Partes: 1, , 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10
" LA DESCENTRALIZACIÓN EN EL SISTEMA
PENITENCIARIO VENEZOLANO.
La Constitución venezolana de 1961
establecía en su artículo 2 que "La
República de Venezuela es
un Estado
Federal, en los términos consagrados por esta
Constitución"; es decir, la unión de varios Estados
en un sólo bloque, pero cada uno de sus integrantes
conserva su libertad de
acción,
no obstante, en la práctica funciona como un Estado
centralista y unitario. Es el poder
centralista quién ordena, exige, impone etc. Este excesivo
centralismo ha
llevado a entrabar y complicar una serie de actividades que muy
bien podrían realizarse a nivel regional.
Se plantea así, la necesidad de un desarrollo
regional que sustituya al centralismo dando a los Estados cierta
autonomía que les permita solucionar sus crisis
internas, desarrollarse en el campo económico, social,
jurídico, cultural, político, etc. Para que esto
ocurra es inminente una transferencia de poderes, de competencias, de
capacidades, de manera que ellos puedan tomar decisiones,
formular estrategias y en
fin realizar todas aquellas actividades que estén de
acuerdo a sus necesidades y realidades.
Por ello bajo un consenso nacional, se requiere
modernizar el Estado, de
forma que esto contribuya a que los procesos de
toma de
decisiones se produzcan al mismo tiempo
más eficientes y más eficaces y que logren
transmitir a los ciudadanos la mayor transparencia posible,
sustentadas en bases más amplias de representatividad y,
por ende la legitimidad. Esta modernización debe tomar en
cuenta la relación e inter-relación entre Estados y
Sociedad.
Plantear la apertura del Estado a la Sociedad, al
desarrollo de equidad, al
proceso de
Descentralización, a la
redistribución del poder, al pluralismo institucional, a
la transformación de lo Estatal en un asunto efectivamente
público; es decir, que el Estado debe estar estrechamente
vinculado a la Sociedad como la fuente originaria, implica un
cambio
profundo en su cultura,
organizaciones
e institucional.
Es evidente que esta modernización del Estado
está vinculado estrechamente al proceso de
Descentralización y a la participación activa de la
sociedad civil
en los asuntos públicos.
La Descentralización, por lo tanto, constituye
una política
pública del Estado Venezolano que ha sido definida en la
Ley
Orgánica de Descentralización, Delimitación
y Transferencia de Competencias del Poder
Público.
El proceso de Descentralización ha sido un factor
determinante para lograr que cada uno de los niveles de Gobierno sea
responsable del ejercicio de determinadas funciones en el
marco de una comunidad
nacional, cada nivel de Gobierno debe asumir un rol más
efectivo en el ordenamiento territorial del país, que
asegure una mayor gobernabilidad y una adecuada prestación
de los servicios
públicos que cada día demanda la
población y evitar anacrónismos y
procesos engorrosos que caracterizan a la
administración central. Esta situación
también la podemos observar en el Sub-Sector Penitenciario
que ha impedido al Ministerio de Justicia
cumplir con las exigencias de la propia ley.
Haciendo un poco de historia es conveniente
recordar, tal como lo publicara el Diario El Nacional, en el
año 1992 el Consejo Consultivo de la Presidencia de la
República en un informe final,
señaló que:
"Recomendamos una urgente reforma de la Ley
Orgánica de Descentralización y Transferencia de
Competencias para confiar los establecimientos carcelarios o
internados judiciales a las Gobernaciones de Estados."
En el mismo año, igualmente en reunión
sostenida por el Ministerio de Justicia, con los Parlamentarios
Miembros de la Comisión de Administración y Servicios del
Congreso, con funcionarios de la Fiscalía General de la República, el
Consejo de la Judicatura, la Corte Suprema de Justicia, Alcaldes
y Gobernadores, se discutió las medidas a aplicar ante la
crisis penitenciaria nacional, aprobándose un acuerdo que
concluyó en "pedirle a los Gobernadores que se
perfeccionen en el proceso de
Descentralización".
Dadas estas iniciativas, en el año 1993 en
Consejo de Ministros se aprobó el Reglamento parcial
N° 8 de la Ley Orgánica de Descentralización,
Delimitación y Transferencia de Competencias sobre
encomienda a los Gobernadores de Estado en materia de
administración de las cárceles
nacionales, dando un soporte jurídico por esta vía
a la Encomienda del Servicio
Penitenciario.
Estos espacios de reflexión sobre el tema han
hecho posible que destacados juristas como el Dr. TULIO
CHIOSSONE, opinen sobre el tema, afirmando que: "La
Descentralización del Sistema Penitenciario podría
resolver la situación actual; una cárcel capaz,
realizada arquitectónicamente de acuerdo con las técnicas
que ofrece el Derecho Penitenciario, orientada con los principios de un
moderno sistema penológico, constituido en cada uno de los
Estados y el Distrito Federal, sostenida por cada entidad,
será la única fórmula de volver al orden
constitucional federal, y a la eficiencia de la
justicia, base de la paz social" (Penitenciarismo Venezolano.
Diario El Universal. Caracas, 16-11-92).
Es importante también citar el criterio del
Profesor
Martínez Rincones, Catedrático de la Universidad de
los Andes "Si el Sistema Penitenciario se Descentraliza -escribe-
la relación entre la comunidad y las entidades
penitenciarias pudieran replantearse porque las prisiones
serían entes estadales con mayor posibilidad de control por parte
de la comunidad y de las autoridades vinculadas al propio medio
social en el que ellas conviven. Cada Estado, percibirá
los problemas
concretos de sus entidades penitenciarias y los medirá y
atacará.
Dándose así la responsabilidad que dichos problemas representen
en la vida local; teniendo las comunidades mayor capacidad para
exigir la solución de los problemas si fuera
necesario".
Añade Martínez Rincones que la
Descentralización daría pié para que la
política penitenciaria de cada Estado sea la adecuada, no
sólo a las condiciones socio-económicas de los
mismos, sino también, a la población reclusa,
superándose de esta manera la inadecuada práctica
impuesta desde el poder central; conforme a la cual no se
establece una política diferente para el manejo y
desenvolvimiento de la vida carcelaria, sino que sólo
existe una política única de carácter particularmente positivo, pues la
misma obedece al hecho de ser la que se ejecute, a la
versión centralizada del sistema.
En última instancia razona, lo que
resultaría de la descentralización sería una
institución carcelaria para cada región, generando
como consecuencia el surgimiento de mejores expectativas para la
superación de la práxis antipenitenciarista, que
viven las entidades penitenciarias venezolanas.
Considera Martínez Rincones que: "La crisis
penitenciaria venezolana actual, evidencia una falla considerable
de nuestra Democracia y
el significado democratizador de la Descentralización
carcelaria no sería otro que el de aproximar el sistema
penitenciario a las comunidades, para que el monopolio
central se derrumbe y el sistema se haga permeable al control de
las comunidades por la vida del vínculo regionalizador del
poder local o de las Entidades Federales. "(La
Descentralización del Sistema Penitenciario). (El caso
Venezolano, en Anuario Jurídico, Colegio de Abogados del
Estado Mérida año. 1. Mérida ? Venezuela
1992).
En apoyo de la Descentralización Penitenciaria
Nacional existen documentos de
importancia, en los que se expresa el apoyo a la defensa de una
política dirigida a la Descentralización Carcelaria
Nacional, donde se ha estimado como materia prioritaria para el
orden democrático, la transformación radical del
Sistema Penitenciario, en el sentido de que éste
superará la fase centralizada heredada de las dictaduras
que ha dominado el proceso político venezolano en el
presente siglo, y se transforme en un sistema descentralizado en
el que el procesado privado de su libertad, y el condenado a
cumplir pena puede hacerlo en instituciones
carcelarias regionales toda vez que éste
facilitaría su readaptación social.
