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CAPITULO XIII
POLITICA FINANCIERA
INSTITUCIONAL.En términos financieros, la producción pública de bienes y
servicios puede perseguir cuatro fines:
financiar al fisco, correr en el mercado
la misma suerte de los competidores, satisfacer necesidades
preferentes sin costo ni
utilidad
financiera o satisfacerlas mediante un subsidio al
comprador, sea éste un consumidor final o un producto
que adquiere la producción pública como
insumo de su proceso
productivo. Aparecen, en consecuencia, cuatro políticas de precios
en orden decreciente, que convencionalmente designaremos
como de monopolio fiscal,
privados, sociales y subsidiados.LOS PROBLEMAS DE LA PRODUCCIÓN
PUBLICAEl primero y ultimo caso, como extremos del
continuo, ya han sido reiterados: el precio
del monopolio fiscal oculta un impuesto
indirecto, y el subsidiado, una subvención al
comprador. El primer caso se opta por la producción
o distribución pública de bienes
o servicios suntuarios o nocivos con la finalidad
alternativa o complementaria de aumentar el rendimiento
fiscal o restringir el consumo,
dependiendo de la elasticidad de la demanda.La producción pública en este caso,
elimina la posibilidad de traslación del tributo
entre oferentes y demandantes que puede operarse gravando
la producción privada, al eliminar del mercado la
oferta
concurrente. El precio subsidiado persigue, por
análogo proceso, los efectos contrarios: disminuir
el costo o aumentar el consumo global de bienes o servicios
básicos o preferentes (para consumo final o para la
producción ulterior) de acuerdo a la elasticidad de
su demanda, eliminando la incidencia por percusión
del subsidio sobre los productos que se derivaría de
subvencionar la producción privada de esos bienes o
servicios.Las políticas de precios privados y
sociales representan situaciones intermedias entre los
extremos del continuo. Con la primera se pretende ampliar
una oferta total que se considera insuficiente o romper un
mercado monopolístico u oligopolístico que no
obedece a las razones técnicas de costes decrecientes, sino
a situaciones estructurales que la política sectorial puede considerar
inaceptables. Se abre entonces la discusión sobre la
justificación de una
empresa pública trabajando bajo el
régimen teórico de la libre concurrencia a
largo plazo y obteniendo un beneficio normal que no se
justifica ni como impuesto ni como beneficio comercial,
sino que aparece como resultante de las fuerzas de mercado.
Con la segunda, el gobierno
renuncia a ese beneficio normal, limitándose a
cubrir el costo de los factores productivos y eliminando
así del mercado a los productores a quienes el
precio social convierte en extramarginales.Este razonamiento teórico permite
contrastar algunos aspectos de interés para nuestro análisis
interdisciplinario.En primer lugar resulta válido para la
producción pública de todo tipo de bienes y
servicios divisibles, sean producidos por agencias o por
empresas. Típicamente, la
argumentación se aplica a las empresas
públicas, pero las tasas percibidas por la
prestación de servicios generales, sociales o
económicos de las agencias (expedición de
certificados, pasaportes, servicios educativos, atenciones
sanitarias, alquiler o venta de
viviendas, etc.) pueden encontrarse en cualquiera de las
cuatro alternativas citadas. Un Ministerio del Interior
puede cobrar por la expedición de un pasaporte una
cifra muy superior al costo de los bienes y servicios
involucrados en su fabricación y tramitación
o puede exigir sólo una fracción del
mismo.El mantenimiento de escuelas y hospitales
públicos puede perseguir, en teoría, un ingreso fiscal neto, por
más sorprendente que pudiese resultar tal
política en la practica contemporánea. En
consecuencia, toda la actividad productora de los sectores
mixtos ha de estar presidida por una política
explícita o implícita, de precios
públicos. Con ello se desdibuja tanto el concepto
jurídico de la
empresa pública –definida como tal en su
instrumento legal de creación— como el
económico—haber sido creada con la finalidad
primordial de vender bienes y servicios en el mercado. Toda
demanda individualizada de un bien o servicio
publico exige la preexistencia de precios al respecto,
llámense éstos tasas, tarifas,
matrículas, derechos,
patentes o precios propiamente dichos.En segundo lugar, el resultado comercial de la
actividad pública, medido en términos de su
beneficio o pérdida neta, resulta condicionado,
independientemente, por los dos elementos centrales del
sistema
financiero: la política y la
administración financiera. La política de
precios puede perseguir cualquiera de los fines indicados;
el que se obtenga o no dependerá del proceso de
administración
institucional.Entran entonces en juego
todos los aspectos relevantes para la microeconomía y la micro administración del efectivo, de las
cuentas
por pagar, de los inventarios y del capital
fijo; El análisis del balance y estados
financieros; el pronóstico de las necesidades
futuras de fondos; la preparación y evaluación de proyectos de
inversión según los criterios de la
relación costo-beneficio; Las relaciones
industriales y públicas; los análisis y
proyecciones de mercado; los canales de
distribución; ,la investigación y desarrollo de nuevos productos, y, en fin,
todas las técnicas propias de la
administración de negocios
que resulten aplicables al tipo de producto o entidad
