- LA ADMINISTRACIÓN Y LA
ORGANIZACIÓN EN LATINOAMÉRICA
A América
Latina se la toma como unidad ecológicamente, porque
a pesar de las diferencias económicas, políticas, ideológicas, mantiene
la raíz europea e indígena en uno u otro sitio y
que por su carácter cambiante han ido separando y
acercando aleatoriamente los países que la conforman,
ello nos lleva a concebir a Latinoamérica como unidad de análisis.
Organizaciones Empresariales
Latinoamérica:
Existen dos tipos de
empresas: estatales y privadas, que derivan en nacionales e
internacionales y locales.
En Latinoamérica, la mayoría de las
empresas son
locales, cuyo capital y
producción se hallan en su país de
origen, son empresas de familia o
varias familias fundadas por un pionero o por dos o tres amigos
que comienzan por una pequeña explotación
pudiendo llegar a ser grandes empresas.
En éste lapso se la puede clasificar como
"boliche", que es de reducida dimensión y su
condición es más intuitiva que racional. En
ésta etapa posee una organización precaria, con ausencia de
planificación y el manejo de información es orientado a la
evasión fiscal que
al control de
gestión.
Llegado el momento en que la empresa deja
de ser boliche, el dueño debe delegar funciones en
técnicos y parte de su conducción, en gerentes
profesionales para una mayor organización.
En la Argentina, siendo empresas familiares, es
frecuente ver como al no advertir el momento en que deben dejar
de ser boliches y convertirse en empresas, muchos proyectos
fracasan o interrumpen su crecimiento.
Las empresas locales, fueron inicialmente de capital
extranjero, internacionales o multinacionales que han liderado
el avance hacia mejores prácticas organizativas, eran
las únicas que contaban con sistemas
presupuestarios e informativos, (hoy ya bastante generalizados)
y que desde el punto de vistas administrativos y organizativo
han contribuido al desarrollo
empresarial.
Las empresas estatales, entre ellas la de gran
dimensión de cada país, poco han contribuido al
desarrollo de la
administración en la práctica, porque
contando con estructuras
organizativas superabundantes, burócratas, deficitarias
e ineficientes en la prestación de servicios o
de la producción , han requerido y requieren un ajuste
profundo en sus organizaciones.
CARACTERÍSTICAS DEL CONTEXTO
LATINOAMERICANO
*La inestabilidad y la aguda inflación:
Los procesos
inflacionarios han superado el margen de la maniobra de la
operación normal de las empresas, llevándolo a la
especulación sobre la explotación orientada hacia
la productividad.
Así muchos países, durante periodos prolongados
han apostado al corto plazo, ausentes de proyectos y con los
planeamientos acordados por la inestabilidad y el alto costo del
dinero.
*La preeminencia del agro y el desarrollo de la
industria: Por tradición, los
países latinoamericanos han sido elaboradores de
materias primas, algunos productores agrícola ganaderos
como la Argentina, Uruguay,
Paraguay)
Brasil,
Colombia,
México, Ecuador y
los países andinos dedicados a la minería.
En éstos países la tecnología tardo en llegar y las
prácticas organizativas modernas han tenido poco acceso
por falta de recursos
económicos
En el ámbito nacional, el desarrollo industrial
debe ir paralelo al crecimiento agrícola-ganadero para
logra un mayor enriquecimiento económico.
*Tecnología: Como una consecuencia, la
incorporación de tecnología en América Latina se limitará durante
largo tiempo a
tres áreas: la infraestructura (transportes,
energía y comunicaciones), la producción primaria e
industrialización para la exportación y las industrias
sencillas atraídas por el mercado
local (alimentos,
bebidas, vestuarios, etc), siendo los proveedores
de ésta tecnología fabricantes extranjeros de la
maquinaria y de los equipos.
Esto genero una
diferenciación entre ciencia y
tecnología, ya que en los países centrales, a
principio de la revolución industrial, la investigación se basa en la
aplicación de nuevos conocimientos a la
producción y al proceso de
producción, y en los países latinoamericanos,
la ciencia
está vinculada de la aplicación de conocimiento
a la producción, siendo el eje el desarrollo
tecnológico apoyado en la transferencia desde los
países centrales.
De allí, se habla que en América Latina
existe una dualidad entre ciencia y
técnica que refleja una realidad unívoca en un
sistema
económico y social.
Para revertir ésta dualidad, las universidades
deben crear una adecuado enfoque de investigación y las
empresas latinoamericanas deben hacer mayores inversiones
en investigación y desarrollo
económico será mayor siendo la demanda el
principal estimulo de la innovación, sobre todo en las empresas
dinámicas por el alto grado de progreso técnico
que llevan (aero-espacial, eléctrico, químico,
automotriz, de máquinas–herramientas).
El papel del profesional en el desarrollo de las
prácticas administrativas.
A pesar de los avances habidos en América
Latina, a la administración le resta un largo camino
por recorrer.
Ese camino debe ser recorrido por profesionales que
aplique modelos
adecuados a la realidad latinoamericana.
Myrdal (ganador del premio Nóbel en economía) dice:
"Los jóvenes economistas no deben desviarse a aplicar
predilecciones del pensamiento
económico de los países adelantados, ya que
entorpecerían a los estudiosos de estos países en
sus esfuerzos por acercarse a la realidad".
- ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y SU
ENTORNO EN OTRAS REALIDADES.
GOBIERNO
La República de la India
está gobernada de acuerdo con lo establecido en la
Constitución adoptada en 1949 y enmendada
varias veces desde entonces. Incorpora distintas
características de los sistemas constitucionales del
Reino Unido, los Estados Unidos
y otras democracias occidentales.