Esto pone de manifiesto que una verdadera
Descentralización del sistema penitenciario no sólo
debe abarcar la reclusión del procesado, sino que
además, debe cubrir todos los aspectos que intervienen en
la resocialización del recluso. Esto implica que las
Gobernaciones asuman en todas y cada una de sus fases el proceso
de reinserción; es decir, la fase institucional como
período de reclusión permanente y la fase no
institucional que va reinsertando de manera progresiva al
individuo a la
sociedad.
En materia de Descentralización la misma es
posible a través de la vía Legislativa, de
conformidad con el artículo 137 de la Constitución
de la República, donde se sede al Poder Legislativo la
facultad de atribuir a los Estados determinadas materias que sean
de la competencia
nacional.
Es necesario aclarar lo siguiente:
El proceso de Descentralización previsto en la
Ley Orgánica de Descentralización de
Limitación y Transferencia de Competencia del Poder
Público, como desarrollo del artículo 137 de la
Constitución establece una distinción entre
competencias concurrentes (Artículo 4) y competencias
exclusivas (Artículo 11). En las competencias exclusivas
del Poder Nacional, la Ley Orgánica de
Descentralización de Limitación y Transferencia de
Competencia del Poder Público, prevé solamente una
transferencia de las competencias expresamente señaladas
por ella a los Estados Federales, cualesquiera otras competencias
que quieran ser transferidas deberán ser por el procedimiento
establecido en el artículo 137 de la
Constitución.
En las competencias concurrentes, de las cuales son
titulares tanto la República como los Estados Federales,
la Ley Orgánica de Descentralización de
Limitación y Transferencia de Competencias del Poder
Público prevé un procedimiento para la
transferencia de los servicios que posee el Poder Nacional a los
Estados.
Este procedimiento es para cualquier servicio de una
competencia concurrente; pero nunca de una competencia exclusiva
de la República caso en el cual se requiere seguir el
mencionado procedimiento del artículo 137 de la
Constitución.
El artículo 136 de la Constitución le
otorga a la República la competencia de dictar la
legislación penitenciaria, de manera que la
regulación del sistema penitenciario que incluya la
determinación de los principios, organización, funcionamiento y
administración, entre otras cosas, es de la potestad de la
República por órgano del Congreso. En otras
palabras, es una competencia exclusiva de la República que
será ejercida según lo disponga la Ley
Nacional.
Siendo así, la República es la que
establece la forma y manera del Sistema Penitenciario, lo cual ya
ha sido regulado por la Ley de Régimen Penitenciario que
señala en su artículo 1° que: "Corresponde al
Ejecutivo Nacional, por órgano del Ministerio de Justicia,
la
organización y el funcionamiento de los servicios
penitenciarios".
Esta competencia exclusiva de la República que ha
sido otorgada al Congreso por la Constitución, no puede
ser transferida por convenio a los Estados Federales sin
modificación del artículo 11 de la Ley
Orgánica de Descentralización, Limitación y
Transferencia del Poder Público y los servicios
encomendados por el Legislador Nacional al Poder
Ejecutivo Nacional, tampoco pueden ser transferidos por
convenio a los Estados sin modificación de la propia Ley
de Régimen Penitenciario.
En efecto, por una parte, el artículo 1° de
la Ley de Régimen Penitenciario reserva los servicios
penitenciarios a la administración del Ejecutivo Nacional.
Y por la otra el artículo 4° de la Ley Orgánica
de Descentralización, Limitación y Transferencia de
Competencias del Poder Público, no transfiere a los
Estados la competencia del Sistema Penitenciario, y el
artículo 6° Ejusdem prevé el procedimiento a
seguir para la transferencia de los servicios, actualmente
prestados por el Poder Nacional, dentro de las competencias
concurrentes establecidas en el artículo 4°, el cual
se refiere a las transferencias de las competencias concurrentes
que en materia de servicio presta el Poder Nacional.
En este particular la Ley establece en forma taxativa
cuales son esos servicios a ser transferidos y dentro de los
cuales no se establece la transferencia de los servicios del
sistema penitenciario, no siendo posible, de esta forma, la
suscripción de un convenio con fundamentación en
los referidos artículos.
En conclusión, no pueden transferirse a los
Estados, la competencia de los servicios penitenciarios por
convenio y sin modificación de la legislación
vigente que los regula.
Cabe destacar que se puede transferir la competencia
penitenciaria, siguiendo el proceso de Descentralización
que la Constitución establece en su artículo 137,
decidiendo el Congreso atribuir a los Estados o a los Ministerios
determinadas materias que sean de la competencia Nacional.
Igualmente, por vía de la Reforma de la Ley de
Régimen Penitenciario se podría establecer que la
administración de los servicios del Sistema Penitenciario
fueran administrados por los Estados.
La primera puede ser una meta a largo plazo y la segunda
una de mediano plazo; pero las citadas vías
constitucionales y legislativas son lentas y no garantizan un
resultado expedito; por lo que se ha recurrido al artículo
22 Ordinal 6° de la Ley Orgánica de
Descentralización de Limitación Y Transferencia de
las Competencias del Poder Público, donde se establece que
los Gobernadores no sólo son los Jefes Ejecutivos de sus
Estados, sino que los mismos son agentes del Ejecutivo Nacional
en su Jurisdicción, y a quienes les corresponde "cumplir
son las demás funciones que le atribuyan las leyes y les
encomiende el Ejecutivo Nacional".
Por esta vía de atribución, los
Gobernadores de los Estados han servido de agentes de
administración, control y regulación del sistema
penitenciario en sus Estados respectivos. En Octubre de 1993,
según Decreto N° 3188, se dictó el Reglamento
N° 8 de la Ley Orgánica de Descentralización,
Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder
Público, sobre encomienda a los Gobernadores de Estado de
las atribuciones en materia de administración de las
cárceles nacionales.
Con fundamento en este Reglamento el Ministerio de
Justicia suscribió hasta 1996 quince (15) Convenios de
Encomienda, quedando pendiente sólo 4: Miranda,
Guárico, Aragua y Carabobo.
En Marzo de 1997 ante la nueva gestión
en el Despacho de Justicia se estableció la
política de revisión de los Convenios suscritos,
planteando nuevas condiciones.
La evaluación
a este proceso lo podemos recoger en el Informe Anual presentado
por PROVEA en 1996 al señalar "El proceso es reciente, de
modo que el momento es oportuno para detener los
obstáculos que ya se asoman, con miras a que la
administración estadal se traduzca realmente en mejores
condiciones de encarcelamiento y no simplemente en una nueva
pieza del entramado burocrático que tan negativas
consecuencias ha traído a la población
reclusa.
En algunos Estados, la Descentralización ha
permitido registrar consecuencias positivas, pero también
un alerta viene a (colación), en virtud de las
inconsistencias y los enfrentamientos que durante este
período se agudizaron entre las diferentes autoridades de
provincia y el Ministerio de Justicia que mantiene su rol como
primer responsable de la administración
carcelaria.
Esta situación que señala el informe de
PROVEA se da en razón de la carencia de presentar un marco
jurídico que precise de una mayor definición en lo
referente a este Sub-Sector de la administración de
Justicia, por causa de la indefinición de una estructura a
largo plazo y por razón de las debilidades que presenta un
proceso de esta naturaleza
cuando no puede transferirse medios
económicos a los Estados que vaya unido al servicio que se
encomienda.
Como señala el informe de PROVEA y así lo
reconocen las autoridades del Ministerio de Justicia y
Gobernaciones, los Convenios suscritos han sido incumplidos casi
en su totalidad por ambas partes, aunado a esto se ha observado
la poca identificación de los actores en el
proceso.