productora, según criterios de máxima
eficiencia institucional. La diferencia
radical entre la producción publica y privada hay
que centrarla sólo en la política, y no en la
administración.Las políticas de precios, de personal
o de suministros que se desvían de los criterios
privados de maximización de utilidades no son sino
restricciones exógenas al proceso de
administración institucional, para el cual sigue
siendo valida la finalidad de maximizar su ecuación
bajo cualesquiera restricciones impuestas.BENEFICIOS
COMERCIALES: El ERROR FILOSOFICODE LA ADMINISTRACIÓN
PUBLICANuevamente, aquí el análisis se
distancia de los registros
empíricos: con frecuencia se juzga la eficiencia de
la producción pública en términos de
su resultado comercial, sin referencia a las
políticas de precios ó de insumos
involucradas. Las prácticas administrativas
coadyuvan a la confusión cada vez que esas
políticas quedan obscurecidas por falta de
definición explícita o por definiciones
contradictorias. En buen número de países,
los gobiernos entran en el proceso productivo sin
referencia consistente a la política de precios
perseguida.A falta de tal política, el administrador puede tratar de maximizar
beneficios aplicando los precios que técnicamente
resulten oportunos al efecto; o puede imputar las fallas de
su administración a precios hipotéticamente
subsidiados cuando, como ocurre frecuentemente en la
práctica, la
contabilidad de las empresas públicas
no se aplica consistentemente según criterios
comerciales. El gerente
de una empresa
publica productora de fertilizantes en un país en
que el producto no tiene posibilidades de competencia privada se enorgullece, en una
reciente memoria
anual, de haber logrado excelentes beneficios
comerciales.Debido a la falta de una política explicita
de precios por parte del gobierno, puede dudarse, en
términos macroeconómicos, de la conveniencia
de este beneficio, logrado a través de precios
monopolísticos, en un país de escasa productividad agraria y alta
proporción de población agrícola y donde el
fertilizante barato resulta condición indispensable
del desarrollo sectorial. Es muy posible que, revisada la
política de precios, pareciese oportuno renunciar a
ese beneficio e incluso incurrir en pérdidas
comerciales por el importe del subsidio a otorgarse a los
agricultores.En tal caso la empresa no resultaría mejor
o peor administrada por arrojar beneficios o
pérdidas, sino sólo por su adhesión o
no a las prácticas micro administrativas de
maximización de un producto bajo restricciones
políticas de precios.En otras ocasiones, la inconsistencia en la
política de precios arranca de la misma ley de
creación de la entidad productora. El
artículo primero de una ley que crea una empresa de
transportes urbanos en una metrópoli latinoamericana
establece como su finalidad el proveer un medio de transporte urbano <<a precios accesibles para los estratos de
población de menores recursos>>, con lo que la
intención legislativa parece ser la de fijar un
precio subsidiado. Sin embargo, en un articulo posterior se
establece que <<los beneficios a obtenerse de la
explotación del servicio se destinarán a la
expansión progresiva de la empresa y el remanente se
considerará ingreso propio del
municipio>>, con lo que parece
anularse toda posibilidad de subsidio y convertirse en un
precio privado o monopolístico. Una ley
diseñada en forma tan contradictoria en cuanto a su
política de precios no puede tener sino un doble
resultado: dejar manos libres a la gerencia
para fijar la política de precios que considere
oportuna en términos de rendimiento institucional o,
lo que aún es más grave ocultar el verdadero
significado de la actividad: En ausencia de una auditoria
externa integral de sus actividades auxiliares y de
línea, de las que raramente se practican en la mayor
parte de los países contemporáneos, no puede
afirmarse si las pérdidas o ganancias responden a
políticas de precios subsidiados o
monopolísticos o a la peor o mejor
administración institucional. El gerente queda en
libertad
de fijar conjuntamente los fines y los medios;
es decir, de hacer su propia –buena o
mala—política y
administración.Desde el punto de vista del análisis
financiero, la institución productora de bienes
o servicios se vincula con los sectores y sistemas
administrativos en la forma ya señalada. La
administración financiera, a cargo de
las correspondientes oficinas auxiliares, se relaciona con
las oficinas auxiliares de los demás sistemas
para planear y racionalizar la provisión de recursos
y la adquisición de insumos de último orden;
pero al mismo tiempo
los resultados financieros de la explotación quedan
condicionados por una política de precios que, a
diferencia de la producción privada, nada tiene que
ver con la administración institucional, sino que
viene formulada, impuesta o recomendada desde los niveles
superiores de la autoridad sectorial o de la envolvente
macropolítica.Una institución que obtiene beneficios
comerciales habiendo sido creada para subsidiar al
consumidor viola los postulados esenciales de su existencia
en la misma medida que la que incurre en pérdidas
debiendo producir beneficios. Supone una inconsistencia
analítica el pasar juicio –político,
económico o administrativo—sobre la eficiencia
o ineficiencia de las empresas públicas
basándose solamente en sus repercusiones sobre el
presupuesto nacional.Solo después de haber discriminado la
