CAPITULO IX
LA BALANZA DE
PAGOS. CONTABILIDAD
La balanza de pagos de un país es una
relación sistemática de todas sus transacciones
económicas con todos los países del mundo durante
un año determinado. Está integrado por tres
cuentas
genéricas; las cuales son, la cuenta corriente, la
cuenta de capital y la
cuenta de reservas oficiales. Cada transacción se
incorpora a la balanza de pagos como un crédito o un débito. Un
crédito es una transacción significa la
recepción de un pago desde el exterior. Un
débito significa un pago realizado hacia el
exterior.
LA CUENTA CORRIENTE
La cuenta corriente incluye el comercio en
bienes y
servicios y
las transferencias unilaterales. Las principales
categorías de transacciones de servicios son los
viajes y el
transporte,
los ingresos y
pagos sobre inversiones
extranjeras y las transacciones militares. Las
transferencias unilaterales se refieren a regalos hechos
por los particulares y el gobierno a los
extranjeros, y a regalos recibidos de extranjeros. La exportación de bienes y servicios y el
ingreso de transferencias unilaterales entran en la cuenta
corriente como créditos (+) porque representan pagos
provenientes de extranjeros. De otra parte, la importación de bienes y servicios y el
otorgamiento de transferencias unilaterales entran como
débitos (—) porque significan pagos a
extranjeros.
CASO
1:. La tabla IX-1 presenta un
resumen de la cuenta corriente del país "A" 200X,
tal como apareció en una publicación del
gobierno; todos los valores
están expresados en miles de millones de
dólares.
TABLA IX-1
PAIS "A"
RESUMEN DE LA CUENTA
CORRIENTE
AÑO TERMINADO EL 31
12-200X
Exportaciones de bienes y servicios |
| 345 |
Mercancías | 224 |
|
Servicios | 121 |
|
|
|
|
Importaciones de bienes y servicios |
| -334 |
Mercancías | 249 |
|
Servicios | 85 |
|
|
|
|
Transferencias unilaterales, neto |
| -7 |
Donaciones del gobierno de "A". | -5 |
|
Pensiones y otras transferencias del gobierno de | -1 |
|
Envíos privados y otras transferencias | -1 |
|
Balanza de comercio de |
| -25 |
Balanza de bienes y servicios |
| 11 |
Balanza en cuenta corriente |
| 4 |
Adaptado de Salvatore D. Economía
Internacional.(1990) ,
LA CUENTA DE CAPITAL
La cuenta de capital muestra el cambio de
los activos del
país en el exterior y de los activos extranjeros en el
país, diferentes a los activos de reserva oficial. Esta
cuenta incluye inversiones directas; tales como la construcción de una fábrica
extranjera, la compra o venta de
valores
extranjeros; acciones,
bonos y
bonos de tesorería, y el cambio en las exigibilidades y
los pasivos, bancarios y no bancarios, con extranjeros por
parte del país durante el año.
Los incrementos en los activos del país en el
exterior y las disminuciones de los activos extranjeros en el
país, diferentes a los activos de reserva oficial,
representan salidas de capital o débitos
(—) en la cuenta de capital del país porque llevan
a pagos a extranjeros. De otra parte, disminuciones en los
activos del país en el exterior y aumentos de los
activos extranjeros en el país representan ingresos
de capital o créditos (+) porque conducen al ingreso
de pagos provenientes de extranjeros.
CASO 2. La
tabla IX-2 presenta la cuenta de capital del País "A" el
año 200X en miles de millones de
dólares.
TABLA IX-2
PAIS "A"
CUENTA CAPITAL
AÑO 200X
Adaptado de Salvatore D.
Economía Internacional.(1990) ,
LA CUENTA DE RESERVAS OFICIALES
La cuenta de reservas oficiales mide el cambio
en los activos de reserva oficial de un país y el cambio
de los activos oficiales extranjeros en el país durante
el año. Los activos de reserva oficial de un
país incluyen las tenencias de oro de las
autoridades monetarias del país, los derechos especiales de
giro (DEG), la posición de reservas del país en
el Fondo Monetario Internacional (FMI), y las
tenencias de monedas extranjeras oficiales por parte del
país. Un incremento en los activos de reserva oficial
del país son débitos (—), mientras un
incremento en los activos oficiales extranjeros en el
país son créditos (+).
CASO 3. La
tabla IX-3 presenta la cuenta de reservas oficiales del
País "A" en 200X en miles de millones de
dólares.
TABLA IX-3
PAIS "A"
CUENTA DE RESERVAS
OFICIALES
LA CONTABILIDAD POR PARTIDA
DOBLE
Cada transacción económica internacional
se registra como un crédito o como un débito en
la balanza de pagos del país. Pero cada vez que una
transacción crédito o débito es
registrada, también se contabiliza, respectivamente, un
débito o crédito compensatorio por el mismo monto
en una de las tres cuentas. Este proceso de
registro es
conocido como contabilidad por partida doble. La
razón para la contabilidad por partida doble es que, en
general, cada transacción origina por lo menos un
débito y un crédito; ocurren dos transacciones y
de ahí la denominación de partida doble.. Se
vende un bien o servicio y
se recibe un pago por ello. Se compra un bien / servicio se
debe pagar por tal bien o servicio.
CASO 4.
Ejemplos de estas transacciones son:
- Una empresa del
País "A" exporta US$500 en bienes a Inglaterra
y se le paga con un depósito de US$500 en libras
esterlinas (la moneda de Inglaterra) en la cuenta de la empresa en
un banco de
Londres."A" registra un crédito en el rubro de
mercancías de su cuenta corriente por US$500 y un
débito en su cuenta de capital (un incremento en los
activos bancarios de "A" US$500. - Un turista de "A" en Londres gasta US$300 en hoteles y alimentación.