De acuerdo con la Constitución, la India es una
república democrática soberana de la
Commonwealth. El gobierno tiene
una estructura
federal y la India es una unión de estados y territorios
unidos y administrados de manera centralizada. En la actualidad
existen 26estados y 7 territorios unidos.
PODER EJECUTIVO
El presidente es el principal poder
ejecutivo y el jefe de Estado de la
India. No obstante, el papel del presidente en el gobierno es
en gran parte nominal y ceremonial, porque el verdadero
poder
ejecutivo se encuentra en manos de un consejo de ministros
responsable ante el Parlamento, formado por el Rajya Sabha
(Consejo de los Estados o cámara alta) y el Lok Sabha
(Cámara del Pueblo o cámara baja)
El presidente es elegido para un periodo de cinco
años por un colegio electoral constituido por miembros
elegidos de ambas cámaras legislativas, aunque existe la
posibilidad de que pueda ser reelegido para mandatos sucesivos.
Las votaciones en los colegios electorales constituyen un
proceso muy complicado. El consejo de ministros, o gabinete,
está presidido por un primer ministro, designado por el
presidente. Cada uno de sus miembros es jefe de un departamento
ministerial con autoridad
sobre el conjunto del país. En los aspectos más
importantes el organigrama
ministerial indio es idéntico al de Gran
Bretaña.
PODER LEGISLATIVO
La Constitución india confiere el poder
legislativo a un parlamento bicameral que consta del Lok
Sabha y el Rajya Sabha. El Lok Sabha está formado por
543 miembros elegidos por sufragio
universal y dos miembros elegidos por el presidente para
representar a la comunidad
angloindia. Las castas y las tribus catalogadas tienen
asignadas en el Lok Sabha 79 y 41 escaños
respectivamente. Los miembros del Lok Sabha, por lo general,
ocupan su puesto durante cinco años, el límite
establecido para la duración de la
cámara.
El Rajya Sabha tiene hasta 250 miembros. Todos ellos
son elegidos por los miembros de las asambleas legislativas
estatales, excepto 12 que son elegidos por el presidente. El
Rajya Sabha es un cuerpo permanente; los mandatos de un tercio
de los miembros del consejo expiran cada dos
años.
PODER JUDICIAL
La autoridad judicial en la India se ejerce a
través de un sistema de tribunales nacionales que
administran las leyes de la
república y los estados. Todos los jueces son nombrados
por la rama ejecutiva del gobierno, pero su independencia está garantizada por una
variedad de salvaguardias. Destacan entre estas últimas
una provisión que requiere un voto de dos tercios de la
cámara legislatura
nacional para que tenga efecto la destitución. El
máximo órgano del sistema judicial es el Tribunal
Supremo, que está formado por 17 miembros. Le siguen en
autoridad los altos tribunales y los tribunales subordinados en
cada estado.
PARTIDOS POLÍTICOS
El Congreso Nacional Indio, fundado en 1885,
llevó a la India a la lucha por la independencia y en
varias ocasiones ha proporcionado al país los primeros
ministros excepto en los periodos 1977-1980 y 1989-1991. En
1969 un grupo de
miembros del Congreso abandonó el partido para formar la
pequeña Organización del Congreso Nacional Indio
(O). Otro partido que ha influido a lo largo de la historia de la nación, pero sobre todo en Bengala
occidental y Kerala, es el Partido Comunista de la India (PCI),
formado en 1925, que se dividió en 1964; la
facción que se separó fundó el Partido
Comunista de la India (marxista) (PCI-M) A comienzos de 1977 el
Congreso (O) se unió con otros tres partidos, Bharatiya
Jsangh, Bharatiya Lok Dal y el Partido Socialista para formar
el Janata Dal (Partido Popular), que obtuvo alrededor de la
mitad de los escaños en el Lok Sabha en las elecciones
de marzo de 1977.
En mayo, el Partido Janata alcanzó una
mayoría sólida al unirse con el Congreso por la
Democracia.
En 1978 el partido del Congreso se dividió de nuevo,
cuando Indira Gandhi fundó el Congreso Nacional
Indio-Indira (I), que en 1981 fue confirmado por el Tribunal
Supremo como el partido oficial del congreso. El Congreso (I)
se alzó con la victoria en las elecciones parlamentarias
en 1980 y 1984, pero perdió su mayoría en 1989.
Sus mayores competidores en las elecciones de 1989 eran el
Janata Dal y el Partido Bharatiya Janata (PBJ), un grupo
hindú nacionalista de derechas, formado por miembros que
salieron del Janata Dal.
GOBIERNO DE LOS ESTADOS
La organización político-administrativa
en los estados de la India suele tomar como modelo la
del gobierno central. Cada estado está dirigido por un
gobernador elegido para un periodo de cinco años por el
presidente de la nación. Los estados de Bihar, Jammu y
Cachemira, Kamataka, Maharashtra y Uttar Pradesh eligen
asambleas legislativas bicamerales y consejos legislativos; el
resto, asambleas legislativas unicamerales. De los 4.061
puestos existentes para las asambleas legislativas, 557
están reservados para las castas catalogadas y 527 para
las tribus catalogadas.
En la India las responsabilidades legislativas
están divididas en tres grupos o
listas. La lista uno está formada por 97 temas
—incluyendo defensa, asuntos exteriores, comunicaciones,
moneda, banca y
aduanas—
que están bajo la jurisdicción exclusiva del
Parlamento de la Unión.
La lista dos comprende 66 temas sobre los que el
Parlamento de los estados tiene poderes exclusivamente
legislativos, entre los que están el orden
público, la
educación, la salud
pública, la agricultura
y el gobierno local. De los 47 temas de la lista tres, son
comunes tanto para la Unión como para los parlamentos de
los estados tres de ellos: planificación
económica y social, empleo y
controles de precios.