política de precios que justifica la existencia de
cada una es posible comparar los resultados comerciales con
los esperados y juzgar entonces sobre la eficiencia del
proceso gerencial.En tercer lugar y como consecuencia de lo
anterior, las fronteras entre la empresa publica y la
privada pueden desdibujarse por una doble
razón:a) Por la inexistencia de una política
explícita de precios públicos que abandone su
fijación a la administración institucional;
en tal caso, y de acuerdo a las condiciones del mercado, el
gerente público puede fijar los precios de mayor
rendimiento institucional según los mismos criterios
que lo hace la empresa privada.b) Por la toma de conciencia de la empresa privada de obligaciones sociales que van más
allá de las legales, a favor de grupos
de interés distintos de los representados por los
dueños del capital. Esta toma de conciencia,
definida modernamente como <<responsabilidad social de la empresa
privada>>, puede alcanzar las mismas áreas de
acción social perseguidas por la
empresa pública; además de retribuir
adecuadamente a sus accionistas (gobierno o particulares),
puede reconocer su responsabilidad frente a todos los grupos de
interés directamente relacionados con la actividad
empresarial –trabajadores, empleados y clientes–, sirviendo sus intereses por
encima de los exigidos en las regulaciones vigentes, e
incluso frente a los demás grupos de interés
indirecto o externo al contorno de la empresa que se
subsumen en el cuerpo social y que forman su ecología, según modelos
de responsabilidad social diseñados por la literatura
contemporánea.El análisis interdisciplinario tiene
así la propiedad de derrumbar fronteras de solidez
comprobada bajo el enfoque de las ciencias
particulares. Al combinar las variables involucradas en la política
y la administración financiera pierden validez las
distinciones jurídicas y económicas entre
agencia y empresa pública y privada. El
análisis interdisciplinario no confronta situaciones
binarias sino en los extremos del continuo
<<utilidad-desutilidad social de la acción
institucional>>; la realidad, fluida y contingente,
se escalona a lo largo de innumerables puntos intermedios,
donde toda la producción pública no tiene por
qué estar mas cerca de uno de los extremos de toda
la producción privada.Una empresa privada, trabajando en régimen
de libre concurrencia, administrada según las
propias normas
del rendimiento productivo, que satisface necesidades
preferentes, que no produce deseconomías externas o
costos
sociales asociados con la extinción de recursos
naturales, la
contaminación desleal o la obsolescencia
planeada, habrá de situarse mucho más
próxima al extremo de la utilidad social del
continuo que una empresa o agencia pública con una
incoherente política de tasa, tarifas o precios y
una administración ineficiente. La recíproca
es, por supuesto, igualmente cierta.Al nivel institucional, política y
administración financiera se combina para sustentar
juicios de valor
interdisciplinario sobre la oportunidad o no de la
producción pública en cada sector en
particular, con cada particular política de precios,
con cada particular carga positiva o negativa de beneficios
o costes sociales y con todas las particulares
restricciones que a la maximización de la
relación costo-beneficio de mercado impongan la
envolvente macropolítica y la ecología
social.POLÍTICA FINANCIERA
SECTORIAL.El sistema
financiero enlaza con los sectores a través de un
doble proceso de desconsolidación: el sector se
descompone en programas
sectoriales, y cada uno de estos, en programas
presupuestarios.Un programa
sectorial puede entenderse como un esfuerzo integrado y
coherente para lograr, a nivel nacional, fines
últimos, definibles y evaluables: El plan
sectorial de transportes puede incluir un programa nacional
de carreteras que, incluyendo las carreteras troncales
construidas por el propio ministerio, las vías
estratégicas que construye el Ministerio de Defensa,
las construidas por las provincias y corporaciones
regionales de desarrollo, los caminos vecinales de las
municipalidades y las autopistas de peaje explotadas por
las empresas privadas, constituya una red
integrada de comunicaciones terrestres capaz de enlazar
entre sí todos los centros poblados, urbanos y
rurales.La acción publica agrupada en
programas sectoriales.Un Plan de Turismo
puede incluir programas de reconstrucción y
mantenimiento de lugares históricos, de
clasificación, categorización y control
de precios de la hostelería privada, de información turística en el
país y en el exterior, de fomento a la construcción privada de hoteles y paradores
turísticos y de construcción de una red
hotelera pública. Todos estos programas suponen
elementos definidos de actividad con medios y fines
propios, aglutinados bajo los mismos objetos de la
política sectorial: fomentar el turismo extranjero
como ingreso de la balanza de
pagos o facilitar el
conocimiento del país a los propios
nacionales.Entre esos cinco programas se tipifican las
posibilidades de intervención pública ya
recopiladas: reguladoras, promotoras y productoras, y las
dos modalidades de intervención, financiera y no
financiera. Es fácil identificar cuales de los
medios utilizables al servicio de cada programa pueden caer
bajo la jurisdicción propia del ministerio de
Turismo y cuáles quieren la participación
(política pasiva) del Ministerio de Hacienda.
