Pasado, presente y futuro de la descentralización en Venezuela
- Resumen
- Introducción
- Pasado
- El
presente - El
futuro - Recomendaciones
finales - Bibliografía
- Fuentes
Hemerográficas
Con la descentralización en marcha, la vida del
país comenzó a cambiar; las regiones encontraron nuevos
horizontes; la participación ciudadana
encontró nuevos caminos; la concertación entre el
sector público y el
sector privado se fortaleció; y en general, emergió a
lo largo y ancho del país un nuevo liderazgo en el sector
público y en el privado, que produjo cambios sustanciales en
un Estado fundamentado en un
presidencialismo sin límites, en un estatismo
exagerado, en un partidismo agudo y en un centralismo asfixiante. Pero
¿qué ocurrió con este proceso durante el proceso
constituyente? ¿Cuál es el estado actual de esta
política? ¿Qué
medidas se hacen urgente y necesarias para que Venezuela sea realmente un
estado federal descentralizado como lo expresa la Constitución?
Palabras clave: Descentralización (evolución de), Venezuela,
centralismo
Abstract
With the decentralization in process, the life of the
country began to change; the regions found new horizons; the
civic participation found new roads; the agreement between the
public and private sector strengthened; and in general, a new
leadership emerged in the country’s public sector and in
the private one that produced substantial changes in a State
based in a presidentialism without limits, in an exaggerated
statism, and in a suffocating centralism. But what happened with
this process during the constituent process? Which is this
politics's current state? What measures become urgent and
necessary so that Venezuela become really a federal state
decentralized as expressed in the Constitution?
Key words: Descentralization (evolution of),
Venezuela, Centralism.
El inicio del proceso de descentralización del
Estado venezolano, durante la década de los años
noventa del siglo XX, es el punto de partida de los grandes
cambios que está experimentando el orden institucional en
nuestro país. Después de más de un siglo de
centralización progresiva
en todos los órdenes de la vida del estado, se abrieron las
puertas a un proceso para acercar el poder al ciudadano,
después de la decisión de elegir en forma directa a los
gobernadores de estado, de crear la figura del alcalde y elegirlo
en forma directa, y además de comenzar la
redistribución de las competencias entre los diferentes
niveles de gobierno mediante la Ley de Descentralización,
Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder
Público.
La descentralización se convirtió entonces, en
un proceso de renovación y refrescamiento del sistema político
después de los acontecimientos de febrero de 1989, que
permitió además al sistema democrático,
resistir los zarpazos de quienes intentaron aniquilarlo en
1992.
Con la descentralización en marcha, la vida del
país comenzó a cambiar; las regiones encontraron nuevos
horizontes; la participación ciudadana encontró nuevos
caminos; la concertación entre el sector público y el
sector privado se fortaleció; y en general, emergió a
lo largo y ancho del país un nuevo liderazgo en el sector
público y en el privado, que produjo cambios sustanciales en
un Estado fundamentado en un presidencialismo sin límites,
en un estatismo exagerado, en un partidismo agudo y en un
centralismo asfixiante.
Por todo ello, la década de los noventa en
Venezuela, a pesar de las dificultades económicas, fue
esperanzadora para las regiones, que vieron como surgían
nuevas oportunidades de inversión, gracias a la
utilización de los recursos provenientes del FIDES y
las Asignaciones Económicas Especiales, además de otros
recursos provenientes de la cooperación internacional para
programas sociales
diversos.
Después de una década, en diciembre de 1998,
ya en Venezuela se observaban los signos evidentes del inicio de
un proceso de redistribución territorial del poder, base
fundamental para poner al día a las instituciones mediante un
proceso constituyente. Pero ¿qué ocurrió con este
proceso durante el proceso constituyente? ¿cuál es el
estado actual de esta política? ¿qué medidas se
hacen urgente y necesarias para que Venezuela sea realmente un
estado federal descentralizado como lo expresa la
Constitución? En las presentes notas en forma
esquemática, se intentan contestar estas interrogantes,
analizando el pasado, el presente y el futuro de la
descentralización en Venezuela.
