Lobby Social. La nueva Gestión de la Comunicación en las Organizaciones no Gubernamentales (página 3)
3. Entorno al
concepto del
Lobbying
3.1. Antecedentes
Se estima que el origen de la denominación de
esta actividad se remonta al siglo XVIII, cuando en el Reino
Unido representantes de diversos intereses sociales y
políticos se reunían con miembros de la
Cámara de los Comunes en el vestíbulo de su Casa,
llamado lobby, para obtener ciertos favores. Sin embargo,
su desarrollo
peculiar está íntimamente ligado a la historia de los Estados Unidos.
Es así como a comienzos del siglo XIX, en ese país
se empezó a denominar lobby-agents a aquellos que
procuraban servicios
especiales en el Parlamento del Estado de
Nueva York, y se describió al lobby como el
"trono de la corrupción". Anteriormente, James
Madison, uno de los fundadores de la nación,
los había defendido en "The Federalist Papers", una
serie de ensayos que
escribió con Alexander Hamilton y John Jay para alentar a
los estados a ratificar la Constitución de Filadelfia de 1787. Madison
destacó los aspectos positivos de esta forma de participación ciudadana, representativa de
la diversidad social, cuya perfectibilidad depende de la plena
competencia entre
los diferentes grupos y la
aplicación de frenos y contrapesos legales.
Mientras esa competencia exista – abogaba–
los lobby-agents pueden reportar importantes beneficios al
sistema
político, particularmente en términos de
pericia y conocimiento.
Esta perspectiva, que rescata del lobbying su carácter específico, siguió
siendo defendida a través de los años, en los
Estados Unidos, por políticos de todas las
tendencias.
Después de algunas normativas estatales
–como la tipificación como delito por la
Constitución del Estado de Georgia (1877) y su primera
regulación por el Estado de
Massachusetts (1890), además de algunos intentos
legislativos en 1936 y 1938, el lobbying alcanzó su
respetabilidad moderna en aquel país, en 1946, a
través del Federal Regulation of Lobbying Act,
comúnmente conocido por los apellidos de sus autores como
la ley La
Follette– Monroney, el primer reconocimiento a nivel
nacional de un Estado.
Para algunos analistas la regulación federal del
lobbying, en 1946, fue un producto
natural de su expansión en la segunda postguerra, como
consecuencia de la explosión económica de los
Estados Unidos y la difusión de su comercio hacia
el exterior, especialmente a Europa. En 1956,
John Fitzgerald Kennedy decía de sus
representantes:
"Los lobbyists son en la mayoría de los
casos técnicos expertos y capaces de explicar temas
complejos y difíciles de una manera clara y
comprensible. Sostienen diálogos personales con miembros
del Congreso en los cuales explican en detalle la razón
de las posiciones que defienden […] preparan
resúmenes, análisis de leyes, proyectos y
memoranda para uso de los legisladores y de las comisiones. Son
necesariamente maestros en sus temas y, de hecho, casi siempre
proveen estadísticas útiles e información difícil de obtener.
[…] hablan en nombre de los varios intereses
económicos, comerciales y otros de tipo funcional de
esta nación, sirven a un útil
propósito y han asumido un importante papel en el
proceso
legislativo".
Cuando Kennedy dijo esto, la mayoría de los
lobbies representaban intereses económicos, principalmente
de empresas
productoras y de sindicatos.
Desde la década del 60 se expandieron hacia la promoción de otras causas favorecidos por
la propia participación del gobierno federal
en asuntos como derechos civiles, medio
ambiente, la seguridad y
protección del consumidor, el
cuidado de la salud y otros.
3.2. Europa y Latinoamérica
A pesar de que pocos norteamericanos rechazarían
el derecho de los lobbystas de "peticionar al gobierno una
reparación de agravios", conforme con la Primera
Enmienda de la Constitución, la percepción
del lobbying por parte de John Kennedy –como un
instrumento más, y muy valioso, de participación de
la sociedad civil en
la vida pública– no ha llegado a ser
unánimemente compartida por el público
norteamericano y los estudiosos del sistema
político estadounidense. Algunos siguen siendo
escépticos y sienten que estos grupos poderosos influyen
indebidamente en los representantes elegidos, particularmente a
través de las contribuciones a las campañas
electorales.
Lo mismo ha sucedido en Europa y en
Latinoamérica, donde mayormente, hasta hace pocos
años, se lo había visto sólo como una
práctica más cercana al tráfico de
influencias.
Al finalizar el siglo XX, el contexto
socio-político europeo ha ido favoreciendo una mayor
participación del mundo de los negocios en el
proceso de formulación de políticas
públicas. Para el abogado y periodista catalán
Jordi Xifra, cuatro son los factores que habrían
patrocinado este cambio:
a) El desarrollo de un poder
burocrático y reglamentario en Bruselas (sede de la
Unión
Europea), de obligada influencia en la normativa de los
Estados miembros de la Unión Europea.
b) El cuestionamiento del papel del Estado y de la
eficacia de
sus intervenciones.
c) El importante papel de la competitividad, esto es, del dinamismo
empresarial, en la actividad económica.
d) La cada día mayor especialización del
aparato burocrático, necesitado de una información
más detallada y técnica.
La Unión Europea constituye un foco de
atracción muy relevante para los lobbies. En el momento en
que la Comisión Europea, una de sus instituciones,
formuló su comunicación "Un diálogo
abierto y estructurado entre la Comisión y los grupos de
interés" (1993), se estimaba en más
de tres mil el número de los grupos de interés
establecidos en Bruselas (sede de la Unión Europea),
empleando a más de 10.000 personas dedicadas al
lobbying. Este total comprendía más de 500
federaciones internacionales y europeas en representación
de unas cinco mil organizaciones
nacionales, junto con doscientas firmas y unos cien despachos
profesionales especializados en la gestión
de asuntos comunitarios. También, a la fecha,
existían en Bruselas más de cincuenta oficinas de
representación de entes regionales y locales,
además de las distintas asociaciones europeas que agrupan
a dichas instituciones.
Una de las claves explicativas del activismo de los
lobbies a nivel europeo reside en el carácter
híbrido del sistema comunitario. Sin tratarse de un Estado
en sentido estricto dispone de la autoridad
necesaria para realizar asignaciones imperativas a la sociedad bajo
la forma de políticas regulativas, distributivas y
redistributivas de cumplimiento obligatorio tanto por las
Administraciones nacionales como por las empresas y los
particulares de los quince Estados miembros. Teniendo, por otra
parte, el apoyo de la Comisión y el Tribunal de Justicia como
garantes del cumplimiento de la normativa comunitaria.
Por otra parte, el desarrollo institucional de la
comunidad ha
estado, desde su inicio, vinculado con la presencia de los
lobbies en Bruselas. Los "padres fundadores", apoyados por
los teóricos de la integración
económica europea como L. Lindberg, confiaban en que
el desarrollo de relaciones estables entre las élites
económicas y sociales de los estados miembros y la alta
autoridad de la Comunidad Económica del Carbón y
del Acero
(predecesora de la Comisión Europea), presionaría
sobre los gobiernos y crearía las lealtades necesarias
para profundizar en el proceso de integración hasta hacerlo irreversible.
Incluso fue la propia Comisión quien impulsó,
más tarde, la creación de los primeros lobbies
industriales. Interesada en conocer las opiniones de los sectores
afectados por las distintas regulaciones, la Comisión
prefería disponer de un único interlocutor
válido en cada sector en lugar de uno para cada
Estado.
En cada Estado miembro de la Unión Europea los
lobbies han funcionado informalmente sin regulaciones a nivel
nacional. Lo mismo sucede en los países de la América
Latina donde se encuentran en una etapa incipiente. Con ello
se quiere decir, que están muy lejos de poseer las
características de los lobbies estadounidenses, basados en
una larga tradición, que ha reconocido su legitimidad
constitucional y, mayormente, respetado su existencia. En estos
países, aún no han encontrado su especificidad
social y funcionan informalmente, como "una actividad en las
sombras". En ellos también la denominación es
usada, como jerga, para referirse a cualquier forma de apoyo
grupal.
3.3. En torno a la
definición de lobbying
Los enunciados sobre el lobbying usan expresiones
como "intervenir para influenciar", "ejercer
presiones", "tratar de convencer", "intentar
neutralizar", "obtener una inflexión",
coincidiendo en que es una actividad orientada a la
persuasión de quienes ostentan alguna forma de poder
público, encaminada a influir sobre sus
decisiones.
Así, Frank Farnel define el lobbying como
"una actividad consistente en proceder a intervenir para
influenciar directa o indirectamente los procesos de
elaboración, aplicación o interpretación de medidas legislativas,
normas,
reglamentos y, generalizando, de toda intervención o
decisión de los poderes públicos".
El lobbying ha sido asimilado a los grupos de
presión, en cuanto actúa sobre la
opinión y los poderes públicos sin que sea un
partido político, siendo para algunos la diferencia entre
ambos que el partido político tiene por objeto la
conquista del poder mientras el grupo de
presión
busca influir sobre quienes lo ostentan. Esta
identificación con los grupos de presión es
rechazada por quienes involucran en el presionar –como
ejercicio de apremio o coacción– la práctica
de un delito y prefieren considerarlo un "grupo de
persuasión".