Sin perjuicio a los problemas planteados es evidente que
el proceso de Descentralización Penitenciaria constituye
un factor clave para la mejora y organización del sistema
penitenciario, ha sido todo este proceso una experiencia
necesaria para el Gobierno Regional que no cuenta con la
maquinaria gubernamental para administrar los penales y por parte
del Gobierno Central, aprender a limitar su competencia al
diseño
de políticas
y supervisión de la ejecución del
Gobierno Regional.
Es importante poner de manifiesto las propuestas
dirigidas a la creación de la compilación de leyes
penitenciarias que consagre expresamente la posibilidad de una
Descentralización exclusiva.
Es oportuno todo el proceso que está viviendo el
país que exige un cambio radical en la estructura del
Estado que permita refundar la República. La Constituyente
abre el camino a este cambio donde se deberá abordar el
tema de la Descentralización para darle un piso
jurídico ? legal con definiciones claras y un consenso
político."
Como se aprecia en la exposición
anterior, desde hace bastante tiempo se vienen adelantando
iniciativas para lograr la materialización y
ejecución real de las modalidades de encomienda y
descentralización del Sistema Penitenciario nacional, la
legislación presenta limitaciones; pero con el
propósito de lograr ese objetivo, los
obstáculos legales se han venido superando, de hecho, se
acordaron varios convenios que por múltiples razones no se
han cumplido favorablemente.
Esta alternativa debe seguirse incluyendo en la agenda
del Estado al momento de abordar la temática o pretender
cambios en el sector, sobre todo cuando en la actualidad la
Constitución consagra claramente que el Sistema
Penitenciario funcionará de manera
descentralizada.
Recientemente se han efectuado intentos por rescatar los
Convenios de Encomienda. Se conocen adelantos con relación
a la cárcel de Mérida y el Táchira, donde se
han firmado actas de compromiso que implicarían futuros
Convenios de Encomienda; pero se ha incurrido en atraso, motivado
a que en diferentes aspectos de los acuerdos discutidos, el
Ministerio del Interior insiste en mantener la mayoría del
control sobre los establecimientos, lo que obviamente resulta
difícil de aceptar por las gobernaciones.
10.- LA VIGENCIA DEL NUEVO CÓDIGO
ORGÁNICO PROCESAL PENAL
Y EL DESHACINAMIENTO EN LAS CÁRCELES
El nuevo Instrumento Jurídico para el proceso
penal constituye perfectamente un adelanto para la
Administración de Justicia, el ejercicio del derecho penal y
la garantía de los derechos de los ciudadanos.
Indudablemente causará sus efectos a corto tiempo en el
sector penitenciario si se aplican a cabalidad las normas pautadas
en el mismo.
Este Código
Orgánico Procesal Penal, contempla aspectos importantes
referidos al proceso y a sus lapsos. Cambia la figura de la
Fiscalía del Ministerio Público en el proceso;
establece la brevedad de los juicios, la oralidad; la
garantía del debido proceso y otros derechos fundamentales
del imputado.
Entre otras acciones
importantes, el Código crea los Circuitos
Judiciales conformados por los Tribunales de Control, de Juicio,
de Ejecución y las Cortes de Apelación, todo ello,
indudablemente generará un cambio profundo en el Sistema
de Administración de Justicia Venezolano del cual es parte
el Sistema Penitenciario Nacional.
Los inicios de la vigencia de C.O.P.P., se vieron
marcados por un sin número de situaciones que
tendrán que saldarse en el transcurso del tiempo mientras
las instituciones maduran y asimilan su forma de instrumentación.
Con relación al sector penitenciario, la puesta
en vigencia del Código Orgánico Procesal Penal en
el año 1.999, permitió la liberación de un
porcentaje aproximado al cuarenta por ciento (40 %) de la
población recluida. Dadas las expectativas creadas en la
población reclusa con la vigencia del C.O.P.P., desde
mediados de 1999, se generó una crisis nacional en el
sistema carcelario, originada como producto de la
escasa información que se suministró y, de
la mala interpretación por parte de la
población detenida sobre las normas contenidas en el
instrumento legal, lo que obligó la declaración de
la "Emergencia del Sistema Penitenciario Nacional".
En razón de la Emergencia, hubo la necesidad de
implementar medidas a objeto de atender los requerimientos,
necesidades, y derechos de la población reclusa, tomando
como medida prioritaria y meta de la Declaración: el
deshacinamiento de los centros de reclusión.
A los fines implementar el objeto de la medida, se
ordenó a los Jueces de Ejecución la revisión
de todas las causas en las cuales fueren elegibles los penados
para concederles medidas alternativas de cumplimiento de penas,
establecidas en la Ley de Régimen Penitenciaria, y
demás instrumentos conexos.
Para la oportunidad de aplicación de éstas
medidas, la población penal aproximada alcanzaba a
veintidós mil novecientos catorce (22.914) detenidos,
detectándose sobre la base de los estudios realizados,
altos índices de violencia.
Luego de otorgados los respectivos beneficios, la
población detenida disminuyó en un porcentaje
aproximado al cuarenta por ciento (40%), no obstante, que desde
el punto de vista de los Derechos Humanos
de los detenidos, era necesario el otorgar medidas alternativas a
la prisión, también es cierto, que los criterios
considerados por algunos jueces no fueron los más
apropiados, sobre todo, porque había que exigir cabalmente
el cumplimiento de requisitos mínimos para liberar los
detenidos, al considerar además la situación de
inseguridad
por la que pasa el País desde años
atrás.
Como se señaló, antes de decretar la
Emergencia Penitenciaria, la población reclusa
ascendía a aproximadamente veintidós mil
novecientos catorce (22.914) reos, por una parte, se otorgaron
medidas alternativas de cumplimiento de pena a los condenados
elegibles, y por otra, se producía la liberación de
un alto porcentaje de internos imputados, motivado al retardo
procesal existente.
En todo el procedimiento de liberación, se
observaba en ocasiones mala práctica de algunos operadores
de justicia por cuanto se omitían requisitos
indispensables para otorgar las medidas.
Se cita como ejemplo lo ocurrido en la cárcel de
Yare, donde personalmente me correspondía actuar por
razones de trabajo.
Allí se otorgaron beneficios de libertad sin revisar con
rigurosidad la veracidad de las ofertas de trabajo que
presentaban los penados, que por cierto a través de medios
fraudulentos los internos lograron obtener cientos de ofertas
provenientes de la Alcaldía del Municipio, que obviamente
eran falsas debido a que la Alcaldía no tenía
capacidad para emplear semejante número de personas.
También se actuaba ligeramente al no realizar los estudios
psico-sociales atendiendo requisitos mínimos, llegando al
extremo algunos Jueces de amenazar con sancionar a los
Psicólogos y Trabajadores Sociales por no evaluar
diariamente elevados grupos de
internos.
Tal desarreglo trajo como consecuencia la
liberación de un grupo
significativo de reclusos que no poseían condiciones de
adaptación a la comunidad, como tampoco empleo, por lo
cual se observaban permanentemente aglomeraciones de penados de
los Destacamentos de Trabajo de la cárcel de Yare en las
adyacencias del reclusorio en estado de ocio; como dato que llama
la atención, para esa fecha los Valles del Tuy
se convirtieron en la región del País con mayor
índice delictivo.
Aun cuando se egresó de los establecimientos de
reclusión un porcentaje de reos que se aproximaba al
cuarenta por ciento, y que la población restante, es
decir, la que quedó recluida, fue inclusive menor a la
capacidad instalada del sistema carcelario, eliminando totalmente
el problema de hacinamiento, las condiciones a partir de esa
época han cambiado poco.