Convencidos estamos de que sólo haciendo realidad
el desideratum constitucional de que Venezuela es un
estado federal descentralizado, podremos fortalecer la maltrecha
democracia venezolana,
acercando el poder a los ciudadanos, fortaleciendo la
participación, y desmontando el exagerado aparato
administrativo de un estado central que pretende monopolizar
desde la capital de la República,
todas las decisiones que atañen a la vida venezolana, en los
más recónditos rincones de nuestra geografía. Solo acercando el poder al
ciudadano tendremos una mayor y mejor democracia, y una justicia social que atienda a
los problemas colectivos,
respetando por encima de cualquier otra consideración, al
pluralismo ideológico y político, que es condición
esencial del estado de derecho y de justicia
al que todos aspiramos.
1. La Descentralización del Estado venezolano,
gestada en la década de los ochenta del siglo XX y puesta en
práctica en la década de los noventa, es uno de los
cambios fundamentales del Estado en ese siglo, precisamente el
siglo de la Centralización del Estado. Era la respuesta
venezolana a un proceso de alcance mundial. Factor fundamental en
la gobernabilidad que apuntaló al sistema
democrático.
2. La descentralización debe entenderse entonces,
como un proceso político de reacomodo del poder
(redistribución territorial) y como tal es una herramienta,
no un fin en sí mismo, para perfeccionar la democracia.
Persigue un modelo de Estado
democrático, descentralizado y participativo. En Venezuela,
o vamos hacia un Estado descentralizado y participativo, o
simplemente tendremos un gobierno autocrático. He allí
entonces la trascendencia de esta política. Hoy nos jugamos
entonces la disyuntiva entre democracia o autoritarismo, en buena
medida, dependiendo de la actitud y la aptitud de los
liderazgos regionales, públicos y privados.
3. Para analizar la experiencia venezolana en esta
materia, debemos revisar lo
acontecido en tres períodos: a) 1989 – 1998 (10
años) b) 1999 – 2000 (1 año) c) 2001 – 2003
(3 años) El primero representa el pasado, los dos
últimos el presente. El futuro dependerá de lo que
hagamos de ahora en adelante.
4. En el período 1989–1998 el balance de la
descentralización fue positivo. Estudios de opinión
(1998) revelaron que 89,1% de los encuestados consideraban
conveniente para el país la elección de gobernadores y
alcaldes; 86% opinaban que los servicios descentralizados
habían mejorado; 86,2% estaban en desacuerdo con que los
servicios descentralizados y los programas sociales fueran
devueltos al gobierno central.
5. Desde el punto de vista
político–administrativo se fortaleció la
autonomía y las competencias de los estados y municipios.
Surgió una nueva legitimidad, un liderazgo emergente, un
cambio organizacional, un
cambio en el esquema
psicosocial en gobernaciones y alcaldías. Se buscaba
afanosamente el éxito.
Estados y municipios pudieron ejercer a plenitud sus
competencias propias: exclusivas y concurrentes. Los Estados
tuvieron gran éxito en la asunción de competencias
exclusivas. Menos en los servicios correspondientes a
competencias concurrentes. Los municipios comenzaron a ejercer
competencias olvidadas durante mucho tiempo. El proceso tuvo
dificultades por haber sido: gradual, desigual, flexible,
negociado y federalista (solo hacia los estados).
Para los municipios y el municipalismo venezolano,
basta mencionar la creación de nuevas instancias municipales
para poner de manifiesto sus efectos sobre la forma en que el
poder se acercó a los ciudadanos: en 1985, antes de
iniciarse la descentralización, existían en el
país 202 municipios; en 1995, 6 años después,
habían 282 y actualmente hay 335 municipios. Ese auge del
municipio, con más aciertos que desaciertos, fue producto de la
descentralización.
6. Desde el punto de vista
económico–financiero, aun en medio de una crisis fiscal grave, se comenzaron a
producir cambios en las finanzas
públicas.
a) Se aumentó el Situado Constitucional del 15%
al 20% de los ingresos ordinarios.
b) El Situado Municipal: El 20% de los ingresos
ordinarios de los Estados, es una cifra sustancialmente mayor
que la que existía en el esquema existente antes de
aprobarse la ley de descentralización.
c) Se abrió la puerta a nuevos impuestos y tasas en la Ley de
Descentralización (1989).
d) En 1993 se creó el FIDES.
e) En 1996 se aprobó la Ley de Asignaciones
Económicas Especiales.