"A" registra un débito en el rubro de
servicios (viajes) de su cuenta corriente por US$300 y un
crédito en su cuenta de capital (un incremento en las
tenencias extranjeras de activos de "A" o de exigibilidades a
"A", una salida de capital) por US$300. - Un inglés compra US$400 en acciones de "A"
y paga girando sobre sus depósitos en dólares
en un banco de Nueva York."A" registra un crédito en su cuenta de
capital (un incremento en los activos extranjeros en "A", una
salida de capital) por US$400 y un débito en su cuenta
de capital (una disminución en los activos bancarios
extranjeros en "A" una salida de capital) por
US$400. - El gobierno de "A" otorga una ayuda de US$200 en
efectivo al gobierno de la India."A" registra un débito en las transferencias
unilaterales por US$200 y un crédito en su cuenta de
reserva oficial (un incremento en los activos oficiales
extranjeros en "A") por US$200. - El FMI le otorga US$100 en DEG a "A".
"A" un débito en su cuenta de reserva oficial
(un aumento en sus reservas oficiales de DEG) por US$100
(véase la sección 8.4) y, para preservar la
igualdad
entre créditos totales y débitos totales,
añade un crédito, asignación de DEG, por
US$100. En 1980, hubo una asignación de DEG por 1.2
miles de millones de dólares a "A".EL EQUILIBRIO
DE LA BALANZA DE PAGOSEn teoría, la contabilidad por partida
doble debería igualar los créditos totales y
los débitos totales una vez que se toman conjuntamente
las tres cuentas de la balanza de pagos. Sin embargo, debido
a errores y omisiones de registro, generalmente esta igualdad
no se cumple. Así, es necesario un rubro especial
llamado discrepancia estadística para "equilibrar" la
balanza de pagos del país.
CASO 5.
Cuando se suman los valores en el balance en cuenta
corriente de +3.7 miles de millones de dólares, el
balance en la cuenta de capital de —42 miles de millones
de dólares y el balance en la cuenta de reserva oficial
de +7 miles de millones de dólares, se obtiene un
balance
general débito de (—) 31 miles de millones de
dólares en las transacciones internacionales de "A" en
el año de 1980. Agregando las asignaciones de DEG por
(+) 1 miles de millones de dólares [véase el
ejemplo 4(e)], nos queda un balance débito no registrado
de (—) 30 miles de millones de dólares. Como
resultado, debe incluirse una discrepancia estadística
de (+) 30 miles de millones como una entrada crédito
para asegurar la igualdad contable entre los débitos
totales y los créditos totales. Se cree que esta
discrepancia estadística haya resultado principalmente
de ingresos de capital (créditos de) a Estados Unidos
no registrados.
MEDICION DEL DEFICIT O DEL
SUPERAVIT, O LA INTERVENCION OFICIAL
Si los débitos totales exceden los
créditos totales en las cuentas corriente y de capital,
incluyendo la asignación de derechos especiales de giro
y la discrepancia estadística, el balance débito
neto mide el déficit en la balanza de pagos del
país. Este déficit debe ser compensado por un
igual balance crédito neto en la cuenta de reservas
oficiales del país. Lo contrario es un
superávit en la balanza de pagos. Esta medición del déficit o del
superávit en la balanza de pagos, así como el
concepto en
sí, es estrictamente correcta bajo un sistema de
tipos de cambio fijos. Bajo un sistema de tipos de cambio
libremente flexibles, el exceso de gastos sobre
ingresos en el exterior es corregido automáticamente por
la depreciación de la moneda del
país. Bajo un sistema de tipos de cambio que no son
libremente flexibles sino controlados como tenemos hoy,
parte del exceso de gastos sobre ingresos en el exterior es
corregido por una depreciación de la moneda del
país y parte es compensada por un balance crédito
neto en la cuenta de reserva oficial del
país.
CASO 6. La tabla IX-4 incluye la
información presentada en las tablas IX-1
a IX-3 y resume todas las transacciones internacionales del
País "A" para el año 200x, como es presentada en
una publicación del gobierno de Estados
Unidos.
TABLA IX-4
Resumen de las transacciones
internacionales del País "A"
en el año 200X, en miles de
millones de dólares.
Exportaciones de bienes y servicios | 345 |
Mercancías | 224 |
Servicios | 121 |
|
|
Importaciones de bienes y servicios | -334 |
Mercancías | -249 |
Servicios | -85 |
|
|
Transferencias unilaterales, neto | -7 |
Donaciones del gobierno de "A" | -5 |
Pensiones y otras transferencias del gobierno | -1 |
Envíos privados y otras | -1 |
|
|
Activos de "A" en el exterior, neto | -85 |
Activos de reserva oficial de "A"., | -8 |
Activos del gobierno de "A" diferentes a | -5 |
|
|
Activos privados de "A", neto | -71 |
Inversión directa en el | -19 |
Títulos valores extranjeros | -3 |
Exigibilidades no bancarias | -3 |
Exigibilidades bancarias | -47 |
Activos extranjeros en "A"., neto | 50 |
Activos oficiales extranjeros en "A"., | 16 |
Otros activos extranjeros en "A"., | 35 |
Inversión directa en "A" | 11 |
Documentos del Tesoro de "A". y otros documentos de "A" | 8 |
Pasivos no bancarios | 5 |
Pasivos bancarios | 11 |
Asignación de derechos especiales de | 1 |
|
|
Discrepancia estadística | 30 |
|
|
Memorando: |
|
Balanza de comercio de | -25 |
Balanza de bienes y servicios | 11 |
Balanza en cuenta corriente | 4 |
Transacciones en activos de reserva |
|
Aumento (—) en activos de reserva | -8. |
Aumento (±) en activos oficiales | 16 |
FUENTE: Adaptado por el autor de:
Salvatore, Dominick. Economía
Internacional. (1990)
Obsérvese que la cuenta de capital y la cuenta
de reserva oficial se han combinado en la tabla IX-4. El
balance crédito neto de (+) 7.0 miles de millones de
dólares obtenido al sumar los dos últimos rubros
de la tabla IX-4 mide el grado de la intervención
oficial de "A" en los mercados de
divisas
durante 200X. Sólo bajo un sistema de tipos de cambio
fijos dicho balance crédito neto se hubiera referido al
déficit en la balanza de pagos de "A".
Activos de reserva
oficial. Las tenencias de oro de las
autoridades monetarias del país, los derechos especiales
de giro (DEG), la posición de reservas del país
en el Fondo Monetario
Internacional (FMI), y las tenencias oficiales de moneda
extranjera por parte del país.
Balanza de
pagos. Un registro
sistemático de todas las transacciones económicas
de un país con el resto del mundo durante un año
dado.