Desde ese momento hasta la reforma del Código
Orgánico Procesal Penal, la Administración
Penitenciaria dispuso de suficiente tiempo para abocarse al
mejoramiento de las instalaciones de reclusión, construcción de obras y sinceración
de las nóminas de
personal para
conformar los equipos necesarios tanto de seguridad como de
personal técnico profesional que pudieran brindar
tratamiento a los internos, adaptando sus dependencias a la
vigencia del C.O.P.P.
Lamentablemente las acciones facilitadoras del proceso
de cambio no se tomaron. Cuando se comenzó a imponer el
rigor penal generado en la reforma del C.O.P.P., el hacinamiento
continuó siendo el grave flagelo que deteriora
progresivamente el sistema carcelario, mientras que
adecuación de los Reglamentos de la Ley de Régimen
Penitenciario y de Internados Judiciales pautada en el
artículo 549 del Código sigue pendiente.
El Código Orgánico Procesal Penal sigue
siendo un instrumento legal garantista que ha mejorado
significativamente aspectos negativos de la Administración
de Justicia Nacional. La reforma referida a la ejecución
de la pena a la que fue sometido, se contrapone con los
principios Constitucionales sobre el uso del régimen
abierto antes que las medidas de naturaleza reclusoria, puesto
que impone unos requisitos que cada vez distancian más al
condenado de la posibilidad de optar por el régimen
abierto, siendo que las modalidades de establecimiento abierto
permiten en mayor medida la reinserción
social, de manera que es una tarea pendiente para los
legisladores.
11.- LA CREACIÓN DE LOS TRIBUNALES DE
EJECUCIÓN
Con la vigencia del Código Orgánico
Procesal Penal, en el Libro Final,
Título Dos (II), referido a la organización de los
Tribunales, del Ministerio Público y de la Defensa
Pública para la Actuación en el Proceso Penal, se
prevé la creación de los Circuitos Judiciales
Penales en el artículo 530, ello implica su
organización, la cual se establece en el artículo
531 donde se dispone que los mismos estarán conformados
por una Corte de Apelaciones, los Jueces de Control, de Juicio y
de Ejecución.
El artículo 532 de ese mismo título al
referirse a las funciones jurisdiccionales, señala la
obligación de los Jueces en el ejercicio de funciones de
juicio, control o ejecución. Sobre el particular pauta que
actuarán conforme a las reglas indicadas en ese mismo
artículo y, con respecto a la función de
los Jueces de Ejecución Establece: "Los Jueces de
ejecución de sentencia velarán por el cumplimiento
de las penas y medidas de seguridad impuestas en la sentencia,
vigilando y haciendo respetar los derechos humanos del penado
consagrados en la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, y en los tratados,
convenios y acuerdos internacionales suscritos por la
República y en las Reglas Mínimas para el
Tratamiento de los Reclusos de la Organización de las
Naciones
Unidas."
En el Libro Quinto, Capítulo I, se dispone lo
referente a la ejecución de la sentencia, definiendo en el
artículo 479 las competencias del Tribunal de
Ejecución, y en el Capítulo II referido a la
ejecución de la pena, se pautan una serie de obligaciones
para los Tribunales de Ejecución, que tienen que ver con
el procedimiento y las incidencias que debe conocer, lo que
implica: supervisar y ejecutar el cumplimiento de las penas,
supone, la observación directa del funcionamiento del
régimen penitenciario en todas sus manifestaciones en la
jurisdicción a que corresponda el Tribunal, con especial
apego a la protección de los Derechos Humanos de la
población reclusa.
Esto significa que es responsabilidad de los jueces de
ejecución, la vigilancia de todo lo referido al
tratamiento, como: La salud, el trabajo, el
estudio, el deporte, la
orientación social y psicológica, la alimentación, las
condiciones de las instalaciones físicas y la
aplicación de sanciones disciplinarias, entre otras cosas
relativas al funcionamiento. Además, corresponde a los
referidos jueces, conocer sobre las autorizaciones de traslados
de penados a otras jurisdicciones; el otorgamiento de medidas
alternativas a la privación de la libertad; la
emisión de boletas de excarcelación por
cumplimiento de pena; otorgar audiencia a los penados para
ventilar asuntos relativos al cumplimiento de las penas; escuchar
sus quejas con relación a la deficiencia de los servicios
que les corresponden por derecho, sobre la violación de
Derechos Humanos, y diligenciar denuncias, investigar y solicitar
la instrucción de expedientes ante los Organos
correspondientes.
La creación de los Tribunales de
Ejecución, constituye una innovación que indudablemente favorece a la
población reclusa; pretende ejercer control sobre el
régimen penitenciario y, algo muy importante, se les
transfiere un gran número de competencias que antes
correspondían a la Dirección de Prisiones, la cual las
ejecutaba con demasiada discrecionalidad, arbitrariedad, falta de
control, excesivo retardo y gran limitación, que en
definitiva causaba mucho daño a
los penados.
Estos nuevos Tribunales crearon muchas expectativas en
la población, pues se creía que se
convertirían en un medio real de control y promotor del
mejoramiento de las condiciones de vida de los reclusos y del
funcionamiento de las instituciones carcelarias; sin embargo la
experiencia demuestra que se vienen limitando a desarrollar
actividades meramente administrativas desde los Despachos, como
la elaboración de cómputos de pena, boletas de
excarcelación, etc., pero la función supervisora
salvo algunas excepciones no se cumple.
Desde el inicio de las actuaciones de estos Tribunales
en el ejercicio de sus competencias, se presentaron
múltiples roces que llegaron a constituirse hasta en
enfrentamientos con los funcionarios y autoridades
penitenciarias, quienes se negaban al cambio y se convirtieron en
claros opositores, por el interés de
mantener competencias de las que fueron asignadas por el C.O.P.P.
a los jueces de ejecución, sobre todo las relacionadas con
las medidas alternativas a la prisión.
Para ventilar las diferencias entre los Tribunales de
Ejecución y las autoridades penitenciarias se han tomado
iniciativas como La I Cumbre Nacional de Ejecución de
Penas y Medidas de Pre Libertad, celebrada en la ciudad de
Mérida, auspiciada por el Ministerio del Interior y
Justicia.
A este evento asistieron autoridades de prisiones,
Jueces de Ejecución, Defensores Públicos y Fiscales
del Ministerio Público, con el fin de analizar las
competencias de cada institución y con el supuesto
objetivo de consolidar la reforma penitenciaria que el
País requiere.
En el referido evento se generó un documento de
compromiso donde se establecen normas generales referidas a los
informes
técnicos de índole psico-social para el
otorgamiento de medidas de pre libertad; aspectos
jurisdiccionales; carácter vinculante del informe
técnico; requisitos básicos; causales de revocatoria de
beneficios; regulación de permisos y salidas de penados
desde los centros, y otros elementos doctrinarios.
Los resultados de esta actividad terminaban siendo
beneficiosos para el programa de pre
libertad de la Dirección General de Rehabilitación
y Custodia; pero se observó en la referida cumbre, que
algunos representantes de prisiones pretendían mantener
competencias que hoy día según el C.O.P.P,
corresponden a los Jueces de Ejecución.
Como la mayoría de las instituciones nuevas
creadas por el C.O.P.P., los Tribunales de Ejecución
nacieron con serias deficiencias tanto de infraestructura,
insuficiencia en número y capacitación del personal,
aplicación de métodos y
otros aspectos, ya que el tiempo de Vacatio Legen no fue
suficiente para lograr las metas previstas e iniciaron su
acción con las limitaciones señaladas.