Sin embargo, aumentó la participación de los
estados y municipios en la asignación de gastos a nivel nacional. Llegaron
en 1998 a representar una altísima proporción de la
inversión del sector público en su conjunto.
Por todo ello, el balance (1989–1998) es positivo,
a pesar de sus fallas. Ello se reflejó en la
Constitución de 1999.
7. Venezuela inicia el nuevo siglo con una renovada
tensión entre federalismo y centralismo
(1999–2000), pero ahora con una base poblacional que
pareciera estar dispuesta a defender los espacios que ha logrado
con la descentralización.
En el fondo la disyuntiva es democracia o autoritarismo
(concentración del poder), como concepción del Estado.
Durante la campaña electoral de 1998 ello se puso de
manifiesto.Antes de la Constituyente (1999) la
descentralización fue vista como forma de "corruptelas y
desorden". El MVR dijo que era un "proceso desordenado de
bochinche y despilfarro".
En la Constituyente se plantearon entre otras cosas,
reducción del número de Estados y eliminación de
municipios ineficientes. En la Constituyente finalmente, se
impuso una aceptación intermedia de la
descentralización: Estado Central con mixturas de
federalismo, con autonomía reducida para los Estados y con
mayor poder al municipio. (Estado Federal descentralizado en un
marco centralista. Pero, el Presidente ha llegado afirmar en "Alo
Presidente" (noviembre 2002) que Venezuela es una República
unitaria.
8. Después del proceso de legitimación de
gobernadores y alcaldes (2000–2003) la política de
descentralización se ha apartado cada vez mas del texto constitucional. La
tensión federalismo y centralismo, tiene ahora otros
ingredientes políticos adicionales que impiden el
cumplimiento del artículo 136 de la Constitución:
colaboración entre ramas del Poder Público.
En el presente, se observa:
8.1. Desconocimiento de la disposición
constitucional contenida en el artículo 4, de que el Estado
venezolano es un Estado Federal descentralizado. Ello se ha
puesto de manifiesto en lo siguiente:
a) Incumplimiento del artículo 158 de la
Constitución que establece que la descentralización es
una política nacional para profundizar la democracia. Tal
política no ha sido diseñada después de más
de tres años de vigencia de la Constitución, sino que
el contrario, en la práctica se ha centralizado el poder en
abierta contradicción al espíritu de la
Constitución. La Ley Orgánica de
Descentralización, Delimitación y Transferencia de
Competencias del Poder Público ha pasado a ser letra
muerta.
b) Como consecuencia de lo anterior, no se ha puesto en
funcionamiento al Consejo Federal de Gobierno, órgano
establecido en la Constitución para la planificación del proceso
de descentralización y transferencia de competencias del
poder nacional al estadal y municipal. En tres años, no se
ha dado una relación formal entre los tres niveles de
gobierno establecidos en la Constitución. La falta de una
ley para la regulación de este órgano, no puede
considerarse razón válida para no ponerlo en
funcionamiento. La elaboración de una ley, aprobada en
diciembre del 2002 en primera discusión, perfectamente
hubiera podido ser la primera tarea a cumplir por ese
Consejo.
c) Retraso de más de dos años en la
aprobación de la Ley Orgánica de Hacienda Pública
Estadal, que es un mandato de la disposición transitoria
cuarta ordinal 6 de la Constitución de 1999. La ley fue
aprobada en primera discusión en mayo de 2001 y después
ha sido engavetada por la Asamblea Nacional hasta el
presente.
d) Tampoco se ha conformado al Fondo de
Compensación Interterritorial establecido en la
Constitución como mecanismo de compensación
interterritorial, dentro de un nuevo marco de
descentralización fiscal. e) Como consecuencia de la
ausencia de una política de descentralización que haga
realidad el espíritu de la Constitución, no se ha
materializado ni el artículo 157 ni el artículo 165 de
la Constitución. Por ello la transferencia de competencias y
servicios del poder nacional al estadal y de este al municipal
está paralizada. En suma, hasta el presente, más que
caminar hacia la conformación de un estado federal
descentralizado como lo establece la Constitución, hemos
conformado un estado unitario con mixturas de federalismo, o en
el mejor de los casos, un estado federal pero dentro de un marco
exageradamente centralista. En la práctica hemos caminado
hacia un estado unitario centralizado.
