1.
1.1. El Ciclo del Estado
Independiente y Autónomo
1.2. El Ciclo del Estado
Federal
1.3. El Ciclo del Estado
Autocrático Centralizado
1.4. El Ciclo del Estado
Democrático Centralizado
La organización política que asumimos
los venezolanos a partir de la década de 1945,
interrumpida durante diez años de dictadura
militar, está hoy en crisis. Es un
sistema
democrático, centralizado y de partidos, que se
estructuró sobre dos pilares fundamentales:
El primero de estos pilares es nuestra democracia de
partidos, por cuanto ellos asumieron el monopolio de
la representatividad política. Sobre esta base fue
configurado nuestro sistema electoral, que sólo en los
últimos años se ha venido modificando. Sin embargo,
los partidos
políticos poseen un dominio tan
férreo sobre dicho sistema que las reformas introducidas
desde 1989 no han podido dar los resultados que se buscaban.
Más aún, la orientación en este momento es
volver atrás porque las reformas electorales no han
funcionado. Pero no lo han hecho porque no se ha querido que
funcionen. Ciertamente, se produjeron algunos cambios para que no
pasara nada, ya que los partidos políticos detentan el
monopolio de la representatividad y de la participación de
la sociedad
civil.
El segundo pilar de nuestro sistema
político ha sido la
organización centralista del Estado, bajo
cuyo dominio el poder local
fue minimizado hasta convertirlo en un poder prácticamente
inexistente durante las primeras décadas de este ciclo
histórico. Debemos recordar que el municipio de la
Constitución venezolana de 1961, que
estatuye un municipio casi ideal, sólo comenzó a
tener alguna realidad en la vida cotidiana del país a
partir de 1989. Todo ese lapso, incluyendo el correspondiente al
de la vigencia de la Ley
Orgánica de Régimen Municipal de 1978, corresponde
a un período de transición del municipio anterior,
construido en la autocracia, pero sin ninguna relación con
la democracia.
De manera, entonces, que nuestro sistema político
es un centralismo de
Estado, cuya característica destacada ha sido la
minimización del poder local en nombre de una democracia
de partidos que eliminó materialmente todo vestigio de
nuestra vida local del pasado. De esta situación
resultaron perjudicados incluso los partidos políticos, ya
que todo se debe resolver en la capital de la
nación
conforme al principio del «Centralismo
Democrático» que rige en los partidos. No debe
olvidarse que hasta hace muy pocos años los presidentes de
los concejos municipales eran designados en Caracas por las
cúpulas partidistas. De esta forma, una combinación
de «centralismo democrático» de partidos y
centralismo de Estado provocó un sistema político
democrático y centralizado de partidos como el que hemos
tenido desde 1945.
Por supuesto, no podemos olvidar que a este sistema
debemos la instauración de la democracia en Venezuela a
partir de 1958. Si no se nos hubiese impuesto «a
juro» la democracia a los venezolanos, ésta no
hubiese florecido en un país que, para ese momento, era el
que menos tradición democrática tenía en
América
Latina. Hoy Venezuela es de los países con mayor
tradición democrática gracias a ese centralismo
democrático impuesto a partir de 1958.
Muy posiblemente, si en los primeros años del
régimen democrático post-perezjimenista hubiese
habido una gran descentralización del poder, tal vez el
régimen no hubiera durado más de dos semanas en
virtud de la crisis política desencadenada al inicio de la
década de 1960. En todo caso, el sistema de democracia
centralizada de partidos funcionó desde los años
40, y después de interregno dictatorial comenzó a
consolidarse a partir de 1958. Sin embargo, a medida que la
democracia se consolidaba en nuestro país, a la cual no
estábamos acostumbrados, esos dos pilares sobre los que se
constituyó e sistema, paradójicamente comenzaron a
ser los conspiradores contra la propia democracia. El Centralismo
de Estado y la partidocracia comenzaron a conspirar contra los
propios frutos que el régimen había dado,
pretendiéndose, de esa manera, paralizar la historia. El
liderazgo
tradicional que ha conducido el sistema desde la década de
1940 no se percató de la propia realización que
habían hecho en la estabilización de democracia, a
la cual los venezolanos nos acostumbramos y quisimos ir
más allá en el proceso de
democratización de la sociedad:
mayor participación, otro tipo de representatividad, etc.
No obstante, quienes condujeron el proceso no pudieron o no
quisieron percatarse de querer abrir los canales de
participación y de buscar otros mecanismos de
representación distintos a los partidos
políticos.