A las anteriores limitaciones, se añadía
la desorganización del Consejo de la Judicatura en la
asignación de los jueces, las rotaciones permanentes de
los jueces de municipio y de primera instancia para ejercer esos
cargos sin previa o deficiente preparación, sobre lo cual
la Dra. María G. Morais realizó un buen estudio en
su obra titulada "La Pena ? Su Ejecución en el
Código Orgánico Procesal Penal".
Indudablemente estos Organos Judiciales tendrán
que mejorar, y por lo que se ve lo están haciendo, a
través del ensayo y
error; pero debe confiarse que en el futuro la Dirección
Ejecutiva de la Magistratura mejore este aspecto de la
Administración de Justicia y los jueces asuman a plenitud
sus competencias. Se conoce de Jueces de Ejecución muy
abnegados en la jurisdicción del Estado Miranda,
Mérida y Maracaibo entre otros; pero también se
sabe de un gran número de Jueces que colocan como pretexto
la violencia carcelaria para no asistir a los Establecimientos
Penitenciarios, otros no asumen el rol de vigilancia del
régimen penitenciario, o pareciera que se hacen la vista
ciega ante las desviaciones que observan en el funcionamiento de
las prisiones y las arbitrariedades de las autoridades
penitenciarias, en ocasiones pareciera que las avalan,
degenerando la sagrada misión que
les fue asignada por la Ley.
12.- LAS EMERGENCIAS PENITENCIARIAS
La realidad viene dando muestras desde hace más
de veinte años que el sector penitenciario se encuentra
permanentemente en emergencia. Basta con observar el
número de vigilantes en contraste con en número de
reclusos; las condiciones de deterioro de la infraestructura
física; la
ausencia de medios para tratamiento y seguridad, la violencia
permanente, etc.
Lo planteado no es nada nuevo, sólo que en los
últimos años se viene agravando alcanzando
índices históricos, pues las cárceles
están en manos de los presos, y predominan sus reglas no
las de la autoridad, de
allí, la inmensa violencia y el alto grado de
deterioro.
Desde hace años se ha pretendido ocultar la
realidad que viven las cárceles. Los representantes del
sector indican desde hace años que las cosas están
mejorando, que se hacen grandes esfuerzos por controlar la
crisis; pero la realidad refleja que la mayoría de las
iniciativas han fracasado, por no corresponder a una
política, a un plan serio con
sus correspondientes y suficientes recursos; pues ha
sido poco ó nulo el interés que el sector y su
crisis han despertado en los políticos y las autoridades,
ya que en las cárceles lo que hay son pobres presos, que
por cierto, suman muy pocos votos en las elecciones.
Ahora bien, cuando la crisis se ha profundizado a
través de la violencia y se evidencia de manera
inocultable, hipócritamente, se han venido declarando
formalmente "Emergencias Penitenciarias". Luego se ejecutan
acciones espasmódicas como la militarización;
gastos
extraordinarios sin sustento programático; la
aplicación de proyectos
improvisados por los mismos responsables de siempre; hasta
actuaciones judiciales en ocasiones al margen del derecho. Todas
han fracasado tanto en la aplicación del tratamiento como
de la seguridad penitenciaria.
Las últimas declaraciones de "Emergencia
Penitenciaria" fueron emitidas por los gobiernos del Dr. Rafael
Caldera, por el actual Presidente TCEL. Hugo Chavez y la misma
Asamblea Nacional Constituyente el 25 de Agosto del año
1.999, en el contexto de la Declaración de la Emergencia
Judicial donde se acordó de igual forma la Emergencia
Penitenciaria, para lo cual se constituyeron algunas comisiones
que debían hacer el trabajo de atender la crisis, pero
tenían poco poder de decisión.
En todos los casos se acudió a la
militarización de algunos centros de reclusión con
la Guardia Nacional, quienes no están preparados para
ejercer funciones de control
interno en los centros, por esta razón, priva la
arbitrariedad y el maltrato, por ende generan retroceso en las
pocas alternativas válidas de tratamiento,
constituyéndose en otro problema más del sector y
en un evidente fracaso. En el contexto de estas Emergencias
Penitenciarias, en una oportunidad se asignó la seguridad
interna del Reten de Catia a la Policía Metropolitana, lo
cual resultó en un rotundo fracaso. Los reclusos y
familiares denunciaban violaciones atroces a los
derechos.
Para noviembre de 2.004, se declaró nuevamente
una Emergencia Penitenciaria con miras a la atención de la
crisis. Con este propósito se constituyó una
Comisión Presidencial conformada por un representante del
Ministerio del Interior y Justicia, quien la presidirá y
un representante del Ministerio de Finanzas, de
la Defensa. De Salud, Desarrollo Social y del Trabajo, Fondo
Nacional de Edificaciones Penitenciarias y Fondo de
Garantías de Depósitos y Protección
Bancaria.
También debe integrar la referida Comisión
representantes del Tribunal Supremo de Justicia, la
Fiscalía del Ministerio Público y la
Defensoría del Pueblo, pudiendo el Presidente de la
Comisión invitar representantes de otros organismos o
personas especializadas, para el examen y consideración de
la materia referida al Decreto Presidencial Nº 3.265 de
fecha 23/11/2.004, a través del cual se crea el Organismo
Colegiado, considerando especialmente la garantía de los
Derechos Humanos.
Se espera que en esta oportunidad, tal Comisión
pueda generar el proceso de transformación que el Sistema
Penitenciario requiere, y que no se plantee nuevamente acciones
para controlar la crisis en vez de un plan coherente y
sustentable que permita cambios profundos.
La experiencia de las Declaraciones de Emergencia
Penitenciaria anteriores han dejado pocos logros, entre otros:
acciones de deshacinamiento; Intervenciones extraordinarias de
equipos interdisciplinarios e interinstitucionales; dotaciones de
materiales y
equipos sin posibilidades de continuidad, e ingreso de personal
contratado.
Jamás las declaraciones de "Emergencia
Penitenciaría" han servido para la definición de
una política seria con la correspondiente ejecución
de un plan que defina los recursos, las estrategias, y
demás acciones a tomar para intervenir la crisis con
herramientas
capaces de mejorar a profundidad el sector y generar cambios
reales; por tal razón, tales Declaratorias se han venido
constituyendo en una mera respuesta política con fines
efectistas, en vanos paliativos que sólo han servido para
pretender convencer a la opinión
pública de la disposición del Estado para
resolver el problema, lo cual nunca se ha
materializado.
13.- LA NORMATIVA CONSTITUCIONAL PARA EL
FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA PENITENCIARIO
VENEZOLANO
La Estructura y funcionamiento del Sistema Penitenciario
venezolano, hasta 1.999 se sustentaba legalmente, en principio,
en las normas contenidas en la Constitución de 1,961, en
aspectos relacionados a la garantía de los Derechos
Sociales, Civiles y Políticos que implicaban el derecho a
la vida, al debido proceso, la prohibición de la tortura y
demás tratos crueles inhumanos y degradantes, derecho a la
justicia, a la defensa, la salud, y a la educación, entre
otros.
Lo referido al funcionamiento penitenciario se enmarcaba
en las normas de la Ley de Régimen Penitenciario, el
Reglamento de esa misma Ley, el Reglamento de Internados
Judiciales, la Ley de Redención Judicial de las Penas por
el Trabajo y el Estudio, el Código Orgánico
Procesal Penal, el Código Penal, otros Instrumentos
legales del Derecho Interno y los Tratados y Convenios
Internacionales suscritos por la República.
Todos contentivos de un legajo de normas que
fundamentaban la existencia y funcionamiento de los centros de
reclusión, los cuales históricamente no han sido
más que letra muerta, dado el incumplimiento que de ellos
se ha venido haciendo, de allí, la gran crisis que cada
día se ha venido acrecentando.
