comisiones respectivas.
La determinación del juicio político se
sujetará al siguiente procedimiento :
- El escrito de denuncia se deberá presentar
ante la Oficialía Mayor de la Cámara de Diputados
y ratificarse ante ella dentro de los tres días
naturales siguientes a su
presentación ; - Una vez ratificado el escrito, la Oficialía
Mayor de la Cámara de Diputados lo turnará a la
Subcomisión de Examen Previo de las Comisiones Unidas de
Gobernación y Puntos Constitucionales y de Justicia,
para la tramitación correspondiente. La Oficialía
Mayor deberá dar cuenta de dicho turno a cada una de las
coordinaciones de los grupos
partidistas representados en la Cámara de
Diputados. - La Subcomisión de Examen Previo
procederá, en un plazo no mayor a treinta días
hábiles, a determinar el denunciado se encuentra entre
los servidores públicos a que se refiere el
artículo 2°, de esta ley, así como si la
denuncia contiene elementos de prueba que justifiquen que la
conducta atribuida corresponde a las enumeradas de prueba
permiten presumir la existencia de la infracción y la
probable responsabilidad del denunciado y por tanto, amerita la
incoación del procedimiento. En caso contrario la
Subcomisión desechará de plano la denuncia
presentada.
En caso de la presentación de pruebas
supervivientes, la Subcomisión de Examen Previo
podrá volver a analizar la denuncia que ya hubiese
desechado por insuficiencia de pruebas ;
- La resolución que dicte la Subcomisión
de Examen Previo, desechando una denuncia, podrá
revisarse por el pleno de las Comisiones Unidas a
petición de cualquiera de los Presidentes de las
Comisiones o a solicitud, de cuando menos, el diez por ciento
de los diputados integrantes de ambas Comisiones, y - La resolución que dicte la
Subcomisión de Examen Previo declarando procedente la
denuncia, será remitida a pleno de las Comisiones Unidas
de Gobernación y Puntos Constitucionales y de Justicia
para efecto de formular la resolución correspondiente y
ordenar se turne a la Sección Instructora de la
Cámara.
La sección instructora practicará todas
las diligencias necesarias para la comprobación de la
conducta o hecho materia de aquélla ; estableciendo
las características y circunstancias del caso y precisando
la intervención que haya tenido el servidor público
denunciado.
Dentro de los tres días naturales siguientes a la
ratificación de la denuncia, la sección
informará al denunciado sobre la materia de la denuncia,
haciéndole saber su garantía de defensa y que
deberá, a su elección, comparecer o informar por
escrito, dentro de los siete días naturales siguientes a
la notificación.
Asimismo la sección instructora abrirá un
periodo de prueba de treinta días naturales dentro del
cual recibirá las pruebas que ofrezcan el denunciante y el
servidor público, así como las que la propia
sección estime necesarias.
Si al concluir el plazo señalado no hubiese sido
posible recibir las pruebas ofrecidas oportunamente, o es preciso
allegarse otras, la Sección Instructora podrá
ampliarlo en la medida que resulte estrictamente
necesaria.
En todo caso, la sección instructora
calificará la pertinencia de las pruebas,
desechándose las que a su juicio sean
improcedentes.
Terminada la instrucción del procedimiento, se
pondrá el expediente a la vista del denunciante, por un
plazo de tres días naturales, y por otros tantos a la del
servidor público y sus defensores, a fin de que tomen los
datos que
requieran para formular alegatos, que deberán presentar
por escrito dentro de los seis días naturales siguientes a
la conclusión del segundo plazo mencionado.
Transcurrido el plazo para la presentación de
alegatos, se hayan o no entrenado éstos, la sección
instructora formulará sus conclusiones en vista de las
constancias del procedimiento. Para este efecto analizará
clara y metódicamente la conducta o los hechos imputados y
hará las consideraciones jurídicas que procedan
para justificar, en su caso, la conclusión o la
continuación del procedimiento.
Si de las constancias del procedimiento se desprende la
inocencia del encausado, las conclusiones de la sección
instructora terminarán proponiendo que se declare que no
ha lugar a proceder en su contra por la conducta o el hecho
materia de la denuncia, que dio origen al
procedimiento.