8.2. Interpretando la Constitución de 1999
totalmente al margen de la disposición de que el estado
venezolano es federal y descentralizado, la legislación
nacional que se ha elaborado después de 1999, ha invadido la
autonomía estadal y municipal, lesionando seriamente viejas
conquistas del proceso de descentralización en la
década de los noventa.
Entre otras leyes, la mayoría de ellas
producto de la Ley Habilitante del año 2000, pueden
mencionarse entre otras las siguientes:
a) Ley de Puertos
b) Ley de Aviación Civil
c) Ley de Transporte y Tránsito
Terrestre
d) Ley de Zonas Especiales de Desarrollo Sustentable
e) Ley de Coordinación de Seguridad Ciudadana f) Ley de
Tierras y Desarrollo Agrario g) Ley
Orgánica de Hidrocarburos
h) Ley para la Designación y Destitución del
Contralor o Contralora del Estado.
i) Ley que regula el Funcionamiento de los Consejos
Legislativos Estadales.
En relación con estas y otras leyes aprobadas, los
estados y municipios y los organismos económicos regionales
han hecho fundamentadas observaciones que han servido para el
proceso de revisión de estas leyes ante la Asamblea
Nacional, proceso que marcha con una lentitud que sólo
revela que no existe voluntad política para
modificarlas.
En conclusión, la legislación aprobada
después de entrar en vigencia la Constitución de 1999
ha sido totalmente divorciada de la concepción del estado
federal descentralizado establecida en el artículo 4 de la
Constitución, y mucho más propia de un estado unitario
centralizado.
No está la clara la distinción entre
relación de jerarquía y coordinación horizontal
entre la República y los Estados y Municipios.
8.3. En la práctica, durante estos últimos
tres años, al margen de la Constitución de 1999 y
actuando con una orientación muy centralizadora, el gobierno
no sólo se ha eximido de darle forma a las nuevas
instituciones establecidas en la Constitución en
relación con el estado federal, sino que ha menoscabado el
funcionamiento de los mecanismos del proceso descentralizador
aprobado en la década de los noventa. Entre ellos pueden
mencionarse los hechos siguientes:
a) Reformas de la Ley del Fondo Intergubernamental para
la Descentralización (FIDES) con el fin de disminuir la
proporción de los ingresos provenientes del IVA que se reparten entre los
estados y municipios y la inclusión de cuotas para el
financiamiento de proyectos provenientes de las
comunidades, que restan recursos para atender los problemas de
mayor envergadura, y en general, disminuyen los efectos
multiplicadores de estas inversiones al anarquizar la
inversión en pequeños proyectos. Adicionalmente, desde
el punto de vista administrativo, el FIDES antes que simplificar
y facilitar la entrega de los recursos, ha establecido nuevos
requisitos que entraban la transferencia de unos recursos que
corresponden a los estados y municipios. Los Estados han sugerido
cambios a estos procedimientos que no han sido
atendidos. Por todo ello, el FIDES está en mora con estados
y municipios desde el año 2001.
b) Reforma a la Ley de Asignaciones Económicas
Especiales, para disminuir la proporción de los ingresos de
hidrocarburos que corresponden a los estados y municipios e
incluir igualmente cuotas de financiamiento a proyectos
provenientes de las comunidades organizadas, en franca
contradicción con el espíritu de esta ley.