Igualmente puede imaginarse la distribución de cada
uno de esos programas entre los distintos niveles de
gobierno o entre el Ministerio de Turismo y las entidades
descentralizadas del sector.Pueden establecerse pautas financieras en cuanto a
la política de precios de los hoteles
públicos y compararlas con la solución
alternativa de subsidiar a la industria hotelera; o entre los costos y
beneficios de la construcción de los hoteles
públicos y la alternativa de subsidiar la
construcción privada. Puede relacionarse el
resultado final esperado de cada programa con los insumos
humanos, materiales y financieros requeridos. Pueden
en fin aplicarse todas las consideraciones relevantes del
análisis general realizado anteriormente, sin
olvidar la participación que corresponde al Congreso
en la decisión de los fines y la provisión de
los medios, y la presión que en sentido contrario
pueden ejercer grupos de interés antagónico
en relación con la industria turística y
hotelera.El lector puede ejercitar su paciencia haciendo
intervenir aquí todas las variables del modelo
para concebir el ámbito, alcances, prioridades y
costos de oportunidad de cada uno de los programas y los
efectos políticos, jurídicos,
económicos y administrativos que se seguirían
en cada caso. Llegaría así a formular una
especie de sistema de equilibrio general con un número
apreciable de ecuaciones que, desafortunadamente,
ningún computador electrónico podría
resolver; aún no se han inventado máquinas capaces de ordenar los
valores interdisciplinarios de las ciencias
sociales.Examen del concepto mismo y
características de los cinco
programas.Además de estar unidos por el común
denominador de ser agrupables bajo una misma
política sectorial, es decir, servir los mismos
fines últimos exigidos por la comunidad
(desarrollo del turismo exterior e interior), cada uno de
ellos tiene unos fines o metas programáticos
propios, que son homogéneos entre
sí.En un caso, la finalidad del programa viene
expresada por la reconstrucción de los monumentos
históricos del país; el carácter de elemento histórico
es el elemento de homogeneidad. Poco importa que se trate
de reconstruir iglesias, plazas, castillos o museos; aunque
en términos de administración institucional,
reconstruir un castillo no es igual a reconstruir una
plaza, desde el punto de vista de la finalidad perseguida
por el programa son homogéneos, por ser todos ellos
monumentos históricos que el turista puede tener
interés en visitar. En el programa de fomento a la
construcción hotelera, la homogeneidad del resultado
puede venir dada por él numero de camas instaladas o
de habitaciones o metros cuadrados de construcción:
el gobierno puede subsidiar en razón a cualquiera de
esos criterios y así sucesivamente.El sector del Turismo puede presentar en el
país un cuadro institucional mas o menos complejo.
El centro generador de la política sectorial puede
ser un ministro del ramo, con su ministerio, o puede ser
función atribuida a un ministro de
Fomento, de Comercio
o del Interior y administrado a través de una
Dirección General o Departamento de
Turismo existente en esos portafolios. Supondremos
aquí que el turismo reviste en el país
importancia suficiente como para que la política
turística cobre
vida propia y, en consecuencia partiremos de la existencia
de un ministerio del ramo.Puede existir también un Banco
público encargado de dar préstamos a la
construcción de hoteles; puede haber juntas locales
de promoción turística como
órganos integrados o descentralizados de las
municipalidades o distritos territoriales; una junta
central de conservación del patrimonio artístico nacional puede
estar encargada de calificar como monumentos nacionales las
reliquias históricas que lo ameriten y de asegurar
su conservación y reconstrucción; el
ministerio de Turismo puede tener sus propias oficinas de
información en el exterior o la información
puede quedar a cargo de los consulados dependientes del
Ministerio de Relaciones Exteriores; puede haber una
corporación hotelera constituida como empresa
pública independiente y encargada de construir,
comprar, vender y administrar (con beneficio o con
pérdidas, de acuerdo a la política de precios
fijada) los hoteles públicos; puede haber organizaciones privadas interesadas en
conservar o revivir el folklore
nacional que reciban apoyo financiero o asesoría
técnica de los Ministerios de Turismo y de Educación, y otros órganos
más, centralizados o descentralizados a cualquier
nivel de gobierno, cuyas actividades tienen que ver con
cualquiera de esos programas nacionales incluidos en el
plan turístico nacional.ADMINISTRACION DE LAS METAS
DEL PROGRAMA NACIONALEl segundo proceso de clasificación supone
entonces distribuir las metas del programa nacional entre
los programas institucionales que lo cumplen. Por ejemplo,
el programa nacional de reconstrucción y
conservación de lugares de interés
turístico puede ejecutarse simultáneamente
por el propio Ministerio de Turismo, encargado de la
reconstrucción de iglesia
y castillos; el de educación, que administra los
museos; el de Defensa, que corre a cargo de preservar los
escenarios naturales de una batalla famosa, y la
municipalidad, encargada de conservar una plaza medieval,