El Dr. Elio Gómez Grillo, quien ha dedicado gran
parte de su vida a esta materia, logró formar parte de la
Asamblea Nacional Constituyente, y llevó a su seno la
preocupación por la problemática, ofreciendo toda
una serie de alternativas que gracias a su iniciativa, fueron
incluidas en el texto
Constitucional, materializadas en los artículos 272 y 184
numeral 7.
Estas normas contienen, como el mismo lo señala,
los principios rectores que deben conducir la política
penitenciaria del Estado Venezolano; de manera que en este
País para el momento, se sabe como debe funcionar el
Sistema Penitenciario, y es hacia allá donde deben ir
todas las acciones de los actores del área.
El artículo 272 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, textualmente
señala: "El Estado garantizará un sistema
penitenciario que asegure la rehabilitación del interno o
interna y el respeto a sus
derechos humanos. Para ello, los establecimientos penitenciarios
contarán con espacios para el trabajo, el estudio, el
deporte y la recreación; funcionarán bajo la
Dirección de penitenciaristas profesionales con
credenciales académicas universitarias, y se
regirán por una administración descentralizada, a
cargo de los gobiernos estatales o municipales, pudiendo ser
sometidos a modalidades de privatización.
En general, se preferirá en ellos el
régimen abierto y el carácter de colonias
agrícolas penitenciarias. En todo caso, las
fórmulas de cumplimiento de penas no privativas de la
libertad se aplicarán con preferencia a las medidas de
naturaleza reclusoria. El Estado creará las instituciones
indispensables para la asistencia pospenitenciaria que posibilite
la reinserción social del exinterno o exinterna y
propiciará la creación de un ente penitenciario con
carácter autónomo y con personal exclusivamente
técnico."
Por otra parte el artículo 184 establece que la
Ley creará mecanismos abiertos y flexibles para que los
Estados y Municipios descentralicen y transfieran a las
comunidades y grupos vecinales organizados los servicios que
éstos gestionen previa demostración de su capacidad
para prestarlos, debiendo promover entre otras acciones,
según el numeral 7, la participación de las
comunidades en actividades de acercamiento a los establecimientos
penales y de vinculación de éstos con la
población.
Como puede apreciarse, las normas constitucionales en
materia penitenciaria representan un verdadero avance, definen
claramente como debe funcionar el sistema; pero la
Constitución tiene más de cuatro años de
promulgada y hasta septiembre de 2.004, el sector penitenciario
permanece igual, encontrándose el Estado en mora con la
Constitución.
En el contexto del presente trabajo, desde el inicio de
la presentación se han venido citando toda una serie de
hechos y situaciones que evidencian claramente, la
contradicción existente entre la realidad carcelaria y la
normativa constitucional.
14.- LAS CUMBRES PENITENCIARIAS Y OTROS EVENTOS
INTERINSTITUCIONALES
Las Cumbres Penitenciarias fueron una iniciativa llevada
a cabo durante el Gobierno del Dr. Rafael Caldera, en la
Gestión del Ministro Rubén Creixen. En las mismas
asistían regularmente altos representantes de los
Ministerios y Organismos involucrados en el sector
penitenciario.
Estas reuniones tuvieron como objetivo diseñar,
definir estrategias y ejecutar acciones para atender el sector a
través de la actuación interinstitucional, con el
fin lograr compromisos y aportes institucionales. Constituyeron
una alternativa válida; pero sin posibilidades de
continuidad por no corresponder a una política de Estado,
y por ende no se obtuvo el compromiso serio de las
instituciones.
Como señalara anteriormente, las Cumbres
Penitenciarias pretendían hacer algo bueno por el sector;
pero no estaban al margen de la desorganización del
sistema, como nota desagradable, se recuerda de esta época
la implementación de un proyecto
empírico en el Reten de Catia, denominado por sus autores
como: "Caballo de Troya", cuya ejecución preveía la
utilización de métodos que tendían al
absurdo e inclusive planteaban procedimientos
violatorios de los derechos de los presos, familiares y
funcionarios. Durante el inicio de la ejecución alrededor
de sus actores principales se hacían diversos
cuestionamientos, esto generó una situación adversa
que terminó con el proyecto.
Han sido múltiples las iniciativas y eventos
auspiciados por las Universidades del País, La
Fiscalía del Ministerio Público, el Ministerio de
Justicia, La Sociedad Civil a través de las O.N.G,
Organismos Internacionales, la misma población reclusa y
sus familiares. Todas han tenido como propósito la
definición y ofrecimiento de alternativas para dar
respuesta a la situación penitenciaria nacional; pero la
realidad demuestra la poca receptividad que han tenido de parte
del Estado.
15- LA REESTRUCTURACIÓN DEL SECTOR
PENITENCIARIO, LA DESCENTRALIZACIÓN PENITENCIARIA, EL
INSTITUTO AUTÓNOMO, EL PROYECTO DE CÓDIGO ORGANICO
PENITENCIARIO
LA REESTRUCTURACIÓN DEL SECTOR
PENITENCIARIO
Como ya se señaló anteriormente, una de
las grandes limitaciones del sector penitenciario lo constituye
su propia estructura organizativa, caracterizada por la
indefinición de competencias de las dependencias que lo
integran, las inherencias impropias de un Despacho en las
competencias de otro y la poca autonomía en la toma de
decisiones importantes que inciden en el sistema.
Desde hace muchos años el sector funcionaba a
cargo de la Dirección General Sectorial de Defensa y
Protección Social, quien tenía bajo su
responsabilidad la Dirección de Prisiones, La
Inspectoría General de Prisiones, La División de
Servicios Administrativos para efectos de manejo presupuestario,
una Oficina de
Personal Penitenciario y la Dirección de Prevención
del Delito, entre
otras dependencias.
A través de la Dirección de Prisiones y la
Inspectoría, se desarrollaban los programas de
tratamiento y seguridad en los centros de reclusión, con
las limitaciones históricamente conocidas,
apreciándose las mayores debilidades en el área de
seguridad, la cual en repetidas ocasiones ha estado
acéfala por falta de la asignación de un equipo
técnico capacitado para el diseño, ejecución
y supervisión del correspondiente programa.
Lo referente al control y supervisión, investigaciones
sobre hechos irregulares y otras áreas del funcionamiento,
ha estado a cargo de la Inspectoría General de Prisiones,
la cual en repetidas oportunidades ha sido reestructurada
internamente por la Dirección General y convertida en
Dirección de Seguridad Penitenciaria, Dirección de
Fiscalización y actualmente termina siendo una Oficina de
Fiscalización de bajo rango en la estructura
funcional.
Después de años de lucha, recientemente
fue creada la Dirección General de Rehabilitación y
Custodia del Recluso, que suprimió la Dirección
General Sectorial de Defensa y Protección Social. En su
estructura operativa se crearon la Dirección de
Rehabilitación y la de Custodia, cuya constitución
no se había definido en el registro de
asignación de cargos del Ministerio del Interior y
Justicia hasta el año 2.002, encontrándose en
situación acéfala éstas dependencias en
algunas oportunidades.
La última reestructuración sin culminar,
se supone, pretendió otorgarle cierta autonomía a
la Dirección de Prisiones, elevándola a la
condición de Dirección General con la misma
jerarquía de las demás Direcciones Generales del
Ministerio del Interior y Justicia.
Esta reestructuración, no ha significado una
solución al problema penitenciario y a la necesidad de
autonomía para el sector, motivado a múltiples
razones, entre otras porque todavía es indefinida, no se
han terminado de crear los cargos para las diferentes
dependencias nuevas de la Dirección General. Algunos de
los personajes que han sido asignados como máximas
autoridades de la Dirección han ignorado en gran medida
aspectos importantes de la administración que tienen bajo
su responsabilidad, por lo que terminan imponiendo caprichos o
son asesorados por funcionarios de calidad
comprometida.