Adicionalmente, como en el caso del FIDES, se ha obstaculizado
sin razón, la transferencia de estos recursos que
corresponden a los estados y municipios. Tampoco en este caso,
los cambios sugeridos para agilizar la entrega de recursos, han
sido tomados en cuenta. Por ello, el gobierno nacional
también está en mora desde hace varios años con
los estados y municipios en la entrega de estos
recursos.
c) En cuanto al Fondo de Inversión para la
Estabilización Macroeconómica (FIEM), se requiere una
radical transformación en su concepción. Este mecanismo
no puede afectar exageradamente los ingresos de los estados y
municipios en los momentos de bonanza fiscal petrolera, como ha
sucedido en el pasado, y convertirse luego en una trampa de la
que los estados y municipios no pueden recibir los recursos que
le corresponden en las épocas de disminución de
ingresos como en el presente.
d) Asimismo, en materia de Situado Constitucional, es
inexplicable el exagerado retraso en la entrega a los estados. Es
una obligación constitucional y legal repartir el 20% de los
ingresos ordinarios entre estados y municipios. El gobierno
nacional no puede darle prioridad a sus gastos,
financiándolos con los recursos que corresponden a los
Estados.
e) Es conveniente señalar asimismo que el gobierno
nacional ha incumplido los acuerdos hechos con los estados y
municipios para la entrega de recursos atrasados, especialmente
los derivados de la Cumbre de Anzoategui el 8 de junio del
2002.
f) Finalmente, en materia de descentralización,
solo pudiera mencionarse como realización en los
últimos tres años, la aprobación de las leyes de
los Consejos Estadales de Planificación y Coordinación
de Políticas Públicas y de
los Consejos Locales de Planificación. Sin embargo, dado que
apenas estos cuerpos se están instalando, no es posible
Pasado, presente y futuro de la descentralización en
Venezuela, todavía evaluar sus resultados. Asimismo, hay que
mencionar la reforma parcial de la Ley de Descentralización
para que los municipios reciban directamente los recursos que le
corresponden por concepto de Situado
Constitucional.
9. En suma, la descentralización en Venezuela ha
introducido nuevas opciones de relación de la sociedad con el Estado, ha
hecho a este más visible, más palpable, más
cotidiano, y ya eso es una ganancia social. La
descentralización es el mecanismo provisor de la
"renovación y la multiplicidad de liderazgos". Disminuye el
Presidencialismo tradicional en Latinoamérica. Asimismo,
la población avala la administración
descentralizada de servicios.
10. Pero, a pesar de sus bondades, la
descentralización es un proceso político con
adversarios, opositores y resistencias
burocráticas. De allí, que ante la situación
actual de este proceso surja esta pregunta: ¿es irreversible
la descentralización?
A fines de los noventa la respuesta era obvia: "la
descentralización llegó para quedarse". A la luz de lo acontecido en los
últimos cuatro años, muchos opinan que la repuesta es
que "nada es irreversible". Por ello hoy la respuesta es
difícil: "La descentralización pareciera contar con un
aval histórico; además , la complejidad para el manejo
de los servicios públicos de la
Venezuela actual asoma el camino de no retorno de la
descentralización. Sin embargo, ella puede ser revertida de
hecho cuando se minimizan las capacidades de acción de estados y
municipios o cuando el Gobierno Central sienta que no puede
controlar la actuación de los gobernantes territoriales y
actúe en su contra. Es decir, de persistir el rasgo
centralista en la presente gestión de gobierno,
probablemente la autonomía de alcaldes y gobernadores le
sería incomoda" (Balance de la Descentralización en
Venezuela. PNUD-ILDIS, Nueva Sociedad. pag. 215).
11. El camino que queda entonces, es aferrarse a la
actual Constitución con todos sus defectos, para "afianzar
las capacidades de acción de estados y municipios", y con
ello salvar la Democracia. En consecuencia, a las Universidades y
centros de reflexión, en unión con los alcaldes y
gobernadores y a la población en general les
corresponde:
Hacer realidad la disposición constitucional de que
el estado venezolano es un estado federal descentralizado
(artículo 4) y de que el gobierno es democrático,
participativo, descentralizado y pluralista, entre otras
cosas.