También se lo ha considerado como uno de los
modos de la
comunicación, olvidando que el lobbyista difiere del
comunicador porque su función no
es informar sino utilizar la información como medio para
obtener resultados específicos favorables a su cliente.
Actividad por la cual recibe un pago de honorarios. Tampoco
entienden la función del lobbying quienes la
generalizan extendiéndola a todo aquello que suponga
defender un interés sectorial o particular.
El lobbyista argentino Armando Alonso ha defendido que
la única base sólida del lobbying es
el
conocimiento, descartando de él la fuerza y la
riqueza porque éstas "implican, en una actividad como
ésta, la idea perturbardora de la posible corrupción
o de la presión indebida". Conocimiento por parte de
los operadores de la materia que se
requiere transmitir y del sector sobre el que se desea influir.
Este fundamento constituye –para Alonso– la
diferencia entre un lobbyista y un negociador, que siempre tiene
que estar dispuesto a ceder en algo para poder alcanzar su
objetivo. El
lobbyista puede llegar a veces a concertar pero éste no es
su campo específico, sí lo es –siempre
según Alonso– "la transmisión inteligente
y persuasiva de conocimientos específicos sobre un tema
determinado", con la cual le basta para hacer entender al
legislador o al funcionario los efectos perjudiciales que un
instrumento legal puede acarrear en determinados estamentos de la
comunidad.
Desde el empresariado, el lobbying ha sido
criticado por suponer "que la capacidad de ejercer influencia
sobre decisiones oficiales puede reemplazar a la verdadera
capacidad empresaria". Para estos críticos, este
supuesto, que sirve de fundamento a la actividad, surge de la
creencia en que "gestionar es más importante que
trabajar" con la cual se desvirtúa el acercamiento de
la empresa a
los poderes públicos al transformarlo sólo en un
medio para el ejercicio de influencias. Otras críticas,
desde el mismo sector, toman en consideración los efectos
de los lobbies sobre el desarrollo
económico y los definen como "grupos de acción
colectiva organizada que presionan sobre el gobierno para obtener
ventajas para sí, como determinantes de estancamiento y de
retroceso de los países".
El modelo de
Murray pone en relación el mundo empresarial con los
poderes públicos para medir la legitimidad del
lobbying. Esta legitimidad se sustentaría en tres
elementos:
a) El grado de congruencia o de conflicto
existente entre los valores defendidos por el mundo
empresarial y los preconizados por los poderes
públicos.
b) El nivel de distribución del poder y la capacidad
respectiva de cada una de las dos partes de influir sobre la
otra y de asumir una posición dominante en el proceso de
toma de
decisiones.
c) Como son percibidas por el cuerpo social las
relaciones entre el mundo de los negocios y el de los poderes
público, tal cual están determinadas por los dos
factores anteriores
El grado de legitimación del lobbying
aumentará cuando haya más confluencia de
valores, una posición dominante del mundo de los
negocios sobre el gubernamental en la toma de decisiones y una
percepción social positiva de estas relaciones
negocios/poder político.
Sobre la nomenclatura: la
peculiaridad de este procedimiento y
la dificultad de encontrar un término en español
que refleje su contenido, se recomienda conservar el origen
inglés
de su denominación reservando, como lo sugiere Walter F.
Carnota, los términos lobby para la oficina o
agencia, lobbying, para la actividad
específica, lobbyist o lobbyista, para el
agente y lobbies, como plural de la
actividad.
3.4. En torno a la regulación del
lobbying
3.4.1. Estados Unidos
Como se ha dicho, el lobbying existió en
los Estados Unidos desde el inicio de su historia como
república independiente, amparado en la Primera Enmienda
de la Constitución que reconoce el derecho de los
ciudadanos a "peticionar al gobierno una reparación de
agravios". A pesar de ser defendido por muchos legisladores
también ellos percibieron que era una actividad que muchos
votantes veían con sospecha, calificando de cínico
el acceso de intereses especiales hacia quienes ejercían
el poder. Consideradas diferentes formas de regularlo, lo fue en
definitiva por el Federal Regulation of Lobbying Act, de
1946.
3.4.1.1. Federal Regulation of Lobbying Act, de
1946
Como puede parecer obvio el objeto principal de la ley
de 1946 fue hacer transparente al público las actividades
del lobbying.
El Act definió al operador y a la actividad en el
artículo 307 como toda persona
individual o colectiva "que por si misma o a través de
cualquier agente o empleado o de otras personas de cualquier
manera que sea, directa o indirectamente, solicite, recaude o
reciba dinero o
cualquier otra cosa de valor para ser
usada principalmente en ayudar […] al cumplimiento de
cualquiera de los siguientes objetivos: a)
la aprobación o denegación de cualquier
legislación por el Congreso de los Estados Unidos; b)
influir directa o indirectamente en la aprobación o
denegación de cualquier legislación por el Congreso
de los Estados Unidos".
Para mantener una información pública
permanente de las actividades de los lobbies así como para
mantenerlos regulados, la ley de 1946 estableció las
siguientes obligaciones:
– Toda persona debe estar inscrita con anterioridad en
un Registro
Oficial, a cargo de los Secretarios de cada Cámara
Legislativa, para que reciba una remuneración del tipo
que sea de acuerdo al artículo 307.
– Con este fin, entregará, "por escrito y
bajo juramento", la siguiente información: nombre y
domicilio profesional tanto propio como de la persona por quien
está empleado, duración de su empleo,
monto de la remuneración e identidad de
la persona por orden de quién se le paga, detalle de los
abonos por gastos y el
tipo de ellos que serán incluidos en la
actividad.
– Toda persona encargada de recoger fondos destinados
a un lobby debe llevar una contabilidad
detallada del dinero que obtenga como contribuciones y de los
gastos en que incurra, citando el nombre y datos de las
personas a las que haya abonado cualquier cantidad.
Además, entregar trimestralmente los nombres y las
direcciones de las personas, no mencionadas en informes
anteriores, que hubiesen contribuido con montos mayores a 500
dólares.
– Anualmente, los lobbistas deben presentar a los
Secretarios indicados un informe
detallado del conjunto de actividades realizadas.
Muy pronto la ley fue considerada ineficaz porque no
cubría el lobbying ante el Poder
Ejecutivo, ante el personal del
Congreso o ante las asociaciones representativas de la sociedad
civil. Por otra parte, la mayor parte de los lobbystas escapaban
a la obligación de inscribirse por culpa de los
vacíos legales. En 1991, la Oficina General de Cuentas
informó que casi 10.000 de los 13.500 individuos y
organizaciones de la Guía de Representantes de Washington
no estaban inscritos como lobbystas.
Algunos analistas han considerado generalista a esta ley
en su aplicación e insuficiente por su limitada redacción (no es una ley en sí, sino
que forma parte del capítulo III de la Legislative
Reorganization Act). En 1953, la Corte Suprema falló que
por lobbying debía entenderse "las
representaciones hechas directamente al Congreso, sus miembros o
Comisiones" (US vs. Rumely). Esta interpretación
restrictiva fue confirmada al año siguiente, en otro fallo
(US vs. Harriss) en el cual, además, por cinco contra tres
sufragios, se reafirmó la constitucionalidad de los
lobbies. El segundo fallo sostuvo que sólo debía
entenderse por la expresión lobbyist "la
comunicación con miembros del Congreso sobre
legislación pendiente o propuesta, excluyendo del
perímetro legal a aquellas personas y contribuciones que
sólo tuvieran como propósito incidental la
influencia en la legislación".
En cuanto a la constitucionalidad del lobbying la
Corte sostuvo –diferenciándolo de otras actividades,
como el periodismo,
protegidas por la Primera Enmienda de la
Constitución– que las cargas de informar y del
empadronamiento por parte de los lobbyists no violaban los
derechos de la libertad de
prensa, de
expresión y de petición a las
autoridades.
3.4.1.2. Lobbying Disclosure Act, de
1996
Las críticas en los Estados Unidos sobre la
insuficiente regulación del lobbying a
través de la ley de 1946, dieron por resultado la firma
del Lobbying Disclosure Act, en 1996. El analista
catalán Jordi Cifras sintetiza en estos puntos las
líneas generales de esta ley y de algunas de las normas
que la desarrollan:
3.4.1.3. Síntesis
de Jordi Cifras
¿Qué actividad constituye el
lobbying?
Aquellos contactos o tareas que los respalden,
incluyendo la preparación y planificación de actividades, la investigación o cualquier otra tarea de
formación, destinados a ser usados en la
preparación de dichos contactos. Tales tareas
también comprenden la coordinación de las mismas con terceros,
como p. ej., la formación de coaliciones.
El lobbying contact, por su parte, es definido
como cualquier comunicación oral o escrita (incluida la
electrónica) dirigida a gestores
públicos (del Ejecutivo) o políticos, en
representación del cliente, en cuanto a: a) la
formulación, la modificación o la adopción
de una legislación federal, incluidos los proyectos de
ley; b) las acciones del
Ejecutivo Federal, como rules, regulations, orders, o
cualquier otro programa,
política o
postura del Gobierno de los Estados Unidos; c) la
administración o ejecución de un programa
federal, incluidas la negociación, adjudicación y
gestión de licencias y contratos
federales, y d) la nominación y ratificación de una
persona sometida a la ratificación del Senado.