La limitación referida a la autonomía del
sector permanece igual, la Dirección General de
Rehabilitación y Custodia no toma las últimas
decisiones en materia de asignación presupuestaria;
ingreso ó egreso de personal; mantenimiento
de la infraestructura carcelaria; dotaciones de materiales y
equipos de costos elevados;
así como en la asignación de Directores de
Línea y Jefes de Divisiones. Esto implica que
continúa dependiendo de otros Despachos, que por cierto,
desconocen la situación vivencial de las
cárceles.
LA DESCENTRALIZACIÓN
PENITENCIARIA
Como ya se expuso en el aparte correspondiente a los
Convenios de Encomienda, la traba en el pasado para la
descentralización penitenciaria se localizaba sobre todo
en la Constitución de 1.961, la Ley Orgánica de
Descentralización, Delimitación y Transferencias
del Poder Público y la misma Ley de Régimen
Penitenciario.
Para poder iniciar el proceso de encomiendas que por
cierto se logró en 15 Estados, fue necesario la
promulgación del Decreto N° 3188, en Octubre de 1993
en Consejo de Ministros, a través del cual se
aprobó el Reglamento parcial N° 8 de la Ley
Orgánica de Descentralización, Delimitación
y Transferencia de Competencias sobre encomienda a los
Gobernadores de Estado en materia de administración de las
cárceles nacionales, dando un soporte jurídico por
esta vía a la Encomienda del Servicio
Penitenciario.
Aún cuando se firmaron 15 Convenios, el
incumplimiento de los mismos no permitió grandes avances,
puesto que la mayoría de las competencias sobre el
régimen penitenciario las conservaba el Ministerio de
Justicia.
En la actualidad se pretende acudir nuevamente la los
Convenios de Encomienda en condiciones similares, siendo que lo
apropiado es acudir a la descentralización.
Hoy día, la dificultad legal no existe, gracias
al contenido del artículo 272 de la Constitución;
sin embargo, no ha sido posible la descentralización de
ningún centro de reclusión. Aun cuando existen
gobernaciones dispuestas a asumir el servicio, el Ministerio del
Interior y Justicia no muestra
interés real en fomentar el proceso.
Se conoce de la insistencia manifestada desde hace
años por las gobernaciones de Zulia, Mérida,
Táchira y Miranda para que les sea transferida la
administración de las cárceles locales, sin
embargo, el objetivo no se había logrado hasta diciembre
de 2.004.
En el caso específico del Estado Miranda, la
gobernación creó desde 1.995 una fundación
oficial denominada Fundación para el Desarrollo Integral
de los Servicios Penitenciarios del Estado Miranda ( FUNSEPEM),
con personal y presupuesto
asignado.
La referida Fundación, venía ejecutando un
programa de apoyo a favor de los centros de reclusión del
Estado, habiendo logrado la realización de importantes
actividades para el área de tratamiento y seguridad, en
los que se cuentan: la dotación de equipos de oficina;
contribución muy significativa en los programas de
tratamiento; capacitación del personal;
contratación de profesionales para los centros de
reclusión; aportes para mejorar los salarios del
personal; asignación de ambulancias, instalación de
equipos de tecnología de punta
para la seguridad; apoyo a la ejecución de convenios con
otros organismos del Estado y de Organizaciones Internacionales,
entre otros, todo ello, mientras el Ministerio acuerda la
descentralización, lo cual ha sido infructuoso hasta el
momento.
Al respecto existe la experiencia de intervención
fallida de la Comisión de Emergencia Judicial de la
Asamblea Nacional Constituyente, la cual en oficio de fecha 10 de
septiembre de 1.999 firmado por el Dr. Manuel Quijada, hace
textualmente el siguiente planteamiento: "Ciudadano Presidente y
demás miembros de la Asamblea Nacional Constituyente.—
Respetuosamente me dirijo a ustedes en la oportunidad de
informarles que la Comisión de Emergencia Judicial, en su
sesión de fecha 09 de septiembre del año en curso,
procedió a analizar la situación de los Centros
Penitenciarios, agravada en los últimos días con un
aumento sustancial de la violencia, lo cual requiere la urgente
adopción
de medidas por parte de los órganos del Estado.
Estima esta Comisión que gran parte de los
problemas del Sistema Penitenciario obedecen a la excesiva
concentración de actividades de la Dirección de
Rehabilitación y Custodia del recluso, dependiente del
Ministerio de Relaciones Interiores y Justicia, lo cual
imposibilita el adecuado control sobre las treinta y dos (32)
cárceles bajo su responsabilidad.
Considera la Comisión que la solución
inmediata a este problema vendría dada por la
descentralización de las competencias y funciones
atribuidas a la administración
Pública Nacional, medida que es posible adoptar de
inmediato mediante la aplicación del Decreto Nº 3.188
de fecha 07-10-93,contentivo del Reglamento Nº 8 de la Ley
Orgánica de Descentralización, Delimitación
y Transferencia de Competencias del Poder Público, sobre
Encomienda a los Gobernadores de Estado de las Atribuciones en
Materia de Administración de Cárceles Nacionales
(G.O. Nº 35.317 de fecha 14-10-93).
La aplicación del mencionado Reglamento
contribuiría a aliviar la excesiva carga de la
Administración central, bajaría los índices
de violencia que actualmente se constatan, elevaría las
condiciones de vida de los reclusos, facilitaría la
atención a los procesos penales de la población
reclusa, aumentaría la atención y respeto a sus
derechos humanos, en cuanto a condiciones alimentarias, laborales
y de salud.
Según los estudios analizados por esta
Comisión, las Gobernaciones de Estado se encuentran en
disposición de suscribir y ejecutar Contratos de
Encomienda para la Administración de las
Cárceles.
Específicamente la Gobernación del Estado
Miranda creó hace algunos años la Fundación
de los Servicios Penitenciarios del Estado Miranda (FUNSEPEM), y
está preparada técnica y logísticamente para
asumir el control de las seis (6) cárceles de ese Estado:
Centro Penitenciario Metropolitano Yare I y II, Instituto
Nacional de Orientación Femenina (INOF), Internado
Judicial Metropolitano Rodeo I y Rodeo II e Internado Judicial de
los Teques.
Por las razones que anteceden y en virtud de lo
dispuesto en el Decreto de Reorganización del Poder Judicial,
conforme al cual corresponde a esta Comisión de Emergencia
Judicial: proponer a la Asamblea Nacional Constituyente las
medidas necesarias para la reorganización del Sistema
Penitenciario y ejecutar las que sean aprobadas por
aquélla de conformidad con su estatuto de Funcionamiento,
formalmente se propone a la Asamblea Nacional Constituyente el
inicio de un Programa Piloto de Administración de
Cárceles, mediante la suscripción del respectivo
Contrato de
Encomienda entre la Gobernación del Estado Miranda-
Fundación de los Servicios Penitenciarios del Estado
Miranda (FUNSEPEM) y el Ejecutivo Nacional, por órgano del
Ministerio de Relaciones Interiores y Justicia, bajo la coordinación de la Comisión de
Emergencia Judicial."
En el contenido del referido oficio quedaba claro que
tanto la Comisión de Emergencia Judicial como la Asamblea
Nacional Constituyente estaban en conocimiento
de la crisis penitenciaria del momento. La Comisión de
Emergencia Judicial consideraba apropiado y oportuno entregar las
cárceles de la localidad a la Gobernación del
Estado Miranda a través de un Convenio de
Encomienda.