un puente romano o de mantener el diseño y estructura original de una ciudad
histórica. El programa de clasificación y
regulación de precios de los establecimientos
hoteleros puede estar íntegramente a cargo del
ministerio; el de fomento a la construcción hotelera
puede estar repartido entre el ministerio que subvenciona y
el Banco que concede los préstamos, etc.Así resulta que una entidad pública
sectorializable puede agrupar su función de
línea de acuerdo a programas institucionales
destinados a cumplir, en todo o en parte, un programa
sectorial de ámbito nacional. Los programas
institucionales pueden pertenecer todos al mismo sector,
como podría ser el caso de los desarrollados por el
Ministerio de Turismo, o uno a un sector y otros a otro
distinto, como en el Ministerio de Defensa, que
además de los programas castrenses, puede
desarrollar el recién citado a favor del turismo a
los anteriormente referidos de alfabetización de los
soldados (Educación), construcción y
mantenimiento de carreteras (Transporte), viviendas y
hospitales, etc.Cuando a cada uno de estos programas se le asignan
metas a realizarse durante el ejercicio fiscal, refiriendo
a ese producto los insumos humanos, materiales y
financieros requeridos, aparece el programa presupuestario
como parte del sistema financiero. El presupuesto por
programas se convierte entonces en el engranaje de sectores
y sistemas a nivel institucional, es decir, el catalizador
de todas las interacciones producidas en el eje
tridimensional del análisis
político-administrativo. Pero por el momento nos
referimos solamente a la doble dimensión
sectorial-institucional.Obsérvese que el programa presupuestario es
institucional, porque sólo las instituciones administran la acción
publica y, como tal resulta micro administrativo y
gerencial. Pero, además, sus metas son encasillables
dentro del ámbito de un sector político,
macroadministrativo y gobernable por una política de
integración coherente de medios y
fines públicos.El programa presupuestario nace a la vida
administrativa engendrado por una decisión
gerencial; a la hora de programar sus actividades para el
próximo ejercicio fiscal, un consejo municipal
decide agruparlas en, por ejemplo, nueve programas de
línea (además de los que puedan existir para
incluir a las actividades que no son de línea y que
se recogen en programas residuales de dirección y
administración): limpieza municipal,
inspección de mercados
y alimentos,
policía urbana y control de tránsito,
transporte urbano y control de espectáculos
públicos, registro
civil, beneficencia, alumbrado y conservación de las
plazas y lugares históricos. Cada uno de esos
programas puede considerarse formando parte de una distinta
actividad sectorial y él último de ellos
puede formar parte del correspondiente programa nacional de
turismo.Sin embargo la decisión de establecerlo
como programa separado en el presupuesto municipal y
asignarle metas cuantificadas o cualificadas, no compete al
Ministerio de Turismo, sino al alcalde o al consejo
municipal. De igual forma, la decisión de
identificar como programa presupuestario el otorgamiento de
créditos a la industria hotelera
corresponde al directorio del Banco que los administra y no
al ministro de Turismo en cuanto tal, sino sólo en
cuanto pueda ejercer algún grado de control
administrativo sobre los miembros del
directorio.Lo que sí está, desde luego, en
manos de ese ministro es identificar como programas
presupuestarios de su Ministerio los de regulación
de la industria hotelera, de reconstrucción de
lugares históricos y de información
turística, puesto que todos ellos van a ser por
él administrados. Si todas las entidades
públicas que desarrollan programas turísticos
están dispuestas a llevar su propio presupuesto las
metas programáticas que, en conjunto, integran la
ejecución de la política sectorial,
ésta podrá cumplirse; en otro caso su
ejecución quedará amputada, mermada o
caricaturizada con relación a la formulada por la
autoridad política del sector.El grado de descentralización, política o
administrativa, y el de dispersión sectorial de la
actividad institucional condiciona, como ya se
indicó, el grado de ejecución de una
política destinada a maximizar la relación
insumo-producto en el ámbito sectorial.__________________________________________________________________
Adaptado por el autor de:
Jiménez N., Juan I. Política y
Administración. 1970.LA INVERSION INTERNACIONAL Y SU TRATAMIENTO
FISCALDIFERENCIAS FISCALES
La decisión de realizar una inversión en un país
determinado va a tomar en consideración la rentabilidad bruta antes de impuesto
proyectada para la inversión, así como la
rentabilidad neta después de impuestos.Todo inversionista, desde un punto de vista
financiero, busca maximizar la utilidad neta después
de impuesto sobre la renta. Si la función que busca
maximizar el inversionista es la utilidad neta
después de impuesto
sobre la renta, es evidente que en una decisión
de inversión internacional, el inversionista debe
analizar las diferencias que existen entre el
régimen fiscal en su país en relación
al régimen fiscal del país en donde realiza
la inversión.El análisis de diferencias fiscales
fundamentalmente considera:a) Diferencia de cargos fiscales entre el
país donde está domiciliado el inversionista