GOBIERNO LOCAL
Las áreas urbanas están bajo la responsabilidad de una variedad de
órganos de gobierno municipal que se ocupan, entre otras
cosas, de la red viaria, el suministro
de agua,
alcantarillado y sanidad, los programas de
vacunación y la educación. Son elegidos
democráticamente y obtienen sus fuentes de
financiación a través de los impuestos
gravados a los bienes
muebles e inmuebles.
En las áreas rurales existe el panchayati raj,
un sistema de concejos organizado a tres niveles (manzana o
cuadra, pueblo, distrito) de origen muy antiguo. Elegidos
directamente por y de entre los aldeanos, los panchayatis son
responsables de la producción agraria e industrial, los
servicios médicos, el bienestar social (asistencia a
madres e hijos), así como de la conservación de
tierras de pastos, carreteras locales, depósitos de agua
y pozos.
DEFENSA
Todas las ramas de las Fuerzas Armadas de la India
están formadas por voluntarios. En 1994 la fuerza del
Ejército regular era de aproximadamente un 1
millón de soldados. La Armada está compuesta por
55.000 personas y la Fuerza Aérea por 110.000, con
más de 700 aviones de combate. Combinados, forman uno de
los mayores ejércitos mundiales. Los militares indios
tienen una tradición de no involucrarse en la política nacional y
nunca ha habido un golpe de
Estado.
RECURSOS NATURALES
La India contiene más de dos tercios de toda el
área del subcontinente indio, que incluye la mayor parte
de la fértil llanura del Ganges. Además de las
extensas regiones cultivables, una completa red de canales de
riego y valiosos bosques maderables, la India tiene la mayor
parte de los depósitos minerales
conocidos del subcontinente que en muchas áreas
todavía no se han explotado completamente.
ECONOMÍA
India, es una de las mayores economías del
mundo (la quinta mayor economía desde el punto de vista
de igualdad de
potencia de
capacidad de compra) es una elección atractiva para
hacer negocios con
muchas ventajas competitivas.
- Fortalezas de la economía India.
- Abundancia de recursos
naturales - Gran producción industrial y de agricultura
domestica - Inmenso mercado de alrededor de 300 millones de
personas - Redes de distribución bien desarrolladas e
infraestructura de libre mercado - Gran cantidad de personal
cualificado. - Mercado de consumo
grande y creciente - Mercado de capitales y sector financiero
vibrantes - Cultura empresarial industrial fuertemente
enraizada - Puente entre Europa y el
lejano este
Desde 1991, India se ha embarcado en un programa de
liberalización económica y reformas con el
objetivo de
globalizar la economía de la India hasta tal punto que
las reformas lanzadas en 1991 han sido llevadas a cabo por
gobiernos sucesivos, lo que es indicativo de consenso, acerca
de la necesidad de dinamismo y crecimiento de la
economía. Una prueba del fuerte protagonismo de la
economía de la India es que a pesar del freno
económico en muchas partes de Asia y del
mundo, la economía de la India creció 5,7% en los
años 1998-1999.
Hoy la mayoría de las políticas del
gobierno son relativamente simples y transparentes, estando
enfocadas hacia la promoción de la India y las inversiones
extranjeras. El comercio
exterior de la India ha sido liberalizado a través
de la disminución de las tarifas y la progresiva
reducción de los controles de la importación para cumplir con las normas de WTO.
También se ha producido un cambio de la
política que contribuye a la exportación para
llegar a un crecimiento de la economía. El país
se ha embarcado ahora en las segunda rondas de las reformas,
estas se refieren al capital, dinero, inmobiliario y mercados de
trabajo.
Disminución de burocracia,
privatización de empresas estatales,
mantenimiento de la disciplina
fiscal, disminución de subsidios y reforma del sector
financiero, incluyendo la apertura del sector de seguros.
AGRICULTURA
Más de dos tercios de la población de la India depende de la tierra
para vivir. La agricultura genera el 35% del producto
interior bruto (PIB). El
cultivo principal es el arroz, siendo la comida básica
de una gran parte de la población india. El siguiente en
importancia es el trigo. La India también se encuentra
entre los principales productores mundiales de caña de
azúcar, té, algodón y yute. Otros cultivos
importantes son verduras, melones, sorgo, mijo, maíz,
cebada, garbanzos, plátanos, mangos, caucho,
café,
linaza, maní y distintas especias.
La cría de ganado, en especial búfalos,
caballos y mulas, es una característica destacada de la
economía agrícola. Estos animales, como
búfalos, caballos y mulas, se utilizan sobre todo como
bestias de carga, aunque pocos siguen la dieta vegetariana que
se asocia con las tradiciones hindúes, sobre todo en el
norte de la India. La falta de pastos y suministros de agua
implican que la mayor parte de la cabaña ganadera india
sea de poca calidad. Los 72
millones de búfalos del país se crían
sobre todo en las regiones de los deltas. En las secas regiones
del Punjab y Rajasthan las principales animales de carga son
los camellos (1,4 millones de cabezas), Las ovejas (51,7
millones) y cabras (105 millones) se crían sobre todo
para la obtención de lana.
Aunque gran parte de la agricultura sigue
realizándose con métodos
tradicionales, ha habido un cambio significativo en las
tecnologías disponibles desde la independencia. El
área bajo sistemas de regadío por canales,
financiados por el gobierno, se ha expandido mucho, y
aún ha sido mayor la expansión en el área
regada por sistemas de pozos. A comienzos de la década
de 1990 alrededor del 45% del total de la superficie cultivada
era regadío.