La propia democracia planteó la exigencia de que
el poder se desparramara por todo el país, pero eso no lo
entendió el liderazgo tradicional por cuanto eso exige
despartidización y descentralización del poder, y
justamente todo el régimen de un Estado democrático
centralizado de partidos es contrario a la
descentralización y a la despartidización. Se ha
querido mantener a la democracia centralizada contra la propia
democracia, contra la vida local, contra el principio fundamental
de la Constitución del libre desenvolvimiento de la
personalidad.
Se ha querido seguir manejando la democracia sólo
por los partidos políticos, vaciando de poder a las
provincias, que no logran todavía asumirlo, y sustrayendo
en definitiva a la población de los anhelos de
participación, de, libertad, de
representatividad genuina, que sólo se desarrolla a nivel
local o provincia¡ siempre que el poder esté cerca
del ciudadano. La participación en el poder nacional es
sólo una ficción, no existe.
De allí la crisis política de los
últimos años. Por eso afirmo que este es un momento
que ya dura cerca de diez años con todos los signos
evidentes de la crisis: abstención electoral progresiva,
desencanto por los resultados del ejercicio del sufragio,
protestas populares masivas como las del 27 y 28 de febrero de
1989, intentos de golpes de estado de 1992. Lo que está
hoy en crisis es este sistema que aún tenemos. Hay una
crisis de representatividad y, evidentemente, una crisis de
participación. El ciudadano no logra encontrar
dónde participar, y los intentos de participación
que se desarrollan espontáneamente son rápidamente
frenados y todavía no existe una representación
real de la población.
Los venezolanos acabamos de elegir hace dos años
un Congreso Nacional en el que nadie encuentra la legitimidad
necesaria para continuar la política parlamentaria. Hay
una pérdida de legitimidad del sistema político
general. Por ello, durante estos últimos años se ha
venido imponiendo un conjunto de reformas, algunas que apuntan
hacia la descentralización – elección de
gobernadores, restauración de la figura del alcalde electo
pero han sido reformas aisladas si se analizan en un contexto
global, provocadas por crisis inmediatas.
En el año 1989 la democracia no hubiese
sobrevivido si no se planteaba la elección directa de
gobernadores y alcaldes. Fueron medidas tomadas a última
hora, medidas de sobrevivencia para la propia democracia. Los
partidos políticos no tuvieron más remedio que ir
hacia esa reforma, pero la vieron inicialmente con mucho recelo
porque no tenía control sobre lo
que pudiera ocurrir.
A medida que ha pasado el tiempo estamos
observando una reversión de esa actitud, por
cuanto el liderazgo tradicional y los partidos políticos
han empezado a tomar control sobre lo que antes no controlaban:
la elección directa de gobernadores y alcaldes. Es muy
posible que el cuadro político para este año sea el
de candidatos a gobernadores y alcaldes clásicamente
establecidos por las cúpulas partidistas. Esperamos que
no, pero es muy posible que lo veamos y eso agravará la
crisis política actual en vez de contribuir a
solucionarla. En todo caso, los gobernadores y alcaldes electos
son hijos del 27 de febrero de 1989, y esta fue la razón
para que en ese año fuera indispensable establecer la
elección directa de las autoridades provinciales y
locales.
Este momento histórico de crisis es un momento de
cambios profundos que está viviendo el país. Por
eso es que todos sentimos la crisis y nadie sabe, ni puede saber,
lo que va a pasar. Este es un proceso de cambios revolucionarios,
querámoslo o no, reconozcámoslo o no. Hay un
proceso de cambios que se está gestando y que va a
implicar un inevitable cambio
político en cualquier momento dentro de los
próximos años.
Si el liderazgo tradicional no asume ese cambio
democráticamente, el cambio lo van a provocar e imponer
otros. Y este es el problema fundamental que tenemos por delante:
el cambio, o es democrático o se impondrá por
vías no democráticas. Por eso, el problema del
país no es de reforma constitucional, ni se va a producir
por vía constitucional en el Congreso de la
República. Nadie cree en ninguna reforma constitucional
que salga del actual Congreso Nacional. Existe la
sensación de que si acaso el Congreso aprueba alguna
reforma constitucional, nadie le dará ninguna importancia
porque no es ese el cambio político que debe producirse.