y el país receptor de la
inversión.b) Diferencia fiscal entre dos o más
países diferentes donde se puede realizar la
inversión. La inversión se realizará
en el país que tenga la carga fiscal inferior,
respondiendo que los otros riesgos
sean idénticos.Cargas fiscales que se analizan en una
inversión internacional:1.- I.S.L.R. aplicable a la Unidad Neta de la
empresa receptora de la inversión.2.- Impuesto aplicable a las remisiones por
concepto de dividendos pagados por la empresa receptora de
la inversión a sus accionistas
extranjeros.3.- Capacidad de tomar un crédito fiscal por impuestos pagados
en el país receptor de la
inversión.4.- Impuestos aplicables a otros flujos de fondos
que genera la inversión.Luego de determinar las diferencias de las cargas
fiscales, una empresa puede tomar una decisión de
traslación de sus utilidades brutas al país
donde exista la carga fiscal inferior. Esta decisión
de traslación de ingresos
brutos al país de menor carga fiscal es lo que se
denomina una decisión de domiciliación de
ingresos, o sea, la empresa domicilia el ingreso bruto
gravable en la jurisdicción que tenga la carga
fiscal inferior, de modo que el ingreso neto disponible al
accionista, después de impuesto sobre la renta sea
mayor.Introducción al Concepto de
Territorialidad del Impuesto.El concepto territorial se aplica tanto a los
ingresos como a los gastos:La territorialidad del ingreso determina en
qué territorio se generó el ingreso y lo
grava en ese territorio.La territorialidad del gasto consiste en
identificar el territorio donde se realizó un gasto
necesario para producir una renta y permitir que sea
deducido como un gasto necesario para determinar el ingreso
gravable –territorial—de la empresa.Aplicación de la
Territorialidad.Los principios
mas comúnmente usados para aplicar territorialidad y
residencia como fundamento de la obligación de pagar
impuestos, se puede resumir como siguea). La mayoría de los países del
mundo aplican el fundamento territorial para gravar un
ingreso. La territorialidad se usa para gravar los ingresos
territoriales de personas naturales (individuos) así
como personas jurídicas (sociedades
anónimas, etc.), generados en el territorio. El
concepto de coordinación fiscal internacional
prácticamente obliga a este resultado.Bajo un principio de coordinación y
equidad
fiscal internacional, se acepta que el país en el
cual se genera el ingreso (denominado país de la
"fuente del ingreso") tiene el derecho de establecer el
primer gravamen (impuesto) sobre todos los ingresos
generados en su territorio. De lo cual el ingreso generado
en Venezuela (o sea, de "fuente venezolana") se
grava primero en Venezuela; el producido en Colombia
se grava en Colombia, el producido en el Ecuador
se grava en el Ecuador.b). La mayoría de los países del
mundo no gravan los ingresos no territoriales de sus
ciudadanos (personas naturales). Así, por ejemplo,
Venezuela no grava los ingresos que gana un venezolano en
Francia.
Una excepción importante es el caso de los Estados
Unidos de América que si grava los ingresos de
sus ciudadanos en ultramar.c). La mayoría de los países del
mundo gravan los ingresos no territoriales de las sociedades no domiciliadas y constituidas en
el país. Este es un segundo gravamen que se aplica
normalmente sobre el ingreso neto, después de tomar
el impuesto –territorial—en el país de
la fuente del ingreso.FIGURA XIV-1
FLUJO DE DOBLE
TRIBUTACIÓN JURIDICAFUENTE: Rodner, James. La inversión
internacional en países en desarrollo. 1993
FIGURA XIV.2
LA DOBLE TRIBUTACIÓN
ECONÓMICA(INTERSECCIÓN DE
TERRITORIALIDAD)FUENTE: Rodner, James. La inversión
internacional en países en desarrollo.
1993Respecto a la intersección de la
territorialidad se observa:La intersección es la
excepción y no la regla.La mayoría de los sistemas tributarios en
el mundo están estructurados de manera de evitar la
intersección tributaria.La intersección tributaria es diferente que
el problema de la doble tributación jurídica.
En la doble tributación jurídica, el ingreso
es claramente un ingreso territorial de un país, no
hay intersección entre la definición de
territorialidad en el país A en el país B.
Sin embargo una vez que el país B carga un tributo
(en la figura XI-1se da un ejemplo de doble
tributación jurídica) sobre el ingreso y el
inversionista repatría el ingreso. Éste
está sujeto de nuevo a un tributo en el país
A. En la doble tributación económica (figura
XI-2) o intersección de territorialidad, ambos
países A y B, consideran que tienen el derecho de
gravamen sobre el ingreso.Existe tratados
internacionales que van dirigidos a evitar la doble
tributación económica. En la mayoría
de los casos, cuando hay actividades que están
conexas con dos países diferentes, los países
convienen en tributar o dividir la tributación entre
ambos.En muchos países, como el caso de
Venezuela, los casos típicos de doble
tributación económica se resuelven mediante
un gravamen sobre el ingreso bruto.En Venezuela, específicamente la Ley de
Impuesto Sobre la Renta prevé, entre otros, los
casos de doble tributación previstos en la la Ley de
Impuesto Sobre la Renta que esté vigente.FIGURA XIV-3
ETAPAS EN UNA
INVERSIONFUENTE: Rodner, James. La inversión
internacional en países en desarrollo.