SILVICULTURA Y PESCA
Los bosques de la India cubren alrededor del 23% del
área total de la superficie. La silvicultura comercial
no está muy desarrollada y está muy restringida a
las tierras altas del norte, Assam y las regiones que bordean
el Himalaya. No obstante, se utilizan los bosques para obtener
leña y carbón (la principal fuente de
energía para la mayoría de los indios),
así como valiosas frutas y nueces, fibras, aceites,
gomas y resinas.
Aunque muy poco desarrollada de forma comercial, la
pesca sigue siendo una actividad vital en algunas regiones,
tales como el delta del Ganges en Bengala y a lo largo de la
costa sudoeste. En los últimos años el gobierno
ha potenciando la pesca de altura con la construcción de plantas
procesadoras o reasegurando flotas y buques
transoceánicos. Los principales estados pesqueros son
Kerala, Tamil, Nadu y Maharashtra, que suman casi la mitad de
las capturas nacionales. En algunas áreas se han
originado verdaderos problemas de
sobrepesca por su sobreexplotación.
MINERÍA
La India se encuentra entre los principales
productores mundiales de mineral de hierro,
carbón y bauxita, y también produce cantidades
significativas de manganeso, mica, ilmenita, cobre,
petróleo, asbesto, cromo, grafito, roca
fosfática, zinc, oro y plata.
Esta variada base mineral fue un factor clave en el desarrollo
económico de la India tras la independencia. La
nacionalización que tuvo lugar durante la década
de 1950, dio al gobierno un papel dominante en el sector. La
producción de petróleo se concentra en los estados de
Gujerat y Assam y más allá de la costa del golfo
de Cambay.
INDUSTRIA
La India tiene un sector industrial muy diversificado
que contribuye más o menos a un cuarto del producto
interior bruto (PIB) El sector moderno, que posee empresas
grandes (en especial en el sector siderometalúrgico),
domina en términos de producción. No obstante,
las empresas de pequeño tamaño, de propiedad
familiar basadas en la artesanía son las más
importantes en cuanto a la generación de
empleo.
La industria textil —especialmente la de
algodón— es uno de los sectores más
antiguos y aún en la actualidad uno de los más
importantes.
La industria del hierro y acero se
expandió mucho después de la década de
1950. Otras importantes industrias son la de procesado de
té, granos, semillas oleaginosas, azúcar,
tabaco y
otros productos
agrícolas, además de imprenta y
publicidad,
refinería de petróleo, fabricación de
equipos eléctricos y electrónicos,
vehículos a motor, papel,
calzado, químicos, tejas y ladrillos, productos de
piel y metal
y equipos para ferrocarriles. La industria de los ordenadores,
en particular el desarrollo de software, se ha
expandido mucho en los últimos años.
ENERGÍA
El 71% de la energía
eléctrica de la India se produce en centrales
térmicas que utilizan carbón o productos
petrolíferos como fuente de energía. Otro 27% lo
generan centrales hidroeléctricas y el 2% se consigue en
plantas de energía
nuclear, que incluyen una en Kota y otra cerca de Bombay.
Aunque esta capacidad se está aumentando, la
producción no puede mantenerse al ritmo de la demanda y
la escasez de
energía es un grave problema, en especial para el sector
industrial.
- REFORMA ADMINISTRATIVA
A partir de lo que consideramos como administración publica, analizar el
concepto de
"reforma administrativa" no solo desde un enfoque
sistémico, o sea a la reforma desde el punto de vista
meramente institucional u orgánico; sino también
desde la visión conductista o inorgánica,
observando a la reforma como cambios en los modelos de gestión entre otros.
Por ende podemos separar el trabajo,
para un mejor análisis de este fenómeno, en dos
grandes núcleos: la reforma administrativa como reforma
de la administración publica en sí
(entendiéndola como cambios en la estructura
institucional de la administración publica, que tiene
que ver con aspectos más organizativos y de
jerarquía funcional); y como reforma en las formas de
administrar (esto se vincula mas a una reforma en los patrones
de conducta y
en el desenvolvimiento de la burocracia; es decir la reforma
encarada desde el lado humano, analizando el papel del sujeto
en relación con su trabajo dentro de la
administración, y para ejemplificarlo mejor, donde
aparecen como meta dos conceptos fundamentales: la eficacia y la
eficiencia como
meta a alcanzar dentro de este ámbito de la
reforma).
Posteriormente dentro de estos dos grandes núcleos,
mostrar diferentes modos de observar a estas reformas desde un
punto de vista de: tipo (institucionales – gerenciales),
tiempo (continuas – discontinuas), alcance (centrales
– periféricas).
A partir de aquí, al tener diferenciados bien
los dos grandes núcleos o facetas de reforma,
mencionaremos y reflexionaremos acerca de las diferentes
corrientes y modelos de reforma que nos propone un conjunto de
autores que a través de sus visiones y análisis
de casos particulares nos brindan su posición acerca de
este tema y también varias herramientas para poder
desarrollar nuestra tema.
Para completar este trabajo es imprescindible ahondar
en los caracteres más subjetivos y dinámicos de
la administración publica. Me refiero
específicamente al rol de la burocracia. El rol de la
misma la analizare desde dos ejes contrapuestos, tales son, por
un lado, considerar a la burocracia un motor, como agente
principal del cambio, y por otro, observar a la misma como
obstáculo y/o problema. Y por cierto no olvidar la
importancia del funcionario político y al de
carrera.
Luego pretendo enfocar especial atención a un punto que es de fundamental
importancia tal es, el espíritu de la reforma y su
relación con otros espacios y actores que se
desenvuelven dentro de la sociedad,
junto con los aportes que le pueden llegar a dar los mismos; y
a partir de esto ultimo concluir elaborando líneas
generales lo suficientemente explicitas para, a partir de
allí empezar a pensar en una reforma administrativa en
el sentido más estricto de la palabra, sin sobresaltos,
obstáculos y problemas de ninguna
índole.