La propuesta de ejecución de la Encomienda de las
cárceles del Estado Miranda quedaría en
algún archivo de la
Presidencia de la Asamblea Nacional Constituyente, puesto que
nunca más se mencionó el tema, y en cambio, el Vice
Ministro de Seguridad
Ciudadana del momento arremetió contra la
Fundación y se negó a cualquier acuerdo,
prohibiendo hasta el acceso de los funcionarios de FUNSEPEM a los
centros de reclusión del Estado Miranda, se sabotearon los
programas e inclusive se permitió la destrucción de
equipos y materiales que la gobernación había
donado a los penales del Estado.
Posterior a esto, durante los primeros meses del
año 2.000 la Comisión de Reorganización y
Funcionamiento del Sistema Judicial presidida inicialmente por el
Dr. Manuel Quijada y luego por el Dr. Elio Gómez Grillo,
motivados por la misma situación, convocaron y realizaron
varias reuniones de trabajo donde asistían regularmente
representantes de la Dirección de Rehabilitación y
Custodia, de la Fiscalía del Ministerio Público, de
la Defensa Pública, Tribunales, Consejo de la Judicatura,
FUNSEPEM, la Procuraduría Nacional y otros, en las cuales
participé activamente.
Me correspondió trabajar en esas mesas de
discusión. Tenían como objetivo revisar la
situación penitenciaria y hacer variadas propuestas de
solución a la problemática, todas enmarcadas en la
normativa Constitucional. En efecto se discutieron varias
propuestas que fueron resumidas en un Proyecto de
Resolución de la Comisión de
Reestructuración y Funcionamiento del Sistema Judicial en
mayo del año 2.000, con fundamento en la
Constitución Nacional, el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos, y en la Convención Americana
sobre Derechos Humanos.
En el referido Proyecto se previó la
Descentralización Penitenciaria, el fortalecimiento del
Instituto Universitario Nacional de Estudios Penitenciarios
I.U.N.E.P.; la creación del Ente Autónomo
Penitenciario establecido en el artículo 272 de la
Constitución; la eliminación del Instituto
Autónomo Caja de Trabajo Penitenciario; preparar el
Proyecto de Reforma de la Ley de Régimen Penitenciario;
constituir los servicios de atención pospenitenciaria; la
tecnificación de los servicios penitenciarios y la
creación de una Comisión de Alto Nivel que
debía vigilar el cumplimiento de la
resolución.
Además de ello, se definían y asignaban
una serie de actividades previas que debían cumplir la
Caja de Trabajo Penitenciaria y la Dirección de
Rehabilitación y Custodia, para facilitar el proceso de
reestructuración que la Resolución pudiera
determinar.
El resultado de las reuniones se quedó en un
papel, en un Proyecto de Resolución, debido a que
encontró grandes adversarios en el Ministerio del Interior
y Justicia, e inclusive en la Procuraduría General, cuyos
representantes asistían a las reuniones donde nunca
objetaron nada; pero luego se opusieron a la ejecución
alegando que se estaba pretendiendo interpretar la
Constitución Nacional, para lo cual la Comisión de
Reestructuración no tenía facultades.
Posteriormente, en una reunión con la
Comisión de Política Interior de la Asamblea
Nacional en el segundo semestre del año 2.003, donde fui
convocado como proyectista, para exponer la reforma de la Ley de
Régimen Penitenciario por el Código Orgánico
Penitenciario; luego de culminada la exposición al momento
de intervenir los diputados asistentes y el público,
algunos parlamentarios, que por cierto, formaron parte de la
comisión que aprobó el artículo 272 de la
Constitución, manifestaron públicamente su
desacuerdo con la descentralización penitenciaria,
contrariando una norma constitucional que ellos mismos
aprobaron.
Esta iniciativa no ha terminado en nada, por lo que se
vislumbra, en la actualidad la descentralización parece
imposible de lograr. Los presos no generan interés y las
cárceles son un gran negocio que producen más
dividendos mientras más desorganizadas se encuentren,
razón por la cual, los funcionarios de las prisiones nunca
las entregaran voluntariamente, porque no les gusta el control y
se oponen rotundamente al cambio, por lo que la
descentralización penitenciaria se aprecia muy
lejana.
EL INSTITUTO AUTÓNOMO
PENITENCIARIO
Como lo dijera anteriormente, uno de los grandes
problemas que presenta en sistema penitenciario nacional son las
trabas burocráticas que usualmente se presentan para tomar
decisiones, motivado a que la Dirección de
Rehabilitación y Custodia no tiene autonomía
funcional, por cuanto las decisiones finales referidas al
presupuesto, ingreso y egreso de personal, la ejecución de
programas de incorporación laboral de los
reclusos, y la construcción y mantenimiento de la
infraestructura carcelaria dependen de otras Direcciones
Generales del Ministerio del Interior y Justicia como: La
Dirección de Administración, la Dirección de
Personal, El Instituto Autónomo Caja de Trabajo
Penitenciario y el Fondo Nacional de Edificaciones Penitenciarias
(F.O.N.E.P.).
Dada esta situación ampliamente conocida por el
Dr. Elio Gómez Grillo, en el proceso constituyente
planteó la problemática, considerándose la
misma en la redacción del artículo 272 de la
Constitución, en el cual se ordena la creación de
un Ente Autónomo Penitenciario para la
administración carcelaria nacional.
La creación de un Ente Autónomo
Penitenciario seguramente evitaría la politización
y el clientelismo que tanto daño hace a las instituciones;
eliminaría las trabas burocráticas facilitando la
toma de decisiones en el sector; que como ya señalara, ha
sido reestructurado en varias ocasiones; pero su dependencia se
mantiene, importando poco la capacitación de las personas
que se asignan para gerenciarlo desde hace muchos
años.
La autonomía funcional permite además la
tecnificación del sector; facilitaría el manejo
presupuestario; la disposición de un programa de selección,
ingreso y capacitación del personal; las decisiones
relacionadas con la infraestructura, la definición de
planes, programas y proyectos destinados a la atención de
las áreas de seguridad y tratamiento, todo regido desde un
Ente Autónomo previsto de una estructura funcional con una
capacidad técnica acorde a las exigencias de la realidad
carcelaria.
Atendiendo el contenido del artículo 272 de la
Constitución, durante el año 2.002, el Ministro del
Interior y Justicia solicitó la colaboración de un
grupo de profesionales involucrados en la materia, del cual
formé parte. Este equipo se constituyó en una
Comisión que debía presentar una propuesta de
Instituto Autónomo Penitenciario.
La referida Comisión, en corto tiempo
presentó un Proyecto de creación de un Ministerio
de Estado para la Política Penitenciaria Nacional, siendo
el Proyecto entregado oportunamente al Ministro de entonces, al
Presidente de la Asamblea Nacional y al Presidente del Tribunal
Supremo de Justicia, para su revisión y
consideración.
En la exposición de motivos del Proyecto,
señalamos: "Ese ente penitenciario lo proponemos como
Ministerio de Estado Para la Política Penitenciaria,
conducido por especialistas que integren un equipo técnico
estable encargado de planificar con carácter de
permanencia nuestra política penitenciaria.
Abraza esta proposición la necesidad de asignarle
la debida jerarquía política al gravisimo problema
penitenciario del país. Un Ministerio de Estado no supone
una carga burocrática pesada y permitiría que en el
gabinete ejecutivo y en el despacho presidencial hubiese una voz
ministerial que hiciese llegar hasta los altos dignatarios del
Estado, incluyendo al mismo Presidente de la República, la
problemática continua del hecho carcelario".
Al igual que muchos proyectos, la propuesta del Ente
Autónomo Penitenciario no ha logrado avances, se supone
que reposa en los archivos de los
diferentes Despachos donde fue presentada, hasta septiembre de
2.004 se desconocía su destino.
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