Cuenta corriente.
Una cuenta que incluye el comercio en bienes y servicios
y las transferencias unilaterales.
Cuenta de
capital. Una cuenta que
muestra el
cambio en los activos del país en el extranjero y en los
activos extranjeros en el país, diferentes a los activos
de reserva oficial.
Cuenta de reserva
oficial. Una cuenta que muestra el cambio
en los activos de reserva oficial del país y el cambio
en los activos oficiales extranjeros en el país durante
el año.
Déficit en la balanza de
pagos. El exceso de
débitos totales sobre créditos totales en las
cuentas corriente y de capital, incluyendo la asignación
de derechos especiales de giro y la discrepancia
estadística. También es igual al balance
crédito neto en la cuenta de reserva oficial del
país.
Discrepancia
estadística. La entrada especial
para "equilibrar" la balanza de pagos de un país una vez
que se toman conjuntamente las tres cuentas de la balanza de
pagos.
Ingresos de
capital. Una disminución en los
activos del país en el exterior y/o un aumento en los
activos extranjeros en el país.
Salidas de
capital. Un aumento en los activos del
país en el exterior y/o una disminución en los
activos extranjeros en el país.
Superávit en la balanza
de pagos. El exceso de créditos
totales sobre débitos totales en las cuentas corriente y
de capital, incluyendo la asignación de DEG y la
discrepancia estadística. También es igual al
balance débito neto en la cuenta de reservas oficiales
del país.
Transacción
crédito. Una transacción
económica que conduce al ingreso de un pago proveniente
de extranjeros.
Transacción
débito. Una
transacción económica que conduce a un pago a
extranjeros.
Transacciones de
servicios. La parte de la
cuenta corriente que incluye viajes y transporte, ingresos y
pagos sobre inversiones extranjeras, y transacciones
militares.
Transferencias
unilaterales. Regalos hechos
por los particulares y el gobierno a extranjeros y regalos
recibidos de extranjeros.
______________________________________________________________________
Adaptado por el autor de:
Salvatore, D, Economía Internacional.
1990.
CAPITULO X
Los conceptos de actividad financiera conjuntamente
con los aspectos más relevantes a la
administración de la hacienda pública
constituyen un preámbulo para el análisis que se expone en este
capítulo. Tal análisis no es sino un intento de
enfocar las interrelaciones señaladas en las
páginas anteriores a través de las
consideraciones fundamentales de sus elementos componentes.
De esa manera, la teoría empírica gana en
profundidad lo que pierde en perspectiva.
Hasta ahora se ha estudiado el agregado
político-administrativo desde afuera y establecido las
diferencias entre las finanzas
corporativas y las finanzas del Estado. Se
ha observado la mínima expresión de la acción pública y esquematizado
como se interconectan sus elementos. Esta es la oportunidad
de adentrarse dentro de las acciones del Estado y concentrar
el análisis de uno de sus componentes (en este caso,
el sistema
financiero) para ver cómo éste, en
particular, se relaciona, afecta, condiciona y es
condicionado por los demás.
En principio podría escogerse como domicilio
cualquiera de los componentes. La visión del conjunto
de alguno de ellos resultaría quizá más
completa y desde otros más atractiva. Se podría
centrar el análisis de los partidos
políticos, en los grupos de
presión, en el Congreso, en el Jefe del Estado, en
el Presidente del Consejo de Ministros, en cualquiera de los
ministros sectoriales, en los componentes a cualquier nivel
de cualquiera de los sistemas,
o en los gerentes institucionales. El hacerlo desde
cualquiera de ellos queda como desafío para el
futuro.
RAZONES PARA EL
ANÁLISIS DEL SISTEMA FINANCIERO
La escogencia del análisis del
análisis en el sistema financiero se debe a siete
razones principales:
Por ser el sistema más generalizado y
organizado como tal; como ya quedó indicado, los
demás sistemas aparecen en el mosaico de los
ordenamientos administrativos comparados como más o
menos imperfectamente establecidos y algunos están
aún en vías de ensayo.
Por ser claramente definibles sus interrelaciones
con los demás sistemas; en forma especial
consideramos aquí el área común que
comparte con el de Planificación, pero resultarán
también relevantes sus vinculaciones con los de
Personal, Suministros y Construcciones
Públicas.
Por ser no menos definible su relación con
los sectores e instituciones; en realidad, la
clasificación cruzada sectorial-institucional del
gasto
público (cuadro 3) es uno de los instrumentos
más eficaces para el análisis político,
económico y administrativo de la acción
pública.
Por haber constituido, como ya se ha indicado, el
ordenamiento básico de las relaciones entre los
poderes del estado y el centro de gravitación de las
fuerzas políticas en juego.
Por contar, gracias a su característica
teórico-empírica, con normas,
procesos, instrumentos y órganos
claramente definidos, lo que permite seguir la línea
de razonamiento del análisis con el auxilio
constante de la referencia a fenómenos reales y
universales en lugar de dejarla pendiente del hilo
puramente especulativo del < deber ser> de la vida
social.
Por último, y en forma muy especial, porque
su estudio sistemático exige, tal vez más que
cualquier otro fenómeno colectivo, el sincretismo de
todas las ciencias
sociales. Actualmente, sin embargo, y frente a la
especialización progresiva de la acción
pública y el desmembramiento decimonónico de
la
organización académica, la integración no pasa de ser un anhelo,
tan firmemente incrustado en la literatura
contemporánea como carente de instrumentación inmediata en el
descargo de las responsabilidades políticas y
administrativas de la actividad pública
UBICACIÓN DE LA
ACTIVIDAD FINANCIERA DENTRO DE LAS RAMAS DEL
CONOCIMIENTO
La actividad financiera, pese ha haberse establecido
como objeto científico desde hace más de dos
siglos, habita aún bajo las satrapías de las
cada vez más fragmentadas de las ciencias
sociales. El análisis del volumen,
naturaleza, clases, efectos, fuentes,
destinos y saldos de las transacciones públicas se
inserta, por derecho propio, en el campo de la macroeconomía. la relación
tributaria, el régimen de propiedad
publica, la legislación fiscal, el
elemento contractual del empréstito, el régimen
contencioso-administrativo, los aspectos formales y legales
del presupuesto o el alcance y naturaleza de los
mecanismos del control
del gasto y del ingreso recaban, con no menos vigor, su
filiación en el campo de las ciencias
jurídicas.