1993TABLA XIV-1. .ETAPAS DE LA TRIBUTACION DE UNA
INVERSIÓN INTERNACIONAL Y ESTRATEGIAS PARA ALIVIAR LA CARGA
FISCAL.Etapas
Hecho
imponibleTipo de
impuestoPaís donde se
grava1ª. Etapa
(La
inversión)Utilidad en el aporte de
activo.Donde está ubicado el
activo(normalmente, domicilio del
inversionista).Transferencia de dinero.
A la exportación de
capital.Domicilio del
inversionista.Emisión de acciones con prima.
Utilidad en la
suscripción de capital.País
receptor.Suscripción de
capital.Derechos de registros de la
inversión.País
receptor.2ª. Etapa
(Generación de
ingreso)Utilidades netas en
operacionesTransfiere utilidades
(ejemplo, paga dividendo).Sobre la renta
Retención sobre
remesas al extranjero.País
receptor.País
receptor.3ª. Etapa
(Ingresos del
InversionistaRecibe utilidades
(dividendos; ganancias en venta de acciones;
intereses, regalías).Sobre la renta por ingresos
de ultramarDomicilio del
inversionista.FUENTE: Rodner, James. La inversión
internacional en países en desarrollo.
1993Las distintas estrategias que pueden utilizar las
empresas internacionales para los efectos de disminuir la
incidencia de la carga fiscal incluyen, entre otras, las
siguientes (lista tomada, en parte, de Crawford,
International Tax Planning):a) Escogencia de los países receptores de
inversión, donde existan convenios para los efectos
de evitar o disminuir la doble tributación. Esta
estrategia evita que se produzca doble
tributación económicab) La escogencia de países receptores de
inversión que tienen una tasa baja de impuesto sobre
la renta - Escogencia de la estructura jurídica que se
utiliza para los efectos de establecer una operación
en ultramar. Normalmente como vimos, las operaciones
en ultramar se realizan a través del establecimiento
de una subsidiaria o a través del uso de una
sucursal. Una subsidiaria constituye una empresa separada
de la casa matriz
desde un punto de vista jurídico, así como
desde el punto de vista financiero, aun cuando se haga
consolidaciones de balance. Una forma distinta de operar en
ultramar es a través de sucursales. La escogencia de
una u otra forma de operar dependerá de los efectos
fiscales de una u otra forma.e) Mecanismos para posponer la incidencia de
impuestos sobre dividendos y demás impuestos sobre
utilidades en ultramar.- Estrategia para los efectos de tener
disponibilidad de fondos, sin efectos fiscales
inmediatos.
Las estrategias de fondo incluyen políticas
respecto a préstamos de la subsidiaria a la casa
matriz, préstamos a empresas hermanas y otras formas
de transferir fondos al accionista sin que ello lo aplique
al pago de impuesto.Reglas para
definir los ingresos y gastos
territoriales.Algunas reglas importantes en relación a la
territorialidad incluyen:a) Territorialidad se refiere a una actividad
económica productiva no pasiva. Normalmente el
impuesto sobre la renta de un país grava las
actividades económicas que requieren esfuerzos
realizados en el país donde supuestamente se
está realizando la actividad.b) Existen ciertas actividades económicas
que evidentemente se realizan en más de un
país. Por ejemplo, como ya mencionamos, el
transporte internacional. Estas actividades tienen que ser
materia
de normas fiscales especiales o de tratados
internacionales.c) El concepto de territorialidad se usa tanto
para la determinación del ingreso gravable como para
la determinación de los gastos deducibles. En
algunos países como en Venezuela, no se permite la
deducción de gasto realizados en el
extranjero, excepto aquellos expresamente previstos en la
ley (ver infra Sección C). En un sentido contrario,
la Convención Modelo OCDE establece que en la
determinación de utilidades se permitirá,
como deducciones, los gastos incurridos tanto en el
estado donde está establecida la empresa o fuera
de él.El uso de la
retención en la fuente.Los impuestos típicos de retención
para las operaciones internacionales, incluyen:a) La retención sobre dividendos pagados a
inversionistas extranjeros.b) La retención aplicable sobre intereses
pagados a bancos o
instituciones financieras extranjeras que estén
otorgando préstamos a empresas que estén
ubicadas en el país.c) Las retenciones aplicables a los pagos de
tecnología, servicio
tecnológico y otras formas de servicios prestados
por extranjeros a favor de empresas operando en el
país (sobre la mecánica de la aplicación de
los impuestos de retención sobre pagos de
tecnología, ver infra Sección C).CUADRO XIV.4
RETENCION EN LA
FUENTEFUENTE: Rodner, James. La inversión
internacional en países en desarrollo.
1993Uno de los problemas fundamentales para la
determinación de la pérdida cambiaria, es la
definición de la moneda contable contra la cual se
van a medir las fluctuaciones de cambio.