La ley excluye expresamente de las actividades del
lobbying las previstas en el Foreign Registration
Act, de 1937, que regula a los representantes de grupos y
países extranjeros que presionan a los poderes
públicos norteamericanos. Estos lobbistas sometidos a esta
ley debían inscribirse en el Departamento de Justicia como
"agente extranjero" o "agente representante de
intereses extranjeros". La ley de 1996, exige que se
inscriban ante el Secretario de la Cámara de
Representantes o ante el Secretario del Senado.
¿Quién es considerado
lobbyista?
Aquel que lleva a cabo una actividad de lobbying
en representación autónoma de un cliente
(private lobbyist) o empleado por una empresa u
organización (in-house lobbyist). En
ambos casos, la ley exige para registrarse que haya mantenido
más de un contacto (lobbying contact) durante los
dos semestres que se fijan (enero/junio, julio/diciembre),
excepto que dedique menos del 20% de su actividad en el
lobbying para su cliente o empleador.
La ley excluye también al private lobbyist
que presupueste recibir de su cliente menos de 5.000
dólares durante uno de los semestres y al in-house
lobbyist cuyo empleador espere invertir menos de 20.000
dólares en lobbying en un semestre.
¿Qué decisores públicos
pueden ser objeto del lobbying?
La ley distingue entre los del Poder
Legislativo y los del Poder Ejecutivo. Los primeros son los
miembros del Congreso, los funcionarios electos de ambas
Cámaras y los empleados de los miembros del Congreso, de
los comités parlamentarios y de los staffs de los
líderes de cualquiera de las dos Cámaras. Los del
Poder Ejecutivo son el Presidente, el Vicepresidente o cualquier
empleado de la Oficina del Presidente, así como cualquier
funcionario o empleado de la Administración
Pública estadounidense.
3.4.2. La Unión Europea
Obligada a compensar la falta de legitimidad
democrática por una legitimidad de tipo funcional, la
Comisión Europea ha ido desarrollando una relación
estrecha con los distintos grupos, como fuentes de
ideas e información y con el doble objetivo de construir
coaliciones favorables a sus propuestas y mejorar el nivel de
implantación de las políticas
comunitarias.
Posiblemente por ello no fue la Comisión sino
otra institución de la Unión, el Parlamento
Europeo, la que primero mostró, a través de su
Presidente, su preocupación por el incremento desmesurado
de los lobbies y los problemas para
mantener la independencia
de la actividad europarlamentaria.
La Comisión Europea incluyó en su programa
de trabajo de
1992 la inquietud manifestada por el Presidente del Parlamento
Europeo y emitió, en 1993, la comunicación "Un
diálogo abierto y estructurado entre la Comisión y
los grupos de interés", a que anteriormente se hizo
referencia, en la que formuló sus principios para
definir las relaciones con estos grupos y las medidas para
aclarar y estructurar estas relaciones: la elaboración de
una guía única que contenga la información
sobre los grupos de interés y la creación de un
código
de buena conducta.
Sin embargo, "en conclusión –en
palabras de Jordi Xifra– un florilegio de buenas
intenciones, pero en la práctica, de momento poca
cosa".
La iniciativa por parte del Parlamento Europeo dio su
primer resultado, recién el 17 de julio de 1996, con la
aprobación de incluir en su Reglamento un conjunto de
disposiciones regulatorias de la presencia de los grupos de
interés en el seno de la institución. El sistema
aprobado establece los siguientes preceptos:
1. Los cinco Cuestores del Parlamento Europeo –que
conforme con el artículo 25 del Reglamento de la
Institución son los encargados de los asuntos
administrativos y económicos que afecten directamente a
los diputados, conforme a las directrices que establezca la
Mesa– autorizarán la emisión de tarjetas de
acceso, con carácter nominativo y por el plazo
máximo de un año, a las personas que desean acceder
con frecuencia a los locales del Parlamento con objeto de
informar a los diputados en el marco de su mandato parlamentario,
en interés propio o de terceros.
2. En contrapartida estas personas
deberán:
a) Respetar el código de conducta
establecido.
b) Inscribirse en un registro dependiente de los
Cuestores. El cual estará a disposición de las
personas que lo soliciten en todos los lugares de trabajo del
Parlamento, así como en sus oficinas de
información en los Estados miembros.
3.4.3. Los Estados miembros de la Unión
Europea
3.4.3.1. España
No existe una regulación específica,
nacional o autonómica, sobre el lobbying. Mientras
estuvo en vigencia el antiguo Código Penal, de 1973,
rigió su artículo 404 bis c) del anterior, que
castigaba el ofrecimiento del ejercicio del lobbying con
la pena de arresto mayor. Asimismo, como accesoria, si el
oferente fuese profesional titulado, la pena de
inhabilitación especial y en cualquiera de los dos casos
anteriores, autorizaba a la autoridad judicial para suspender las
actividades de la sociedad, empresa,
organización o despacho y para clausurar sus dependencias
al público por tiempo de seis
meses a tres años.
El nuevo Código (Ley Orgánica 10/1995, de
23 de noviembre) ha situado las cosas de un modo que conduce a la
necesidad de un ejercicio hermenéutico para afirmar que el
lobbying en España no es delito y con ese ejercicio
no toda la doctrina penalística está de
acuerdo.
3.4.3.2. Resto de los países miembros de la
Unión Europea
Tampoco se ha dado en ellos una reglamentación o
disposiciones específicas que regulen la actividad de los
lobbies.
En Dinamarca y Alemania, los lobbistas deben
figurar nominativamente en algún archivo.
En Francia, tienen acceso autorizado a la
Asamblea Nacional los encargados de las relaciones
públicas de una veintena de empresas, y a
petición de cualquier diputado pueden hacerlo otras
personas.
Esto último es válido también en
Luxemburgo y los Países Bajos. El Presidente del
Senado francés y el italiano pueden
también convocar a cualquier ciudadano.
En Austria y Finlandia, las Comisiones
parlamentarias de las dos Cámaras están autorizadas
para recibir a expertos de los grupos de
interés.
En Bélgica no hay reglamentación
sobre la materia.
Proyectos regulatorios que no han llegado a
término se han realizado en Suecia e
Italia.
En el Reino Unido, un proyecto de
código deontológico y de registro de lobbyistas fue
desahuciado por la Cámara de los Comunes, en 1991. Desde
1994, dos asociaciones informales de lobbyistas parlamentarios
mantienen códigos deontológicos opcionales y
registros
voluntarios de lobbyistas profesionales.
3.5. Conclusiones del capítulo
La gobernabilidad se ejerce en medio de las
pretensiones, tensiones y presiones de las fuerzas sociales y de
sus intereses que configuran la realidad social. La
formación de grupos es un hecho común que
manifiesta esta pluralidad y los lobbies bien regulados,
como lo entendió James Madison, uno de los fundadores de
los Estados Unidos, un buen instrumento para que los grupos de
intereses no se transformen en grupos de presión. Hasta el
momento, sólo en los Estados Unidos ha tenido esta
instancia su desarrollo más elevado y lo sigue con
relevancia creciente el lobbying comunitario europeo.
¿Podrá expandirse a otras regiones como América
Latina, los países sudamericanos y siendo más que
optimistas a nuestro país? Es difícil predecirlo
pero el presente estudio permite establecer dos premisas: Nunca
la regulación en un país o comunidad fue anterior a
la existencia de abundantes lobbies en ellos y esta
existencia vigorosa puede ser promovida como sucedió con
la Comisión Europea.
4. Lobby,
Ética y Transparencia en las ONGs
4.1. Reflexiones acerca del lobbying y sus
actores
La cosa y la palabra son un invento norteamericano como
venimos viendo. Puede decirse que es: "la actividad
desarrollada por ciertos influyentes en los pasillos del Congreso
y otras oficinas de gobierno para obtener una resolución o
una ley favorables a los intereses que
representan".
Hay aquí cinco elementos que merecen ser
analizados:
- la influencia.
- los pasillos.
- la posibilidad de lograr una ley o una
resolución deseada. - la ventaja obtenida en favor de intereses
particulares. - el carácter oneroso de dicha
actividad.
4.1.1. La Influencia y los
Influyentes.
Debemos distinguir por lo menos dos clases de
influyentes:
Hay personas que, por sus importantes servicios
prestados al bien común, tienen el reconocimiento de la
opinión
pública y son considerados como: "habitualmente
identificados con el interés general".
Luego, cuando alguno de ellos se ocupa de algún
asunto y da una opinión sobre la forma de resolver un
problema, esa opinión tiene influencia (o debería
tenerla) por la categoría de quien la da.
El legislador o el funcionario consideran (o
deberían considerar) que la solución propuesta, al
estar avalada por aquella persona es, probablemente, correcta y
esa estimación actúa en su espíritu como un
argumento a favor de adoptar efectivamente aquella
solución.
Hay otra clase de
"influyentes" y son los personajes que se dedican a coleccionar
"contactos", o sea, a conocer la forma de comunicarse
rápidamente con funcionarios, legisladores, empleados
jerarquizados de éstos, periodistas, etc. y a hacerles
favores materiales de
tal manera que no sólo saben cómo "comunicarse" (si
se puede entender esto por comunicación) con ellos sino
que, además, "se ganan la oreja" de esos tales y son
oídos con una favorable disposición a hacer lo que
les piden sin otra razón para ello que el deseo de seguir
contando con aquellos favores materiales que reciben de esta
clase de influyentes.