El sujeto activo del impuesto, la
capacidad de emisión del crédito
público, la delimitación de funciones
entre los poderes del Estado a lo largo del proceso
financiero, su condicionamiento a la forma de estado y a la
distribución de jurisdicciones entre
los varios niveles de gobierno y el vigor progresivo con que
en el intervienen los partidos políticos y los
grupos de
presión, caen bajo la
jurisdicción de la ciencia
política. la reacción del
contribuyente ante el impuesto y ante la emisión de
empréstitos, las expectativas de productores y
consumidores gravables, la evasión, remoción o
la aceptación cívica de la carga tributaria, la
incorporación eficaz del sector privado al proceso de
planificación y a sus instrumentos de
financiación, son aspectos de la conducta
de grupo, tan
descuidados hasta la fecha como importante para comprometer
el éxito del plan
financiero, y caen bajo el foco de la psicología
social.
EL CARACTER INTERDISCIPLINARIO DEL SISTEMA
FINANCIERO
Una consideración interdisciplinaria del
sistema financiero no puede limitarse a yuxtaponer, en el
análisis de cada uno de sus elementos, las teorías, doctrinas y técnicas que le vienen disparadas y
prefabricadas por cada una de las ciencias particulares, sino
esforzarse en equilibrar el dispar grado de
elaboración que en cada una de ellas se ha alcanzado
(desde los refinamientos postkeynesianos hasta las mas
recientes elaboraciones del conductismo y la psicología de grupo) y
lograr, a través de un enfoque integral, la ansiada
visión de conjunto que de la ciencia
financiera requieren el administrador
y el político en el ejercicio de sus potestades
reglada y discrecional.
El esfuerzo interdisciplinario exige, aún
más quizá que en cualquiera de las materias que
lo informan, el apoyo de la historia.
Desde las primeras civilizaciones hasta la aparición
del Estado moderno, la colectividad ha arbitrado medios
empíricos de subvenir a las necesidades
públicas y ha aprendido a equivocarse cada vez menos
en su selección usando la experiencia
disponible. Pese a los avances de la teoría, grandes
campos de la ciencia financiera se encuentra aún en su
etapa precientífica y, a falta de rigurosos criterios
lógico deductivos, su aplicación
práctica sigue determinada por la casuística de
la coyuntura.
Sirvan de ejemplo la incapacidad de decidir
lógicamente, tras hacer correr ríos de tinta,
las ventajas de la imposición directa sobre la
indirecta, de la proporcional sobre la progresiva, los
argumentos contradictorios sobre la doble imposición,
el límite del endeudamiento la justificación de
la producción pública para el
mercado,
la distinción entre impuestos,
tasas y precios
públicos, los incentivos
fiscales sobre la producción y el consumo,
la idoneidad de la tierra
como materia
imponible, etc. En tanto la ciencia financiera carezca del
rigor científico necesario para resolver esas
neurálgicas disyuntivas, sólo la historias de
los éxitos o fracasos cosechados en sus aplicaciones
prácticas pueden ayudar al poder
político a optar por una u otra política fiscal, monetaria o
crediticia.
EL ANALISIS DEL SISTEMA
FINANCIERO
A continuación se resumen los elementos del
modelo
general que orientarán el análisis:
A) Componentes del sistema
financiero.
El Sistema Financiero está compuesto por un
conjunto integrado de normas, órganos y procesos. La
integración de las normas exige que ciertos preceptos
financieros inmutables, sumamente flexibles y de validez
general para toda la Nación, estén recogidos en la
Constitución Política; que
exista una legislación orgánica que sirva de
matriz
general al sistema y que a ella se subordinen las leyes
ordinarias y las disposiciones reglamentarias que regulan su
funcionamiento. La integración de órganos exige
la presencia de órganos centrales, capaces de
homologar la actividad de la constelación de oficinas
auxiliares de presupuesto, contabilidad, tesorería y
control que administran los recursos
financieros de cada entidad pública.
La integración de procesos exige definir,
acotar y relacionar, en tiempos simultáneos o
sucesivos, todas las etapas que constituyen el
fenómeno financiero público en forma cerrada,
autosostenida e integral; planeamiento
del volumen y naturaleza de las transacciones
públicas, administración de ingresos y
tesorería, presupuesto, erogaciones de fondos,
contabilidad y, por último, control financiero, en el
que se apoya, a su vez, el planeamiento del ejercicio fiscal
siguiente y que cierra el círculo del proceso
continuo.
B) Provisión de recursos a la actividad
pública
El sistema Financiero puede ser un instrumento
neutro de provisión de recursos a la actividad
pública; constituye entonces un puro sistema
administrativo, esterilizado como productor de fines
últimos a la comunidad y,
por tanto, apolítico; o puede utilizarse,
además para esforzar la eficacia de
las políticas sectoriales mediante la
utilización de subvenciones y subsidios,
discriminaciones tributarias, de tarifas o precios
públicos, generando así una política
fiscal pasiva, o de sostén a cada política
sectorial; o puede, en fin, dedicarse también a la
producción de fines últimos demandados por el
grupo que no por ser sectorializables dejan de ser
últimos – empleo,
redistribución del ingreso personal o regional,
estabilidad y crecimiento nacional— mediante la
manipulación de los saldos en cuenta corriente, de la
formación de capital, de los déficit o
superávit del ejercicio fiscal, de la
tributación progresiva, del crédito
público, de la tesorería y, en fin, del
conjunto de transacciones reales y financieras, corrientes y
de capital, efectivas y de transferencia que, involucradas en
el proceso financiero, afectan la composición y
orientación de las magnitudes macroeconómicas
básicas: producto e
ingreso nacional, consumo, ahorro e
inversión, ingreso disponible, oferta
monetaria o balanza de pagos.
El Sistema Financiero resulta entonces
consustancialmente político: genera una
política fiscal activa que entra como variable
independiente en la ecuación insumo-producto del
gobierno y que engarza con la dinámica propia de toda la envolvente
política Sobre ella actuarán los poderes del
Estado, los partidos políticos y los grupos de
interés.