QUE ES LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA Y QUE
SIGNIFICA REFORMARLA.
Primero es necesario definir lo que se quiere
reformar. Es decir, debemos definir a la Administración Pública: "es una
organización que el Estado
utiliza para canalizar adecuadamente demandas sociales y
satisfacerlas, a través de la transformación de
recursos públicos en acciones
modificadoras de la realidad, mediante la producción de
bienes, servicios y regulaciones".
Este concepto de
administración publica nos muestra lo
diverso que es esta "organización", en el sentido de que
incluye en su seno diferentes espacios y especialistas que se
ocupan específicamente de una tarea, y que su
interdependencia hace muy difícil establecer que se debe
reformar y que no, y por ende realizar una reforma
administrativa no es tarea de unos pocos, sino que abarca a
todo el conjunto de ella y también a la sociedad como
destino final de los "output" que ella produce.
No solo en la administración publica hay
instituciones. Hay algo dentro de ella que las
mueve. Ese motor son las personas, mejor dicho los
"funcionarios" que en su conjunto conforman la burocracia, y es
esta burocracia la que se desenvuelve, cumpliendo su función
impulsada por valores,
patrones de conducta, emociones,
sentimientos, intereses, etc.
En cuanto a la reforma administrativa, podemos decir que es un
proceso de transformación del aparato burocrático
del Estado en sentido pleno, un fenómeno, que como dice
Groisman, muchos lo definen de manera macro, y no precisamente
esas definiciones fueron las que más resultados
trajeron, y por lo tanto, debemos utilizar otras perspectivas.
En referencia a esto podemos, entonces, separar lo que
podrían ser:
- Reformas MACRO: se caracterizan por ser globales, de
toda la estructura, además de ser inmediatas; "proyectos
generales que proclaman la intención de modificar en su
conjunto la administración pública",
o - Reformas MICRO: aquellas realizadas por sectores,
desde abajo, en forma gradual; "procesos de
transformación, reformas parciales, y los cambios
graduales que van modificando las organizaciones, las normas,
los procedimientos,
las actitudes y
las valoraciones que conforman la Administración
Pública".
Además, debemos plantear la separación
entre lo que es una Reforma Administrativa propiamente dicha,
de lo que es una Reforma del Estado, ya que esta última
es una modificación que reúne a todos los
sectores y todos los espectros desde donde puede y debe
observarse el Estado (la cual necesariamente e inevitablemente
incluye reformas administrativas), y la cual, según
plantea Oszlak, traen aparejados los siguientes
fenómenos:
- transformación del papel del
Estado - reestructuración y reducción de su
aparato institucional - recorte en la dotación de su
persona
Se puede decir, según lo plantea este autor,
que existen reformas:
- Hacia Afuera o de PRIMERA GENERACIÓN:
"predominan consideraciones de tipo jurídico y
financiero". - Hacia Adentro o de SEGUNDA GENERACIÓN: "las
transformaciones tienen un trasfondo más
tecnológico y cultural".
Aquí vimos el carácter dual de la
reforma administrativa: el de carácter institucional y
el de carácter humano en relación con los agentes
que actúan dentro de la misma. A este ultimo punto le
vamos a llamar reforma gerencial. Todo nuestro trabajo se
centrara en analizar este fenómeno dentro de estas dos
distinciones.
ASPECTOS SOBRE LOS DOS GRANDES TIPOS DE REFORMAS:
LA INSTITUCIONAL Y LA GERENCIAL.
Tras haber separado a la reforma a administrativa en
sus dos caras más visibles, la que compete a cambios de
índole administrativo e institucional, y la que refiere
a cambio de índole gerencial-valorativo, analizaremos
estas dos facetas a partir de las categorías enunciadas
en la introducción: según el tipo, el
tiempo y el alcance.
Las instituciones administrativas regulan una parte
decisiva de los poderes del Estado. No hay verdadera
democracia, ni garantías de observancia del principio
de legalidad,
sin una Administración pública que opere con
profesionalidad, neutralidad y objetividad. En estos principios se
soporta la concepción de la autonomía
institucional de la Administración, que no significa
independencia, sino actuación en el marco de la
legalidad y de las "racionalidades técnicas y económicas" que
amparan la profesionalidad de los agentes públicos,
con sometimiento a la dirección superior del gobierno.
La reforma como cambio discontinuo refiere a cambios en la
estructura de la administración, pero que no obedecen
a un proyecto de
reforma administrativa, entendido como reforma en todos sus
ámbitos y sectores. Cuando hablamos de la
interdependencia entre los diferentes subsistemas, si
consideramos a la administración publica desde el
"estructural – funcionalismo", utilizamos esa
categoría para distinguir lo que es continuo de lo que
no lo es, y poner como diferencia fundamental lo que de
alguna forma tiene rasgos de "proyección futura", o
sea evidencia matices de proceso y de continuidad y
complemento entre la reforma que se hace y la que viene. Es
una concatenación de reformas que en su conjunto hacen
al proceso de reforma en sí.
Como dice Ariznabarreta cuando analiza la relación
reforma – estado: "Son cambios de adaptación
espontánea, resultado del conservadurismo
dinámico. El estado [y en su seno la
administración], como todo orden social, intenta
preservar su estabilidad, reaccionando a las presiones
externas mediante cambios espontáneos y continuos de
carácter periférico". También dice con
respecto a la dicotomía continuo / discontinuo:
"Sólo el fracaso de estas estrategias permite abrir la ventana de las
reformas, cuya nota definitoria es la discontinuidad".