Esta descripción correspondería a
aquellas personas que no hacen ni mas ni menos que:
"tráfico de influencias". Y es este
personaje a quien se lo conoce con el sinónimo,
erróneo, de: "lobbysta".
4.1.2. El lobbying y el tráfico de
influencias
De todo esto, surge la mala comprensión,
definición, del termino lobby. Es decir, se confunde una
actividad lícita, como lo es el lobby, con otra totalmente
ilícita, como lo es el "tráfico de
influencias".
Un legislador o un hombre de
gobierno honrado y seriamente dedicado al servicio del
bien común no está rodeado por ningún
"pasillo" ni "antesala" que funcionen como una especie de
mercado en el
cual se oyen ofertas y se hacen operaciones en
que el poder con que ellos cuentan sea la "mercadería".
Estos hombres de gobierno reciben en audiencia a toda persona que
necesite hablarles, sea o no un "influyente" y después,
resuelven lo que sea justo. Sucede que a causa de la existencia
de estos señores que se hacen llamar "lobbystas", toda la
sociedad, ha confundido la razón de ser del lobby, que
para nosotros es claramente:
"La gestión de intereses de unas personas
en nombre de otras (a veces incluyéndose ellos mismo en
la causa de dichos intereses) ante los representantes, sean
estos de la esfera legislativa, judicial o ejecutiva (los
poderes del Estado), en busca de una respuesta a las
necesidades de estos grupos, a veces mayoritarios, a veces
minoritarios."
Tráfico de Influencias
En cambio, los políticos incorrectos están
rodeados por una especie de "protoplasma" que son los "pasillos"
y las antesalas en las cuales se mueven los "lobbystas" y
también los "operadores" de esos políticos. Estos
últimos individuos son los encargados de recibir las
ofertas de "compra" de las decisiones de gobierno y de transmitir
condiciones de precio y
formas de pago y, una vez concluida la negociación,
comunican la aceptación o el rechazo de la oferta o la
indicación de que debe ser "mejorada".
Es decir, esas decisiones que deberían ser
tomadas exclusivamente en vista del bien
común, cotizan y fluctúan al vaivén
del innoble "mercado" que funciona en sus "pasillos y antesalas".
Estos lugares son figurados, es decir, no son físicamente
los alrededores de los despachos o de los recintos del Congreso,
sino todos los lugares en que se mueven los personajes del poder.
Y la verdad es que los personajes en cuestión pueden ser
encontrados más fácilmente en los "quinchos" (la
sección, "charlas de quincho", de que habla "Ámbito
Financiero"), o sea, en lugares de frivolidades y en otros menos
confesables, en los que los poseedores de "palancas" de poder se
encuentran entre sí, y con estos personajes, mal llamados
"lobbystas".
Para ilustrar todo esto que venimos intentando dejar en
claro, propongo que vayamos unos años atrás en
nuestra historia política, y recordemos lo que Perón
decía con su característico cinismo: "para un
peronista no hay nada mejor que otro peronista". Los
"peronistas" en su lenguaje eran
todos aquellos que apoyaban sus malas intenciones, estuvieran o
no afiliados al partido.
Esa frase podría repetirse hoy con una
pequeña variante y decirse: "un hombre del poder no
habla sino con otro hombre del poder (entre los cuales
están los "lobbystas") porque los demás hombres
para ellos, técnicamente, no existen".
Huelga decir que el cuarto elemento (d) de la
descripción del "lobbysta", significa que las leyes,
decretos y resoluciones que dictan esos políticos
corruptos, contrapartes necesarias de los "lobbystas"
profesionales, no son inspirados en el bien común sino en
los más crudos intereses particulares que pagan para ser
favorecidos por leyes y actos de gobierno a su medida.
Es una ilusión creer que los políticos en
la actualidad legislan para el bien común. Dando por
entendido que como todo en la vida, existen excepciones, pero
lamentablemente en lo que nos atañe, son
minoría.
A pesar de que la "política-ficción"
democrática difunde esa ilusión y a pesar de que
esa debería ser la base misma de la legitimidad más
elemental de toda forma de gobierno, incluyendo la
democrática, en realidad, nadie se lo cree. Todo el mundo
sabe que las leyes y demás actos de gobierno, se hacen
para servir ciertos intereses, no sólo en la Argentina
sino en todo el mundo, incluyendo en el paradigma de
la democracia,
los EEUU, quienes se jactan de ser los fieles representantes de
la democracia moderna, si después de todo lo expuesto,
podemos creer en la existencia de una "democracia
auténtica", o solo quedarnos con la idea de esta
pseudo-democracia.
Por último, es obvio que el "lobbysta" no es un
patriota que, de repente, se convence de que hay que dictar, por
ejemplo, una ley subsidiando a los Bancos por sus
"pérdidas" durante el congelamiento de los
depósitos ("corralito") y que, convencido de eso, marcha
al combate, "con su bandera al pecho", para convencer a los
políticos de que lo hagan a riesgo de su paz
interior, de su seguridad personal y de sus pequeños
ahorros.
No, el "lobbysta" cobra para convencer a los
políticos y los inescrupulosos individuos que les compran
ese servicio completo llamado erróneamente "lobbying" que
acabo de describir.
4.2. ¿Cual es el límite ético de la
presión que se ejerce a través del lobby, para el
alcance de ciertos objetivos?
Consideramos que antes de proponer a las Relaciones
Públicas como la herramienta y técnica de
gestión de toda ONG para
realizar lobby socialmente ético y necesario para
conseguir los fines que dieron origen a la existencia de cada una
de ellas, debemos comenzar por plantearnos cuales son los
límites
éticamente correctos del uso de cualquier herramientas
para la consecución de cualquier objetivo perseguido por
las organizaciones del sector social.
4.2.1. La ética en
el sector social
La ética se refiere a la manera en la que las
personas deben comportarse, designa el conjunto de preceptos e
ideas que se vinculan con el deber ser del comportamiento, sobre la base de deberes morales y
virtudes, del principio de lo correcto y lo
incorrecto.
La ética se refiere a la manera en la que las
personas deben comportarse. Aunque muchas veces se utilizan como
conceptos diferenciados, las palabras ética y
moral no se contraponen. Ética viene del griego,
ethos y moral del
latín, mores. Cuando los latinos tradujeron
ethos lo hicieron como mores.
Ambas palabras designan el conjunto de preceptos e ideas
que se vinculan con el deber ser del comportamiento, sobre la
base de deberes morales y virtudes, del principio de lo correcto
y lo incorrecto.
4.2.2. Aspecto objetivo y subjetivo de la
ética
La ética tiene dos aspectos: el
objetivo, que se refiere a qué se hace, y el
subjetivo, relacionado con quién obra. En castellano bueno
y malo son definidos de manera ambigua: nuestra lengua no
distingue estos aspectos, como ocurre en el inglés, donde
la contraposición wright-wrong se vincula con el aspecto
objetivo, lo correcto o incorrecto, mientras que la antinomia
good-bad alude a cómo son calificadas las personas o sus
actos, es decir el aspecto subjetivo.
La dicotomía correcto-incorrecto se refiere al
objeto del acto moral. Para discernir qué es correcto y
qué no lo es se requiere de habilidad para razonar
prácticamente. En este recorrido, los tratados de moral
de la antigüedad son una gran ayuda, ya que trataban de
analizar qué era lo correcto y lo incorrecto en
términos generales primero, y en campos cada vez
más específicos más tarde.
Este campo de análisis presenta un alto grado de
dificultad, debido a que el surgimiento de nuevos problemas
origina nuevos interrogantes. ¿Es correcto o incorrecto,
por ejemplo, copiar un programa de computación? Cuando no existían las
computadoras
no existía este problema. Si bien la ética no
cambia, sí lo hace el análisis, el discernimiento
de las situaciones.
El primer aspecto es adquirir la habilidad para
discernir lo correcto de lo incorrecto. En esta tarea ayuda
consultar los textos sobre el tema, porque presentan una
reflexión sistemática que condensa la experiencia
de una comunidad de pensadores a lo largo de muchos
años.
El segundo aspecto consiste en asumir el
compromiso de actuar lo correcto, ya que de nada sirve la
capacidad de discernimiento si luego las decisiones son guiadas
por intereses personales. Este aspecto subjetivo está
aludido cuando se habla de virtud: un hábito adquirido por
la persona por la interiorización de principios que
guían una conducta estable.
4.2.3. Doble dimensión de los problemas
éticos
Los problemas éticos presentan una doble
dimensión según el sujeto que obra: las
personas –sujeto físico– o las instituciones
–sujeto moral–.
La persona física compromete
su propia responsabilidad a partir de una decisión
personal entre lo correcto y lo incorrecto y una elección
motivada por la propia voluntad.
Las instituciones también tienen pensamiento y
voluntad y éstos implican un conjunto de principios que
existen aunque no estén explicitados; las decisiones
adoptadas en su seno por individuos u órganos colegiados
comprometen a la institución.
En las ONGs, los recursos son
siempre escasos para el cumplimiento de la misión. Es
importante evitar la caída en un doble estándar
ético donde, porque se persiguen fines altruistas, se
descuide la corrección de los medios
utilizados.