Si de las constancias se desprende la responsabilidad
del servidor público, las conclusiones terminarán
proponiendo la aprobación de lo
siguiente :
- Que está legalmente comprobada la conducta o
el hecho materia de la denuncia ; - Que se encuentra acreditada la responsabilidad del
encausado ; - La sanción que deba imponerse de acuerdo con
el artículo 8° de esta ley, y - Que en caso de ser aprobadas las conclusiones, se
envíe la declaración correspondiente a la
Cámara de Senadores, en concepto de
acusación, para los efectos legales
respectivos.
De igual manera deberán asentarse en las
conclusiones las circunstancias que hubieren concurrido en los
hechos.
Una vez emitidas las conclusiones, la sección
instructora las entregará a los secretarios de la
Cámara de Diputados para que den cuenta al presidente de
la misma, quien anunciará que dicha Cámara debe
reunirse y resolver sobre la imputación, dentro de los
tres días naturales siguientes, lo que harán saber
los secretarios al denunciante y al servidor público
denunciado, para que aquél se presente por sí y
éste lo haga personalmente, asistido de su defensor, a fin
de que aleguen lo que convenga a sus derechos.
Art. 19.- La sección instructora deberá
practicar todas las diligencias y formular sus conclusiones hasta
entregarlas a los secretarios de la Cámara, conforme a los
artículos anteriores, dentro del plazo de sesenta
días naturales, contado desde el día siguiente a la
fecha es que se le haya turnado la denuncia, a no ser que por
causa razonable y fundada se encuentre impedida para hacerlo. En
este caso podrá solicitar de la Cámara que se
amplíe el plazo por el tiempo indispensable para
perfeccionar la instrucción. El nuevo plazo que se conceda
no excederá de quince días.
Los plazos a que se refiere este artículo se
entienden comprendidos dentro del periodo ordinario de sesiones
de la Cámara o bien dentro del siguiente ordinario o
extraordinario que se convoque.
El día señalado, conforme al
artículo 18, la Cámara de Diputados se
erigirá en órgano de acusación, previa
declaración de su presidente. En seguida la
secretaría dará lectura a las constancias
procedimentales o a una síntesis
que contenga los puntos substanciales de éstas, así
como a las conclusiones de la sección instructora. Acto
continuo se concederá la palabra al denunciante y en
seguida al servidor público o a su defensor, o a ambos si
alguno de éstos lo solicitare, para que aleguen lo que
convenga a sus derechos.
El denunciante podrá replicar, y si lo hiciere,
el imputado y su defensor podrán hacer uso de la palabra
en último término.
Retirados el denunciante y el servidor público y
su defensor, se procederá a discutir y a votar las
conclusiones propuestas por la sección
instructora.
Si la Cámara resolviese que no procede acusar al
servidor público, éste continuará en el
ejercicio de su cargo. En caso contrario, se le pondrá a
disposición de la Cámara de Senadores, a la que se
remitirá la acusación, designándose una
comisión de tres diputados para que sostengan
aquélla ante el Senado.
Recibida la acusación en la Cámara de
Senadores, ésta la turnará a la sección de
enjuiciamiento, la que emplazará a la comisión de
diputados encargada de la acusación al acusado y a su
defensor, para que presente por escrito sus alegatos dentro de
los cinco días naturales siguientes al
emplazamiento.
Transcurrido el plazo que se señala en el
artículo anterior, con alegatos o sin ellos, la
sección de enjuiciamiento de la Cámara de Senadores
formulará sus conclusiones en vista de las consideraciones
hechas en la acusación y en los alegatos formulados, en su
caso, proponiendo la sanción que en su concepto deba
oponerse al servidor público y expresando los preceptos
legales en que se funde.
La sección podrá escuchar directamente a
la Comisión de Diputados que sostienen la acusación
y el acusado y su defensor, si así lo estima conveniente
la misma sección o si lo solicitan los interesados.
Asimismo, la sección podrá disponer la
práctica de otras diligencias que considere necesarias
para integrar sus propias conclusiones.
Emitidas las conclusiones, la sección las
entregará a la Secretaría de la Cámara de
Senadores.
Recibidas las conclusiones por la secretaría de
la Cámara, su presidente anunciará que debe
erigirse ésta en Jurado de Sentencia dentro de las
veinticuatro horas siguientes a la entrega de dichas
conclusiones, procediendo la secretaría a citar a la
Comisión a que se refiere el artículo 21 de esta
ley, al acusado y a su defensor.
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