Por este motivo, la Asamblea Constituyente es una alternativa que
hay que seguir discutiendo como una salida posible a la crisis,
para recomponer la clase
política y no para llevar a cabo una reforma
constitucional. El problema no es la Constitución, que
sigue siendo excelente. La recomposición de la clase
política busca la emergencia de un nuevo liderazgo y de un
nuevo proyecto
político democrático, que modifique el Estado
centralizado de partidos por un Estado descentralizado y
participativo, es decir, más
democrático.
La Asamblea Constituyente se habrá de producir
tarde o temprano; o la hacemos y la convocamos
democráticamente o después de alguna manera nos la
van a convocar, como ha pasado en la Historia. Y para entender
este problema, el fin de un período en nuestra historia
política que no podemos prorrogar más, lo
importante es mirar hacia atrás porque no podremos
entender el presente y el futuro de este país sin ver
qué ha ocurrido en el pasado. En esto posee una
importancia indudable el tema del federalismo y la
descentralización, porque ese tema nos ha
acompañado siempre a través de toda la historia
política de Venezuela.
1. Federalismo y
Descentralización en la Historia
Venezolana
Nuestra historia política se ha caracterizado por
un proceso pendular, como ha sido normal en todos los
países. En nuestro caso, ese movimiento
pendular gira en tomo a la distribución del poder, que va del
centralismo a la descentralización. Este movimiento
pendular también se puede constatar en casi todos los
países del mundo y es una constante en la historia de la
humanidad: desde las pequeñas ciudades-estado hasta los
imperios de la Antigüedad, y desde las ciudades medievales
hasta el surgimiento de los Estados modernos. En todas esas
épocas el debate entre
centralismo y descentralización ha estado presente, aunque
se denominaba de otra forma.
En Venezuela siempre ha habido un conflicto que
se soluciona políticamente entre fuerzas
centrípetas y fuerzas centrífugas en la
organización de los poderes del Estado. Si analizamos todo
el período histórico venezolano desde la Independencia
podremos identificar cuatro grandes ciclos históricos, que
son los que, en definitiva, condicionaron la situación que
hoy vivimos en el país. Estos cuatro grandes ciclos, de
aproximadamente medio siglo de duración cada uno, son los
siguientes:
a) El Estado independiente y autónomo, desde la
Independencia hasta la Federación en 1863.
b) El Estado federal, de 1863 a 1901.
c) El Estado autocrático centralizado, en donde
el péndulo de la historia se desplazó hacia el
centralismo. Va desde 1901 a 1945.
d) El Estado democrático centralizado, desde 1945
hasta el presente y que está finalizando.
El péndulo ha comenzado a oscilar nuevamente
hacia la descentralización por cuanto el Estado que hemos
tenido desde principios de
siglo ha sido un Estado centralizado. Lo único que
cambiamos fue el régimen autocrático. Anteriormente
se trataba de una autocracia personal; luego,
de una autocracia de partidos.
Pero siempre ha sido un sistema centralizado, de
personas en la primera etapa y de partidos en la
segunda.
1.1. El Ciclo del Estado
Independiente y Autónomo
El Estado venezolano que se comienza a construir desde
1810 se forma sobre la base de la existencia de una
organización política colonial en provincias. La
provincia es la institución americana que se establece con
base en el Derecho Castellano, pero
que no existió en España
sino hasta la Constitución de Cádiz en 1812 y que
luego se comienza a implantar a partir de 1833. La provincia, por
lo tanto es propia de América.
Las provincias que formaban lo que ahora es Venezuela,
en contraste con todo lo que se dice del sistema colonial
español
que posiblemente tenía gran vigencia en los Virreinatos de
Nueva España, El Perú y Nueva Granada
poseían un sistema de gobierno
altamente descentralizado de organización política.
Sin embargo, eran provincias lejanas, olvidadas y
paupérrimas.
Recordemos que en 1777, cuando se crea la
Capitanía General de Venezuela, su motivo radicó en
que no había forma de llegar a esas provincias y, en
consecuencia, eran difícilmente gobernables por
Bogotá. Hubo que crear una Capitanía y es a partir
de 1777 que empieza a haber cierta idea de un conjunto de
provincias localizadas en esta parte de tierra firme,
que luego desembocó en lo que hoy es Venezuela.
El origen del proceso de Independencia se ubicó
en las provincias venezolanas y no en la Capitanía
General. En cada una de esas antiguas provincias se dictaron
Constituciones Provinciales en 1811 que establecían una
forma de organización política con un alto grado de
autonomía, incluso para declarar la Independencia como
efectivamente lo hicieron.