4.2.4. Contexto de las decisiones
éticas
La sociedad está integrada por tres sectores:
el Estado o sector
público, las empresas o sector privado, y el sector
sin fines de lucro, social. En nuestro caso, las
ONGs.
El Estado tiene el monopolio de
la coerción y del uso legítimo de la fuerza; los
ciudadanos deben obedecer sus decisiones, tomadas según el
criterio de un bien común público.
Las empresas persiguen un bien
particular.
El sector social contiene bienes que son
sociales –públicos– pero perseguidos libre y
voluntariamente –de manera privada– y para cumplir su
tarea demanda fondos
a los tres sectores.
Cuando se plantea el tema de la ética en el
sector social debe tenerse claro cuál es el contexto en el
que se desarrollan las organizaciones que lo componen, que
carecen de fines de lucro y son de constitución voluntaria
y de gobierno autónomo.
4.2.5. Principios morales de las
organizaciones
La conducta de estas organizaciones debería estar
gobernada por una serie de principios morales:
a) Preservar la confianza pública depositada en
ellas en razón del compromiso que han asumido ante la
sociedad de usar honesta y eficientemente los recursos que
ésta pone a su disposición de forma
voluntaria.
b) Promover bienes públicos comunes y
significativos, y no intereses privados de individuos o
corporaciones. Esta es la esencia del sector social; si a estas
organizaciones se les acuerdan ventajas desde el estado es porque
se entiende que existen para servir a los
demás.
c) Honestidad.
Implica veracidad, obligación de decir toda la verdad;
sinceridad, obligación de negarse al engaño; y
franqueza, obligación de establecer entre los clientes y
directivos una relación de confianza.
Deben estar excluidas del comportamiento las conductas
negativas que faltan a la honestidad, como llevar una
contabilidad falsa, fraudulenta o tramposa; pedir dinero para
realizar proyectos que ya están cumplidos, imputar a
varios subsidios los mismos gastos o pedir financiamiento
para un mismo proyecto a varias entidades; trasladar dinero de
los proyectos a los gastos de administración de la entidad, aunque sea
difícil encontrar donantes dispuestos a financiarlos;
decir mentiras que intenten justificar la utilización de
medios deshonestos en la persecución de fines altruistas.
Estas conductas institucionales son excusas para no cumplir con
los principios éticos y constituyen un ejemplo de la moral laxa
que se mencionó antes.
Si se quiere tener donantes, y no donaciones, la
honestidad es la mejor herramienta para conservarlos. La
deshonestidad no sólo afecta a la
organización que comete la falta; tiene efectos
sociales, provoca la caída de las donaciones globales y
afecta la credibilidad de todo el sector social
d) Integridad. Hay que adherir con decisión y
coraje a las convicciones morales personales e ignorar las
presiones políticas, personales, sociales y
económicas. Otorgar comisiones, ceder a las influencias,
aceptar regalos, recibir fondos de origen dudoso, deshonesto o
condicionado son todas actitudes que
ocasionan sufrimiento a la integridad moral de la
institución.
e) Lealtad. Las personas están obligadas a
ejercer un juicio profesional objetivo sobre la base de criterios
pertinentes y los méritos del caso, eludiendo los conflictos de
intereses e influencias indebidas. El cultivo de las relaciones
mutuas entre donantes y recipiendarios es una de las
características más complicadas del sector social.
También existen conflictos de intereses, situaciones en
que las personas deben tomar decisiones que son institucionales y
personales a la vez; no se debe perder de vista que cada
cuestión debe ser enfocada desde el punto de vista
institucional y no personal.
f) Respeto hacia
quienes reciben nuestros servicios.
g) Responsabilidad en el uso de los recursos. Es
indispensable ponerlos al servicio de la misión para
alcanzar excelentes resultados.
4.3. Ética y transparencia en las
organizaciones sociales
Creemos que cualquier acción realizada por una
ONG, y más aún una acción de lobby en busca
de intereses nobles, como es el bien común, debe estar
enmarcada en su totalidad por un cinturón
ético-moral.
Para mantener una conducta ética deben cultivarse
ciertos atributos o virtudes. Sólo se enumerarán
aquí cuestiones internas de las organizaciones vinculadas
con lo que son, con lo que hacen y con la información que
dan a conocer y su manera de difundirla. Se mencionarán
cuestiones del contexto en el que las organizaciones sociales
actúan –régimen legal, fiscal,
laboral,
organismos que las regulan– porque las limitan e influyen
en su manera de ser y de actuar, pero estos temas no son motivo
de análisis en esto, que busca ser las bases de, un
futuro: Manual de Ética y Transparencia en la
gestión de las ONGs.
Como dijimos, los atributos relacionados con la
ética se refieren al ser de la organización, a lo
que hace, a cómo debería comportarse, lo que se a
dado en llamar: su Filosofía. Tener una conducta
ética implica discernir entre lo correcto y lo incorrecto
y asumir el compromiso de obrar virtuosamente.
4.3.1. Premisas para lograr la Ética y
Transparencia en la gestión de las ONGs.
4.3.1.1. El bien común como
objetivo
Las organizaciones sociales no fueron creadas para
satisfacer una necesidad individual; existen para cubrir una
necesidad social, tienen un objetivo relacionado con el bien
común. A veces es difícil percibir la diferencia,
pero el análisis de esta cuestión no debe limitarse
a la lectura del
objetivo social en el estatuto. Hay algunas pautas que ayudan a
aclarar si una organización trabaja por el bien de la
comunidad:
- ¿En qué se aplican los
fondos?
Los fondos deben aplicarse mayoritariamente en programas que
sirven al desarrollo de la misión. La utilización
de un elevado porcentaje de los recursos en el mantenimiento
de gastos de estructura o
administración, de desarrollo de fondos o
en la remuneración del personal directivo es una mala
señal.
- ¿Cómo se designan los miembros de la
comisión directiva? ¿Hay rotación
periódica en los cargos?
La rotación de cargos es una práctica sana
que favorece la continuidad en el cumplimiento de la
misión más allá de quiénes dirigen la
institución. Los estatutos que designan directivos en
forma vitalicia o que permiten una reelección indefinida
no dan una buena señal. La inmovilidad de cargos
directivos o la designación a perpetuidad –que en
algunos casos apunta a preservar el espíritu de los
fundadores– contribuye a generar la idea de que el
directivo no acepta que su gestión sea evaluada por sus
pares o tiene, más que una actitud de
servicio a la comunidad, la pretensión de asegurarse un
beneficio.
- ¿Cómo es retribuido el trabajo
de las personas que desempeñan cargos
directivos?
Para responder esta pregunta hay que analizar qué
porcentaje de los ingresos se
destina a remuneraciones
del personal directivo y comparar el dato con los gastos de
administración y estructura, con los fondos aplicados a
programas que hacen a la misión, con las retribuciones de
los directivos de organizaciones de similar envergadura o del
mismo campo de acción. Dentro de la remuneración de
los directivos es conveniente incluir todas las retribuciones que
reciben: sueldos, honorarios, gastos de representación,
viáticos, otros beneficios que reciban. También es
recomendable que se expliciten las contrataciones efectuadas con
empresas pertenecientes a los directivos o a sus
familiares.
4.3.1.2. Definición de principios
éticos
Que una institución cuente con un
Código de Ética es un hecho loable que
denota cierta preocupación por el tema, pero no garantiza
que actúe éticamente. Una organización tiene
una conducta ética si cumple los mecanismos que
incorporó para que el código opere
realmente.
El Código de Ética debe incorporar
los valores
que caracterizan a la institución y fijar normas y pautas
de comportamiento. Como en las organizaciones sociales
interactúan socios, directivos, empleados y voluntarios es
conveniente que se redacten normas específicas para cada
uno de ellos, a través de un manual de
procedimiento específico.
Las organizaciones que se financien total o parcialmente
con donaciones deben prestar particular atención a esta situación en su
Código de Ética. Los miembros de la
institución que se desempeñan en el área de
desarrollo de fondos deben basar su actuación en
sólidos principios éticos.
En desarrollo de fondos hay temas particularmente
conflictivos, como la confidencialidad de la información
que se maneja sobre los donantes, el intercambio con otras
instituciones de listados de donantes, la posibilidad de que
quienes desarrollan fondos perciban remuneraciones variables o a
porcentaje del dinero recaudado, las garantías que deben
dársele al donante respecto del uso de los fondos para lo
que fueron solicitados. Por estas razones, es conveniente que la
institución se expida sobre lo que considera correcto e
incorrecto en relación con el desarrollo de
fondos.
Para ser operativo el código de ética
necesita procedimientos
administrativos inspirados en él. La definición
de procedimientos
administrativos para la realización de contrataciones y
para la incorporación de personal rentado es
particularmente importante. Los concursos abiertos para
seleccionar personal y la evaluación
de tres presupuestos
antes de efectuar una contratación son prácticas
que ayudan a conservar una conducta ética. El
Código y los procedimientos administrativos deben ser
claros respecto de la incorporación de familiares de
directivos o la contratación con empresas vinculadas a
ellos, a empleados o a sus respectivas familias.