Aquí nos damos cuenta y comprobamos lo que dijimos
anteriormente, cuando hablamos de la concatenación. En
este caso es el fracaso lo que lleva a realizar reformas mas
profundas. Lo que era objeto de reforma necesitaba una
ofensiva mayor para lograr el cambio, y que como destino
natural, la única solución es una reforma como
"proceso" y no como "adaptación
espontánea".El fracaso de las políticas adoptadas no es
la única causa de la frustración de la
intención de reformar. Hay otras causas que no son
técnicas, y se ubican en otros espacios y se
desarrollan con códigos diferentes: el consenso. Este
es el que en última instancia da el "ok" para
viabilizar o no la reforma, como resultado de una negociación, y también el que
establece si la reforma es o no adecuada.Como cambio continuo la reforma obedece a cambios en
su identidad
y en aspectos lo suficientemente profundos para lograr una
alteración marcada de la administración
pública; y no una mera adaptación
periférica o espontánea de sus
componentes.Aquí vemos que el cambio continuo esta
íntimamente relacionado con las reformas centrales, y
el cambio discontinuo, con las reformas periféricas.
Pero eso no ocurre siempre. Las exigencias de un momento
determinado, como puede ser una etapa de crisis,
como fue la nuestra, en donde la reforma del estado y por
contener en su seno la reforma en la administración,
se realizo con plazos cortos, ya que el momento obligo a
hacer cambios profundos.- Como cambio institucional discontinuo o
continuo - Como cambio institucional central o
periférico
Estos tipos de cambios no están solamente
condicionados por la exigencia de un programa de reforma
administrativa, en el sentido de que un cambio continuo deviene
en reformas centrales, o que un cambio discontinuo se
manifiesta en reformas periféricas o como dice
Ariznabarreta, "cambios de adaptación
espontánea". Sino que las exigencias para la
realización de cambios institucionales son una
iniciativa para atacar al sistema en si y reformarlo en todo o
en alguna de sus partes, logrando así variaciones
sustanciales o cambios de base que determinan e instruyen
según su contenido a los funcionarios y por ende al
sector dinámico del mismo.
Debe haber ciertos criterios o consideraciones para realizar
este tipo de reforma. Todo esto depende de que se quiere
reforma
o que perfil de administración queremos: austera,
eficiente, comprometido, etc.
Se puede decir, según lo plantea Ozlak, que existen
reformas:
- Hacia Afuera o de PRIMERA GENERACIÓN:
"predominan consideraciones de tipo jurídico y
financiero". - Hacia Adentro o de SEGUNDA GENERACIÓN: "las
transformaciones tienen un trasfondo más
tecnológico y cultural".
Aquí vemos como según Oszlak, existe una
especie de jerarquía de criterios, gradual, para la
realización de la reforma. Primero consideraciones para
utilizar sus mismas palabras de tipo jurídico y
financiero. Es aquí donde se proyecta una reforma
según el marco normativo y los recursos
económicos con los que se posee, o se quieren recuperar.
En cambio las de segunda generación son reformas hacia
adentro, se hacen o planifican cambios más sustanciales
y profundos que llevan en su seno la idea de
transformación, como cambios con caracteres muy
trascendentes y grados de profundidad aun mayores.
Lograr cambios centrales de índole institucionales no es
una tarea fácil, sino que hay que tener en cuenta y
también mucha prudencia ya que alteraciones de este
tipo, no tienen repercusiones solamente en el ámbito de
las instituciones y las jerarquías, sino que afectan y
hasta pueden desconcertar al desenvolvimiento de los
administradores poniendo en riegos metas propuestas y en vez de
mejorar las instituciones y su función, puede aparejar
cambios no estipulados que perjudiquen en vez de contribuir.
Este tipo de cambios pueden, citando nuevamente a Ariznabarreta
"hacer lo eficientemente lo incorrecto". Por eso a mi juicio es
más fácil realizar reformas periféricas,
ya que demandan menos tiempo porque generalmente son pensadas
no como una reforma en el sentido pleno de la palabra, mas bien
como adaptaciones espontáneas, retomando lo
anteriormente dicho, o como un reacomodamiento dentro del
sistema. Es como pensar a la modernización de la
administración publica como una autopoiesis: " como
rejuvenecimiento físico, organizativo o
tecnológico, que no supone un verdadero cambio
institucional".
Aquí entran en consideración
cuestiones que repercuten sobre el perfil de la
administración en su sentido dinámico
(burócratas) y no estático / estructural, esto
es en las formas de gestión, que adopta la burocracia
estableciendo una jerarquía de valores y objetivos
a cumplir. Son reformas de carácter cultural, moral,
asimilación de nuevos valores o pautas que pueden ser
como dijimos antes, de nuevas modas que trascienden en la
cultura
administrativa; también a raíz de nuevas
relaciones sociales y también nuevas formas de
comportamiento que afectan a lo humano, etc.;
que le dan cierto perfil y que influyen en el individuo
en su relación con su entorno, con su medio y por
supuesto con la sociedad, alterando o no su personalidad y forma de trabajo.
Entonces, medir la velocidad
de estos fenómenos a través de la
categoría de proceso es muy engorroso, debido a que,
como mencione anteriormente, puede que sea una
cuestión de modas, globalizadas o no, que aparecen y
que no están arraigadas lo suficiente en la cultura
administrativa y que no denotan matices de proyección
que me permitan caracterizarlo como proceso y por ende de
continuo, que sin duda necesita la sucesión ordenada y
fáctica de hechos sucesivos y coordinados (en un
programa y/o estrategia).- Como cambios gerenciales discontinuos o
continuos - Como cambios gerenciales centrales o
periféricos
Este punto se vincula con el anterior. Digo esto
porque para establecer lo que es una reforma central y lo que
es una reforma periférica en aspectos dinámicos
como son el comportamiento dentro de la gestión, hay
que analizar y clarificar que es una moda y que
no. Puede haber modas que tienen como proyecto reformar toda
la administración y modas que quieren hacer una
especie de "lifting" o "rejuvenecimiento" de la
administración eliminando impurezas y limpiar
espacios. En este ultimo caso seria periférico porque
la reforma no tiene como prioridad reformas en el
núcleo o matriz de
comportamiento de la gestión.