Sin embargo, para agruparse en un Estado soberano y
enfrentar la reacción española, ¿a
cuáles precedentes podían recurrir los venezolanos
en 1811? Una experiencia independentista de esa case no
tenía precedentes sino en Norteamérica, nuestros
próceres no tuvieron sino dos esquemas políticos
para comparar: el monárquico europeo y el republicano
estadounidense. Por lo tanto, ¿a cuál sistema se
podía recurrir si se estaba actuando contra una monarquía? No había otro modelo que el
de los Estados Unidos,
pero no por una simple, copia de organización
política como algunos historiadores opinan respecto al
proceso seguido en América Latina; es que no había
otra forma de hacer frente a la realidad concreta de siete
provincias aisladas que no tenían entre sí nada en
común. Ni siquiera tenían comunicación entre ellas.
Recuérdese cuál era el sistema para viajar
desde Mérida a Caracas: llegar hasta Gibraltar, abordar
allí un barco hasta Curazao y luego seguir hasta Caracas.
La única forma de unir estas provincias era con un esquema
político que se había inventado unas décadas
antes en los Estados Unidos: la Federación. Este esquema
no procedía del Constitucionalismo europeo. Fue un invento
pragmático sobre la manera de unir unas provincias que, al
igual que las del Norte americano, habían sido desunidas
mucho más que las españolas pero que se
parecían mucho a las nuestras porque no estábamos
bajo la égida de un Virreinato directamente.
La mitad del país estaba sometida a la Audiencia
de Santa Fe de Bogotá y la otra mitad a la Audiencia de
Santo Domingo. Ni siquiera había unidad jurisdiccional en
el país, de manera que la única forma alternativa
que se tenía para la organización política
nacional era el modelo federal. Por eso la Constitución de
1811 fue una Constitución Federal, y por eso el
federalismo ha estado siempre presente en nuestra historia
política a pesar de la oposición de El Libertador,
quien decía que el federalismo era la anarquía
regularizada o, más bien, la ley que prescribe la
obligación de disociarse y de arruinar al Estado con todos
sus individuos. Sin embargo, a pesar de todos los esfuerzos de El
Libertador nunca las fuerzas centrípetas lograron
controlar totalmente al país. Siempre hubo dentro de las
provincias un poder centrífugo de gran importancia.
Venezuela continuó siendo siempre un sistema federal, que
se reflejó después de la muerte de
Bolívar en
la Constitución de 1830 cuando Páez asumió
la conducción M Estado y el país se separó
de la Gran Colombia.
El período que se enmarca entre los años
de 1811 a 1830 es un período de construcción del Estado por una
élite política, la élite de la
Independencia, integrada por hombres entre los treinta y cuarenta
años de edad. Este es un hecho sobre el que debemos
comenzar a meditar, porque Venezuela no es un país que
pueda seguir siendo conducido por personas de avanzada edad. Este
es un país que tiene que estar en manos de personas cuyas
edades oscilen entre los treinta y cuarenta años, como lo
estuvo siempre durante sus cambios políticos.
Esa generación de la Independencia
constituyó un proyecto político, que fue consolidar
un nuevo Estado en donde no lo había, un Estado
independiente, autónomo. Pero los frutos de la obra
realizada, como ha sucedido en cada uno de los períodos de
la historia venezolana, no fueron debidamente valorados por
ellos. No se dieron cuenta de lo que había hecho y
quisieron, todavía en 1860, seguir gobernando al
país bajo los mismos esquemas de cuando se inició
en 1830: nepotismo, cambios constantes, extensiones arbitradas de
períodos, etc. No quisieron ceder el poder y para ello
necesitaron aplastar a una nueva generación
política emergente.
La incomprensión del propio liderazgo del momento
provocó la ruptura del sistema, que ha sido una constante
en nuestra historia. No se produjo un cambio pacífico, una
evolución dentro del mismo sistema. Fue,
por el contrario, una ruptura gravísima: cinco años
de Guerra
Federal. Y eso provocó el cambio total, porque la gente
que asumió el poder en 1863 fue gente completamente
nueva.
1.2. El Ciclo del Estado
Federal
¿Quién sabía en 1855 quiénes
eran Falcón, Zamora, Guzmán Blanco?. La gente que
asumió el poder fue una nueva generación cuyas
edades, nuevamente, estaban comprendidas entre los treinta y
cuarenta años. Surgió un nuevo liderazgo, un nuevo
proyecto político: triunfó la
Federación.