4.3.1.3. Control y
sanción de los incumplimientos
La existencia de controles facilita la transparencia y
disminuye las posibilidades de fraude y corrupción. Los valores,
políticas y normas explicitadas en el código de
ética y reafirmadas en el manual de
procedimientos administrativos de la organización
deben ser controlados en su aplicación. Para esto, se
necesitan dos elementos:
- Un organismo que controle la aplicación de
los códigos y manuales
Las organizaciones de la sociedad civil poseen
organismos de control internos generalmente establecidos en los
estatutos, en los reglamentos internos, en los códigos de
ética y en las políticas y normas de
procedimiento.
El tribunal de disciplina, la
comisión revisora de cuentas, el auditor interno, la
comisión de arbitraje interno
tienen como función velar por el respeto de los derechos
de los socios, supervisar y controlar la correcta marcha de la
entidad, controlar que el órgano de conducción
cumpla el estatuto, los reglamentos internos y las resoluciones
de la asamblea, ejercer el control de legalidad,
examinar los libros y la
documentación, convocar a asamblea
extraordinaria cuando lo juzgue conveniente, asistir con voz a
las sesiones del órgano de conducción, informar por
escrito sobre los documentos que la
comisión directiva presente a la asamblea y vigilar las
operaciones de liquidación.
El auditor interno, figura normalmente prevista en los
reglamentos internos o manuales de
políticas y procedimientos, realiza el control operativo y
reporta al ejecutivo máximo.
Hay organizaciones que en función de su objeto
pueden tener controles específicos, como auditores
médicos o pedagógicos.
- Sanciones para quien no cumple
La sanción de los incumplimientos es crucial, y
atañe tanto a la ética como a la transparencia. Los
públicos con quienes la institución
interactúa deben percibir que se sancionan las situaciones
y personas que se han apartado de las políticas
institucionales vigentes.
En materia de controles de gestión externos
existen varios organismos que regulan el funcionamiento de las
entidades de la sociedad civil. La Inspección General de
Justicia, el Instituto Nacional de Acción Cooperativa y
Mutual, la Administración Federal de Ingresos
Públicos, la Dirección General de Rentas, la
Administración Nacional de Seguridad
Social (A.N.Se.S.), y los sindicatos y obras
sociales.
En función de la actividad que desarrolla, una
organización puede ser controlada además por
organismos dependientes de los ministerios de
Educación,
de Salud y Acción Social o entidades de segundo grado que
regulan algunas actividades. Los clubes federados a la
práctica de un deporte, por ejemplo, son
controlados por la Federación o Asociación de ese
deporte, como la AFA controla a los clubes de fútbol de la
Argentina.
4.3.1.4. Normas legales, fiscales y
laborales
Una conducta ética debe respetar la
Constitución y cumplir las leyes. Sin embargo, las
situaciones sociales apremiantes que con frecuencia padecen las
organizaciones sociales hacen que a menudo sus directivos pierdan
de vista esta cuestión. Pensando que una buena causa
justifica alguna acción incorrecta, muchas organizaciones
dejan de cumplir la normativa laboral y fiscal vigente. Desde una
perspectiva ética el fin no justifica los
medios.
Este principio debe ser reafirmado aun en las peores
circunstancias. Un trabajador que se desempeña como
personal rentado en una organización sin fines de lucro
tiene derecho a jubilarse cuando cumple la edad requerida y a una
obra social mientras está laboralmente activo, tanto como
el que trabaja en una empresa. Si la organización
–su empleador–, no hace los aportes correspondientes
su derecho puede verse en peligro. Por otra parte el Estado, una
vez que ha renunciado a la aplicación del impuesto a las
ganancias tiene derecho a percibir los impuestos
indirectos que correspondan y los importes retenidos por las
organizaciones que representan impuestos de terceros no
eximidos.
4.3.1.5. Competencia
desleal
Para cumplir con su misión las organizaciones
sociales a menudo recaudan fondos por medio de emprendimientos
que pueden ser considerados "comerciales". Este accionar es
legítimo en la medida que los fondos obtenidos se
reinviertan íntegramente en actividades y programas
relacionados con el desarrollo de la misión; que se cumpla
con la ley fiscal y que no se compita deslealmente con las
empresas que producen los mismos bienes o servicios. Una
institución de caridad que obtiene fondos a través
de la explotación de un comercio dedicado a la venta de regalos
para casamientos, por ejemplo, debería tributar los
impuestos indirectos (como IVA e ingresos
brutos), de manera de competir en igualdad de
condiciones, en cuanto a precio, con las empresas que hacen de
esa actividad su objetivo comercial.
4.3.1.6. Eficacia en el cumplimiento de la
misión
¿Es un atributo ético que la
organización cumpla la misión para la cual fue
creada? Peter Drucker sostiene que el producto de estas
organizaciones no es un par de zapatos ni una
reglamentación efectiva, sino un ser humano cambiado. Son
agentes del cambio humano; no se justifican por lo que hacen sino
por lo que son. Existen para generar resultados fuera de ellas,
para producir un impacto en la realidad que las rodea y
modificarla para bien. El Estado y la sociedad entera invierte en
ellas a través de la abstención en el cobro de
algunos impuestos, en el otorgamiento de subsidios y en la
entrega voluntaria de tiempo, talento y dinero. Lo menos que
puede pedirse es que cumplan con su misión. Si no lo hacen
infringen la cláusula principal de su Código de
Ética. No basta sólo que inviertan el dinero
íntegramente en programas sociales; es fundamental que
estos programas mejoren la realidad.
4.3.1.7. Gestión
eficiente
La eficiencia se
relaciona con la cantidad de recursos que se utilizan para dar
cumplimiento a la misión. Los recursos, humanos y
económicos, son escasos, y las organizaciones que los
necesitan para cumplir con su misión, muchas. Una actitud
ética elemental indica que no hay que desperdiciarlos. No
es ético destinar recursos a programas o áreas que
no producen resultados, ni lo es utilizar más recursos de
los necesarios.
La gestión eficiente se relaciona con los costes:
es importante imputar adecuadamente los costes y gastos; esto
exige claridad conceptual para diferenciar los costos directos
de los programas y actividades de los costos indirectos. Los
costos indirectos deben ser imputados a gastos de
administración, estructura y desarrollo de fondos.
Disfrazar costos de estructura –como los sueldos del
personal administrativo, o los gastos de edificio– o de
desarrollo de fondos –como el envío de
correspondencia para conseguir donaciones– dentro de los
gastos imputados a programas o áreas de desarrollo de la
misión es una trasgresión a la ética. El
lector de los estados
financieros de una organización social debe percibir
con claridad –transparencia– cuánto dinero se
destina a los programas y su relación con los costes de
estructura y de desarrollo de fondos. Las organizaciones que
tienen abultados costos estructurales con relación a
programas denotan una gestión ineficiente.
Resumiendo lo expuesto dejaremos estos puntos como
los más importantes para lograr una conducta ética
por parte de las ONGs:
– Perseguir un fin público y no
privado.
– Establecer políticas y normas
de conducta para sus directivos, asociados, empleados y
voluntarios.
– Incorporar controles a la
gestión y mecanismos para sancionar a quienes no cumplen
con las normas y políticas explicitadas.
– Respetar las normas legales,
fiscales y laborales vigentes.
– No competir deslealmente con empresas u
otras organizaciones.
– Ser eficaz en el cumplimiento de la
misión.
– Llevar una gestión
eficiente.
La mayoría de las ONG en América Latina
descuida el segmento de Relaciones Públicas. Estos fueron
los resultados de una encuesta
realizada entre 50 organizaciones sociales de cinco naciones
latinoamericanas que se llevó a cabo entre mayo y
noviembre de 2003, iniciada por el programa de Medios de
Comunicación y Democracia en América Latina de
la Fundación alemana Konrad Adenauer.
De las organizaciones entrevistadas 36 (72%) aseguraron
que las Relaciones Públicas sí juegan un papel
importante dentro de su organización. Esta
afirmación contrasta con sus respectivas realidades:
38 organizaciones (76%) no han formulado una estrategia de
RR.PP, tres de cuatro (74%) no tienen un profesional de
Relaciones Públicas en sus filas y solamente cuatro
de 50 ONG (8%) dispone de un presupuesto
individual de Relaciones Públicas. La gran mayoría
de las organizaciones (78%) de la muestra nunca ha
recibido asesoría en Relaciones Públicas y
sólo una de cada tres ONG tiene un sitio web
propio.
Las consecuencias: públicamente los intereses y
el trabajo de las ONG no es tomado en cuenta. Esto quiere decir
que, por el lado del pueblo, y por consecuencia, también
por los medios, no se ejerce presión civil de
ningún tipo sobre los "opositores" o la(s)
institución(es), autoridad(es) o político(s)
responsables. Además, esta ausencia de notoriedad
dificulta el acceso a los auspiciadores. El objetivo por el
cual lucha la ONG será más difícil de
alcanzar, si la ONG no cuenta con un trabajo de Relaciones
Públicas.
En lo que se refiere a las Relaciones
Públicas, la discrepancia entre lo que se dice, se hace y
lo que se pretende hacer, es enorme en las ONG de América
Latina. Pero los contrastes no paran allí. Durante la
investigación para este libro se
vislumbró una brecha asombrosa: en América Latina
existe un gran número de ONG que realiza un trabajo
importantísimo dentro del sector social de su país.