Normalmente, la moneda contable corresponde a la moneda del
país donde está domiciliada la empresa. La
empresa conserva como moneda, para su contabilidad, la
moneda del país donde se ha constituido la
compañía, tiene ubicada su sede principal y
la cual corresponde a la moneda de curso legal en el
país donde debe presentar la declaración del
inversionista internacional. En Venezuela, por ejemplo, la
moneda fiscal es idéntica a la moneda contable y es
el bolívar venezolano. Las empresas que
operan en Venezuela deben conservar su contabilidad en
bolívares.Tasa de cambio
que se debe utilizar para reportar la utilidad o
pérdida cambiaria.a) En el caso de la distribución de
utilidades o ganancias, la tasa de cambio a la vista en la
fecha de dicha distribución.b) En el caso de una venta realizada o una venta
presunta o intercambio de acciones en una
corporación extranjera que se trate como un
dividendo, la tasa de cambio a la vista a la fecha en la
cual el dividendo presunto se debe incluir en los
ingresos.c) En el caso de dividendos presuntos o aplicados
sobre corporaciones extranjeras controladas por
norteamericanos, la tasa de cambio será la tasa
promedio de la tasa de cambio durante el año fiscal
de la empresa extranjera controlada (sobre el sentido de la
presunción de distribución de utilidades de
empresas extranjeras controladas,d) En el caso de cualquier otra utilidad se debe
utilizar la tasa promedio. Por tasa promedio se entiende el
promedio aritmético de la tasa de cambio durante el
año fiscal inmediatamente anterior.Moneda bloqueada
(restringida).El término "moneda bloqueada" o "moneda
restringida" en el derecho
fiscal internacional se refiere a utilidades ganadas o
generadas en una moneda extranjera cuya transferencia
está restringida o limitada de acuerdo con las
leyes de
un país determinado (definición de moneda
bloqueada tomada de las Regulaciones del Código de Renta Interna
Norteamericano, (Reg. IRC, Sección 1.964-2.a). el
carácter de bloqueado (restringido) se genera por
restricciones de tipo monetario cambiario o de otro tipo
(reg.. IRC, Sección 1.461-1 (a)4).El uso del precio de
transferencia.La práctica de precio de transferencia
establece:1. Un precio bajo para la venta de un bien o un
servicio cuando se quiere trasladar la utilidad fiscal al
adquiriente del bien o servicio.2. Un precio alto para la transferencia del bien o
servicio cuando se quiere trasladar la utilidad fiscal al
vendedor del bien o servicio.3. La práctica de precio de transferencia
solamente se realiza sobre las empresas relacionadas, o
sea, empresas que tienen en definitiva una misma estructura
accionaria o que pertenecen al mismo accionista (sobre las
empresas que utilizan la práctica de precio de
transferencia.Formas para
evitar la doble tributación del
ingreso.a) Reglas relativas al crédito fiscal, o
sea, al crédito sobre impuestos pagados en el
extranjero.b) Reglas relativas a las deducciones por
impuestos pagados en el extranjero (Conversión
OCDE).c) Reglas relativas a las exoneraciones de ciertos
tipos de ingresos que hayan sido gravados o que
serán gravados en otros países.d) Reglas relativas a la distribución de
los ingresos fiscales en operaciones que tienen
conexión con más de una
jurisdicción.e)Los tratados contra la doble
tributación.FUENTE: Rodner, James. La
inversión internacional en países en
desarrollo. 1993ARAUJO-JUÁREZ,
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Venezuela: - Estrategia para los efectos de tener
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Especies Alcohólicas. - Ley de Impuesto al débito bancario
- Ley de Impuesto al Valor Agregado
- Ley de Impuesto Sobre el Cigarrillo y Manufacturera
del Tabaco. - Ley del Fondo Intergubernamental para la
Descentralización (FIDES) . - Ley Orgánica de Telecomunicaciones
- Ley de Impuesto a los Activos
Empresariales - Ley del Fondo de Inversiones
para la Estabilización Macroeconómica
(FIEM) - Ley del Servicio Nacional Integrado de
Administración Aduanera y Tributaria
(SENIAT). - Ley Orgánica de Hacienda Estadal (En Proyecto)
- Ley Orgánica de Régimen
Municipal
DR. RAFAEL BEAUFOND
LUGAR DE NACIMIENTO: Pampatar, Estado Nueva Esparta,
Venezuela.
DIRECCIÓN: Urb. Los Olivos, Calle Palermo Manzana
68, Nº 62
,
EDUCACIÓN: Doctor en Educación,
especializaciones en finanzas, política pública,
evaluación de programas y proyectos,
administración y desarrollo del turismo. (EdD; The George
Washington University, USA, 1985); Doctor en Artes en Leyes (Cum
Laude) especialización en prácticas comerciales
injustas, Rochville University, 2003) Master en
Administración de Negocios, especializaciones en finanzas,
negocios
internacionales y administración
pública (MBA; Florida International University, USA,
1977). Licenciado en Administración Comercial (Universidad de
Oriente, 1970).
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