Durante este segundo período de nuestra historia
republicana se inició una disgregación federal
extrema, que posiblemente no se correspondía con la
realidad del país. Éramos un país pobre,
paupérrimo y, por supuesto, debido a eso el país
tuvo que vivir encerrado en sí mismo. No obstante, la
Federación le abrió nuevos caminos al país
en medio de esa pobreza extrema y
por eso tuvo una gran importancia.
Algunas personas dicen hoy que el federalismo nunca
existió en Venezuela. Eso es mentira. Existió y
tuvo una gran importancia para el país. Hace unos
años tuve la oportunidad de consultar ampliamente dos
volúmenes sobre la legislación del Estado Los
Andes, de finales del siglo pasado, cuando uno revisa esa clase
de documentos se da
cuenta de qué es un Estado Federal. Toda, absolutamente
toda la legislación estaba en las Leyes de los
estados, elaboradas por las Asambleas Legislativas. No
existían leyes nacionales. En este país las leyes
nacionales comenzaron a dictarse en 1915; es decir, ayer. Toda la
legislación estaba en las leyes de los estados y en esos
enormes y bellísimos monumentos jurídicos que son
los antiguos Códigos de Policía. Allí estaba
todo lo que podía ser objeto de regulación legal en
el siglo pasado.
Hoy ninguna asamblea legislativa ha sido capaz de emitir
un nuevo Código
de Policía actualizado. Todas las reformas que se les han
hecho sólo son "parches", pero un nuevo Código,
contrastado por supuesto con la legislación nacional y que
pueda regular lo que corresponda a los estados, todavía no
se ha elaborado. Además, el Poder Judicial
era estatal. Deben volverse a leer aquellas leyes para poder
darse cuenta exacta de lo que era la federación en ese
momento.
Sin embargo, el proceso conducido por esa élite
política que asumió el poder en 1863, tan pronto
Guzmán Blanco se cansó y abandonó el
país dejando el mismo liderazgo que había gobernado
desde esa fecha, desembocó en una descomposición
social generalizada. ¿Se habría dado cuenta esa
élite política de lo que había hecho?
También durante este ciclo encontramos una
incomprensión de la élite política
gobernante sobre los procesos que
ocurrían en el país en ese período. Es
decir, pareciera que en 1895 el problema fue igual al que se
planteó durante los años de 1858 a 1860: la lucha
por el poder federal, como si nada hubiera cambiado en Venezuela,
al punto de que cuando se leen los documentos de la Revolución
Liberal Restauradora el motivo del alzamiento de Castro fue
restablecer la soberanía de los estados. Esta
soberanía había sido vulnerada en la reforma
constitucional de 1893, en la que se asignó al Presidente
de la República la facultad de designar provisionalmente a
los Presidentes de estado. Esto se consideró un atentado a
la soberanía de las provincias y ocasionó la
Revolución Liberal Restauradora.
Ese fenómeno se produjo en un momento en el que
también estaba en crisis el sistema político que se
había instaurado unos años antes. Esta crisis
originó una nueva guerra federal que llevó a Castro
y a Gómez a recorrer y controlar todo el país desde
1899 a 1908, iniciándose así el tercer ciclo de la
historia republicana del país, en donde surgió un
nuevo liderazgo político nacional. Tal como ocurrió
en el ciclo anterior, ¿quién podía saber en
1898 quiénes eran Gómez y Castro, salvo un
hacendado tachirense y un diputado bastante "tremendo"
según cuenta la historia?
1.3. El Ciclo del Estado
Autocrático Centralizado
Como sabemos, Gómez y Castro llegaron a Caracas
al frente de un pequeño grupo de
hombres, después de un periplo de 60 días en el que
atravesaron la mitad del país. Para que alguien lo hiciera
en escasos 60 días y no pasara nada, y que además
un pequeño grupo de hombres asumieran el poder, la
descomposición social del momento debió haber sido
muy grande. Los Decretos de la época son insólitos.
En la víspera del arribo de Castro a Caracas se
publicó en la Gaceta Oficial de la República un
Decreto que aproximadamente dice así: "El Gobierno
anuncia que el General en Jefe de la Revolución
Liberal Restauradora está a las puertas de Caracas,
entrará esta tarde y se le entregará el
poder…" Al día siguiente apareció otro
Decreto, ya firmado por Cipriano Castro, en el que su
artículo 1ro. reza textualmente así:"Asumo el
Poder Supremo", más nada.