Por todo esto las reformas gerenciales cuando son profundas,
o sea centrales, evidencia diferencias marcadas con respecto
al modelo anterior. Lo central es comprender el alcance de
estos tipos de reformas que podríamos llamar de
valorativas, haciendo alusión a cambio en la
jerarquía de valores que preceden y determinan los
actos del agente.
MODELOS Y CORRIENTES DE REFORMA.
MODELOS:
WEBERIANO.
También denominadas reformas del servicio
civil, procuran reducir el clientelismo, la corrupción y la politización,
imponiendo normas generalizadas para regir el comportamiento
burocrático, aprobando procedimientos basados en el
mérito para el reclutamiento, la promoción, la
estabilidad del empleo, y por lo general aislando a la
burocracia de la política.
GERENCIAL.
Procura terminar con las ineficiencias y las
rigideces de la burocracia mediante la desestimación
de una cantidad de reglas, especialmente las concernientes al
personal, y garantizando a los administradores o gerentes
públicos la discrecionalidad para gerenciar sus
departamentos, con la obligación de asumir la
responsabilidad por su desempeño.
RESPONSABILIZACIÓN.
Este tipo de modelo de reformas reintroducen el
control
político de la burocracia, pero a través de
canales institucionalizados del control legislativo sobre el
comportamiento del ejecutivo, entendido no solo como poder
del estado sino como órgano o ente reformador. Esto
puede ser a través de agencias de control horizontal:
accountability.
Ambiciosa es la tarea al intentar abordar el tema
de organizaciones y administración en forma
integral, sin reduccionismos y abarcativo, donde mucha
tinta ya ha corrido y del cual nos valemos para realizar
nuestra monografía pero,… sin dejar de lado
la utopía que si bien es imposible por
definición, representa en nosotros una herramienta
necesaria para que una administración y una
organización pueda verse y criticarse a sí
misma como un orden imperfecto y la misma nos lleve a creer
que podamos tener la esperanza de una mejor
organización y una mejor
administración.En nuestro trabajo lo que hicimos fue desarrollar
¿ Qué es la administración? Su
evolución. Sus
características. Sus teorías. Su problemática en
cuanto a que si la administración es:
¿Ciencia, técnica, arte?, tema
que elegimos para hacer la presentación de
ésta monografía a través de una
dramatización, corporizando y haciendo dialogar a la
ciencia, técnica y arte y, es en éste tema
donde ponemos una cuota de autobiografía de los
integrantes del equipo, la misma está en la
conclusión final valiéndonos de la
bibliogragrafia brindada por la cátedra de los
autores Valladares Rivera y Kliksberg.Luego pasamos a detallar, ¿Cuál es
el objeto de estudio de la administración?. Su
método de estudio y ello nos condujo
al tema de la
organización y expusimos su concepto,
características, elementos que componen a la
organización, Las organizaciones públicas,
privadas y mixtas sus conceptos sus diferencia y sus
similitudes. Sus tipologías de las organizaciones.
Estilo de conducción de las organizaciones formas
jurídicas de las organizaciones, luego nos
explayamos sobre la situación en
Latinoamérica sobre la administración y la
organización.En éste circuito dinámico de la
evolución de las organizaciones y
administración hemos cumplido la labor de
desarrollar los temas, clasificando y ordenando los mismo,
a lo cual queremos invitar a nuestros lectores al
desarrollo de nuestro trabajo."El arte ejerce una función curativa
enla experiencia humana, al revelar, como
en una llamarada, la verdad absoluta
e íntima sobre la naturaleza de
las cosas"
Whitehead
POLÍTICAS PÚBLICAS,
PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y PODER LOCALConceptualizar las políticas
públicas, el poder local y la participación ciudadana, son
indiscutiblemente imprescindibles en los actuales momentos,
tomando en cuenta factores de la práctica
política que se entremezclan con las acepciones
teóricas. Los conceptos arriba mencionados han sido
abordados desde diferentes puntos de vista y áreas
de conocimiento. Esa consideración para el presente
trabajo nos conduce a definirlos con el apego
teórico, sin dejar de lado la práctica
política, factor importante para la
operativización del mismo.Las políticas públicas forman parte
del qué hacer del Estado, desde la puesta en
práctica de planes hasta la omisión de los
mismos ante las demandas sociales. De cualquier forma es
posible establecer una conceptualización más
o menos consensuada, de que "lo político" y "la
política" se refiere a principios de un determinado
gobierno, orientada para atender fines y una
población específica. O sea, es un medio para
llegar a una determinada meta económica
social.La ejecución de la política
pública tiene dos momentos: "un discurso, o sea una forma de cómo
transformar una demanda en un propósito de acción y de registro de
la agenda de decisiones de un gobierno; y una
práctica, que es una forma para que los
diferentes actores que se interrelacionan, formulen sus
problemas, exijan soluciones, instrumentos y materialicen la
política".Es en la práctica política donde se
inscriben la participación ciudadana y el poder
local, como elementos sustantivos. Aunque, también
debe considerarse que estos dos conceptos no son
válidos sin tener en cuenta que la democracia es un
sistema que fomenta la creación de espacios donde
estos se desarrollan y practican. Está claro que la
"democracia no es un modelo rígido, terminado en
todos sus detalles, ni tampoco una especie de receta que
contenga las respuestas correctas a todos los problemas".