Los dirigentes y empleados de estas organizaciones se han vuelto
especialistas en muchas materias, desde los derechos humanos
y el medio ambiente hasta
temas de género y
de lucha en contra de la corrupción. Durante
décadas, las ONG latinoamericanas han acumulado
experiencias, conocimientos y sabiduría. Ahora
están sentadas sobre este tesoro, esta mina de oro, sin saber
cómo explotarla. Y muchos de los que lo intentan, que por
cierto son pocos, fracasan porque no son profesionales de
comunicación sino expertos en agricultura,
en leyes o en descentralización. Ellos nunca aprendieron
cómo redactar una nota de prensa, organizar una conferencia o
preparar material informativo. Y esto también porque sus
jefes ignoran o subestiman la tarea de comunicarse con el
público.
El contraste descrito es enorme y las razones de su
existencia son múltiples: falta de personal capacitado,
falta de fondos y falta de tiempo. Estas son solo las excusas
más frecuentes que generalmente se suelen usar. Las
Relaciones Públicas que se consideran una parte vital de
una organización en los países desarrollados, son
calificadas en muchas ONG de América Latina como
algo exótico, algo que se toma en cuenta de vez en cuando,
si sobra un poco de dinero o si no hay nada más que hacer.
Las entidades financieras internacionales ignoran
también las necesidades de comunicar de las ONG, hecho que
se refleja en los presupuestos para proyectos que casi
nunca incluyen un componente de Relaciones
Públicas.
A este panorama desencantador se agregan factores
externos como la falta de literatura didáctica, de capacitaciones adecuadas o
asesores especializados.
Las pocas ONG que se dedican con más seriedad al
tema de las Relaciones Públicas se han dado cuenta que un
trabajo planificado y estructurado trae sus recompensas. El
público se empieza a interesar por el trabajo de la ONG,
los periodistas consultan a sus expertos y los representantes de
las entidades financieras internacionales autorizan fondos
para nuevos proyectos.
Estos resultados no se dan de la noche a la
mañana. El trabajo de Relaciones Públicas se
realiza a largo plazo y muchas veces a paso de tortuga. Por lo
tanto, las virtudes más importantes de un buen comunicador
son la paciencia y la persistencia. Aún así, el
camino a un buen entendimiento con los medios de
comunicación y el público es
pedregoso.
5.1. ¿Qué es la Comunicación y
cómo funciona?
Siendo conciente que sobre este punto se tendría
que dedicar un capítulo exclusivo, diremos que la palabra
comunicación tiene su origen en el latín y
significa "pasar información" o "notificación". Si
hablamos de comunicación, se trata básicamente de
pasar un mensaje de una fuente, a través de un medio, a un
receptor. Pero el mensaje no siempre llega de la manera deseada,
así que entre otros el canal o medio de
comunicación juega un papel importante en el proceso de
comunicar.
5.2. Modelos de
comunicación
En el campo de Relaciones Públicas la
comunicación resulta más complicada. En el proceso
de la transmisión de un mensaje se identifica una fase de
codificación (traducción y envío del mensaje al
receptor) y una fase de decodificación
(interpretación por el receptor y toma de acciones), lo
que nos obliga a ampliar el modelo Fuente-Canal-Receptor a un
modelo
Fuente-Codificación-Canal-De-codificación-Receptor.
A esto se debe agregar el proceso de retroalimentación, que es indispensable
para averiguar si un mensaje ha llegado y cómo ha sido
percibido. La retroalimentación es una herramienta
fundamental de Relaciones Públicas para medir el éxito
de la comunicación.
Fuente
El mensaje se inicia con la persona, que lo crea.
Éste puede provenir de una organización que redacta
un comunicado de prensa, un jefe de estado que pronuncia un
discurso o un
policía que organiza el tránsito.
Codificación
El mensaje inicial puede pasar por varias manos antes de
ser divulgado. El asesor del presidente puede haber plasmado las
ideas del presidente en el discurso, luego la oficina de
comunicación del estado convierte el discurso en un
comunicado de prensa y el director de comunicación puede
haber editado el comunicado. Luego la redacción, que
recibe el comunicado, se hace cargo de editar el texto
nuevamente, antes de publicarlo.
Canal de Comunicación
El mensaje puede ser trasladado de la fuente al receptor
en una variedad de formas: cara a cara (en una reunión),
por teléfono, por correo (electrónico),
a través de noticieros (radio, televisión) o impreso (periódicos,
revistas, informes anuales, volantes, etc.). En la mayoría
de los casos el contenido de una comunicación constituye
el mensaje, lo que significa que casi siempre el contenido del
mensaje es más importante que el medio utilizado o la
persona que comunica. Las excepciones a la regla son los casos
donde el medio es más importante que el mensaje (esto
suele suceder con la
televisión por el hecho que mucha gente confía
en imágenes
de televisión por ser imágenes) y en
los casos donde el individuo es
el mensaje (existen personas carismáticas, que seducen las
masas más con su forma de hablar y su apariencia que con
el contenido de sus mensajes).
Decodificación
Una fase central en el procesamiento de
información es la decodificación. El mensaje
final-mente ha llegado al receptor. Pero antes de que él
emprenda acciones (o no las emprenda), tiene que "traducir" el
mensaje en sus términos, o sea, decodificarlo. Solo si el
receptor no comprende el mensaje o no está seguro de lo que
se esconde detrás de este, actuará o no de la forma
que la fuente requiere. En otras palabras: la fuente debe hablar
el mismo lenguaje del receptor para poder comunicarse con
él. Existen muchos factores que influyen en este proceso
de decodificación.
Símbolos
Todos conocemos el símbolo de la Cruz Roja.
Sabemos también que es una esvástica o hemos visto
el panda que aparece en el logotipo del World Wide Fund for
Nature (WWF). Un símbolo se puede utilizar, si es
fácil de reconocer y no se puede confundir o decir lo
contrario. Símbolos, como por ejemplo, logotipos, se
usan con el propósito de facilitar la
decodificación. Lo importante es que generen una actitud
positiva en el receptor. Si el símbolo no logra esto, se
debe pensar en adaptarlo para evitar que sea
malinterpretado.
Estereotipos
Tenemos la tendencia de categorizar a las personas,
ponerlas en gavetas: rubias – tontas, banqueros – escurridizos,
hippies – apestosos, funcionarios – corruptos, etc. Estos
estereotipos, que muchas veces vienen acompañados de
prejuicios son difíciles de erradicar.
Presión de grupos
Las opiniones y formas de actuar de individuos pueden
cambiar en grupo. Un ejemplo drástico en ese sentido son
las sectas religiosas, que manipulan la libre decisión del
individuo. Pero, basta a veces la influencia de amigos o de
compañeros de colegio para cambiar de
opinión.
Semántica
"El poder de la palabra". Vivimos en tiempos visuales.
Estamos acostumbrados a absorber información
principalmente por los ojos, fieles al dicho: "una imagen dice
más que mil palabras". Pero no deberíamos
subestimar la fuerza de la palabra. Una palabra adecuada o fuera
de lugar puede traer consecuencias. Las palabras nos consuelan,
nos enfurecen, nos afectan en muchas formas. Pero es importante
comprender que el significado de una palabra para un individuo
puede variar mucho en función de su posición
social, sus experiencias personales, su trabajo o el lugar donde
vive. El significado de las palabras varía por el lenguaje
que se usa y la moda que hace
surgir y desaparecer palabras en corto tiempo. Y esto sin tomar
en cuenta errores y malentendidos causados por la
traducción de una palabra de un idioma a otro. Palabras
aparentemente claras como "democracia", "política" o
"naturaleza"
son interpretadas por cada ser humano o por cada grupo de seres
humanos de manera diferente. Un ejemplo que ilustra lo
anteriormente dicho es el caso de una ONG que invirtió
dinero en una campaña para proteger la naturaleza en una
zona rural de Honduras. La organización usaba la palabra
"naturaleza" en el sentido de entorno ambiental, hábitat
o ecosistema.
Pero el significado era otro para el grupo meta de la
campaña: para los campesinos de la zona la palabra
"naturaleza" significa "potencia sexual"
y no entendieron lo que la ONG les quería transmitir. El
resultado de esta campaña fue que el mensaje nunca
llegó como la ONG lo tenía planificado.
Receptor
Para la comunicación se necesitan por lo menos
dos personas. ¿Para qué comunicar, si no hay quien
conteste en el otro lado? Por ende lo principal de cada mensaje
es: llegar. Pero eso no es todo. Queremos que el receptor
reaccione, que actúe o, dependiendo de nuestras
intenciones, que no haga nada. Tenemos que estar conscientes de
que nuestro mensaje puede provocar una gama de reacciones
diferentes. Estas se extienden desde un cambio de actitud o
reflexión hasta el no causar ningún impacto o
despertar antipatía.
5.3. Opinión Pública
5.3.1. Evolución Histórica del concepto de
Opinión Pública
La opinión pública desde los
clásicos
Fermín Bouza distingue:
- El concepto político de opinión
pública (tradición clásica,
jurídico-política) - El concepto sociológico de opinión
pública (tradición empírica, siglo
XX)
Se impone el segundo "el ser" por delante del "deber
ser" (teoría
normativista) respecto a las relaciones entre gobernantes y
gobernados.