C) La figura del ministro de hacienda o
finanzas
Un sistema financiero estrictamente neutral no
requiere un ministro a su frente, en el régimen
feudal, el <
bailio>, < villicus>, o administrador de las
finanzas del Señor era un mayordomo capaz de llevar
algo parecido a una contabilidad de gastos e ingresos. La
aparición del Estado mercantilista cambió las
tornas; la administración de laS finanzas
públicas dejó de ser neutral para ponerse
al servicio de los fines sectoriales y Colbert, como Primer
Ministro y Ministro de Hacienda, industrializó
Francia.
Para el Estado
liberal, el fenómeno financiero perdió
sustantividad: la teoría cuantitativa se
interpretó en su forma estática y el dinero
se entendió como simple medio de facilitar la
división del trabajo,
la producción y el intercambio, sin investigar los
efectos de su volumen, composición y precio.
Bajo el régimen del patrón-oro, la política monetaria sólo
persiguió mantener la estabilidad de los cambios;
todavía en las vísperas de revolución keynesiana perseguía
únicamente mantener la estabilidad de los
precios.
El nivel de empleo como determinante del sistema de
equilibrio no se conoció ni de nombre. La caridad,
pública o privada, fue el único vehículo
de redistribución de rentas. Cuando Pitt introdujo el
primer impuesto progresivo de Europa lo
hizo con fines estrictamente recaudatorios y pronto tuvo que
abandonarlo para regresar al sistema de imposición
real, solo a fines del siglo vino a identificarse el
principio de la capacidad del pago con el del sacrificio
mínimo, entendido como nivelación del ingreso
individual. Guerras y
crisis
mundiales y el genio keynesiano desempolvaron la vigencia del
olvidado mercantilismo: el fenómeno financiero
volvió a jugar papel decisivo en la vida del grupo
social. La política financiera resumió un
papel activo, como capaz de suministrar fines últimos
a la comunidad.
Al tiempo de
escribir estas líneas, monetarias y fiscalistas
– cada uno con sus propios lideres y adeptos —-
ofrecen sus recetas al gobierno de los Estados Unidos para
vencer otra recesión cíclica.
De aquí se sigue que, en el presente, un
ministro de finanzas dedicado a administrar un Ministerio
pone tanto más en peligro su función de gobernar el sistema cuanto
mayor sea el grado de autonomía de las entidades que
lo integran. Si existen otras autoridades de igual o similar
rango político a cargo de áreas definidas del
campo financiero, su labor de gobierno exigirá
contacto permanente, negociación y compromiso: ésa
es, normalmente, la relación del ministro de Hacienda
con el gobernador del Banco emisor o con el jefe de una
Oficina
Central de Presupuesto dependiente de la
Presidencia.
Si se trata de entidades descentralizadas
administrativamente bajo su jurisdicción
política, su misión
es ejercer esa autoridad
sin perjuicio de no intervenir en su administración:
éste es el caso de los Bancos
públicos de fomento agropecuario, industrial, minero,
de la vivienda, etc, cuya administración debe quedar a
cargo de los gerentes institucionales bajo la política
compartida del ministro de Hacienda encargado de
señalar la cuantía, plazos y precios de los
préstamos, y del correspondiente ministro sectorial,
responsable se señalar las condiciones de los
beneficiarios (Banco A de la figura 4 y vector B de la figura
6). Una política coherente del sector agrícola
puede implicar, por ejemplo una, inextricable relación
entre las condiciones de los préstamos en
función de las disponibilidades de recursos
financieros y la jerarquización escalonada de esos
privilegios entre pequeños, medianos o grandes
agricultores, entre unos y otros tipos de cultivo o de
explotación ganadera y entre una u otras zonas o
regiones del país. Ello exige la concurrencia de las
políticas agraria y financiera.
D) Subsistemas del sistema
financiero
El sistema financiero puede descomponerse en
subsistemas amparados bajo una responsabilidad política única;
o puede elevarse alguno de esos subsistemas a la
categoría de sistema, definiendo entonces con
precisión sus fines y medios, esto es, el área
de su política (activa, pasiva o neutral) y los
instrumentos de su administración, e identificando, en
su caso, responsables políticos a su cargo. La
administración presupuestaria puede ser un subsistema
del sistema financiero, bajo la jurisdicción del
ministro de Hacienda, o puede formar un sistema separado,
dependiendo de otro ministro o directamente del Presidente de
la República.
La política monetaria puede estar en manos
del ministro de Hacienda, quien controla entonces la
política del Banco emisor, o puede formar un sistema
separado, regido por sus propias autoridades
políticas. El control financiero puede entenderse como
parte del sistema y Contraloría General ser entonces
una dependencia de línea del Ministerio de Hacienda, o
puede entenderse como control externo y formar un sistema
separado, cuya cabeza es directamente responsable ante el
Congreso o el presidente21. la contabilidad
pública puede considerarse parte del sistema o
subsistema presupuestario y la ley
orgánica de Presupuesto contener las normas
orgánicas del (sub)sistema de contabilidad, o puede
reconocerse que las transacciones presupuestarias no
constituyen todos ni solos los elementos integrante de un
sistema nacional de Contabilidad y crear entonces una Oficina
Central de Contabilidad distinta a la de
Presupuesto.
En sentido contrario, y recorriendo desde el
interior hasta el exterior del sistema Financiero, puede
considerarse al sistema de Planificación como
más o menos relacionado con él, pero dotado al
mismo tiempo de un campo de acción propio y distinto,
que justifica mantener a ambos como sistemas separados; o
puede entenderse que el segmento de actividad común es
tan amplio, que justifica su fusión
bajo un solo Ministro de Hacienda y
Planificación.
De igual manera, y como ya se argumentó
anteriormente, el sistema financiero puede aparecer integrado
con cualquier otro de los sistemas identificados o
identificables bajo las condiciones de definición
establecidos en el análisis precedente. A lo largo de
ese posible continuo de descentralización de la actividad
proveedora de insumos públicos figuraría en un
extremo el Ministerio de Hacienda limitado al desempeño de las funciones estricta e
inseparablemente ligadas a la provisión de insumos
financieros, tales como la administración tributaria y
la Tesorería; en el otro aparecería un
ministerio integrado de sistemas, compuesto no solo de
administración tributaria, tesoreria, crédito
público, presupuestario y contabilidad, sino encargado
tambien de planificar la accion pública, administrar
sus recursos
humanos y materiales
y racionalizar la acción administrativa.