El país se encontraba totalmente descuartizado
desde el punto de vista político y se inicia un nuevo
período histórico que es la reversión del
anterior. A pesar de que el motivo había sido restaurar la
vulnerada soberanía de los estados y, en consecuencia,
acentuar y rescatar el federalismo, el nuevo período que
se inicia es un período de centralización.
El nuevo proyecto político evoluciona
después de la guerra federal de principios de siglo, en la
cual Gómez y Castro vencen a los distintos caudillos
regionales. A partir de ese momento se empiezan a producir las
primeras reformas constitucionales que evidencian el cambio: en
1901 se nacionaliza el ejército, pues hasta ese momento, y
desde 1863 había prohibición para el gobierno
federal de situar ejércitos en los estados; el
único lugar donde podía tenerlos era en el Distrito
Federal. Este es el origen del artículo 130 de la
Constitución actual.
Todo esto se inicia desde el ano 1901. En adelante, los
estados ya no pueden mantener milicias propias y el
Ejército de la República comienza a ser controlado
por el poder nacional. Antes los estados incluso poseían
una Ley de Milicias, donde se regulaba en detalle el cuerpo
armado. Eso desaparece a partir de 1901 y empieza un proceso de
centralización, de integración nacional tardía. En
otros países de América Latina ese proceso se
había cumplido en el siglo pasado; en Venezuela comienza
en 1901 y con un nuevo liderazgo el andino al que se le
sumó el liderazgo del centro del país. Así
se inicia la centralización en Venezuela en lo militar,
tributario, político y administrativo.
En el área tributaría la unidad del tesoro
no existía en Venezuela, ni la
Administración Nacional recaudaba los tributos;
estos eran todos recaudados por concesión. El Estado daba
la concesión a un particular, quien se encargaba de
recaudar los tributos. Por ejemplo, la concesión de los
impuestos al
tabaco y al
alcohol, bien
importantes por lo demás, se daba a los jefes
políticos locales. De manera que después del
Presidente de un estado, la persona
más importante era el concesionario que recaudaba esos
impuestos.
Todo esto se centralizó con la gran reforma del
ministro Ramón
Cárdenas en 1918. En ese momento comienza a surgir la
Administración
Pública Nacional, ya que antes sólo
existían administraciones estadales. También
empieza a surgir una legislación nacional a partir de 1915
con las Leyes de Bosques, de Bancos, de
Seguros, etc.,
que antes no existían. Esto culmina en 1945 con la
centralización del Poder Judicial. Formalmente el Estado
no deja de ser un Estado federal, pero de hecho no lo fue y todo
ese proceso de centralización y consolidación del
Estado nacional tuvo un "combustible" fundamental: el
petróleo. Venezuela comienza a incorporarse a la
modernidad con la
ayuda de los nuevos ingresos
generados por las actividades petroleras. Empieza a surgir un
país distinto de acuerdo con las tendencias mundiales, en
el que surgen empleados públicos, servicios,
explotación de recursos
naturales, derechos sociales,
libertades, democratización, etc.
Sin embargo, de nuevo se presenta la
incomprensión del liderazgo tradicional. A la muerte de
Gómez se suceden López Contreras y Medina Angarita
como si aquí no hubiese pasado nada, igual que a
principios de siglo. En ese momento lo menos que se podía
desear, con todos esos cambios operándose en la
década de 1940, era la elección directa del
Presidente de la República y el voto femenino. Pero fue
como si el propio fruto de la riqueza petrolera y de
consolidación del Estado no fuera adecuadamente valorado;
de allí que se reformó la Constitución en
1945 para que no pasara nada. No se concedió la
elección directa del Presidente de la República y
el voto de las mujeres sólo se aprobó a nivel
municipal pero no a nivel nacional. Esta situación
sólo duró unos meses y se produjo el golpe de estado
contra el Presidente Medina Angarita y la Revolución de
Octubre. De nuevo bajó el telón, se acabó lo
que había y surgió un nuevo liderazgo
político que inició, en 1945, el cuarto
período de la historia republicana del
país.