El concepto político (conformación
de la opinión pública a lo largo de la
historia)
- Mundo Clásico: Se emplea lo
público y opinión, pero no opinión
pública. Platón y Aristóteles: visión elitista de la
sociedad. Doxa: opinión, semisaber=saber del pueblo,
oposición a Episteme (conocimiento
científico, verdad=adquirido por los filósofos. Lugares de discusión
público: Grecia
elágora y en Roma el
foro (sólo los
ciudadanos libres con patrimonio
privado; no acceso a los esclavos). - Edad Media: No existe aún una
opinión pública; si vox populi, entendida
como mentalidad o conjunto de sentimientos y creencias de una
comunidad. Apenas se dan avances en la estructura
social, la ciencia y
la mentalidad puesto que el cristianismo
va más allá de la fé, es un modo de
gobierno y de vida. San Pablo afirma que la verdad es el
evangelio. Domina una concepción teocrática o
descendente en el modo de entender las relaciones entre poder y
el pueblo=súbditos, fieles. Lo público tiene
lugar en los castillos (salvación colectiva) y lo
privado tiene lugar en los monasterios (celdas). - Renacimiento: Erosión
neoclásica. Humanistas, el hombre
centro del universo.
Desarrollan el espíritu crítico a través
de los análisis de textos y profesan respecto por las
opiniones. Se marcan fronteras entre lo sagrado y lo secular,
entre poder político y religioso, entre la fé y
la razón entre el principio de autoridad y
opinión. Maquiavelo: El
príncipe (1513-1532). El autor expone la
secularización del poder político y funda la
crítica política moderna. Reconoce
el poder de la opinión pública, pero esta es
maleable, por eso defiende la doble moral e incluso la mentira
del príncipe de cara a los gobernadores. - Las primeras formulaciones teóricas de
la opinión pública: Los
fisiócratas (grandes defensores de la separación
entre sociedad y estado). La primera es lo real, y el segundo
es lo artificial y condenable. Sin embargo existe una estrecha
relación entre orden natural, leyes, razón y
opinión pública. - 1ª Formulación política 1767
Mercier de la Riveré (diputado y fisiócrata)
distingue dos tipos de autoridad, la autoridad de los sabios e
ilustrados encargados de descubrir con la razón y el
debate las
leyes del orden natural, y las autorías de los
gobernantes, encargados de llevar a la práctica el
raciocinio público. La opinión pública es
fruto de la reflexión común y pública. No
gobierna pero el déspota ilustrado ha de seguir sus
puntos de vista. - 1787 Rouseau (alcanza sentido político
y actual) no restringe la opinión pública a la
opinión de los ilustrados. En su obra "El contrato
social" empieza la expresión voluntad general, que
alcanza fuerza moral y política: la nueva sociedad se
basa en un contrato donde
las personas libre y espontáneamente entregan su
libertad para venirse en una nueva mentalidad común.
Función de la opinión pública:
árbitro moral de la sociedad. En España son
Cabarrus y Jovellanos (ilustrados) los autores que introducen
la expresión. Texto perdido de Jovellanos: Reflexiones
sobre la opinión pública entre
1790-1801. - Dato descubierto a través de una tesis de
licenciatura dirigida en 1984 por Noelle-Neuman: 1588,
Montaigne, utiliza la expresión opinión publique
en su obra Essais. Sus textos los preside el problema de la
atención pública, la movilidad de las costumbres
y los valores defendidos en público. Opinión
pública se identifica aun con opinión popular
(opinión espontánea que expresa el sentir
común del pueblo) - Liberalismo clásico (2ª
mitad S. XVIII-2ª mitad S. XIX) Principios: es la
filosofía de la clase burguesa. Confianza en el hombre
(como ser racional y libre), en el proceso yen la felicidad
universal. Creencia en una armonía social y natural.
Defensa de derechos naturales (propiedad,
libertad, individualidad) y de principios políticos
relacionados con el ideal democrático que arranca con
Locke (libertades civiles: de pensamiento, expresión y
asociación, la seguridad de la propiedad y el centro de
las instituciones políticas mediante una opinión
pública informada). El poder será del pueblo, y
quien le gobierne lo hará en representación suya.
Las leyes de la oferta y la demanda también
regulará el intercambio de opiniones.
Milton: (antecedentes S. XVIII)
defiende la libertad de opinión y
expresión.
Locke: la soberanía es popular. Separación de
poderes como garantía de la limitación al poder,
establece la ley de opinión, que no está escrita,
pero juzga.
Declaraciones de derechos:
Del hombre y del ciudadano. 1789. Libertada de
opinión de palabra, de expresión y de imprenta
(ligado directamente a la opinión
pública).
Declaración francesa: principio de
igualdad, libertad, propiedad, soberanía de la
nación y de la ley, separación de poderes, voluntad
general, libertad de opinión, de expresión, por lo
tanto a finales del S. XVIII los principios políticos de
liberalismo
(igualdad y libertades civiles y públicas) garantizar la
expresión de la opinión pública (opiniones
de particulares sobre asuntos de interés general)
También se garantiza a través de otro principio: el
pluralismo político (debate y enfrentamiento
público como un derecho) se inaugura así un nuevo
régimen: el régimen de opinión (Muñoz
Alonso: un sistema de gobierno que se legitima por la
opinión pública y que tiene a esta como criterio y
punto de referencia constante. Se instaura en la práctica
a principios del s. XIX).
REFLEXIÓN: Como hombre se pertenece a la
sociedad civil y como ciudadano se participa en la vida
pública. Sin embargo: ¿quién es el
ciudadano? Es el propietario, burgués e ilustrado que
pretende representar el punto de vista de toda la población, y que no hace más que
hacer críticas al liberalismo clásico.
5.3.2. Elementos básicos y constitutivos que
intervienen en el concepto de Opinión
Pública
5.3.2.1. Opinión y Actitud
La opinión se compone de:
- De opiniones (juicios expresados verbal o
conceptualmente, en contra o a favor de una o varias
acciones) - De estereotipos (porque lo dice la mayoría),
que se basan en predisposiciones nacionales o emotivas que
ayudan a seleccionar la información, a jerarquizar
nuestros juicios y a expresarlos según nuestra ideología, entendida como nuestra forma
de entender el mundo, y que abarcan: - Las actitudes (por tanto clásicas que a su
vez pueden ser conservadoras o progresistas) - Los valores (se aprenden en los grupos de
asociación del individuo) - Los esquemas cognoscitivos (esquemas de
pensamiento)
- Las actitudes (por tanto clásicas que a su
- Las actitudes
Una forma de conciencia
más profunda que las opiniones son las actitudes, y una
definición de ésta podría ser la siguiente:
"La actitud es una disposición psicológica
adquirida y organizada a través de la propia experiencia
que incita al individuo a reaccionar de una manera
característica frente a determinadas personas, objetos y
situaciones". Son más estables y surgen de las
conversaciones y pensamientos. Una actitud puede mostrar la
resistencia al
cambio siempre q oriente a la acción.
Los valores son predisposiciones todavía
más fuertes y que se suelen hacer más
sólidos a lo largo del tiempo. Son aquellos
enseñados o aprendidos.
Las actitudes y los valores se transforman en opiniones
a través de los esquemas mentales: formas que tengo de
percibir o enfrentar los problemas
sociales.
Debemos distinguir entre:
- Actitudes sociales (positivas o
negativas) - Actitudes políticas (conservadoras y
progresistas)
Dado que las actitudes no son innatas, sino que son
adquiridas durante el proceso de aprendizaje del
individuo pueden ser modificadas o cambiadas.
Componentes: cognitivos (conocimiento), afectivos
(emocionales) y conativos, (comportamiento). Un cambio registrado
en uno de estos componentes afectan a la
globalización de la estructura de la
actitud.
Pero ¿Cómo se refleja el cambio de
actitud? A través del cambio de opinión.
5.3.2.2. Persuasión, actitudes y medios de
comunicación
En la actualidad vivimos en un mundo dinámico en
el que la comunicación intenta constantemente persuadir
nuestras opiniones, nuestros gustos, inclinaciones
políticas…
Pero, "para que un mensaje persuasivo cambie la actitud
y la conducta tiene que cambiar previamente los pensamientos o
las creencias del receptor del mensaje" Moya (1999).
Etapas del proceso persuasivo:
Ante un mensaje el receptor tiene en cuenta:
- La credibilidad de la fuente o del emisor del
mensaje (en función de la intención de
persuadir) - Las características del mensaje en si mismo;
la calidad de
los argumentos, la claridad y organización en la
exposición, el énfasis del
mensaje (si se basa en aspectos racionales o
emocionales) - El canal de comunicación (visual, auditivo,
directo) - El contexto: sus condiciones (relajado o serio,
tenso o distraído).
Estos datos son filtrados a través de la
disposición del receptor ante el mensaje comunicativo
(donde se observa el grado de susceptibilidad o la
persuasión).
Sus actitudes hacia estos estímulos causan
respuestas internas ante el mensaje: la atención, la
comprensión, la aceptación y la retención
del mismo.
Tales respuestas internas se manifiestan a través
de respuestas observables: cambios o refuerzos de opinión,
variaciones en el modo de percepción, inicio o
término de acciones.
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