Como no es un modelo rígido, es perfectible, por
tanto la participación ciudadana puede ir más
allá de las reglas de juego
establecidas en la democracia representativa.Potencialmente el elemento "salvador" de esta
deformación de la democracia representativa, puede
estar asegurado en la democracia "participativa", la cual
requiere de una "una sociedad
civil que esté constituida por actores insertos
en el sistema, con capacidad de gestión en distintos
planos, con posibilidades de selección de alternativas, toma de
decisiones y elementos propositivos.Para el caso guatemalteco, la sociedad civil
actualmente tiene un nicho político y social
importante para potenciar su accionar en la
reestructuración y dinamización de la
administración pública. En otras palabras,
nos referimos al proceso de descentralización, especialmente en
el tema del traslado de la toma de decisiones
públicas de los órganos nacionales asentados
en el centro, hacia "órganos que se hallan en la
periferia del país (el interior), sean estos
constitutivos o no de esos órganos
nacionales.Siendo la Municipalidad, la mayor expresión
de estos órganos en el interior, con lo cual se
vislumbra el fortalecimiento del poder local.Así también, el papel de las
comunidades organizadas es fundamental dentro del proceso
de descentralización, la cual se sitúa en un
contexto más amplio que el meramente institucional
en el que implique el traspaso de capacidades que se
encuentran en manos del Estado directamente a la sociedad y
sus organizaciones. Transferencia que debe ser
acompañada del conjunto de competencias y recursos (financieros,
humanos, materiales); "que podrá gestionar
autónomamente en el marco de la legalidad
vigente".No obstante lo anterior, para efectos del presente
trabajo la descentralización no es el tema
principal, no deja de ser trascendental desde el punto de
vista político-administrativo, como proceso que
afecta no tanto la forma jurídica del Estado
entendida como la forma en que se organiza el poder del
Estado, sino la manera en el que los distintos
órganos estatales ejercen el poder y las relaciones
entre ellos.Además, la descentralización puede
concretarse en distintas fórmulas institucionales,
principalmente en el municipio, como el ente con
personalidad jurídica propia y dotado de
autonomía, que no depende jerárquicamente de
otro en el ejercicio de sus funciones, porque cuenta con
patrimonio propio, sus autoridades son
electas popularmente por la ciudadanía y respaldados y/o
legitimados por los habitantes locales.Estos planteamientos conducen a revisar en detalle
el papel de la participación ciudadana y el poder
local en la generación de las políticas
públicas dentro del marco del Sistema de Consejos de
Desarrollo. Particularmente, en las municipalidades y las
comunidades quienes juegan un papel importante en la
ejecución y fiscalización del proceso de
descentralización, para que no se convierta en una
transferencia en el papel, sin hacer el real traslado de
las condiciones y los recursos. Lo definido en el párrafo anterior, técnicamente
podría representar para las autoridades municipales
una "carga" debido a la falta de recurso humano y
técnico local, para asumir responsabilidades que en
el caso guatemalteco históricamente el Estado ha
administrado mal. Por ello, es importante que los
ciudadanos cuenten con mecanismos de participación y
consulta que garanticen la transparencia y eficacia de la
gestión y el respeto
de la voluntad soberana. La descentralización se
convierte así, en un instrumento para democratizar
el Estado y no una nueva fragmentación en su
administración y ejecución
política.Los elementos anteriormente descritos, permiten
hacer una conceptualización apegada a la teoría y la práctica
política de la participación ciudadana y el
poder local. Definiendo la participación ciudadana
como "el involucramiento e incidencia de la
ciudadanía (y la población en general)
en los procesos de toma de decisiones, en temas y
actividades que se relacionan al desarrollo
económico, social y político, así
como el involucramiento en la ejecución de dichas
decisiones", para promover en conjunto con actores sociales
e institucionales acciones, planificaciones y decisiones
hacia el Estado. Es avanzar de procesos eleccionarios y
consultivos hacia la toma de decisiones acordes a las
necesidades planteadas, que emergen desde lo comunitario,
se plasman en el nivel local y se consolidan en la
política pública del Estado.Significa que la participación ciudadana no
es un estado mecánico, sino activo, en la
priorización y conjunción de intereses y
demandas para la búsqueda de solución a las
mismas asumiendo y tomando decisiones. El reto, para la
ciudadanía se convierte en fortalecerse, en el
ámbito nacional, en lo local: hacer efectivo el
poder local, teniendo en cuenta, como lo indica Foucault, que el poder no está
localizado en las instituciones, aunque éstas
constituyen espacios donde se manifiesta y ejerce, su
origen está fuera de ellas.Estas acciones se realizan en un espacio
determinado, en el nivel local geográficamente
hablando será el Municipio, en términos
político-sociales será en la
ciudadanía agrupada en lo que se define como poder
local: "que son las fuerzas, acciones y presiones
organizativas a nivel de la comunidad, del municipio o de
la microregión, que contribuyen a satisfacer las
necesidades, intereses y aspiraciones de la
población local". En donde la ciudadanía,
tenga igualdad de oportunidades y un conjunto de
garantías que hagan efectiva esa igualdad orientadas
fundamentalmente a asegurar la participación de la
sociedad en el control y discusión de las
políticas del gobierno local; en este sentido, la
participación participará en el debate
público y dispondrá de mecanismos que
aseguren que la política del gobierno depende de la
voluntad y preferencias de los ciudadanos. Eso es
precisamente, la democracia participativa.- ADMINISTRACIÓN Y
ORGANIZACIÓN.
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