E) Instrumentos de acción
social
Cualquiera que fuera el grado de
concentración o dispersión en la organización de los sistemas, pueden
analizarse fructíferamente las relaciones binarias del
sistema financiero con cada uno de los demás y
establecer sus paralelismos, puntos de confluencia y los
resultados de su asociación. Por ejemplo, si se
examinan simultáneamente los sistemas financieros y de
planificación se detectará que ambos, a
demás de regirse por sus propias normas; gobernarse y
administrarse por sus propios órganos y seguir sus
propios procesos, tienen sus propios instrumentos de
acción social; tales como: el de planificación,
planes de desarrollo, el financiero, presupuestos por programas y
cuentas consolidadas de la actividad pública. Estos
elementos se expone a continuación:
1. Planificación y presupuesto.
El plan es un balance de la ecuación de
insumo-producto social a largo plazo; el presupuesto y la
Cuenta General lo son en el corto plazo del período
anual. El plan es una proyección, y el presupuesto un
mandato del que se rinde una cuenta; el primero es un
cálculo técnico, y el segundo
una función de producción, condicionada por
restricciones de ámbito institucional; el plan
maximiza una ecuación nacional, cuyas variables
trascienden las sumas de sus componentes
institucionales.
El plan es macroeconómico y
macroadministrativo: se concibe la posibilidad de que, a lo
largo de todas sus páginas, no se contenga referencia
a institución particular alguna; el presupuesto es
microadministrativo y gerencial. Aquel permite gobernar los
sectores, y éste administrar las entidades
públicas. Aquel formula la política y
éste es el vehículo de su ejecución.
Sobre el primero gravitan los poderes del Estado y los
partidos que buscan el poder; sobre el segundo inciden,
además, las presiones de los grupos organizados que
defienden intereses propios.
2. El problema del presupuesto y la cuenta
general
Pero a demás de las relaciones, ya examinadas
o implícitas en la discusión anterior, entra
aquí en consideración un nuevo aspecto, al que
se dedicará especial atención en este capítulo. Se
refiere al hecho de que el sistema financiero y el de
planificación utilizan instrumentos cuantitativos
esencialmente diferentes y, sin embargo, las relaciones que
existen entre ambos sistemas demuestran que, en realidad, los
unos se derivan de los otros.
El presupuesto y la cuenta general usan
clasificaciones primarias de las transacciones
públicas precisadas con exactitud aritmética,
en tanto que el Plan se formula en base a reclasificaciones
de precisión aproximada y sin valor para
la administración institucional. Estos aspectos
conducen a la consideración, al mismo tiempo, de la
radical diferencia y radical asociación que existe
entre la política y la administración o, en el
modelo, entre el plazo XZ y el eje Y. Ese eje y ese plano son
diametralmente opuestos; No obstante, están
relacionados a través de los planos de
transformación XY e YZ que asocian la macro con la
microadministración.
En este capitulo centraremos la discusión en
torno a
esa doble vertiente, política y administrativa, el
sistema financiero con referencia al distinto significado de
sus instrumentos cuantitativos: los de exactitud
aritmética y los estocásticos o aproximados, al
servicio, respectivamente, de la administración y de
la política. Ello permitirá hacer explicita la
interacción de los demás
elementos del modelo y, de lo que es aún más
importante, la de las distintas ciencias sociales en
particular.
Pero antes de llegar a ese punto será preciso
concluir la recapitulación relacionada con este
tema.
LOS LIMITES DEL SISTEMA
FINANCIERO
El sistema financiero puede tener su
perímetro reducido a un solo nivel de gobierno o puede
extenderse a la totalidad del sector
público nacional. En la practica, ciertos campos
de su actividad pueden quedar restringidos por la frontera
de la autonomía o descentralización
política: así, normalmente, los gobiernos
locales pueden manejar su tesorería, recaudar sus
ingresos o formular sus presupuestos sin intervención
del ministro de Hacienda.
Otras áreas, como la política
monetaria o arancelaria, la concentración de
empréstitos exteriores o el control de la Banca
privada pueden tener ámbito nacional y la autoridad
del ministro de Hacienda se extiende en esos campos a los
estados miembros de la Unión Federal y a los gobiernos
locales. Sin embargo el manejo de los fondos del Gobierno
central puede, en la practica, por su volumen respecto de los
regionales y municipales y por la posibilidad de las
trasferencias de fondos condicionados, hacer ilusoria la
autonomía financiera de las haciendas locales y
convertir al ministro de Hacienda del Gobierno Central en
árbitro del conjunto de las finanzas
públicas.
Con mayor razón puede hacer ilusorias las
autonomías administrativas: las universidades situadas
en la aludida línea divisoria de la mayoría de
edad político-administrativa, tienen, en su
tradicional insuficiencia de recursos, el talón de
Aquiles por el que las transferencias condicionadas o
condicionables del Gobierno Central les pueden sujetar a la
política del Gobierno con más eficacia que
cualquier otra medida de política sectorial o
general.
La autoridad del Ministro de
Finanzas
La autoridad del ministro de finanzas sobre las
oficinas institucionales de los subsistemas financieros ha de
compatibilizarse con la autoridad del gerente
institucional para evitar conflictos
de jurisdicción. Las oficinas de presupuesto y
contabilidad de una entidad pública pueden estar
integradas por funcionarios del propio ministerio de hacienda
destacados en ella y que , quedando al servicio de la
institución, responden, sin embargo, ante aquel
ministro.
Estos funcionarios pueden estar encargados del
control previo del gasto institucional, sin cuyo requisito el
gerente no puede emitir órdenes de pago; de asegurar
que la formulación de los anteproyectos
presupuestarios se ajuste a las normas impartidas por la
Oficina Central de Presupuesto; que los traspasos de partidas
autorizados por el gerente se ajusten a las disposiciones de
la legislación orgánica o anual de presupuesto;
que los ingresos recaudados por la entidad respondan en su
cuantía, naturaleza y procedimientos, a las disposiciones legales o
reglamentarias del ministerio; que los registros
contables y la consolidación de cuentas se mantengan y
efectúen en el tiempo y forma ordenados,
etc.