1.4. El Ciclo del Estado
Democrático Centralizado
Los líderes políticos que surgieron al
principio de este nuevo ciclo eran hombres que también
estaban entre los 30 y 40 años de edad: Betancourt
tenía 37; Delgado Chalbaud tenía 39; Pérez
Jiménez, 38 años. Estos líderes iniciaron un
nuevo proyecto político que consistió en la
democratización del país tradicionalmente menos
democrático de América Latina. El proceso no fue
fácil; nos intoxicamos en los inicios y la crisis
duró mayor tiempo del que hubiese podido durar: desde
principios de la década de 1940 hasta finales de la
década de 1950.
Teóricamente, cuando se analiza el proceso
global, se entiende que Pérez Jiménez fue un
"accidente" en un período histórico de crisis, de
retos, de reacomodo del sistema político, que no se
inició en 1958 sino en 1945, año del cual es el
liderazgo de este ciclo y el proyecto político que ese
liderazgo impulsó, que costó tiempo y una dictadura para
implantarlo. En 1958 lo que hicimos fue retomar lo que estaba
pendiente desde 1945, a tal punto que la Constitución
Nacional de 1961 no es otra que la del año 1947 con unos
reacomodos menores.
Vale la pena destacar que en cada una de estas rupturas
y de cambios políticos cíclicos ha habido una
Constituyente, como lo enseña la historia venezolana. La
hubo en 1830 por la ruptura de la Gran Colombia, pero
también las hubo en 1863, 1901 y 1945. Recientemente
alguien dijo que las Constituciones surgidas de una Constituyente
son de corta duración. Eso es falso, porque toda
Constitución es el producto de un
pacto político, y ese pacto se produjo varias veces en la
historia venezolana: 1811, 1830, 1863, 1901 y 1945. Si bien
después surgieron las Constituciones de 1953 y 1961, ellas
fueron el resultado del mismo pacto político de
1945.
De manera que las Constituciones surgidas de una
Constituyente han sido las de más larga duración,
aunque no formalmente por cuanto en Venezuela no existía
para entonces la posibilidad de la Enmienda Constitucional. Pero
por este problema formal no se puede desconocer la
duración de las Constituciones producto de los cambios
políticos de cada ciclo histórico.
El sistema que se instaura en 1945 y se refuerza a
partir de 1958 es el del Estado Democrático Centralizado
de Partidos. Conforme a este sistema en Venezuela se
desarrolló la democracia centralizadamente. Ha sido
sólo en los últimos años, cuando se ha
planteado el tema de la descentralización, pero de nuevo
en términos de sobrevivencia: la democracia no
sobrevivía a partir de 1989 sin que hubiese habido estos
"golpes descentralizadores" que fueron las elecciones directas de
gobernadores y alcaldes. En mí criterio, la democracia en
Venezuela no durará si este proceso no se
acentúa.
De todos modos, el sistema de Estado democrático
centralizado de partidos, en mi criterio, ya terminó. Al
igual que en 1858 terminó el primer período, y en
1899 concluyó el segundo período, y en 1945 el
tercer ciclo, aquí estamos en el proceso de
finalización del cuarto período. La función
terminó y viene una nueva obra que no sabemos cómo
va a ser. No sabemos tampoco quién será el director
ni los actores ni el productor de esta nueva función. Pero
existen están en el país y asumirán el
poder. Se trata de gente que tiene entre 30 y 40 años de
edad, no más de esto, y los venezolanos de hoy tenemos un
enorme privilegio: ser testigos de este cambio.
El reto que está planteado, y sobre eso hay que
seguir insistiendo, es que ese cambio inevitable sea
democrático. Sin embargo, parece que quienes gobiernan al
país no se dan cuenta de lo que está pasando, y el
Congreso sigue con su mismo "negocio" de siempre: negocia
con el Poder
Ejecutivo, negocia con los partidos, etc., como si
estuviéramos en 1960 cuando se sentaban Rafael Caldera,
Rómulo Betancourt, Jóvito Villalba, la CTV y
FEDECÁMARAS, y entre ellos resolvían todo el
país, Hoy eso no se puede hacer porque el país se
desarrolló democráticamente, el poder se
desparramó por toda la nación.
No obstante, dirigencia tradicional sigue creyendo que los
problemas de
Venezuela son resolubles por tres o cinco personas. Pienso que
los dirigentes no saben o no quieren saber lo que está
ocurriendo, o presintiéndolo quieren "extender la
arruga", pero ya no hay forma de extenderla más. Es
necesario, por tanto, buscar una salida democrática a la
crisis para que sobreviva la democracia, y en mi criterio la
única forma es a través de un proceso de
descentralización. Decir esto no es una deformación
de un señor que ha venido pensando y escribiendo sobre el
tema y que, por tanto, opina que todo se resuelve mediante la
descentralización, ni tampoco estoy descubriendo nada
nuevo al decirlo.