Ello debe llevarnos a impulsar las siguientes
medidas:
a) Darle forma y contenido a la Descentralización
como política nacional para profundizar la democracia
(Artículo 158), acelerando la aprobación de dos nuevas
leyes:
1. Ley del Consejo Federal de Gobierno;
2. Nueva Ley de Descentralización o del Estado
Federal Descentralizado.
b) Invitar al Gobierno Nacional a poner en
funcionamiento al Consejo Federal de Gobierno, aun sin contar con
la ley que lo regule.
c) Poner en funcionamiento a los Consejos Locales de
Planificación de los respectivos municipios, e insistir ante
los gobernadores para que pongan en marcha a los Consejos
Estadales de Planificación y Coordinación de
Políticas Públicas.
d) Invitar a la Asamblea Nacional para que en el menor
tiempo posible apruebe la nueva Ley del Poder
Municipal.
e) Solicitar a la Asamblea Nacional la pronta
aprobación de la Ley de Hacienda Pública Estadal, y de
la Ley del Fondo de Compensación Interterritorial, sin que
se menoscabe la situación financiera actual de los estados y
municipios.
f) Reiniciar la transferencia de competencias y
servicios de la República a los estados y municipios e
iniciar la transferencia de servicios de los Estados a los
Municipios.
g) Iniciar la descentralización de recursos de los
estados y municipios a las comunidades organizadas de acuerdo al
artículo 184 de la Constitución Nacional.
h) Reformar varias de las leyes producto de la
habilitante para eliminar lo que menoscabe a la política de
descentralización.
i) Profundizar los procesos de modernización
organizacional de los estados y municipios para elevar su
eficiencia y eficacia.
Sólo dando a la descentralización el lugar que
le corresponde como política nacional para profundizar la
democracia y acercar el poder a la población, podremos hacer
irreversible este proceso político, disminuyendo la
tensión entre federalismo y centralismo, que nos ha
acompañado desde los días iniciales de la
República de Venezuela.
Finalmente, es por demás oportuno poner de
manifiesto la íntima relación entre la política de
descentralización y el combate a la pobreza. En la reunión de
Alto Nivel sobre Pobreza, Equidad y Exclusión Social
celebrada en Margarita (octubre 2003) se insistió en la
necesidad de que se favorezca a los gobiernos locales en el
combate de la pobreza. En el documento suscrito en Porlamar se
ratificó el Programa Interamericano para el
Combate de la Pobreza, firmado hace cinco años, que entre
sus principales recomendaciones está que debe impulsarse el
proceso de descentralización. En el plan se señala que es
fundamental fortalecer los gobiernos intermedios y locales,
porque son estas entidades las que tienen una mejor capacidad de
respuesta a las demandas sociales de las personas que no pueden
cubrir sus necesidades básicas, y al mismo tiempo, porque
son los entes regionales los que tienen un mayor contacto con las
organizaciones comunitarias.
El criterio aplicado para la elaboración de este programa se
basa en que la participación de los gobiernos estadales o
municipales permite que se focalicen las inversiones hacia los
sectores de salud y educación, al tiempo que se facilitan
los procedimientos para la planificación, evaluación y control de los programas
sociales, así como tambien de los planes de capacitación que requieren
ejecutar los entes regionales. También es conveniente llevar
a cabo una acción coordinada entre los gobiernos y el sector
privado.
En consecuencia, en la medida en que el país se
centralice, y se debiliten las gobernaciones y las alcaldias, el
combate a la pobreza se hará más dificil de lo que
resulta hoy. De allí entonces, que dentro de la
institucionalidad territorial para la superación de la
pobreza, la política de descentralización debe estar en
lugar preferente. No hay otra forma mejor para acercarse al
ciudadano y hacerle partícipe de la solución de sus
problemas más anunciantes. Por todo ello, la
descentralización y el combate a la pobreza son caras de una
misma moneda.
BREWER CARÍAS, Allan. 2000. La Constitución
de 1999. Caracas. Editorial Ar.
GONZÁLEZ, Fortunato. 1999. Un Nuevo Municipio
para Venezuela. Mérida, Venezuela. CIEPROL.
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Geohistóricas del Federalismo en Venezuela. Mérida,
Venezuela, CIEPROL.
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El Universal (en línea). Archivo diciembre 1998 a
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Jorge Sánchez Meléan (*)
En Revista virtual Provincia
Nº 9, julio-diciembre 2002.
Universidad de Los Andes:
(*) Profesor de la Universidad del
Zulia