O bien los funcionarios pueden ser empleados de la
institución misma, exigiéndoseles entonces por
el ministro de Hacienda ciertos requisitos de capacidad
técnica, finanzas o garantías; o
estableciéndose en la ley orgánica del sistema
sus derechos y deberes, en forma que la ley misma preserve su
responsabilidad frente a las decisiones de la gerencia
institucional.
SISTEMA FINANCIERO Y
SATISFACCIÓN DE NECESIDADES PUBLICAS
El sistema financiero confronta la demanda de
recursos de todas las entidades sectorializadas en sectores
públicos, puros o mixtos. La demanda de los primeros
es paramétrica y cabe sobre ella poca libertad
de opción política. La de los segundos es
típicamente negociable en cuanto a su cuantía y
modalidades de prestación.
Las demandas de la
educación nacional pueden satisfacerse entregando
plenamente el sector a la actividad privada, sin costo
alguno para la Hacienda y reservándose el Ministerio
de Educación la función de
regularla a través de medidas tales como la
fijación de requisitos uniformes para la
obtención de distintos grados académicos, el
nombramiento de maestros, la duración del curso
académico, las materias de enseñanza obligatoria, etc.; la
regulación puede llevarse tan lejos como se quiera,
imponiéndose, si el gobierno lo desea, y el sistema
político lo permite, textos únicos de
enseñanza, fijando las condiciones de admisión
de los estudiantes sobre la base de su filiación
política o decretando la expulsión de cuantos
se nieguen a seguir prácticas o rutinas que el
Gobierno considera importantes para educar a la juventud
dentro de una mentalidad fascista, comunista, atea o
religiosa; o puede incentivársela, también sin
costo para el Fisco, a través de medidas y
estímulos propios del sector, otorgando
condecoraciones a los educadores, estableciendo la
educación primaria obligatoria a cargo de cuantos no
estén registrados como pobres de solemnidad, haciendo
campañas patrióticas para que la ciudadanía ilustrada, asociaciones
benéficas o fundaciones privadas dediquen su tiempo o
su dinero a
alfabetizar o educar a quienes lo requieran; estableciendo el
ministro de Defensa que, entre las funciones regulares del
Cuerpo de Oficiales figure la de instruir a los soldados;
obligando a las empresas a
mantener sus propias escuelas para los hijos de sus
empleados, o a crear centros de educación vocacional
para ellos, sus familiares o sus vecinos.
Todo este campo de posibilidades cae bajo la
rúbrica general de las intervenciones públicas
no financieras, porque no exigen gastos publicos más
alla de las escasas erogaciones que precisa un Ministerio de
Educación regulador de la actividad
sectorial.
Educación y sistema
tributario
La educación puede tambien promoverse a
través de incentivos tributarios y crediticios o por
subvenciones o subsidios. Se pueden eximir de impuestos las
remuneraciones de los educadores; subvencionar
a los colegios; facilitar créditos privilegiados en su
monto, plazo y tipo de interés a la
construcción de escuelas; o transferir fondos
presupuestarios a los gobiernos locales para financiar la
educación primaria o rural a cargo de los
municipios.
O se puede por último, construir escuelas
públicas, equiparlas con fondos públicos e
incluir a los maestros en la nómina del Servicio Civil; es decir,
producir directamente el Gobierno el fin último
demandado por el grupo social, gratuitamente o cobrando unas
tasas educativas inferiores al costo total de
producción. El Fisco absorbe entonces la totalidad del
déficit y, en todo caso, se trata de intervenciones
financieras.
PARTICIPACION DEL SECTOR
PRIVADO
Consecuentemente, el conjunto de intervenciones
públicas en la vida social, realizadas a través
de los sectores mixtos, puede reducirse a tres grandes
subconjuntos: la regulación de la actividad privada su
promoción o desaliento o la
producción o desaliento y la producción
pública de los bienes y servicios que por su misma
naturaleza pueden satisfacerse por la actividad privada, pero
cuya oferta en régimen de mercado el Gobierno
considera insuficiente, antisocial o desequilibrada. Tenemos
así, abiertas al análisis, tres formas de
intervención que se extienden a lo largo del continuo
individualismo-intervencionismo: el estado regulador,
promotor y productor.
El análisis puede incluir cualquier forma de
regulación pública de la actividad privada,
desde la mínima propia del Estado-vigilante hasta el
extremo de un mercado de factores y productos
regimentado hasta sus últimas consecuencias: pueden
regularse los mercados de trabajo, las condiciones de empleo,
los horarios, los salarios,
el trabajo
de mujeres, niños y ancianos y discriminarse contra
sexo,
raza, religión u origen o impedir esas
discriminaciones; establecer medidas de seguridad
en el trabajo, seguros
obligatorios a cargo del patrono por invalidez, maternidad,
enfermedad o muerte;
puede regularse la contratación colectiva y el
arbitraje
de los conflictos laborales; puede regularse el mercado de
capitales, exigiendo garantías e imponiendo
trámites determinados a bancos,
compañías de seguros y demás
instituciones financieras, controlando la emisión y
negociación de valores mobiliarios, el régimen
de las bolsas, lonjas y centros de contratación de
valores fiduciarios y mercancías, etc.; puede
regularse la propiedad, uso y disfrute de la tierra y
recursos
naturales mediante concesiones mineras, normas del uso
del agua,
régimen de talas, reglamentos de caza y pesca o
procesos de reforma
agraria; pueden regularse el monopolio
y los precios de reventa, la competencia
desleal, el registro de patentes y la protección
de los derechos de
autor; puede regularse la prestación de servicios
públicos por la empresa privada, controlando las
tarifas y la regulación del servicio; pueden
establecerse controles de calidad de
productos, implantarse normas de calidad en la
construcción de edificios o en la fabricación
de vehículos, etc. Ninguna de ellas representa una
intervención financiera.