Lo cierto es que después de la II Guerra Mundial
ninguna democracia occidental consolidada ha logrado sobrevivir
sin descentralización, es decir, sin distribuir el poder
verticalmente. España, por ejemplo, no hubiese podido
surgir democráticamente si no lo hace a través de
un mecanismo de comunidades autónomas, algo así
como un federalismo sin ese nombre.
No se trata simplemente de un proceso gerencial. No se
trata sólo de mejorar la gerencia de
los servicios
públicos. La descentralización no es
sólo un problema administrativo o de
«managers». Es un problema político, es un
problema de la democracia; y ésta o se distribuye
«hacia abajo» o no es democracia. En Venezuela
tuvimos que construirla «desde arriba», pero una vez
construida debemos dejar que se desarrolle y, en consecuencia,
tenemos que descentralizarla. El reto de Venezuela es ese:
descentralizar. Esto es lo que ha pasado en todas las democracias
occidentales. Incluso las naciones federales se han federalizado
más. En los Estados centralistas o unitarios, como
Inglaterra por
ejemplo, el gobierno local se ha reforzado. En todos los
países democráticos ha ocurrido un proceso de
distribución vertical del poder público y, en mi
criterio, esa es la salida para la sobrevivencia de la
democracia. Debemos dar un paso hacia una nueva Venezuela
descentralizada, más democrática.
A mi me tocó el privilegio de estar en un
gobierno de transición durante un momento de la crisis que
vive el país, que fue cuando estuve acompañando al
Presidente Ramón J. Velázquez. La
deformación o el sentido común me llevó a
tratar de hacer el mayor esfuerzo en un lapso muy corto (ocho
meses) para darle un impulso adicional al proceso de
descentralización, que se había iniciado en 1989
con la Ley Orgánica de Descentralización y la
elección directa de gobernadores y alcaldes, pero que
requería un impulso desde el nivel central.
No voy a inventariar lo que se hizo durante esos ocho
meses, pero sí quiero señalar que lo hicimos como
un proceso político y con todas las ideas aquí
expuestas por delante. El convencimiento del Presidente
Velázquez y el mío nos llevó a tratar de
tomar el mayor número de decisiones políticas
para que el proceso fuera irreversible; sin embargo, no lo
logramos. Si hubiésemos tenido dos o tres años
adicionales el proceso sí hubiera sido irreversible. Era
necesario un tiempo adicional, porque lo que se produjo no fue
una reversión pero sí se paralizó el proceso
de descentralización con el cambio de gobierno en 1994. Ha
sido sólo más de un año después
cuando de nuevo hemos visto algunos impulsos del proceso,
particularmente en la descentralización de los servicios
de salud.
¿Por qué se produjo esa parálisis?.
¿Qué pasó con aquellos aguerridos
gobernadores que me acusaban de ser un ministro centralista, y
que después de instalarse el nuevo gobierno desaparecieron
como el avestruz?. Es sólo ahora que vienen, casi por
inercia, nuevos procesos de transferencia. En todo caso, la
descentralización es, insisto, el proceso donde
está centrado el futuro democrático del
país.
Deberá consistir en descentralización
hacia los estados y hacia los municipios. Sin embargo,
todavía los gobernadores siguen viendo a los alcaldes como
enemigos. Cuando he planteado que a los alcaldes hay que
convertidos en agentes de los gobernadores, eliminar los
prefectos y que los alcaldes asuman las funciones de
éstos, los gobernadores piensan que pierden el control
político porque pierde a los agentes que tiene en cada
lugar, llamados prefectos, y se olvidan de que el alcalde
antiguo, antes de la figura actual, era el prefecto. El poder
ejecutivo en el municipio anterior era el prefecto.
El futuro, por tanto, se encuentra en este proceso de
descentralización. Una institución como el Centro
Iberoamericano de Estudios Provinciales y Locales, que es el
primero que se constituye a nivel universitario, sin la menor
duda va a ser un instrumento de cambio en el proceso de
consolidación.
Dr. Allan Brewer Carías (*)
(*) Ex-Ministro de Estado para la
Descentralización
En Revista
virtual Provincia, Universidad de
Los Andes: http://www.saber.ula.ve./cieprol/provincia