De igual manera, el análisis de la
promoción pública de la actividad privada puede
extenderse hasta amplísimas fronteras, sin incurrir
por ello en gastos públicos significativos; basta
aplicar el ejemplo anterior de las políticas propias
de fomento de la educación a cualquier otro de los
sectores mixtos. Si la sanidad, por ejemplo, encuentra
dificultades en la cuantía, capacidad o
distribución de los recursos humanos a su servicio, el
ministerio del ramo puede hacer propaganda
para atraer bachilleres a las escuelas de Medicina;
facilitar la inmigración de médicos,
enfermeras y administradores de hospitales del extranjero;
obligar a los nuevos graduados a servir un período de
tiempo en las zonas rurales antes de autorizar su
colegiación, y así sucesivamente.
Pese a la amplitud de todas esas posibilidades
intervenciones no financieras, el Fisco tiene, sin embargo,
medios propios para convertirse en el interventor por
excelencia. La promoción de la actividad privada a
través de la política financiera es de amplio
espectro; puede subvencionarse la producción de
ciertos bienes y servicios –consumos básicos,
transportes colectivos, servicios públicos—con
transferencias específicas o ad valorem para
disminuir los costos de
la producción, ampliar el mercado o lograr
conjuntamente ambos efectos, dependiendo de las elasticidades
respectivas de las curvas de oferta y
demanda y de las traslaciones previsibles de la
subvención entre el preceptor y el beneficiario;
pueden fijarse precios de refugio para productos
agrícolas o mineros para sostener sus precios y evitar
el colapso de la industria
o para ceder a las presiones de los grupos
interesados.
Pueden cederse terrenos públicos para la
construcción de escuelas, hospitales, campos
universitarios o granjas experimentales. Pueden establecerse
parques industriales como centros de polos regionales o
locales de desarrollo, dotados de todos los servicios
gratuitos de infraestructura que hagan atractiva la
localización de industrias
nuevas; pueden concederse exoneraciones o reducciones de las
bases tributarias o modificar los tipos impositivos sobre el
ingreso personal o corporativo, sobre el patrimonio, sobre el consumo, sobre las
ventas o
sobre el comercio
exterior, que recaigan sobre los individuos, sectores o
regiones cuyas estructuras de producción o consumo se
desee alterar; pueden otorgarse créditos por los
Bancos públicos de promoción sectorial en
condiciones más favorables que las imperantes en el
mercado de dinero y capitales privados para incentivar la
industria manufacturera, la de la construcción o la
producción agrícola o pecuaria.
El Gobierno puede soportar total o parcialmente los
elevados costos de la investigación básica y aplicada
a favor de las industrias de vanguardia, financiar prototipos, laboratorios
y centros de experimentación; puede facilitar
servicios de comercio exterior a los exportadores nacionales,
informando sobre mercados, garantizado las operaciones,
facilitando el acceso a las exposiciones internacionales o
promoviendo con crédito o exenciones la
industrialización nacional. en todos estos casos, el
Fisco absorbe el costo de la subvención, el menor
rendimiento del tributo o el valor de las
cesiones.
La producción publica de bienes y servicios
presenta ciertas limitaciones doctrinales que este
análisis puede considerar irrelevantes. Descartando
los sectores públicos puros, cuya provisión es
incompatible con el régimen de producción
privada, se señalan generalmente como argumentos a
favor de la producción pública de servicios
divisibles la insuficiencia de mercado para la
satisfacción de necesidades que el grupo social
considera como < preferentes> –vivienda,
educación o atención sanitaria–; la existencia
de monopolios técnicos que operan en régimen de
costos decrecientes por ser el costo marginal inferior al
medio; la aparición de economías o
deseconomías externas en procesos productivos en que
el precio del mercado no incluye el costo o beneficio social,
subrogándose así el Estado productor en los
derechos y obligaciones de los terceros perjudicados o
beneficiados; y, mas frecuentemente en los países
subdesarrollados, la falta de capitales, iniciativas o
capacidades empresariales privadas para emprender procesos
productivos de interés nacional. Sin embargo el
análisis político y el administrativo pueden
llevar esta frontera mucho más allá de estas
limitaciones de la teoría económica.
La posición a favor o en contra de las
empresas públicas puede estar apriorísticamente
incrustada en las plataforma electorales; la discusión
si el Estado es buen o mal administrador es igualmente
caballo de batalla de la palestra política .los mismos
resultados se pueden obtener, desde el punto de vista de la
teoría económica, produciendo el Estado en
régimen de monopolio fiscal o un bien o servicio para
venderlo a un precio superior al beneficio normal de la libre
competencia, que gravando la producción
privada con un impuesto equivalente a ese exceso; de igual
manera, el mismo efecto económico se opera vendiendo
la producción pública a precio inferior a su
coste medio que subvencionado la producción privada
por el valor de esa diferencia; en ambos casos, el Fisco gana
o pierde el mismo importe (infra, 4.B). la diferencia
no es, por tanto, económica, sino política y
administrativa: vendrá condicionada por la resultante
de todas las fuerzas de acción y reacción que
gravitan sobre y desde la envolvente macropolítica y
por la capacidad gerencial relativa de las entidades publicas
frente a las privadas. Las empresas mixtas no son sino una
solución ecléctica al dilema de la
producción publica o privada de los sectores
mixtos.
SEPARACIÓN DEL
SISTEMA FINANCIERO DE OTRAS ACTIVIDADES
El sistema financiero no debe gobernarse
conjuntamente con ninguna otra institución
sectorializable. El hecho de que las autopistas, puertos y
aeropuertos cobren peajes, derechos o tasas por
utilización o exijan las presencia de funcionarios de
finanzas para el control aduanero no justifica que el
Ministerio de Hacienda los gobierne y administre, decidiendo
su trazado, ubicación o accesos; esa es función
típica del ministro de Transporte.
En manos del ministro de Hacienda solo se
explotarían los puertos rentables, abandonando los no
rentables, aunque puedan resultar estratégicos para
crear una red
marítima integrada. Igual ocurriría con caminos
y aeropuertos. El que el arancel del comercio exterior
represente en muchos países la principal entrada
fiscal no justifica que el ministro de Hacienda lo sea
también de Comercio, como se argumentó
anteriormente. En la mesa del Consejo de Ministros, el
ministro de Hacienda puede ocupar una o varias sillas en el
lado de los insumos; lo que no puede es cambiarse
indistintamente de lado, representando al mismo tiempo los
medios y los fines de la acción publica.
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